История создания и развития Российской прокуратуры

РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ГУМАНИТАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

РЕФЕРАТ

ПО ДИСЦИПЛИНЕ

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР

ТЕМА: ИСТОРИЯ СОЗДАНИЯ И РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ

Выполнила студентка

Евстратова О.С.

Проверил

ЛЫЧАГИН А.Г.

Жуковский 2003г.

СОДЕРЖАНИЕ:

1. Исторические предпосылки образования прокуратуры в России.

1. Основные этапы развития прокуратуры в России.

1. Концепция развития системы прокуратуры Российской Феде­рации на современном этапе.

ЛИТЕРАТУРА

§ 1. Исторические предпосылки образования прокуратуры в России

Образование прокуратуры в эпоху Петра I явилось продолже­нием его реформ государственного управления, в которых веду­щую роль играло создание Правительствующего Сената и коллегий (будущих министерств). Новые органы власти, создаваемые волею монарха, и осуществлявшие ее должностные лица во многом впи­тали в себя худшие черты своих предшественников, в частности, нерадение и беспорядок в делах; волокиту в решении важных во­просов; мздоимство чиновников, в том числе высокопоставленных; казнокрадство и стяжательство в любых формах; ставшее чуть ли не нормой предпочтение личных интересов государственным. Петр I считал необходимым принятие решительных мер по борьбе с этим злом, ставшим существенным тормозом в его реформатор­ской деятельности. В связи с этим он ужесточает ответственность за злоупотребления чиновников, своими указами стремится регла­ментировать должностные обязанности и права служилых людей. И приходит к выводу о необходимости создания аппарата, который бы следил за исполнением законов и выявлял их злостных нару­шителей.

На первом плане стояла борьба с казнокрадством, поборами, взяточничеством. Эту функцию начал осуществлять институт фис-калата, возникший в 1711 г. В литературе (как дореволюционной, так и современной) фискалы нередко рассматриваются как пред­шественники прокуроров, а фискалат — как прообраз прокурату­ры. Вряд ли эта точка зрения может быть признана правильной. Создание фискальной службы, действительно, на десяток лет опе­редило образование прокуратуры и в какой-то мере имеет с нею общие исторические предпосылки возникновения, но фискалат со­здавался как самостоятельная система, возглавляемая вначале обер-фискалом, а затем генерал-фискалом. Задачи фискальной службы состояли в уголовном преследовании расхитителей казны, взяточников, чиновников-вымогателей. Деятельность фискалов по выявлению преступлений и преступников была в основном тайной, нелегальной. Фискалат при Петре I и его преемниках какое-то время существовал наряду с прокуратурой, а не исчез, уступив ей место как только она была образована. Причем изначально проку­ратура предназначалась, говоря современным языком, для осу­ществления общего надзора, а не уголовного преследования.

Есть достаточно веские исторические свидетельства тому, что к мысли о необходимости создания прокуратуры в России Петр I пришел под влиянием аналогичного института, существовавшего во Франции, главными задачами которого были охрана интересов королевской власти и участие в судебной деятельности. Однако российская прокуратура не стала слепком французской. Функция российской прокуратуры — осуществление общего надзора и ос­новной принцип организации, состоявший в строгой централиза­ции с подчинением всех прокуроров генерал-прокурору, свиде­тельствовали о том, что она возникла как самобытный орган госу­дарства, занимающий особое место среди других в силу историчес­кой необходимости.

Первым шагом по созданию института прокуратуры в России стал Указ Петра I о реформе Сената от 12 января 1722 г., один из пунктов которого предусматривал: «быть при Сенате генерал-про­курору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокуро­ру, который должен рапортовать генерал-прокурору». Первым генерал-прокурором становится один из ближайших сподвижников царя — П.И. Ягужинский. Одновременно с его назначением уч­реждаются должности прокуроров в надворных судах. Вскоре на­чалась разработка нормативных актов, определявших статус но­вого государственного института. В указе Петра I от 27 апреля 1722 г. «Должность Генерал-прокурора» функция этого должност­ного лица определяется как надзор за Сенатом непосредственно и за другими должностными лицами и учреждениями через под­чиненных прокуроров; формулируются задачи и принципы орга­низации.

