Парламент Италии

Парламент

Италии

Становление буржуазного парламентаризма проходи­ло в Италии в XIX в. в процессе объединения стра­ны. Альбертинский статут 1848 г. распространил свое действие на присоединяемые к Пьемонту тер­ритории, а с 1861 г. — с созданием Итальянского королев­ства — стал Конституцией всей Италии.

В Статуте было предусмотрено осуществление законода­тельной власти королем, сенатом, целиком им назначае­мым из представителей 21 категории наиболее привилеги­рованных слоев общества, и избираемой избирательными коллегиями палатой депутатов. Исполнительная власть контролировалась по Статуту королем. В процессе эволю­ции, однако, законодательная власть перешла фактически целиком к избираемой населением палате депутатов, при сохранении за королем и сенатом права вето, а правитель­ство, по-прежнему назначавшееся королем, должно было получить поддержку палат. Соответственно возникла прак­тика формирования правительства из парламентского (па­латы депутатов) большинства. Таким образом, в первые десятилетия своего существования Альбертинский статут, формально не подвергаясь изменениям, способствовал про­грессивному конституционному и, в частности, парламент­скому развитию страны.

Ситуация изменилась в 1922 г. с приходом фашизма к власти, когда парламент под угрозой разгона оказал доверие новому кабинету и предоставил премьер-министру чрезвычайные полномочия. В условиях террора, развязанного со­зданной на основе этих полномочий фашистской милиции, правительству удалось навязать парламенту принятие реак­ционного избирательного закона и получить подавляющее большинство в парламенте, а затем и лишить депутатских мандатов депутатов оппозиции.

Таким образом, на этапе прихода к власти, который за­вершился созданием авторитарного режима при наличии ес­ли не однопартийного, то единого профашистского парламента, Муссолини активно использовал механизмы старой парламентской системы, а равным образом отсутствие ка­ких-либо конституционных сдерживающих начал. Смена политического режима внешне проходила в формально за­конных и вне законных (незапрещенных) рамках. Не оказы­вавший противодействие предшествовавшей либерализации страны, Альбертинский статут и вовсе оказался бессильным перед ее фашизацией.

Переход от авторитаризма к тоталитаризму во второй по­ловине 20-х гг. характеризовался, помимо отмены многопар­тийности, слиянием органов партии и государства, расшире­нием полномочий репрессивных органов, так же и отказом от традиционного парламентаризма. Этот последний процесс связан главным образом с тремя законами. Первый, 1925 г., посвященный прерогативам главы правительства, ликвиди­ровал парламентский контроль. Парламент был лишен всех прав влиять на назначение и смещение министров. Кроме того, парламенту запрещалось включать в повестку дня ка­кой бы то ни было вопрос без согласия правительства, то есть ликвидировалось фактически право самостоятельной законо­дательной инициативы.

Законом 1926 г. “О праве исполнительной власти изда­вать юридические нормы” правительству присваивалась по сути дела законодательная власть, включая право отмены парламентских законов.

Наконец, законом о реформе политического представи­тельства 1928 г. фактически была ликвидирована выбор­ность палаты депутатов. Кандидаты выдвигались общена­циональными органами фашистских профсоюзов и неко­торыми другими организациями. Большой фашистский совет — подчинявшийся главе правительства верховный орган партии и государства, также наделенный законода­тельной функцией, — составлял из представленных и собственных кандидатов список в 400 человек, который и вы­носился на одобрение населения. “Голосование” осушествлялось по списку в целом.

В 1939 г. палата депутатов была упразднена и заменена палатой “фаший и корпораций”, назначавшейся лично гла­вой правительства по партийно-производственному принци­пу из руководящих органов фашистской партии (фашии — партийные комитеты) и 22 корпораций — объединений работодателей и работников соответствующих отраслей. В 1943 г. в процессе краха режима парламент был вообще уп­разднен.

После ликвидации фашизма и окончания второй миро­вой войны 2 июня 1946 г. итальянцы ввели путем рефе­рендума республиканскую форму правления и избрали уч­редительное собрание для выработки новой конституции. Она была принята 22 декабря 1947 г. В стране был создан режим нового для Италии типа, характеризующийся преж­де всего абсолютным верховенством Конституции и под-конституционным — парламента: верховенство Конститу­ции ограничивает законодательную власть парламента кон­ституционными рамками. Ни один закон не может быть принят, если он так или иначе нарушает конституционную норму, которая может быть отменена либо заменена толь­ко путем сложной процедуры. Если же конституционная норма все же будет нарушена, вступит в действие Консти­туционный суд — независимый орган, на который парла­мент может оказывать лишь косвенное влияние, участвуя в его формировании.

Важно отметить, что на первое место в конституционном регулировании в Конституции 1947 г. выдвинута проблема­тика прав человека, которые признаны неотъемлемыми, то есть не подлежащими конституционному пересмотру. В со­ответствии с принципами парламентской республики, какой является Италия, президент и правительство подчинены парламенту.

Со времени принятия Конституции, ее положения, ка­сающиеся парламента, подвергались изменению лишь дважды. В 1963 г. было установлено твердое число депута­тов и сенаторов, а также одинаковый срок полномочий обеих избираемых палат. В 1989 г. были ликвидированы судебные функции палат в отношении уголовного пресле­дования членов правительства. Регламенты палат республиканского парламента, впервые принятые в 1948 г., под­верглись общей реформе в 1971 г.

КОНСТИТУЦИЯ О ПАРЛАМЕНТЕ

Конституция 1947 г. является важнейшим источником итальянского парламентского права. Непосредственно пар­ламенту посвящена глава 1 части 2 (“Устройство республи­ки”) Конституции. Тем самым в системе разделения властей законодательный орган формально поставлен на первое ме­сто. Вместе с тем, положения, так или иначе затрагивающие парламентскую деятельность, содержатся и в остальных ча­стях конституции.

Глава “Парламент” состоит из двух разделов: “Палаты” (ст. 55—69) и “Составление законов” (ст. 70—82).

Сохранена традиционная для Италии двухпалатная структура парламента, включающая палату депутатов и Се­нат, хотя, разумеется, новый, республиканский бикамерализм принципиально отличается от прежнего иерархическо­го строения парламента.

Конституция сформулировала лишь самые общие прин­ципы формирования палат (ст. 56—59). Палата депутатов, состоящая из 630 членов, избирается на общенациональной основе. 315 сенаторов избираются по областям (всего их 20). Активное и пассивное избирательное право при выбо­рах в палату депутатов закрепляется за гражданами, начи­ная соответственно с 18 и с 25 лет. Сенат избирается гражданами, достигшими 25 лет, сенаторами могут стать избиратели не моложе 40 лет. В отличие от палаты депу­татов, в сенате имеется невыборное пожизненное членство: сенаторами по праву становятся все бывшие президенты республики, а кроме того, президент может назначить пять пожизненных сенаторов за выдающиеся заслуги в обще­ственной деятельности, науке и культуре (согласно дейст­вующей конституционной практике, это положение трак­туется в том смысле, что общее число вакансий не должно превышать пяти).

В Конституции не содержится сколько-нибудь сущест­венных указаний на собственно избирательную систему, действующую при выборах палат, что связано с запрограм­мированной свободой маневра для власть придержащих.

Законы о выборах в палату депутатов (1957 г.) и в сенат (1948 и 1958 гг.), действующие по сегодняшний день, оформили существенные различия при формировании двух палат. При избрании палаты депутатов действует пропор­циональная система, а при избрании сената — мажоритар­ная с элементами пропорционализма. Не вдаваясь в тонко­сти избирательно-правовой практики, отметим ее харак­терные черты.

Выборы в Палату депутатов проводятся по многоман­датным округам. Голосование осуществляется по спискам (обычно партийным) с указанием основных преференций. Места распределяются пропорционально поданным за спи­ски голосам. Для распределения неучтенных голосов (ос­татков) образуется единый общенациональный избиратель­ный округ, суммирующий их по спискам уже в масштабе всей страны.

Выборы в сенат проводятся по одномандатным избира­тельным округам в рамках одной области. Избиратели голо­суют за конкретного кандидата, который может быть и как правило “связан” обязательствами по взаимному использова­нию полученных голосов с кандидатами по другим округам данной области (на практике это обычно кандидаты от одной партии). Эта “связь” не имеет значения, если кто-либо из кандидатов получает 65% голосов, — он автоматически ста­новится сенатором. В случае же неполучения никем из кан­дидатов квалифицированного большинства областная изби­рательная комиссия рассматривает “связанных” кандидатов как список в рамках .всей области и распределяет сенатор­ские места пропорционально полученным этими списками голосам.

Полномочия обеих палат длятся пять лет и могут быть продлены только в случае войны. Новый состав палат изби­рается не позднее 70 дней по истечении полномочий преж­ней легислатуры, а первое заседание палат нового созыва должно быть проведено не позднее, чем на 20-й день после выборов (ст. 60—61 Конституции).

Статья 88 Конституции Италии предоставляет главе го­сударства — президенту право роспуска как парламента в целом, так и одной из его палат. Статья эта не детализиро­вана в том плане, что ни она, ни законодательные акты, а также регламенты палат не уточняют основания, по которым возможен роспуск. Вместе с тем парламентская практика и конституционная доктрина выработали три критерия данных оснований: 1. невозможность создания стабильного большин­ства, 2. сложившееся у субъектов роспуска убеждение в том, что палаты к этому времени не отражают действительную расстановку сил в стране, то есть фактически утратили пред­ставительный характер, 3. непреодолимые противоречия в позициях палаты и сената.

Современный итальянский бикамерализм исходит из су­ществования двух конституционных принципов: равенства и функциональной автономии палат. Принцип равенства палат выводится, как правило, из положений ст. 70 (“За­конодательная функция осуществляется обеими палатами”) и ст. 94 (“Правительство должно получить доверие обеих палат”): в осуществлении важнейших, законодательной и контрольной, функций палаты равны. Впрочем, Конститу­ция вовсе не знает какого-либо разграничения компетен­ции палат, разве что по проверке полномочий собственных членов (ст. 66). Что касается принципа функциональной автономии, то он выводится в первую очередь из ст. 55, в которой формулируется разделение парламента на палаты и здесь же ограничивается их право собираться на совмест­ные заседания исключительно случаями, установленными самой Конституцией, а именно: при избрании президента республики (ст. 83); при принесении присяги президентом республики (ст. 91); при предании суду президента респуб­лики (ст. 90); при избрании третьей части членов Высше­го совета магистратуры (ст. 104) и Конституционного суда (ст. 135), при формировании списка возможных членов су­да над президентом республики (ст. 135). Функциональная автономия палат связана не только с различным порядком их формирования и неодинаковой численностью. Глав­ное — двойной контроль принимаемых решений.