§ 2. Основные этапы развития прокуратуры в России

В своем развитии российская прокуратура прошла несколько этапов, определить которые можно на основе особенностей регу­лирования ее организации и деятельности на определенном историческом отрезке времени, роли и места прокуратуры среди дру­гих государственных органов.

Основной функцией прокуроров на начальном этапе становле­ния прокурорской системы являлся надзор за деятельностью тех учреждений, при которых они состояли.

Генерал-прокурор надзирал за Сенатом, обер-прокурор Синода (учреждения, управлявшего делами духовенства) надзирал за его деятельностью. За коллегиями надзирали прокуроры этих ве­домств. Правовые средства надзора были довольно скромными и сводились к протестованию, напоминанию о необходимости вы­полнения должностными лицами законов и своих служебных обя­занностей, а также к донесениям о бездеятельности и беззаконии. Тем не менее прокурорский надзор стал играть заметную роль в соответствии с предначертанием Петра I в последние годы его цар­ствования. Немалую роль в этом сыграла личность первого генерал-прокурора П.И. Ягужинского, который пользовался полным дове­рием императора, будучи энергичным и честным государственным деятелем.

После смерти Петра I значение надзора и престиж прокуроров заметно падают. Верховный тайный совет, вершивший государст­венные дела при императрице Екатерине I и императоре Петре II, упразднил должность генерал-прокурора и прокуроров надворных судов. В большинстве коллегий были упразднены должности про­куроров. Некоторые обязанности генерал-прокурора стали выпол­нять обер-прокуроры, однако его правами они не обладали, а за­нимались больше вопросами делопроизводства, В своей деятель­ности обер-прокуроры полностью подчинялись распоряжениям Верховного тайного совета. От надзора за Сенатом они были уст­ранены.

Возрождение прокуратуры происходит при императрице Анне Иоановне. Ее указом в октябре 1730 г. восстанавливаются долж­ности генерал-прокурора, прокуроров коллегий и надворных судов. Причины этого решения объяснены в Указе: «,..В государ­ственных делах слабое чинится управление, и челобитчики по делам своим справедливого и скорого решения так, как указы повелевают, получить не могут, и бедные от сильных утесняемы, обиды и разорения претерпевают»¹. Прокурорам вменялась обя­занность следить за тем, «чтобы челобитчики правым и нелице­мерным судом удовольствованы, а в государственных делах рассмотрение и решение чинимы были со всякой ревностью и доб­рым порядком»².

По-видимому, здесь сыграло роль и стремление Анны Иоановны при вступлении на трон показать себя преемницей Петра I в его делах. Об этом свидетельствуют следующие слова в Указе: «Каким же Указом оный чин (речь идет о должности генерал-прокурора. — Авт.) по кончине дяди нашего государя, оставлен, и кем отрешен, о том нам не известно». К исполнению обязанностей генерал-про­курора вновь был призван П.И. Ягужинский. Прокурорская власть заметно усилилась. В 1733 г. был принят законодательный акт «Должности губернского прокурора». Губернские прокуроры по­лучили право приносить протесты на незаконные действия мест­ных властей и судов с одновременным уведомлением генерал-про­курора. Протесты вносились губернаторам. Если протест поддер­живался генерал-прокурором, то исполнение решений по делам приостанавливалось. Однако период активизации прокурорского надзора был недолог. Сказался личностный фактор — П.И. Ягу­жинский впал в немилость и фактически был отстранен от испол­нения обязанностей генерал-прокурора. Лишившись его поддерж­ки, починенные прокуроры постепенно утратили свое влияние. К тому же появившаяся в тот же период всесильная Тайная канце­лярия не нуждалась в прокурорском надзоре. До воцарения Елиза­веты Петровны прокуроры хотя и занимали свои должности, вклю­чая генерал-прокурора, но фактически бездействовали. Указом до­чери Петра I прокуратура была восстановлена в прежних прерога­тивах. Вместе с тем какого-либо развития прокурорская система в этот период не получила. Только реформа Сената при Екатерине II (1764 г.) привела к существенным изменениям в правовом регули­ровании организации и деятельности прокуратуры. Сенат был раз­делен на шесть департаментов. Соответственно увеличилось и ко­личество обер-прокуроров, каждый из которых состоял при одном департаменте. За первым департаментом, выполнявшим функции правительства, надзирал непосредственно генерал-прокурор. В ос­тальные департаменты, ставшие вскоре судебными органами, были назначены обер-прокуроры. Им предоставлялось право приносить протесты на решения, принимавшиеся по делам в департаментах. Эти протесты рассматривались по представлению генерал-проку­рора общим собранием Сената. На данном этапе истории прокура­туры усиливается местный прокурорский надзор. Были учреждены должности провинциальных прокуроров, наделенных такими же полномочиями, как и губернские прокуроры.

Важным этапом в развитии прокурорской системы явилась гу­бернская реформа 1775 г. В связи с изменениями административ­но-территориального устройства были упразднены должности провинциальных прокуроров. Их функции выполняли помощники губернских и уездных прокуроров. Задачи и полномочия местных прокуроров получили нормативное закрепление в законе 1775 г. «Учреждения в губерниях». Этим же законом было предусмотрено создание прокурорских должностей при судах. Прокурорская сис­тема, сформировавшаяся при Екатерине II, практически в неизмен­ном виде функционировала до середины XIX в.

Новый этап в развитии прокурорской системы наступил во вто­рой половине XIX в. Он тесно связан с реформами уголовного су­доустройства и судопроизводства. Однако его начало хронологи­чески опережало принятие судебных уставов. 29 сентября 1862 г. император Александр II утвердил Основные положения преобразо­вания судебной части в России, представленные ему Государствен­ным советом. Несмотря на название, в этом нормативном акте речь шла в основном о реорганизации прокурорских органов. «Основ­ные положения» предусматривали учреждение при каждом суде прокурора и при необходимости — его товарищей. Статья 48 «Ос­новных положений» предусматривала, что прокуроры окружных судов и их товарищи утверждаются министром юстиции (генерал-прокурором) по представлению прокурора судебной палаты; обер-прокуроры Сената, прокуроры судебных палат и их товарищи на­значаются высочайшей властью по представлению министра юсти­ции. Прокуратура должна наблюдать за единообразным и точным соблюдением закона; обнаруживать и преследовать всякие нару­шения законного порядка и требовать его восстановления; форму­лировать предложения суду предварительных заключений в случа­ях, предусмотренных гражданским и уголовным судопроиз­водством.

На прокуроров возлагался также «постоянный надзор за произ­водством следствий», а также они должны были поддерживать об­винения в судах. В этой связи прокуроры наделялись правами участника процесса и особыми полномочиями, включая право при­несения протеста на решения судов первой инстанции. За проку­рорами сохранялся надзор за местами лишения свободы. От осу­ществления общего надзора прокуратура была освобождена. Кроме того, «Основные положения» предусматривали возмож­ность возложения на прокуроров и других обязанностей, опреде­ляемых законом.