В ст. 64 итальянской Конституции записано: “Каждая па­лата принимает свой Регламент абсолютным большинством голосов своих членов”. Сама конституционная отсылка, а также и прописная буква в наименовании этих внутренних документов палат подчеркивают их особое конституционное значение. Статус парламентских регламентов в системе итальянского законодательства неоднозначен. С одной сто­роны, это внутренние документы органов государственной власти и, как таковые, носят подзаконный (регламентарный) характер. С другой стороны, по способу их принятия палатами, то есть носителями законодательной власти, они при­ближаются к законам. Наконец фактически, по объекту их регулирования — парламентской, а следовательно, и зако­нодательной деятельности в том числе, — они занимают по­ложение как бы выше закона, ибо он не может быть принят помимо процедур, предписанных регламентом (исключения, связанные, например, с референдарным порядком законо­творчества, предусмотрены самой Конституцией). Процеду­ра внесения изменений в регламент в принципе не сложна, что требует динамизм парламентской практики, но все же содержит “сдерживающие” положения, исключающие приня­тие импульсивных решений.

Ряд вопросов, связанных с внутренней парламентской де­ятельностью, Конституция берет “на себя”. Так, в Конститу­ции, не говоря уже о принципах законодательной деятель­ности парламента, затрагиваются также вопросы, связанные с датами созыва палат на очередные сессии (ст.62), фор­мированием руководящих органов (ст. 63), кворумом (ст. 64) и т.п. Разумеется, конституционные положения не могут быть так или иначе обойдены либо, тем более, нарушены в регламентах палат.

Ныне действующие регламенты палат итальянского пар­ламента были приняты в 1971 г. Следует отметить, что, не­смотря на автономию палат, документы весьма похожи друг на друга, а многие их положения совпадают. Тексты регла­ментов согласованы, и это понятно: ни одна из палат не дол­жна находиться в привилегированном положении перед дру­гой, так или иначе препятствовать выполнению другой па­латой ее функций или затруднять общепарламентский процесс.

Регламент палаты депутатов включает в себя три части, подразделяющиеся на 35 глав. Часть 1 “Организация и де­ятельность палаты” включает в себя несколько глав об ор­ганах палаты депутатов, главы о правилах обсуждения вопросов, о кворуме, о голосовании, о гласности работы и т.п. Часть 2 “Законодательная процедура” включает главы о процедуре рассмотрения различных законопроектов в па­лате и ее комиссиях и о смежных вопросах. Часть 3 “Про­цедуры, связанные с участием палаты в выработке полити­ческого направления, осуществлением контроля и получе­нием информации” состоит из глав, посвященных контрольным функциям палаты и взаимоотношениям с другими органами. Общее число статей — 150. Регламент сената — несколько больший по размеру — состоит из 168 статей, заключенных в 24 главы. По частям главы регла­мента сената не закрепляются. Статьи в регламенте сената имеют наименования.

ОРГАНЫ ПАЛАТ

Надлежащие организацию и функционирование палат, призваны обеспечить председатели палат и соответствующие бюро (президиумы), избрание которых палатами предусмот­рено в самой Конституции (ст. 63).

Первое заседание палат нового созыва ведет временное бюро в составе председателя и секретарей. В сенате времен­ным председателем автоматически становится старший по возрасту сенатор, а секретарями — шесть младших. В палате депутатов эта процедура усложняется, если в нее избран со­ответственно кто-либо из заместителей председателя палаты предшествующего созыва и секретариата. Временные бюро призваны, собственно, только лишь следить за процедурой избрания постоянных председателя и бюро.

Председатели палат избираются тайным голосованием. Но если для избрания на пост председателя палаты депута­тов кандидату необходимо получить большинство в две тре­ти от состава палаты в первом туре, такое же большинство, но от числа присутствующих во втором и абсолютное боль­шинство в третьем и последующих турах, то председатель сената избирается абсолютным большинством голосов в пер­вых трех турах и относительным большинством голосов при баллотировании двух ведущих кандидатов по результатам третьего тура — в четвертом.

Это различие в порядке избрания председателей имеет конкретную политическую подоплеку. Согласно ст. 86 Конституции председатель сената замещает президента ре­спублики во всех случаях, когда последний не в состоянии выполнять свои функции. Реальная роль президента в Италии во многом зависит от личности, занимающей этот пост. Для правящего большинства крайне важно поэтому, чтобы этот пост занимал (или потенциально мог занять) не только его представитель, но и персонально человек, максимально предсказуемый. Следовательно, оппозиции должно быть оставлено как можно меньше шансов сор­вать избрание той или иной конкретной кандидатуры. От­сюда — более простая формула избрания председателя се­ната. Напротив, более важный во внутрипарламентской жизни пост председателя палаты все же, при наличии больших дискреционных полномочий ограничен и составом самого парламента (палаты депутатов), и составом бюро. Здесь для правящего большинства принципиально значи­мым является недопущение лишь конкретного, явно опас­ного для него человека. Следовательно, предусмотрен ус­ложненный порядок избрания председателя палаты депута­тов. Такой порядок, помимо всего прочего, повышает “цену” этого поста в закулисных отношениях партий, предшествующих выдвижению кандидатов на все парла­ментские посты. Важно отметить, что, по сложившейся парламентской практике, посты председателей палат должны занимать представители разных партий. Согласно ст. 63, на совместных заседаниях палат парламента функ­ции председательствующего и бюро выполняют соответст­вующие органы палаты депутатов.

В функции председателей палат, помимо названных, входят прежде всего две важнейшие конституционные пре­рогативы: право созыва палаты на чрезвычайную сессию (ст. 62) и консультация президента республики в связи с намерением последнего распустить палаты (ст. 88). В итальянской политической практике не было случая, когда бы президент распустил палаты без согласия их председа­телей.

Регламенты палат предоставляют председателям широ­кие полномочия по руководству заседаниями, обеспечению надлежащего порядка работы самих палат, их органов и служб. Председатель руководит работой бюро палаты: в частности, созывает его по собственной инициативе и са­мостоятельно определяет повестку дня его заседаний. Ве­лика роль председателя и в реализации повестки дня не­посредственно палаты: он самостоятельно определяет гра­фик ее выполнения. В ходе прений председатель предоставляет слово депутатам и лишает их слова, следит за выполнением регламента, задает вопросы, устанавлива­ет порядок голосования, разъясняет его значение и объяв­ляет результаты. Председатель назначает членов парла­ментских джунт — особых функциональных органов, которые будут рассмотрены ниже. Все решения бюро палаты проводятся в форме декрета ее председателя. Членами бюро каждой палаты являются по четыре заместителя председа­теля палаты, три квестора, восемь секретарей. В регламен­те палаты депутатов предусмотрено, что в бюро должны быть представлены все парламентские группы, в связи с чем до его избрания председатель палаты проводит необхо­димые консультации. Это категорическое требование — “должны быть” — чисто юридически противоречит уста­новленной в регламенте же процедуре избрания бюро: каждый депутат должен вписать в бланк бюллетеня имена двух депутатов для замещения должностей заместителей председателя палаты, двух квесторов и четырех секрета­рей. Избранными считаются депутаты, получившие боль­шинство голосов. Как же можно при таком порядке избра­ния добиться выполнения вышеуказанного требования о представительстве в бюро всех групп? Очевидно, что ре­гламент уповает на соблюдение депутатами партийной дис­циплины. Фактически положение о представительстве со­блюдается не только в палате депутатов, но и в сенате, регламент которого, установив аналогичную процедуру из­брания бюро, о представительстве в нем парламентских групп умолчал.

Заместители председателей палат не обладают самостоя­тельными функциями. Однако в случае отсутствия председа­теля роль их резко возрастает, поскольку они в порядке оче­редности выполняют его функции.

Прерогативы квесторов разнообразны. Во-первых, они, согласно указаниям председателя, следят за порядком в зале заседаний и за соблюдением церемониала. Во-вторых, осу­ществляют контроль за деятельностью вспомогательных служб палаты. В-третьих, контролируют расходы соответст­вующей палаты, подготавливают проект ее бюджета и отче­та о его исполнении.

Секретари обеспечивают составление протокола заседа­ния палаты, оглашают эти протоколы, составляют, в по­рядке поступления заявок, список выступающих, зачиты­вают по просьбе председателя поступившие предложения и документы, проводят поименные опросы, фиксируют осо­бые мнения, обеспечивают точность изложения документов палаты и стенографических отчетов и их опубликование в должные сроки.

Как коллегиальный орган, бюро утверждает проект бюд­жета и отчет о его исполнении, решает вопросы, связанные с формированием групп и комиссий, применяет дисципли­нарные санкции в отношении депутатов (сенаторов), грубо нарушивших порядок заседания, назначает генерального секретаря палаты, устанавливает правила внутреннего уп­равления, формирует вспомогательные службы, применяет меры поощрения и дисциплинарные меры в отношении слу­жащих палаты, определяет порядок доступа на заседания.

К функциональным органам палат относятся, помимо бю­ро, своеобразные депутатские (сенаторские) комиссии, име­нуемые джунтами. Это джунты по вопросам регламента, вы­боров и парламентской неприкосновенности. В сенате вопро­сами выборов и парламентской неприкосновенности занимается одна джунта. Зато на правах джунты в сенате создается библиотечная комиссия (вопросами библиотеки палаты депутатов занимается соответствующая вспомога­тельная служба под контролем бюро).

Джунты формируются из числа депутатов (сенаторов) не­посредственно председателем соответствующей палаты. При этом последний “по возможности” должен обеспечить про­порциональность представительства различных парламент­ских групп.

Джунта по вопросам регламента и в палате депутатов и в сенате состоит из 10 человек, но в целях наиболее адек­ватного представительства групп ее состав может быть рас­ширен. Эту джунту возглавляет непосредственно председа­тель соответствующей палаты. Джунта толкует положения соответствующих регламентов, изучает парламентскую практику и предложения о внесении поправок в регламент, разрешает споры о компетенции между парламентскими ко­миссиями. Внесение непосредственно на рассмотрение пала­ты предложений об изменениях и дополнениях регламента осуществляется джунтой (либо через нее).