Судебные Уставы 1864 г. ограничивали прокурорский надзор судебной областью возложением на прокуроров функции поддер­жания государственного обвинения по уголовным делам в судах и наделили прокуроров обширными полномочиями при осуществле­нии надзора за дознанием и предварительным следствием. В связи с изменением функций прокуратуры предусматривалось и изменение системы прокурорских органов. Губернские прокуратуры по­степенно должны были заменяться прокуратурами, создаваемыми в судебных округах. Поскольку этот процесс растянулся на не­сколько десятилетий, во многих губерниях; где еще не были обра­зованы общие суды и, соответственно, состоящие при них проку­ратуры, сохранялись и продолжали работать губернские прокура­туры. В 1866 г. было принято новое положение о губернской проку­ратуре, имевшее силу закона. Губернские прокуроры наделялись правами и обязанностями, близкими к тем, которые были опреде­лены для прокуроров в судебных уставах. Однако функции обви­нительной власти губернские прокуратуры не имели. За губерн­скими прокуратурами сохранялась, хотя и в значительно меньшем объеме, функция общего надзора. Приговоры и решения судов, не претерпевших реорганизацию в соответствии с судебными устава­ми, .подлежали рассмотрению прокурорами губернских прокура­тур по правилам законов 1864 г. В 1896 г. губернские прокуроры получили право осуществлять надзор за дознанием и следствием. На ,них также была возложена обязанность поддержания в судах обвинения по уголовным делам. Несмотря на то, что в течение дли­тельного времени сосуществовали две прокурорские системы — прокуратуры судов и губернские прокуратуры, принципы их дей­ствия были едины, в частности, единство и централизация органов прокуратуры; подотчетность нижестоящих прокуроров вышестоя­щим; независимость прокуроров от влияния местной администра­ции при принятии решений. Эти принципы были восприняты и при создании или, точнее, воссоздании прокуратуры в РСФСР после того, как она была ликвидирована после победы Октябрьской ре­волюции 1917 г. На протяжении нескольких лет российское соци­алистическое государство, как принято его именовать, обходилось без органов прокуратуры. Только в 1922 г. Всероссийский Цент­ральный Исполнительный Комитет принимает постановление об утверждении Положения о прокурорском надзоре. Это был пер­вый в истории российской прокуратуры нормативный акт, специ­ально посвященный регламентированию организации и деятель­ности органов прокурорского надзора. В юридической литературе по вопросам прокурорского надзора советского периода принято считать, что принципы организации и деятельности органов проку­ратуры были выработаны В.И.Лениным в письме «О «двойном» подчинении и законности» от 20 мая 1922г. Письмо было направ­лено Сталину для Политбюро в связи с тем, что большинство комис­сии ВЦИК, разрабатывавшей проект «Положения», признало не­обходимым подчинить местных прокуроров не только центральной прокурорской власти, но и местным губисполкомам. Предлагалось лишить прокуроров права опротестовывать с точки зрения закон­ности любые решения местных властей. Несомненная заслуга В.И. Ленина состояла в том, что идея «двойного» подчинения пред­ставителей прокурорского надзора была признана неправильной и не получила отражения в Положении о прокурорском надзоре. Но в целом на подготовку данного нормативного акта оказало большое влияние дореволюционное законодательство о прокурорском над­зоре. Государственная прокуратура была учреждена не в качестве самостоятельного органа, а в составе Народного комиссариата юс­тиции, в качестве его отдела. Народный комиссар юстиции одно­временно являлся Прокурором Республики (так же, как и министр юстиции царского правительства — генерал-прокурором). Губернские прокуроры, их помощники, военные прокуроры назначались и увольнялись Прокурором Республики.

На прокуратуру были возложены следующие функции:

• осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;

• поддержание обвинения в суде;

• наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

Существенной особенностью функций прокуратуры в соответ­ствии с Положением о прокурорском надзоре являлось включение в них общего надзора в полном его объеме.

Положение о судопроизводстве РСФСР от 11 ноября 1922 г. предусмотрело создание должностей народных следователей в от­деле прокуратуры НКЮ РСФСР для производства расследования по важнейшим делам. Их деятельность была поставлена под надзор прокуроров.

С образованием Союза ССР, наряду с другими общесоюзными государственными органами, были учреждены Верховный Суд СССР и Прокуратура Верховного Суда СССР. Заметной вехой в дальнейшем законодательном регулировании организационного построения и деятельности органов прокуратуры явилось поста­новление ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. «Об учреждении Прокуратуры СССР» «в целях укрепления социалистической за­конности и должной охраны общественной собственности по Союзу ССР от покушений противообщественных элементов...».

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. было утверждено «Положение о Прокуратуре Союза ССР»; упразднена Прокуратура Верховного Суда Союза ССР. «Положение» конкре­тизировало функции Прокуратуры СССР, определило взаимоотно­шения и формы руководства Прокурора СССР деятельностью Про­куратуры РСФСР и прокуратур других союзных республик.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об об­разовании Народного Комиссариата Юстиции Союза ССР» орга­ны прокуратуры были окончательно выделены из системы народ­ных комиссариатов юстиции союзных и автономных республик и полностью подчинены непосредственно Прокурору Союза ССР.