Джунта по вопросам выборов палаты депутатов состоит из 30 депутатов. Из своего состава она избирает председате­ля, двух его заместителей и трех секретарей. Джунта дейст­вует на основе собственного регламента, принимаемого по­сле одобрения его джунтой по вопросам регламента непос­редственно палатой. Не позднее, чем через 18 месяцев со дня выборов, джунта докладывает палате о соответствии избира­тельных процедур закону, о правильности избрания депутатов и о случаях неизбираемости и несовместимости. Впос­ледствии джунта собирается по необходимости для внесения в палату предложений о подтверждении, аннулировании и утрате депутатских мандатов.

Джунта по вопросам депутатской неприкосновенности со­стоит из 21 члена. Правила формирования ее органов и ре­гламента — такие же, какие предусмотрены для джунты по вопросам выборов. Компетенция этой джунты связана с ус­тановлениями ст. 68 Конституции, которые предусматрива­ют парламентские иммунитеты, в частности от уголовного преследования, ареста, обыска, исполнения уголовного при­говора и т.п. Для преодоления иммунитета необходима сан­кция соответствующей палаты. Джунта по вопросам депу­татской неприкосновенности готовит необходимые материа­лы для рассмотрения их палатой, в частности доклад и проект решения. Депутат, в отношении которого запрошена соответствующая санкция, должен быть приглашен на засе­дание джунты для дачи необходимых разъяснений.

Компетенция сенатской джунты по вопросам выборов и парламентских иммунитетов, состоящей из 21 человека, аналогична компетенции двух вышеназванных джунт в па­лате депутатов.

Библиотечная комиссия сената назначается в составе трех сенаторов. Комиссия курирует работу библиотеки, под­готавливает ее внутренний регламент и контролирует его со­блюдение.

В сендте имеется также джунта по вопросам европейских сообществ, назначаемая в составе 22 сенаторов. Однако ста­тус этой джунты ближе к статусу парламентской комиссии. Джунта консультирует сенат и комиссии при принятии ими решений, так или иначе затрагивающих вопросы, связанные с деятельностью сообществ, либо с действием договоров, за­ключенных в их рамках.

При палатах, для обеспечения их деятельности, предо­ставления необходимой помощи и информации парламента­риям действуют многочисленные службы. В палате депута­тов более 10 служб, включающих около 50 отделов, насчи­тывающих примерно 1,5 тыс. специалистов. В сенате 10 служб (не имеющих деления на отделы) насчитывают более 600 человек. Таким образом, на каждого представителя пар­ламентской “демократии” приходится два представителя парламентской бюрократии.

Службы палаты депутатов (несколько “перекрывающие” службы сената) занимаются такими вопросами, как изда­ние парламентских публикаций, организация междуна­родных связей, обеспечение депутатских прерогатив и иммунитетов, изучение и систематизация итальянского и зарубежного законодательств, судебных решений, парла­ментской практики, архив, парламентская документация и статистика. К этому следует добавить службу парламент­ских отчетов, службу стенографии, бухгалтерию, библиоте­ку, управление кадров, службу по управлению дворцом, церемониальную службу.

Службы палат возглавляются генеральным секретарем, назначенным бюро палаты. Обычно эту должность занимает один человек на протяжении нескольких легислатур. Парла­ментские служащие не входят в общую систему государст­венной службы, что, с одной стороны, ставит их в совершен­но бесправное положение в отношениях со своим непосредственным начальством, но с другой — создает довольно автономную и спаянную общими интересами систему, неза­висимую от внешних изменений. Эта независимость под­крепляется и двойным, по сравнению с заработком соответ­ствующих чиновников в системе государственной службы, окладом.

Набор в аппарат палат осуществляется по конкурсу, включающему сдачу ряда экзаменов, в том числе общеобя­зательных по конституционному и парламентскому праву, политической экономии и истории Италии. Это обеспечи­вает высокий удельный вес юристов в службах палат, не­редко причем высшей квалификации (профессора универ­ситета) .

ПАРЛАМЕНТСКИЕ ГРУППЫ И КОМИССИИ

В парламентскую группу объединяются, как правило, представители одной партии, поэтому их иногда называют партийными фракциями. Однако понятие “парламентская группа” более точно, поскольку возникают и смешанные группы, а в группу, исповедующую однопартийность, могут войти и беспартийные, и парламентарии от партий, не пол­учивших в парламенте достаточного для сформирования от­дельной группы представительства.

Все депутаты и сенаторы должны принадлежать к груп­пам. Для создания парламентской группы необходимо не ме­нее 20 депутатов в палате и не менее 10—в сенате. Вместе с тем регламент палаты предоставляет бюро право разре­шить создание группы в составе менее 20 депутатов при ус­ловии, что эта группа представляет надлежаще организован­ную партию, чьи списки были выдвинуты на выборах не ме­нее, чем в 20 округах и получили не менее 300 тыс. голосов избирателей по стране в целом. Однако само по себе избра­ние парламентария по списку той или иной партии не влечет его автоматическое зачисление в соответствующую группу. В течение двух дней после первого заседания палаты депу­таты сообщают в бюро о своей принадлежности к группе. Не сделавшие сообщения, как не желающие принадлежать к партийной группе, образуют смешанную группу. Группы на своих первых заседаниях образуют органы групп: председа­теля, его заместителей, секретарей. О формировании орга­нов группы и о любых последующих изменениях как в со­ставе группы, так и в ее органах, сообщается председателю палаты.

Группам для выполнения ими своих функций предостав­ляются помещения и необходимое оборудование. Из бюдже­та палат, с учетом общих потребностей каждой группы и ее численности, парламентским группам выделяются дотации. Регламенты предоставляют группам особые процедурные права при обсуждении практически всех вопросов. Парла­ментарий, выступающий от имени группы, пользуется про­цедурными привилегиями перед парламентарием, выступа­ющим в личном качестве. Особые полномочия при опреде­лении повестки дня, назначении докладчиков и содокладчиков имеют председатели групп. Регламенты пре­дусмотрели созыв ad hoc специального органа под руковод­ством председателей палат — конференции председателей групп, фактически с неограниченной компетенцией по воп­росам функционирования палат и комиссий. Этот орган со­зывается по личной инициативе самого председателя, прави­тельства либо одной из групп. Разумеется, велики и нефор­мальные возможности групп и их председателей по воздействию на депутатов.

С помощью взаимоотношений парламентских групп парламент выполняет свою важнейшую политическую функцию — посредничество между различными политическими силами с целью выработки политического курса страны. Группы участвуют в выполнении и других парла­ментских функций: прежде всего как субъекты законода­тельной инициативы, но также путем предварительного рассмотрения и соответственно подготовки парламентских решений и, кроме того, посредством направления своих членов в комиссии.

В самой Конституции (ст. 72) предусмотрено образование парламентских комиссий, в том числе постоянных. Основная доля парламентской деятельности протекает именно в посто­янных комиссиях. Комиссии, поскольку должны отражать соотношение политических сил в палатах, образуются путем назначения в них парламентскими группами собственных членов. В палате депутатов группа должна назначить равное число своих депутатов в каждую из комиссий; в сенате груп­па назначает своих членов в каждую из комиссий из расчета один сенатор на 12 членов группы. Группам, в которых се­наторов меньше, чем комиссий, регламент совета разрешает назначать одного сенатора в две комиссии с тем, чтобы груп­па была представлена в каждой из комиссий. В палате дей­ствует правило, что никто из депутатов не может быть на­значен членом более чем одной комиссии. В случае наз­начения депутата или сенатора членом правительства соответствующая группа может заменить его в том числе и членом другой комиссии. Такая замена, с предварительного согласия председателя палаты, возможна и при прохождении в комиссии конкретного законопроекта. В палате депутатов, кроме того, возможен, с согласия руководства групп, обмен депутатами одной и той же группы членством в комиссии. Такой обмен может осуществляться не чаще одного раза в год. В сенате комиссии обновляются по желанию групп после первых двух лет легислатуры. Депутаты и сенаторы, не рас­пределенные по общему правилу в комиссии, направляются в комиссии непосредственно председателем палаты, кото­рый, заслушав соответствующие предложения групп, по воз­можности должен при этом учитывать пропорциональное со­отношение групп в палате.

В комиссиях создаются бюро, состоящие из председателя комиссии, его двух заместителей и двух секретарей, которые избираются тайным голосованием членов комиссии, причем председатель должен быть избран абсолютным большинст­вом голосов.

Председатели комиссий представляют и созывают комис­сии, определяют повестку дня заседаний, председательству­ют в них. Функции других членов бюро комиссий в принци­пе аналогичны функциям членов бюро палат.

В палате депутатов создается 14. а в сенате — 12 посто­янных комиссий, перечень которых установлен в соответст­вующих регламентах.

Палата депутатов:

1. Конституционные вопросы. Устройство государства. Области. Общие вопросы государственной службы.

2. Деятельность бюро совета министров. Внутренние дела и вопросы отправления культа. Государственные предприя­тия.

3. Иностранные дела. Эмиграция.

4. Юстиция.

5. Бюджет и программирование. Государственное участие

в частном секторе.

6. Финансы и казначейство.

7. Оборона.

8. Образование и изящные искусства.

9. Общественные работы.

10. Транспорт и гражданская авиация. Торговый флот. Почта, связь, радио и телевидение.

11. Сельское и лесное хозяйство.

12. Промышленность и торговля. Ремесла. Внешняя тор­говля.

13. Труд, социальное обеспечение и страхование. Коопе­рация. 14. Гигиена и здравоохранение.

Сенат:

1. Конституционные вопросы, деятельность бюро совета министров и министерства внутренних дел, общее устройст­во государства и государственной администрации.

2. Юстиция.

3. Иностранные дела.

4. Оборона.

5. Экономическое программирование, бюджет, государст­венное участие в частном секторе.

б. Финансы и казначейство.

7 .Образование и изящные искусства, научные исследова­ния, зрелища и спорт.

8. Общественные работы; связь.

9. Сельское хозяйство.

10. Промышленность, торговля; туризм.

11. Труд, эмиграция, социальное обеспечение.

12. Гигиена и здравоохранение.

Для изучения конкретных вопросов, входящих в компе­тенцию постоянных комиссий, в них могут создаваться по­стоянные комитеты. По специфическим вопросам палаты об­разуют специальные комиссии.

Функции комиссий весьма разнообразны. Комиссии про­водят так называемые “референтские заседания” для изуче­ния вопросов, по которым они должны представить доклад палате; совещательные заседания для обмена мнениями; за­конодательные заседания для рассмотрения и утверждения законопроектов в соответствии со ст. 72 Конституции; редак­ционные заседания для надлежащего оформления и редакти­рования законопроекта или его отдельных статей. Комиссии осуществляют контрольные функции, заслушивают и обсуж­дают правительственные сообщения. По вопросам, входящим одновременно в компетенцию двух и более комиссий, они могут заседать совместно.

Особый статус предусмотрен для следственных парламен­тских комиссий, создаваемых ad hoc, для проведения ме­роприятий по проверке определенных данных, касающихся как событий, так и лиц. Эти комиссии обладают высшей следственной властью и не могут быть кем-то или как-то ог­раничены при изучении вопросов, поставленных перед ними палатами. По решению обоих председателей палат может быть создана общепарламентская следственная комиссия. Интерпарламентские комиссии, то есть общие для обеих па­лат, создаются и по другим, обычно конкретным, вопросам (например, по изучению законодательных последствий меж­дународного договора, или по изучению возможности деле­гирования правительству законодательной функции в конк­ретной области, по надзору за деятельностью конкретного государственного учреждения). На общепарламентской осно­ве действуют предусмотренные специальными законами ко­митет по контролю за государственной тайной и деятельно­стью специальных служб, общепарламентская комиссия по надзору за политической независимостью радио и телевиде­ния и объективностью распространяемой ими информации, а также комиссия по контролю за регулированием государ­ственного долга.

ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ ПАРЛАМЕНТА

Как уже говорилось, палаты избираются не позднее 70 дней по истечении полномочий палат предыдущего созыва, а первое заседание проводится не позднее чем на 20-й день (ст. 61). Конкретный день первого заседания определяется декретом президента республики (ст. 87). По собственному праву, то есть на свои очередные сессии палаты собираются в первый непраздничный день февраля и октября, но могут быть созваны на чрезвычайную сессию по инициативе пред­седателя палаты (сената), президента республики или одной трети членов соответствующей палаты, причем если одна из палат созывается на чрезвычайную сессию, собирается и другая палата (ст. 62). Палаты заседают в исторически при­надлежащих им зданиях — дворце Монтечиторио (палата депутатов), в котором палаты собираются и на совместные заседания и дворце Мадама (сенат).

Важнейшим принципом организации работы заседаний палат является принцип гласности, установленный непос­редственно в Конституции (ст. 64). Вместе с тем палаты могут принять специальное решение о проведении закры­того заседания. Предложение о такого рода решении вы­двигается председателем палаты, правительством (его представителем на заседании), либо 10 депутатами в пала­те депутатов и правительством, либо десятой частью сена­та — в сенате, причем здесь это предложение не обсужда­ется, а сразу же голосуется.

Гласность обеспечивается положениями регламентов па­лат о допуске публики и прессы на специально отведенные для них трибуны и о публикации парламентских отчетов с заседания — общего, обзорного характера, которые публи­куются непосредственно по окончании заседания, и стено­графического отчета в специальных парламентских бюлле­тенях. Распоряжением председателя палаты депутатов, кро­ме того, может быть обеспечена прямая телевизионная трансляция заседаний палаты. Публика допускается и на заседания комиссий палаты, за которыми следит в специально отведенных помещениях при помощи видеотехники. В сена­те для допуска публики и прессы на заседания комиссий не­обходимо предварительное согласие самой комиссии и разре­шение председателя сената. Гласность работы комиссий так­же обеспечивается опубликованием обзорных отчетов с их заседаний, а с законодательных или редакционных заседа­ний, кроме того, и стенографических отчетов.

Заседания палат и их комиссий, как правило, планиру­ются на три месяца конференцией представителей парла­ментских групп под руководством председателей соответст­вующих палат или комиссий с учетом мнения правительст­ва. Трехмесячная программа должна быть принята единогласно конференцией и доведена до сведения соответ­ствующих палат (комиссий). По требованию любого депу­тата (сенатора) палата может решить вопрос о целесооб­разности обсуждения программы. Если решение о целесо­образности обсуждения палата не принимает, программа считается принятой. Аналогичным образом разрабатывает­ся, на основе программы, календарь работ на ближайшие дни. Здесь, однако, не требуется консенсуса председателей групп, разногласия выносятся на заседание палаты, кото­рая разрешает их, после краткого обсуждения (по одному оратору от каждой группы) обычным голосованием. На этом этапе, однако, уже не могут быть внесены какие бы то ни было изменения в программу. На основании приня­тых программы и календаря председатель самостоятельно определяет повестку дня заседаний (как правило, на два дня) и объявляет ее в конце предшествующего заседания палаты. Если на повестку дня выносится законопроект в первом чтении, то она должна быть объявлена за 24 ч до начала заседания. Председатель палаты может самостоя­тельно включить в повестку дня комиссий те или иные вопросы, если их обсуждение соответствует программе ра­боты палаты. Он также может созвать одну или несколько комиссий на специальные заседания, самостоятельно опре­делив им повестку дня. Важнейшим правилом работы па­лат и комиссий является запрет обсуждения непредусмот­ренных повесткой дня вопросов. Это правило может быть отменено в конкретном случае только большинством в две трети голосов присутствующих. В комиссиях отклонение от повестки дня не допускается.

Комиссии созываются председателями палат и самих ко­миссий. Специального созыва комиссии может потребовать пятая часть членов депутатской и третья часть — сенатской комиссии, а также правительство. Без разрешения председа­телей палат комиссии не могут собираться во время заседа­ния самих палат.

Согласно ст. 64 Конституции, члены правительства, даже если не являются депутатами, имеют право, а при наличии запросов обязаны присутствовать на заседаниях палат. Они должны быть заслушаны всякий раз, когда этого потребуют. Регламенты палат перенесли это общее правило и на парла­ментские комиссии. Министров могут представлять их заме­стители и другие высокопоставленные чиновники соответст­вующих министерств. Для представителей правительства ре­зервируются особые места в палатах.

Заседание палаты (комиссии) начинается утверждением протокола предыдущего заседания. Выступления, в связи с протоколом, допускаются только в случае фактических не­точностей, уточнения позиции выступавшего или по лично­му вопросу. Прежде чем перейти к обсуждению повестки дня, могут быть зачитаны послания и письма в адрес палат, а также сводка поступивших петиций, распределяемых по комиссиям.

Депутаты, желающие принять участие в обсуждении то­го или иного вопроса, должны записаться в бюро. Запись прекращается по истечении второго дня обсуждения. Депу­татам предоставляется слово в порядке записи, однако с соблюдением очередности сторонников и противников вне­сенного предложения. Возможен обмен очередью выступле­ний, но если названный председателем депутат отсутству­ет, он лишается слова. В сенате несколько иная процедура, главным образом отличающаяся тем, что уже при состав­лении календаря работы сената обычно определяется мак­симальное число выступлений и общее время на выступле­ния от каждой группы (ст. 55 регламента сената). Запись сенаторов для выступлений проводится здесь через соответ­ствующие группы до начала дискуссии. Таким образом, в обязанность председателя входит поочередное предоставле­ние трибуны группам, которые сами определяют количест­во, порядок и время выступлений своих сенаторов в рам­ках общего времени, отведенного для группы. Вместе с тем сенатор, чье мнение по обсуждаемому вопросу расходится с позицией группы, записывается непосредственно в бюро и время его выступления соответствующей группе не за­считывается. Если же при составлении календаря регла­ментация времени в отношении данного вопроса не была осуществлена, то применяются положения, схожие с дейст­вующими в палате депутатов.

Кроме выступлений по формальным второстепенным вопросам, для которых установлен укороченный регламент, депутаты выступают не более 45 мин каждый при обсуж­дении законопроекта или резолюции в принципиальном плане (первое чтение) и не более 20 мин по отдельной статье или поправке. На зачтение речи в любом случае отводится не более 30 мин. Депутат (сенатор) лишается слова председателем, если после повторного предупрежде­ния он, исчерпав регламент, не прекращает выступления либо продолжает говорить не по существу рассматриваемо­го вопроса.

При обсуждении конкретного вопроса повестки дня допу­скаются выступления по вопросам, возникающим перед или в связи с этим обсуждением. В первую очередь это касается вопросов, относящихся к регламенту палаты, повестке дня, порядку работы, постановке собственно вопросов и очеред­ности голосования. Депутат (сенатор) может поставить соот­ветствующие вопросы до начала заседания, и их обсуждение предваряет обсуждение главного вопроса. При этом обсуж­дении после депутата, поставившего вопрос, могут высту­пить два депутата (сенатора): один против предложения, за­ключающегося в вопросе, второй — за. Все эти выступления не должны превышать 15 мин каждое. После этого открытым голосованием принимается решение.

В связи с предстоящим обсуждением главного вопроса де­путат (сенатор) непосредственно перед началом заседания может поставить преюдициальный либо отлагательный воп­росы, соответственно предложив либо вовсе отказавшись от обсуждения главного вопроса, например, по мотивам некон­ституционности заключенного в главном вопросе решения, наличия соответствующих международных соглашений, от­сутствия или исчезновения обстоятельств, вызвавших пред­стоящее обсуждение, либо отложить обсуждение до наступ­ления определенных обстоятельств, в связи, например, с об­суждением данного вопроса на международном уровне, вновь открывшимися обстоятельствами и т.п. Иными слова-

ми, при постановке преюдициального либо отлагательного вопроса депутат должен мотивировать свое убеждение в не­законности, бесполезности, вредности либо неэффективно­сти самого предстоящего обсуждения или его предполагае­мых результатов. Преюдициальный или отлагательный воп­росы ввиду их очевидной важности могут быть поставлены и после начала обсуждения соответствующего пункта пове­стки дня.

При обсуждении преюдициальных и отлагательных воп­росов в палате депутатов выступают два оратора “за”, включая поставившего вопрос, и два — “против”. В сенате выступают по одному представителю от каждой из парла­ментских групп. Выступление не должно превышать 15 мин в палате и 10—в сенате. Положительное голосование по преюдициальному или отлагательному вопросу влечет исключение соответствующего пункта из повестки дня (по­ложительное решение по отлагательному вопросу должно включать в себя указание срока, на который откладывает­ся обсуждение).