Нужно иметь в виду, что в советский период история развития прокуратуры России (РСФСР) представляет собой составную часть истории советской прокуратуры. Разумеется, вслед за конститу­циями Союза ССР (1936, 1977) принимались конституции РСФСР, воспроизводившие соответствующие положения общесоюзных законов, которые касались организации и деятельности органов прокуратуры. Вместе с тем другие нормативные акты общесоюзно­го уровня, регулировавшие прокурорский надзор, были рассчита­ны на применение всеми органами прокуратуры, а потому и не дублировались российским законодателем. Речь идет прежде всего о «Положении о прокурорском надзоре в СССР», утвержденном Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г. Значение этого нормативного акта состоит в том, что в нем получи­ли четкое нормативное определение задачи, принципы прокурор­ского надзора и его содержание; дан перечень основных направле­ний (отраслей) полномочий прокуроров в сфере общего надзора, надзора за соблюдением законов органами дознания и предвари­тельного следствия, надзора за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судебных ор­ганов, надзора за законностью исполнения приговоров, надзора за соблюдением законности содержания в местах лишения свободы. Впервые в истории законодательства о прокуратуре в «Положе­нии» были предусмотрены требования к образовательному и воз­растному цензам для прокуроров. Ими могли быть лица, имеющие высшее юридическое образование и не моложе 25 лет. Исключение делалось для лиц, обучающихся в высших учебных заведениях юридического профиля. Они могли быть назначены на прокурор­ские должности только с согласия Генерального прокурора СССР. Указанные требования преследовали цель обеспечить высококва­лифицированный кадровый состав органов прокуратуры.

Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. внесли дальнейший и весомый вклад в развитие законодательной основы организации и деятельности прокуратуры. Согласно конституци­онным нормам органы прокуратуры осуществляют высший надзор за точным и единообразным исполнением законов. Конститу­ция СССР 1936 г. возлагала высший надзор только на Генерального прокурора СССР. Конституция РСФСР 1978 г. устанавливала, что высший надзор осуществляется прокурором республики и подчи­ненными ему прокурорами в пределах их компетенции.

Наименование прокурорского надзора высшим можно объяс­нить стремлением законодателей подчеркнуть его место в иерар­хии контрольно-надзорной деятельности, которая осуществлялась тогда несколькими десятками других государственных органов и учреждений. Прокурорский надзор распространялся и на них.

В 1979 г. принимается Закон «О прокуратуре СССР», заменив­ший Положение о прокурорском надзоре 1955 г. Нормы законо­дательства о прокуратуре необходимо было привести в соответ­ствие с отраслевым общесоюзным и республиканским законода­тельством, принятым в ходе правовой реформы конца 60-х и на­чала 70-х гг.

Закон «О прокуратуре СССР» расширил сферу действия прин­ципа коллегиальности, предусмотрел создание коллегий в Главной военной прокуратуре, прокуратурах автономных республик, краев, областей, городов (на правах прокуратур областей).

В 1987 г. Закон «О прокуратуре СССР» был дополнен нормами, которые предусматривали право прокуроров использовать предпи­сания и предостережения в качестве средств реагирования на на­рушения законов.