Парламентарий может запросить слово в конце заседа­ния в порядке личного вопроса, если его поведение или высказывание ложно истолковано. В сенате окончательное решение по предоставлению слова принимает председатель. В палате депутатов, в случае отказа председателя предо­ставить слово, по настоянию запросившего депутата реше­ние принимает палата открытым голосованием без предва­рительного обсуждения. Парламентарии, чьи слова вызва­ли выступления по личному вопросу, может выступать только для уточнения своих слов либо для принесения из­винений.

В одном и том обсуждении депутат (сенатор) может вы­ступить не более одного раза, исключая рассмотренные выше ситуации, а также заявления по мотивам голосо­вания.

Если заседание явно не ограничено положениями регла­ментов либо предварительными решениями палат, предло­жение о прекращении дискуссии может быть сделано пред­седателем, 10 депутатами в палате депутатов и восемью сенаторами. В палате депутатов могут выступить, после вне­сения этого предложения, один депутат “против” и один — “за”. В сенате по этому вопросу могут выступить по одному представителю от каждой из групп. После принятия решения о прекращении заседания тем не менее могут выступить по одному представителю от каждой из групп как в сенате, так и в палате. Затем, если обсуждение проходило по докла­ду, выступает докладчик, а далее допускаются выступления министров с заявлениями от имени правительства и депута­тов с заявлениями по мотивам голосования. После этого па­латы (комиссии) приступают к принятию решения по суще­ству.

Конституция установила следующее общее правило отно­сительно принятия решений на заседаниях палат: решения в целом действительны лишь при наличии большинства чле­нов соответствующих палат и если эти решения приняты большинством присутствующих. Интересно, что регламенты установили зачет в необходимый кворум тех парламентари­ев, которые на момент принятия решения выполняют пар­ламентские (в комиссиях, депутациях и т.п.) либо прави­тельственные функции, то есть фактически отсутствуют в заседании.

Решения принимаются голосованием, которое может осуществляться путем открытой или тайной подачи голо­сов. Открытое голосование осуществляется поднятием ру­ки, разделением депутатов в зале заседаний (эта процеду­ра используется, как правило, для перепроверки голосова­ния проведенного иным путем) и поименным голосованием, которое проводится либо путем опроса, либо с использованием электронного оборудования. Тайное голо­сование проводится либо опусканием шаров (бюллетеней) в урны, либо также с использованием электроники. В 1988 г. была проведена частичная реформа регламентов, в результате которой использование процедуры тайного голо­сования было резко ограничено. Обычным порядком голо­сования в обеих палатах признается голосование подняти­ем рук. Однако предусмотрено правило, согласно которому председатели с целью облегчения подсчета голосов могут распорядиться о проведении вместо голосования поднятием рук электронного голосования без фиксации имен. На практике в последние годы именно такой порядок стал преобладающим.

Поименное голосование в сенате имеет место по требова­нию 15 сенаторов, а в палате депутатов проведение поимен­ного голосования может потребовать председатель группы или 15 депутатов на заседании палаты. Тайное голосование, причем путем опускания шаров, всегда проводится при из­брании органов палат. Поименное голосование, путем опро­са, всегда проводится при вотировании резолюций доверия или недоверия. Результаты поименного голосования приво­дятся в стенографических отчетах.

При наличии ошибок в проведении голосования пред­седатель может, самостоятельно оценив обстоятельства, не­медленно аннулировать результаты и назначить повтор­ное голосование. Это не может быть сделано после объяв­ления им результатов голосования при использовании одной из двух формул: “Палата одобряет” или “Палата от­клоняет”.

Задача по поддержанию порядка в заседании лежит на председателе палаты. Он обладает дисциплинарной вла­стью и может применить следующие санкции: призвать к порядку депутата, мешающего прениям; удалить его из за­ла в случае нереагирования на предыдущие замечания ли­бо повторного в один и тот же день оскорбления депутатов (сенаторов) или членов правительства; запретить злостно­му нарушителю порядка принимать участие в заседаниях на срок от двух до пятнадцати (а при нарушении запрета срок удваивается) дней. Последняя санкция применяется только с согласия бюро. В случае неподчинения распоря­жениям председателя он может дать указание о примене­нии силы. Указание выполняют квесторы при помощи де­журного персонала. При невозможности прервать беспоряд­ки в зале председатель оставляет кресло, после чего заседание считается приостановленным. Если беспорядки продолжаются и носят злостный характер, председатель вправе призвать полицию, которая иначе как по распоря­жению председателя и после приостановления заседания входить в зал не может.

Если в ходе заседания против депутата (сенатора) вы­двигаются обвинения, порочащие его честь, он вправе по­требовать у председателя назначения комиссии для выяс­нения обоснованности обвинений. Председатель назначает членов комиссии для выяснения обоснованности обвине­ний, и устанавливает ей срок для представления заключе­ния, которое заслушивается в палате без обсуждения и го­лосования.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПАРЛАМЕНТА

Согласно ст. 70 Конституции, законодательная функция осуществляется обеими палатами. На представление зако­нопроекта имеет право прежде всего правительство, как орган, наилучшим образом способный оценить необходи­мость тех или иных законодательных преобразований. Правительственный законопроект вносится в палаты разре­шающим декретом президента республики с контрассигна­цией председателя совета министров либо компетентного министра, приобретая таким образом официальную поддер­жку главы государства. Правом законодательной инициа­тивы обладают и члены обеих палат, выступая как в лич­ном качестве, так и совместно с другими парламентария­ми. Законопроект может быть внесен парламентской группой и комиссией. Законопроект, исходящий от парла­ментариев, должен сопровождаться объясняющим его глав­ные задачи и характерные черты документом (докладом). Законопроекты по вопросам экономики и труда могут вно­ситься в палаты особым консультативным органом па­лат и правительства Национальным советом экономики и труда.

Законодательной инициативой обладает, согласно ст. 71 Конституции, итальянский народ. Он осуществляет это пра­во “путем внесения от имени не менее чем 50 тысяч изби­рателей постатейно составленного законопроекта”. Правом на внесение законопроекта обладают областные советы — представительные органы областей — по вопросам, непос­редственно касающимся областей, если эти вопросы не могут быть урегулированы законом области.

Каждый из субъектов законодательной инициативы впра­ве отозвать свой законопроект, при условии что он еще не был одобрен в одной из палат. Вместе с тем любой из пар­ламентариев может объявить отзываемый законопроект соб­ственным и в таком случае законодательный процесс будет продолжен. Все законопроекты должны быть составлены по­статейно.

Законопроект, прежде чем он станет законом, проходит три стадии: рассмотрение в одной палате парламента, за­тем — в другой и, наконец, промульгации президентом республики. Причем только на первых двух стадиях законопроект может быть отвергнут. Президент не может отка­заться промульгировать одобренный палатами законопро­ект, однако до промульгации может потребовать его по­вторного рассмотрения в палатах. Это отлагательное вето президента преодолевается обычным большинством голо­сов (ст. 74 Конституции). Если во второй палате законо­проект будет отвергнут не полностью, а частично или же в него будут внесены изменения, то он вновь поступит в палату, одобрившую его первоначально, но в этом случае палата ограничивается изучением и принятием решения только лишь в отношении тех положений, которые вызва­ли несогласие другой палаты либо были ею внесены (изме­нены) .

Законопроекты представляются субъектами законода­тельной инициативы путем депонирования их в бюро одной из палат. Бюро сообщает палате о поступивших законопро­ектах и затем распространяет их. Правительство, председа­тель группы или 10 депутатов (в сенате — автор законопро­екта, председатель компетентной комиссии или восемь сена­торов) могут запросить палату о признании законопроекта срочным. Решение принимается открытым голосованием по­сле сокращенного обсуждения (два оратора — один “за”, один — “против” — в палате депутатов и по одному оратору от парламентских групп — в сенате). Для срочного законо­проекта предусмотрено сокращение вдвое сроков его про­хождения в комиссиях и палате.

Законопроекты закрепляются по соответствующим ко­миссиям волей председателя палаты, однако его решение в течение двух дней может быть оспорено председателем груп­пы либо 10 депутатами и тогда выносится на сокращенное обсуждение палаты. Две комиссии могут просить председа­теля о совместном рассмотрении законопроекта. Все споры о компетенции решаются председателем.

Председатель палаты либо комиссия, за которой закреп­лен законопроект, может запросить мнение о законопроекте в другой комиссии, но лишь до принятия компетентной ко­миссией своего решения. Мнение, как правило, представля­ется в течение восьми дней (в случае срочности законопро­екта — в течение трех дней). В запрашиваемой комиссии назначается докладчик, который предлагает своей комиссии выразить положительное либо отрицательное мнение, пред­ложить поправки и т.п. Мнение, принятое запрашиваемой комиссией, не связывает компетентную комиссию, однако первая может потребовать, чтобы ее мнение было приложено к докладу, представляемому компетентной комиссией пала­те. Всегда запрашивается и всегда прилагается к докладу мнение комиссии по конституционным вопросам в отноше­нии конституционных законопроектов, законопроектов, ка­сающихся органов государства и государственной службы, а также мнение комиссии по бюджету и планированию — в отношении законопроектов, предусматривающих доходы и расходы.

Основная задача, стоящая перед комиссией в референтском заседании, — представление доклада палате. Доклад должен быть представлен не позднее, чем через четыре ме­сяца после закрепления законопроекта за данной комиссией. При прохождении законопроектов в референтском заседании комиссии некоторое преимущество, помимо срочных, имеют законопроекты, объявленные законопроектами парламент­ской группы. Эти законопроекты комиссия должна начать изучать не позднее, чем через месяц после закрепления. По истечении сроков представления доклада законопроект, по требованию предлагавшего его депутата, председателя груп­пы либо 10 депутатов, должен быть вынесен на рассмотрение палатой в том виде, в котором он был внесен. Вместе с тем палата, по просьбе комиссии, может продлить срок, но на строго определенное время.

Доклад комиссии публикуется и распространяется в па­лате не позднее чем за 24 ч до начала обсуждения. Мень­шинство в комиссии может представить свой доклад (докла­ды), которые подлежат распространению в том же порядке.

Рассмотрение законопроектов в палате состоит из двух стадий: стадии обсуждения его основных направлений и ста­дии рассмотрения статей. Обсуждение основных направле­ний, как правило, носит ограниченный характер и включает выступления докладчиков большинства и меньшинства (не более чем по 20 мин на выступление), а также выступление представителя правительства. Председатель группы или 10 депутатов могут потребовать, чтобы после этих выступлений состоялись ограниченные прения с участием в дискуссии по одному депутату от каждой группы и тех депутатов, чье мнение расходится с мнением группы, к которой они при­надлежат. Прения могут быть продолжены, если ввиду важ­ности законопроекта еще до начала его обсуждения этого требует председатель группы или 10 депутатов. В этом слу­чае, как правило, собирается конференция председателей групп, определяющая порядок выступлений, количество не­обходимых заседаний и даты их проведения. В конце обсуж­дения докладчики и представители правительства могут вы­ступить с репликами.

В ходе обсуждения основных направлений депутатами могут выдвигаться мотивированные резолюции, направлен­ные против перехода к постатейному обсуждению. Обычно такие резолюции выдвигаются при негативном мнении ком­петентной комиссии или при явном негативно настроенном по отношению к законопроекту большинстве. Резолюции го­лосуются непосредственно после окончания обсуждения ос­новных направлений законопроекта. Принятие резолюции означает отклонение законопроекта. Если же отклоняется резолюция, то палата переходит к постатейному обсужде­нию и голосованию. Перед постатейным обсуждением палата может передать законопроект в редакционное заседание компетентной комиссии для надлежащего оформления ста­тей, причем могут быть установлены обязательные для ко­миссии руководящие принципы и критерии. При постатей­ном рассмотрении обсуждается сначала отдельная статья и затем, без ограничений, разъясняются поправки, при усло­вии, что они предварительно, самое позднее за час до начала заседания, были внесены в рассматривавшую законопроект комиссию. Непосредственно на самом заседании палаты мо­гут быть внесены поправки к поправкам, но тогда, по требо­ванию комиссии, заседание может быть прервано на корот­кий срок, для обсуждения в комиссии этих поправок. До­кладчик и представитель правительства излагают свои мнения по поправкам до их постановки на голосование.

Если внесена одна поправка, на голосование ставится текст законопроекта. При наличии нескольких поправок на голосование выносятся поправки, начиная с тех, которые на­иболее отличаются от основного текста и заканчивая поправ­ками-дополнениями. Поправки к поправкам выносятся на голосование прежде основной поправки. После голосования отдельных статей могут вноситься и разъясняться резолю­ции-инструкции для правительства в отношении примене­ния одобренных статей либо закона в целом. Резолюции не могут воспроизводить отклоненные поправки. Председатель может отказать в просьбе поставить на голосование поправку или резолюцию, если она плохо сформулирована, не отно­сится к предмету обсуждения либо противоречит ранее при­нятым решениям. Если депутат настаивает, спор решается голосованием без обсуждения.

Перед голосованием законопроекта в целом комиссия ли­бо правительство может привлечь внимание палаты к необ­ходимости внести в законопроект редакционные изменения и предложить соответствующие поправки, по которым пала­та принимает решение. Палата может также перед оконча­тельным голосованием поручить председателю редакцион­ную доработку. Окончательное голосование может быть пе­ренесено на следующее заседание.

Особенность итальянской законодательной процедуры, неизвестная большинству других стран, состоит в том, что Конституция (п. 3, ст. 72) предоставила палатам право уполномочить комиссию принять законопроект, для чего комиссия проводит свое “законодательное заседание”. Правда, при этом регламенты палаты депутатов и сената (соответственно ст. 92 и ст. 35) установили исчерпываю­щие перечни законопроектов, которые не могут быть пере­даны в законодательное заседание комиссий: это законо­проекты конституционного и избирательно-правового ха­рактера, а также законопроекты, предусматривающие делегирование законодательной власти правительству, сан­кционирующие ратификацию международных договоров президентом и утверждающие бюджеты и финансовые от­четы. В сенате, помимо этого, не допускается рассмотрение в законодательном заседании комиссии законопроекта, ко­торый в силу отлагательного вето президента поступил на повторное рассмотрение в сенат.

Прохождение законопроекта в так называемом децентра­лизованном порядке, то есть в законодательном заседании комиссии, практически не отличается от обычной законода­тельной процедуры; при этом, разумеется, сроки ее здесь резко сокращаются, хотя формально такого сокращения не требуется. Следует лишь отметить, что комиссия обязана возвратить законопроект в палату, если этого еще до утвер­ждения потребуют правительство либо десятая часть депута­тов или если компетентная комиссия не согласится с мнени­ем запрошенной комиссии, а последняя будет на нем наста­ивать. В этом случае председатель палаты официально передаст законопроект этой же или другой компетентной комиссии для обсуждения законопроекта в референтском засе­дании. О законопроектах, одобренных в законодательных за­седаниях комиссий, председатель палаты извещает всех де­путатов.

Законодательный процесс в отношении конституционного законопроекта, вносящего изменения в Конституцию либо дополняющего ее, несколько отличается от обычного. Об­суждение и одобрение законопроекта должны здесь прохо­дить только в палатах: в комиссии по конституционным воп­росам подготавливается лишь доклад по представлению за­конопроекта. Законопроект должен быть одобрен постатейно и в целом в двух чтениях в каждой из палат с промежутком между чтениями не менее чем в три месяца, причем какие-либо последующие дополнения или изменения текста, одоб­ренного в первом чтении первой из рассматривающих его па­лат, автоматически возобновляют законодательный процесс. Если во втором чтении в каждой из палат конституционный законопроект получит квалифицированное большинство в две трети членов соответствующих палат, то он подлежит после этого обычной процедуре промульгации: разумеется, при использовании президентом республики права отлага­тельного вето, законопроект должен опять получить квали­фицированное большинство голосов палат и только в этом случае подлежит обязательной промульгации, после чего вступает в Силу. Если во втором чтении конституционный законопроект при голосовании не получит абсолютного боль­шинства голосов депутатов или сенаторов, он считается от­клоненным. Если же за него в обеих палатах проголосует абсолютное большинство членов палат, то решение его окон­чательной судьбы откладывается еще как минимум на три месяца. В течение этого срока пятая часть членов одной из палат, или 500 тыс. избирателей, или пять областных сове­тов могут потребовать вынесения текста, одобренного абсо­лютным большинством членов обеих палат, на референдум. В этом случае только референдарное одобрение влечет за со­бой обязательную промульгацию закона и его вступление в силу. Если закон не одобряется на референдуме большинст­вом признанных действительными голосов, то он не счита­ется принятым.

Законопроекты, воспроизводящие по существу ранее от­клоненные, не могут приниматься на рассмотрение в пала­тах до истечения шестимесячного срока.

Существует группа законов, принимаемых итальянским парламентом, которую лишь условно, чисто формально можно считать эманацией законодательной функции. Речь идет прежде всего о санкционирующих и утверждающих законах. Так, согласно ст. 80 Конституции, палаты в зако­нодательном порядке санкционируют ратификацию прези­дентом республики пяти видов международных договоров: политических, предусматривающих международную судеб­ную процедуру, влекущих территориальные изменения, финансовые обязательства или изменения законов. Понят­но, что законом о санкционировании ратификации сами договоры не могут быть изменены, а их выполнение не может быть обусловлено какими бы то ни было обстоя­тельствами. Такого рода законы можно считать эманацией политической функции контроля за осуществлением внеш­ней политики. В ст. 81 Конституции предусмотрено зако­нодательное утверждение бюджета и финансового отчета, причем указано, что соответствующие законы не могут ус­танавливать новые налоги и новые расходы. Следователь­но, здесь также идет речь о законе лишь в формальном смысле, принятием которого палаты подтверждают конт­роль за финансовой деятельностью правительства.

Исполнительная власть в Италии наделена или может на­деляться законодательными полномочиями по изданию так называемых актов, обладающих силой закона, — декретов-законов и законодательных декретов. Парламент осуществ­ляет контроль за такого рода деятельностью правительства также в законодательной форме. Однако здесь, в отличие от вышеописанных ситуаций, палаты и сами участвуют в нормотворчестве, либо путем внесения законодательных изме­нений в соответствующие правительственные акты, либо обозначая их основания и пределы. Согласно ст. 77 Консти­туции, декреты-законы являются обладающими силой зако­на актами, издаваемыми правительством по собственной инициативе в случаях острой необходимости и срочности. Декреты-законы в день их издания должны быть переданы для последующего утверждения в палаты, которые, даже ес­ли они распущены, специально созываются и собираются в течение пяти дней. Декрет-закон должен быть утвержден палатами в форме его преобразования в закон не позднее, чем на 60-й день после опубликования. В случае неутверж­дения декрет-закон теряет силу с момента издания, однако

палаты могут урегулировать в законодательном порядке те отношения, которые возникли на его основе. Законом о пре­образовании декрета-закона в закон в правительственный текст могут быть внесены изменения, отдельные положения исключены, а новые — добавлены.

Ст. 76 Конституции предусматривает делегирование па­латами своих законодательных функций правительству. Акт делегации принимается палатами в законодательной форме делегирующего закона, в котором должен быть ука­зан круг вопросов, по которому разрешается правительст­венная законодательная деятельность, принципы и крите­рии, которыми должно руководствоваться правительство, а также срок действия делегирующего закона. Правительство издает делегированный закон в форме законодательного декрета. Делегированию могут по желанию палат быть подвергнуты любые вопросы, за исключением тех, которые самой Конституцией отнесены к компетенции палат, а именно конституционных законов, законов по утвержде­нию бюджета и финансового отчета и законов, санкциони­рующих ратификацию.

ИНЫЕ ПАРЛАМЕНТСКИЕ ФУНКЦИИ И ПРОЦЕДУРЫ

Помимо законодательной к функциям парламента следу­ет отнести политические функции в узком смысле слова, контрольные функции, юрисдикционные квазисудебные функции, избирательные функции и функции, связанные с самоорганизацией и внутренней деятельностью палат, то есть обеспечивающие надлежащее выполнение парламентом своих основных функций. Разумеется, это разделение фун­кций по группам весьма условно.