Последним общесоюзным законодательным актом, относящим­ся к сфере регулирования организации и деятельности прокурату­ры, стал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 6 февраля 1989 г. «О структуре прокуратуры Союза ССР». На базе Управле­ния общего надзора было создано несколько самостоятельных уп­равлений и отделов. Кроме того, в структуре центрального аппара­та Прокуратуры СССР появилось Управление по надзору за испол­нением законодательства о государственной безопасности и по межнациональным и международно-правовым вопросам. Эти изменения впоследствии (после того, как распался СССР) были вос­приняты при формировании структуры центрального аппарата Ге­неральной прокуратуры РФ. С этого момента заканчивается совет­ский этап истории российской прокуратуры и начинается новый. Современный этап знаменуется принятием 17 января 1992 г. Верховным Советом РФ Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации», внесшего существенные коррективы в правовое рег­ламентирование содержания надзора, определение его направле­ний, полномочий прокуроров. Прокурорский надзор был распро­странен на оперативно-розыскную деятельность. Впервые на уров­не закона получили решение вопросы материального и социально­го обеспечения прокурорских работников, порядок их (а также следователей прокуратуры) привлечения к уголовной и админи­стративной ответственности. Закон содержал специальный раздел, предусматривавший нормы об особенностях организации и обес­печения деятельности военной прокуратуры как составной части прокурорской системы. Нормы этого раздела устанавливали струк­туру военной прокуратуры, полномочия военных прокуроров, тре­бования, которым должны соответствовать кадры органов военной прокуратуры. Однако вскоре после принятия указанного закона сложившаяся система органов прокуратуры оказалась под угрозой кардинального реформирования в связи с разработкой проекта Конституции РФ. В юридической литературе стали активно отста­ивать идею (в числе авторов были некоторые члены рабочей груп­пы, готовившие проект Конституции РФ) ограничения функции прокуратуры уголовным преследованием, надзором за дознанием и предварительным следствием, а также поддержанием обвинения в судах. Раздавались голоса даже за ликвидацию прокуратуры как самостоятельной системы надзорных органов и вхождение их в' структуру Министерства юстиции РФ. Эта позиция не нашла под­держки у законодателя. Но ее отголоски сказались на содержании конституционных норм, касавшихся прокуратуры. В Конституции РФ 1993 г. речь идет о прокуратуре лишь в одной статье, причем помещенной в гл. 7 «Судебная власть». Основной закон России провозгласил, что «прокуратура Российской Федерации составля­ет единую централизованную систему с подчинением нижестоя­щих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Рос­сийской Федерации». Однако принцип независимости прокуроров от местных властей был ограничен, поскольку Конституция уста­новила, что прокуроры субъектов Российской Федерации назнача­ются Генеральным прокурором по согласованию с ее субъектами. К тому же ч. 3 ст. 129 Конституции РФ оставляет открытым вопрос, с какой властью субъекта, с каким органом должна быть согласова­на кандидатура на должность прокурора или назначение его на следующий конституционный срок после истечения пятилетнего. Неопределенность конституционной нормы привела к тому, что отказывать в даче согласия на назначение предложенной Генераль­ным прокурором РФ кандидатуры стали президенты республик или главы администрации субъектов Федерации, а не органы пред­ставительной власти.

Согласно ч. 4 ст. 129 Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федераль­ным законом. В связи с Конституцией РФ 1993 г. Государственная Дума 8 октября 1995 г. приняла Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О про­куратуре Российской Федерации».

§ 3. Концепция³ развития системы прокуратуры Российской Федерации на современном этапе

В 1993—1994 гг. в Научно-исследовательском институте про­блем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ была разработана Концепция развития прокура­туры на переходный период⁴, преследовавшая цель сохранения и развития российской прокуратуры как многофункционального ор­гана надзора за исполнением законов. Эта концепция в основном реализована в новой редакции Закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г.

Вместе с тем в настоящее время сохраняется необходимость дальнейшего совершенствования законодательства о прокуратуре на четко выработанной концептуальной основе. Актуальность та­кого подхода обусловлена трудностями переходного периода в Рос­сии, характеризующегося ослаблением контрольных механизмов государства, что повлекло серьезные негативные последствия в обеспечении законности и правопорядка, рост преступности и со­циальной напряженности.

Специалистами в области прокурорского надзора подтвержда­ется необходимость дальнейшего расширения возможностей прокуратуры по воздействию на состояние законности, повышения ее правового статуса как органа, входящего в систему государствен­ной власти.

В основу реформирования российской прокуратуры на совре­менном этапе положены следующие концептуальные идеи.

1. Реформирование прокуратуры должно происходить в соот­ветствии с задачами и параметрами строительства в России пра­вового демократического государства. Проблемы дальнейшего со­вершенствования законодательства о прокуратуре — конституци­онного и отраслевого, естественно, должны быть увязаны с указан­ными задачами. Усиление влияния прокуратуры на состояние за­конности, правопорядка, защиты прав личности, интересов обще­ства и государства, безусловно, находится в рамках обеспечения этих задач. Идеалом при этом служит такой тип правового государ­ства, в котором право, добившись своего верховенства и неукосни­тельного авторитета, берет под жесткую защиту ценности социаль­ной справедливости⁵.

Осуществляемая прокуратурой функция надзора за исполнени­ем законов имеет первостепенное значение для упорядочения пра­вовыми средствами сложных и динамичных отношений, складыва­ющихся в ходе реформ в базисной сфере жизни общества — соци­ально-экономической.