Политические функции в узком понимании воплощаются в такой незаконодательной деятельности парламента, кото­рая непосредственно связана с формированием государствен­ной политики. К конституционно закрепленным политиче­ским функциям итальянского парламента относится, напри­мер, парламентская прерогатива по вынесению решения о состоянии войны, на основании которого это состояние объ­является президентом республики (ст. 87). Палаты могут из­давать такие директивные акты незаконодательного характера, как резолюции, предусмотренные регламентами обеих палат, в форме которых могут быть приняты политические заявления палат, либо политические рекомендации. Незако­нодательную деятельность парламентских комиссий, в том числе выражающуюся в составлении докладов по законопро­екту в референтском заседании комиссии либо в выработке мнения относительно этого же законопроекта в совещатель­ном заседаний другой комиссии, можно тоже отнести к фор­ме выполнения парламентом своих политических функций.

К контрольным или контрольно-политическим парламен­тским функциям относятся прерогативы палат по осуществ­лению контроля над деятельностью тех или иных институ­тов, прежде всего правительства и правительственных орга­нов. Эти прерогативы обеспечиваются в палатах посредством разного рода контрольных актов парламента: резолюций до­верия и недоверия, резолюций и докладов по вопросам эко­номической и финансовой деятельности правительства, резо­люций по отчетам органов, которые палаты ставят под свой контроль, запросов и интерпелляций. Значительна роль пар­ламентских комиссий в осуществлении контрольных функ­ций парламента. Сравнительно узкая специализация комис­сий, их небольшой численный состав позволяют с большей глубиной и компетентностью “курировать” отдельные обла­сти государственной деятельности. Регламенты палат предо­ставили комиссиям большие возможности получения инфор­мации в рамках соответствующей предметной компетенции. Характерно, что в этом случае регламенты, в целом исклю­чительно внимательные к вопросам процедуры, никак про­цедурно не ограничили сбор и использование информации комиссиями. Комиссии осуществляют контроль за законно­стью нормотворческой деятельности правительства, прини­мая в необходимых случаях порицающие резолюции, невы­полнение которых, хотя непосредственно и не влечет санк­ций, но в конечном итоге может привести к отставке отдельных министров и даже кабинета в целом; а также за под законностью дискредитационной деятельности исполни­тельной власти: в частности, по требованию комиссий пра­вительство (соответствующее министерство) должно пред­ставлять по требованию комиссий отчеты о выполнении за­конов и резолюций.

В случае, представляющем особый общественный инте­рес, палаты, согласно Конституции, могут проводить парламентское расследование, для чего создается парламент­ская комиссия ad hoc, обладающая практически неограни­ченными возможностями получения интересующих ее све­дений, а следовательно, и контроля. Прерогативы по про­ведению парламентских расследований одновременно входят в комплекс тех функций, которые мы определили как юрисдикционные квазисудебные функции. В ст. 82 Конституции указывается, что создаваемая комиссия по парламентскому расследованию обладает теми же правомо­чиями и ограничениями, что и судебная власть.

К юрисдикционным актам парламента относится акт пре­дания специальному суду президента республики (ст. 91 Конституции) или акт санкционирования судебного пресле­дования членов правительства (ст. 96 Конституции в редак­ции 1989 г.). Функции палат и соответствующих комиссий по приостановлению парламентских иммунитетов осуществ­ляются также в квазисудебной процедуре.

Ст. 127 Конституции установила конкурирующую компе­тенцию парламента и Конституционного суда в отношении законов областей, оспариваемых правительством республики по мотивам превышения компетенции или противоречия об­щенациональным интересам либо интересам других обла­стей. На основании указанной статьи палаты могут отменить областной закон, если тот, формально не нарушая парламен­тский, общегосударственный закон, тем не менее противоре­чит интересам государства в целом и отдельных областей, то есть имеет место злоупотребление правом. Очевидно, что в этом случае парламент выступает как квазисудебный орган типа органа несудебного конституционного контроля.

Избирательные функции парламента состоят в избра­нии, в конституционно определенных случаях, ряда орга­нов: президента республики, части членов Конституцион­ного суда и Высшего совета магистратуры, членов особого судебного присутствия на случай предания суду президента республики.

Во исполнение своих функций по самоорганизации и обеспечению надлежащего выполнения основных функций палаты принимают регламенты и другие внутренние доку­менты, осуществляют контроль полномочий своих членов, следят за уважением статуса парламентариев, создают вспо­могательные службы палат, осуществляют внутреннюю ад­министративную деятельность.

Ниже рассматриваются важнейшие парламентские про­цедуры, не связанные с законодательной деятельностью.

Для принятия палатой какого-либо решения необходимо предварительное внесение резолюции. В палате депутатов резолюция вносится председателем группы или 10 депутата­ми, в сенате — восемью сенаторами. Резолюция должна быть представлена в письменном виде и не содержать непри­стойных выражений. При нарушении последнего правила председатель палаты вправе самостоятельно отклонить резо­люцию. По решению палаты, резолюции, касающиеся иден­тичных либо связанных между собой вопросов, могут рас­сматриваться одновременно. Дата обсуждения определяется председателем соответствующей палаты, однако может быть оспорена лицами, внесшими резолюцию. Тогда, ограничив­шись слушанием одного депутата “за” и одного — “против” (в сенате — только сенатора из числа предложивших резо­люцию) , а также представителя правительства по его требо­ванию, палата принимает решение открытым голосованием. Рассмотрение резолюции включает обсуждение ее основных направлений и обсуждение поправок, после чего происходит голосование резолюции в целом либо по частям. Поправки обсуждаются и голосуются раздельно согласно очередности части текста, к которой они относятся. Непосредственно про­цедура обсуждения и голосования аналогична процедуре, применяемой при рассмотрении основных направлений зако­нопроекта и поправок к его статьям.

Резолюции по правительственным сообщениям могут выдвигаться любым депутатом в ходе прений в палате и голосуются непосредственно после завершения обсуждения. Такой же порядок предусмотрен и в отношении резолю­ций, выдвигаемых в индивидуальном порядке депутатами, не удовлетворенными ответом правительства по их интер­пелляции.

Квалифицированным видом резолюций являются резолю­ции доверия (вносимые самим правительством) и недоверия (вносимые десятой частью депутатов или сенаторов). Голо­сование по резолюции недоверия не может быть проведено ранее, чем через три дня после ее внесения. Резолюция до­верия голосуется не ранее чем через сутки после ее поста­новки. Обе резолюции голосуются путем поименного опроса. С заявлениями по мотивам голосования могут выступить по одному депутату от группы и несогласные с мнением своей группы депутаты. В отличие от резолюции недоверия, резо­люция доверия может быть связана с голосованием конкрет­ных законопроектов (статей) и резолюций или поправок к ним. Однако вопрос о доверии не может быть поставлен в связи с назначениями, личными вопросами, дисциплинарны­ми санкциями или в зависимость от голосования по предло­жениям о проведении парламентского расследования, выда­чи санкции на возбуждение уголовного преследования и по всем вопросам, относящимся к внутреннему функциониро­ванию палат.

Наиболее распространенными способами осуществления палатами контроля за деятельностью исполнительных орга­нов являются парламентские запросы и интерпелляции. За­прос, согласно ст. 128 регламента палаты депутатов, пред­ставляет собой “простой вопрос, обращенный в письменном виде к правительству относительно истинности того или ино­го факта, получения правительством тех или иных сведений и их точности, представления правительством палате тех или иных документов или данных, а также относительно мер, которые приняты или будут приняты правительством по определенному вопросу”. По просьбе запрашивающего либо правительства председатель палаты может объявлять запрос срочным. Тогда ответ на него должен быть дан не позднее чем на следующем после внесения запроса заседании. Депу­тат может также потребовать получения письменного ответа. В этом случае правительство должно представить ответ в те­чение 20 дней. В ином случае запрос выносится на повестку дня первого по происшествии двух недель заседания. Как правило, на каждом заседании палаты депутатов первые 40 мин посвящены обсуждению запросов. В сенате обсуждению запросов отводится одно заседание в неделю. Правительство может использовать дополнительно месяц для подготовки от­вета. После ответа на запрос представителя правительства (либо зачтения письменного ответа) запросившему дается право 5-минутной реплики. Ответ на запрос по просьбе де­путата может быть дан в комиссии.

Интерпелляция, согласно ст. 136 регламента палаты де­путатов, является “обращением в письменной форме к пра­вительству относительно мотивов его деятельности и его дальнейших намерений по вопросам, относящимся к опреде­ленным аспектам правительственной политики”. В сенате дату ответа по интерпелляции назначает председатель и только в случае несогласия интерпеллянта — сам сенат. Как правило, в сенате интерпелляции обсуждаются на тех же за­седаниях, что и запросы. В палате депутатов ответ по интер­пелляции должен быть дан в первый понедельник по исте­чении двухнедельного срока с правом правительства на до­полнительный двухнедельный срок и, по согласию с интерпеллянтом, на дальнейшее перенесение ответа. Ответ всегда дается в письменной форме, но зачитывается предста­вителем правительства на заседании палаты. Перед ответом по интерпелляции интерпеллянт может выступить с 15-ми­нутным разъяснением (в сенате установлен предел в 20 мин). После ответа интерпеллянт вправе выступить с ре­пликой (10 мин — в палате депутатов; 5 — в сенате). При неудовлетворенности ответом интерпеллянт, как уже гово­рилось, может внести резолюцию. Рассмотрение интерпел­ляций в комиссиях не предусмотрено.

Правительство может отказаться отвечать на запрос либо по интерпелляции, но с обязательной мотивировкой отказа. Председатель палаты может объединить рассмотрение не­скольких запросов и интерпелляций, если они посвящены тесно связанным вопросам. На одном заседании не может быть рассмотрено более двух запросов и интерпелляций, внесенных одним лицом. Обзор обсуждений публикуется в парламентских бюллетенях, а сами запросы и интерпелля­ции, а также ответы на них подлежат опубликованию в сте­нографических отчетах.

ПРАВОВОЙ СТАТУС ЧЛЕНА ИТАЛЬЯНСКОГО ПАРЛАМЕНТА

Парламентская дееспособность депутата (сенатора) свя­зана, во-первых, с соответствием избирательных процедур, в ходе которых он был выбран, закону и, во-вторых, с от­сутствием признаков неизбираемости и несовместимости. В отличие от других западных стран, в Италии, согласно ст. 66 Конституции, полномочия своих членов проверяются, а случаи, подпадающие под неизбираемость и несовмести­мость, определяются самими палатами, а не органами общей или конституционной юстиции, что способствовало бы боль­шей беспристрастности и объективности в рассмотрении со­ответствующих дел.

Помимо общепринятых оснований неизбираемости (от­сутствие избирательной правоспособности) в Италии, неиз­бираемым является гражданин, по решению суда помещен­ный в психиатрическую больницу, признанный банкротом или осужденный за строго определенные избирательным за­коном преступления. Кроме того, избирательным законом дан исчерпывающий перечень должностей, которые должны быть оставлены не менее, чем за 180 дней до окончания сро­ка полномочий действующей легислатуры с тем, чтобы граж­дане, их занимавшие, могли быть избраны в парламент. В ином случае являются неизбираемыми члены областных со­ветов (представительных органов власти в областях), пред­седатели провинциальных джунт (исполнительных комите­тов в провинциях, на которые подразделяется область), син­дики (мэры) коммун с населением свыше 20 тыс. жителей, а также высшие полицейские чины в центре и в области и служащие органов государственной безопасности. Неизбира­емы также руководящий персонал и юридические представи­тели предприятий, связанных договорными обязательствами с государством. Характерно, что в законе (ст. 10 Сводного текста законов 1957 г.) сделана оговорка: правила неизбира­емости не распространяются на персонал кооперативных предприятий.

Законом установлены также так называемые случаи от­носительной неизбираемости: речь идет о старших офице­рах и представителях генералитета вооруженных сил — они не могут избираться в своих военно-территориальных округах; а также о магистратах (судьях, следователях, прокурорах) — само согласие на выдвижение кандидатами они могут дать только находясь во временном запасе, при­чем они не могут быть избраны в округе, полностью или частично подпадающем под территориальную юрисдикцию того судебного органа, при (или в) котором они работали в течение шести месяцев, непосредственно предшествовав­ших даче согласия на выдвижение. Имеется также норма, запрещающая магистратам, которые баллотировались, но не были избраны, занимать в течение пяти лет соответст­вующие должности в данном округе.

Если установление неизбираемости влечет за собой ли­шение парламентского мандата, то несовместимость, уста­новленная в процессе проверки полномочий и нарушенная незлонамеренно, ставит депутата или сенатора перед необходимостью выбора. Согласно Конституции (ст. 65), несов­местимо одновременное выполнение депутатских и сена­торских функций. Установлена также несовместимость парламентских функций с функциями президента респуб­лики, члена конституционного суда, Национального совета магистратуры, члена Национального совета экономики и труда. Специальный закон о несовместимости 1953 г. за­претил парламентариям занимать должности правительст­венной номенклатуры в государственных или частных уч­реждениях, любые административные или юридико-консультационные должности в учреждениях, которые зависят либо состоят под контролем государства, а также в банков­ских и акционерных организациях и обществах (за исклю­чением кооперативных).

Как уже говорилось, вопросы о неизбираемости и несов­местимости рассматривают джунты по вопросам выборов обеих палат, передавая спорные случаи на рассмотрение са­мих палат.

Политический статус итальянского парламентария глав­ным образом вытекает из ст. 67 Конституции: “Каждый член парламента представляет нацию и не может быть связан обязывающим мандатом при выполнении своих функций”. Принцип национального представительства, во-первых, содержит идею политического представительства народа, которому, согласно ст. 1 Конституции, принадле­жит суверенитет, осуществляемый им в формах и преде­лах, установленных Конституцией. Во-вторых, закрепление принципа национального представительства означает отри­цание идеи территориального представительства — депутат (сенатор) не представляет интересы населения избиратель­ного округа, от которого он был избран. Этот принцип, однако, не запрещает парламентарию быть проводником определенных местных интересов, которые, правда, долж­ны оцениваться им через призму общенациональных инте­ресов страны. Принцип национального представительства тождествен, но не равнозначен принципу запрещения им­перативного (обязывающего) мандата, подразумевающему также запрещение принимать какие-либо обязательства либо следовать каким-либо инструкциям в выполнении парламентарием своих функций.

Получение парламентарием не предусмотренного зако­ном материального вознаграждения за его конкретные действия в парламенте, пусть даже без предварительно заклю­ченной сделки, рассматривается как коррупция и преследу­ется по уголовному законодательству.

Принцип, запрещающий императивный мандат, фор­мально действует и в отношениях парламентария с партией, членом которой он является либо по списку которой был из­бран, хотя фактическая зависимость от партий очевидна. В итальянской конституционно-правовой доктрине такая зави­симость оправдывается тем, что непосредственно в парла­менте она проявляется в форме зависимости парламентариев от парламентских групп — конституционно предусмотрен­ных внутренних органах самого парламента. Так, отставка парламентария по причине его выхода из партии, по спискам которой он был избран, не должна быть принята палатами (хотя, как правило, отставка должна быть принята), по­скольку принятие отставки означало бы молчаливое призна­ние нарушения ст. 67 Конституции в части запрещения им­перативного мандата.

Три главные составные части правового статуса парла­ментария: неответственность парламентария за действия, предпринятые им во исполнение своих функций, парла­ментская неприкосновенность и вознаграждение. Перечис­ленные парламентские прерогативы не являются личными привилегиями парламентариев: он не может от них отка­заться, поскольку они установлены в качестве гарантий надлежащего выполнения его функций и независимости его мандата.

При наличии политической ответственности парламента­рия за деятельность парламента в целом он не может “под­вергаться преследованию за выраженные мнения и за то или иное голосование при выполнении своих функций” (ст. 68 Конституции). Это правило относится, что особенно важно отметить, также и к мнениям, выраженным вне парламента, но в качестве парламентария (в интервью, на встречах с из­бирателями и т.п.).

Парламентарии, согласно той же ст. 68, не могут быть привлечены к уголовной ответственности без санкций соот­ветствующей палаты. Иммунитет распространяется также на арест или иные меры ограничения личной свободы, а также личный досмотр или обыск, за исключением случаев задер­жания с поличным. Отдельная санкция палаты требуется в отношении каждого процессуального действия, связанного с ограничением свободы депутата (сенатора). Понятно, что от­каз в санкционировании уголовного преследования исключа­ет возможность ареста, но выдача санкции на уголовное пре­следование не означает санкционирования ареста — нужна отдельная санкция, и так вплоть до санкционирования за­ключения под стражу даже во исполнение вступившего в за­конную силу приговора суда. Парламентарий, находящийся на момент избрания депутатом (сенатором) в предваритель­ном заключении либо отбывающий наказание, связанное с лишением свободы, должен быть немедленно освобожден. Это относится и к тем ситуациям, когда избранный гражда­нин попадает под случаи неизбираемости (неважно, совер­шена ли ошибка при регистрации его кандидатом, или неиз­бираемость наступила позднее); после его избрания принять соответствующее решение может только палата. Как уже от­мечалось, до окончательного решения палаты запрос на сан­кцию предварительно рассматривается соответствующей джунтой, подготавливающей доклад и проект решения по за­просу.

Вознаграждение членов парламента не является заработ­ной платой в обычном понимании: оно не подлежит каким-либо удержаниям, включает в себя средства на секретарские и представительские расходы, облагается подоходным нало­гом лишь в четырех десятых всей суммы. Вместе с тем фак­тически парламентарии приравнены к государственным слу­жащим, для которых установлена единая система окладов. Члены итальянского парламента получают вознаграждение, равное окладу председателя отделения Верховного кассаци­онного суда. Для сравнения: министры, приравненные к ма­гистратам высшей квалификации, получают примерно на 20% больше парламентариев.

Эти же ориентиры действуют и для других выплат и льгот (командировочные, гостиница и т.п.). Парламента­рии не имеют права на государственный автомобиль, одна­ко пользуются правом бесплатного проезда по железной дороге.

Государственные служащие, избираемые в парламент, должны на период действия парламентского мандата выйти во временный запас без сохранения содержания. Согласно ст. 38 Конституции, находясь в запасе, они не могут быть повышены в должности по государственной службе иначе как за выслугу лет. По истечении мандата они должны быть восстановлены на прежнем месте работы без потери в зара­ботке и стаже.

Вознаграждения, превышающего средний уровень зара­ботной платы примерно в 2,5—3 раза, как правило, недоста­точно для содержания парламентарием собственного аппара­та, поэтому большинство прибегает к канцеляриям групп, создаваемым на средства, получаемые группами в порядке государственного финансирования политических партий и к вспомогательным службам палат.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На протяжении уже более чем трех десятков лет в Ита­лии широко обсуждается вопрос о возможной институцион­ной реформе. Предлагаются, в частности, изменения в самой структуре парламента. Одним из популярных проектов яв­ляется предложение о преобразовании сената в палату обла­стей, с законодательной компетенцией по вопросам, касаю­щимся только областей и с функцией парламентского конт­роля исключительно по областным вопросам. Некоторые противники этого проекта, предлагают, в свою очередь, вов­се отказаться от сената как от лишнего органа, не выража­ющего никаких специфических интересов, но лишь затяги­вающего законодательную процедуру и поглощающего зна­чительные государственные средства.

Большое внимание при обсуждении предполагаемой ре­формы уделяется рационализации законодательной деятель­ности парламента. Здесь предполагается отказаться от пар­ламентского нормотворчества по второстепенным вопросам и соответственно расширить законодательную компетенцию парламентских комиссий.

Какое бы то ни было ограничение влияния партий на пар­ламентариев вряд ли возможно, если не изменить порядок избрания депутатов по партийным спискам. Предлагается и конституционное закрепление норм, в сущности регламентарного порядка, препятствующих партийному обструкцио­низму на заседаниях парламента.

Несмотря на то, что институционное превосходство пар­ламента, способствовавшее демократической эволюции стра­ны, искоренению тоталитарных мифов, установлению со­трудничества демократических сил, не смогло само по себе стать гарантией эффективности его работы, в общем между основными политическими силами в стране имеется консен­сус по поводу принципиального сохранения структуры, ус­тановленной в Конституции 1947 г. и не предполагается уре­зать принцип парламентского верховенства в пользу сильной исполнительной власти. В Италии учитываются уроки соб­ственного прошлого и концепция усиления исполнительной власти за счет парламента в стране непопулярна, хотя, ра­зумеется, правительственная нестабильность в Италии мало кого устраивает. Однако не парламент как верховный орган является причиной этой нестабильности, и посягательство на него рассматривается общественным мнением как посяга­тельство на демократический порядок.