Задачей огромной политической важности является также ре­альная защита органами прокуратуры прав и свобод человека и гражданина. Эту правозащитную функцию, осуществляемую про­куратурой, нельзя в то же время противопоставлять функции защи­ты интересов общества и государства. Охраняя права и свободы граждан, прокуратура одновременно защищает общественные и государственные интересы, И наоборот, без обеспечения государ­ственных и общественных интересов невозможно обеспечить права и свободы граждан. Такова диалектика жизни в демократи­ческом обществе.

Все это обусловливает необходимость дальнейшего развития де­мократических принципов в деятельности органов российской прокуратуры, в частности расширения и совершенствования кол­легиальных начал в организации прокурорского надзора. Правовое государство немыслимо без сильной многофункциональной проку­ратуры.

2. Обеспечение реальной независимости прокуроров от мест­ной власти. Одной из актуальных российских политических проблем является борьба с местничеством и сепаратизмом регионов. В настоящее время — это проблема единства федерального государ­ства, пытающегося устоять под разрушительным действием цент­робежных сил. Позитивное решение названной проблемы возмож­но только при условии обеспечения единства законности на всей территории страны.

Одним из важнейших институтов, цементирующих Российское государство, является прокуратура. Именно она выступает как га­рант обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России. Прокуратура осуществляет надзор за единообразным исполнением законов и максимально приспособлена к этой функции как единая централизованная сис­тема.

Однако обеспечить реальную независимость прокуроров субъ­ектов Федерации от местной власти не так просто. В частности, принципу централизации в организации и деятельности органов прокуратуры не соответствует положение закона о том, что про­куроры субъектов Российской Федерации назначаются Генераль­ным прокурором по согласованию с органами государственной власти этих субъектов (ст. 13 Федерального закона «О прокура­туре Российской Федерации»}. При данной позиции законодателя трудно обеспечить реальную независимость прокуроров субъек­тов Федерации от местной власти. Необходимы законодательные гарантии по укреплению такой независимости. Этому могло бы также способствовать закрепление в законе принципа несменяе­мости прокуроров, как это уже сделано в отношении судей (ст. 121 Конституции РФ).

По изложенным причинам выдвинутая в последнее время идея о создании в субъектах Федерации автономных прокуратур с суще­ственным ослаблением влияния центра не может быть одобрена.

3. Учет правовых традиций России, ее исторического опыта. Этот учет должен быть положен в основу реформирования органов прокуратуры. Феномен прокуратуры любого государства следует оценивать в контексте социально-политических условий его функ­ционирования, национальных традиций, особенностей правовой культуры народа и т.п. К такому выводу, в частности, пришли участ­ники многосторонней встречи, организованной Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ (8—9 января 1997 г.)⁶.

В то же время полемика по указанному вопросу продолжается. Так, авторы Концепции судебной реформы в Российской Федерации (1991), ориентируясь на западные институты, объявили анти­народными задачи и деятельность дореформенной отечественной прокуратуры⁷. Российская прокуратура рассматривалась ими как орган прокоммунистический, не подлежащий реформированию. При этом особенно ожесточенным нападкам подвергалась главная функция прокуратуры -- функция надзора за законностью. С точки зрения указанных авторов, прокуратура должна выпол­нять только функцию уголовного преследования и поддержания обвинения в суде. Функцию же надзора за законностью деятель­ности органов управления следует передать административным судам, функцию защиты прав человека -- Уполномоченному по правам человека. Эти позиций нашли активную поддержку и со стороны некоторых экспертов Совета Европы⁸.

Известно, что реформы в России проводятся под патронажем западных экспертов. При этом утвердилась некая презумпция не­полноценности отечественной правовой культуры и ее носителей. Получается, что западные интеллектуалы лучше россиян знают, что нужно России⁹. Разумеется, такой подход ничего, кроме вреда, принести не может. Любая прокурорская система, чтобы быть эф­фективной, должна быть совместима с культурой и историей стра­ны, должна восприниматься обществом.

В связи с этим уместно привести слова А.И. Солженицына по поводу поспешного перенимания западных форм жизни в совре­менной России: «...Уклад чужой жизни невозможно скопировать, не перерождаясь болезненно: он должен органически вытекать из традиций страны»¹⁰.

4. Широкое обобщение зарубежного опыта правоохранитель­ной деятельности. Совершенствование деятельности органов про­куратуры РФ в современных условиях объективно предполагает изучение зарубежного опыта правоохранительной деятельности с позиций возможного его использования в нашей стране.

Заимствование элементов зарубежной практики не должно но­сить характера механического перенесения, принудительного «вживления» инородных правовых образований в государственно- правовую материю российского общества¹¹. При этом следует учи­тывать уже сложившиеся и не подлежащие безоговорочной ломке отечественные правовые институты и традиции. Нужно иметь в виду, что каждый отдельный институт в зарубежных правовых сис­темах представляет собой элемент отлаженного, сбалансированно­го правоохранительного механизма, который может и не «срабо­тать» в наших условиях.

Вот почему вызывает возражения ориентация некоторых идео­логов судебной реформы на гипотетическое всесилие и благоде­тельную роль судебной власти, пока еще существующей в России скорее номинально, нежели фактически.

Тем не менее использование положительного опыта правоохра­нительной деятельности отдельных зарубежных государств могло бы быть полезным, в частности, опыта по разработке националь­ных и региональных программ борьбы с преступностью, координа­ции правоохранительной деятельности, сотрудничества с общест­венными организациями, проведения правовой экспертизы норма­тивных актов и проч.

5. Ориентация на эволюционное, постепенное преобразование прокурорской системы. Ситуация переходного периода, кризис законности и правопорядка в стране предопределяет именно такой подход к реформированию прокуратуры.

Можно выделить по меньшей мере два этапа реформирования института прокуратуры в России — этап переходного периода и этап политической и правовой стабилизации¹². Каждому из них при­сущ свой тип прокуратуры, отражающий объективные потребнос­ти обеспечения законности, поддержания правопорядка и борьбы с преступностью.

Сохранение основных традиционных функций прокуратуры на этапе переходного периода совершенно необходимо, что, однако, не исключает их известную трансформацию и появление новых функций. В частности, требуются изменения характера взаимоотношений прокуратуры с некоторыми государственными институ­тами, а также структурные подвижки в ее организационном по­строении. Все эти направления реформирования должны найти закрепление в законодательстве о прокуратуре,

6. Усиление правозащитной функции прокуратуры. За послед­нее время правозащитный потенциал Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (1995) усилен: выделена специ­альная функция надзора прокуратуры за соблюдением прав и сво­бод человека и гражданина.

С каждым годом правозащитная функция прокуратуры получа­ет дальнейшее развитие и реализацию. Однако и здесь существует немало нерешенных проблем. В частности, необходимо приложить дополнительные усилия для эффективной реализации прокурату­рой правозащитной функции путем повышения ее роли в судопро­изводстве, наделения правом приостановления действия опротес­тованных правовых актов, правом предостережения, усиления от­ветственности адресатов прокурорских актов за невыполнение их предписаний; расширения предмета и возможностей надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности; совершенство­вания защиты средствами прокурорского надзора жертв преступ­ных посягательств и др.

Задача прокуратуры — дополнить судебную форму защиты прав граждан; компенсировать издержки становления института парламентского Уполномоченного по правам человека; обеспечить функционирование многовариантной, альтернативной системы охраны и защиты прав граждан. Оперативность реагирования про­курора, доступность его помощи обеспечивают популярность про­курорских средств защиты прав граждан в тех случаях, когда судеб­ное решение конфликта не является единственно возможным.

Результативность надзора за соблюдением прав и интересов граждан должна стать определяющим критерием оценки деятель­ности всей прокурорской системы.

7. Расширение правовых и организационных возможностей воздействия прокуратуры на законность в сфере экономических отношений и обеспечения экономической безопасности страны. В настоящее время прокурорский надзор из сферы экономических отношений фактически устранен. Сделано это под предлогом спо­собствования развитию рыночных отношений и свободе предпри­нимательства. Соответственно ограничены права прокурора в ар­битражном, гражданском и конституционном судопроизводстве.

Между тем надзор за исполнением законов в сфере экономи­ческих отношений и расширение возможностей прокурора на дан­ном участке деятельности относятся к числу наиболее важных на­правлений работы органов прокуратуры. Задача состоит в том, чтобы существенно повысить эффективность прокурорского над­зора за исполнением законов в экономике. Поле деятельности здесь фактически необозримое. Это прежде всего обеспечение за­конности в сфере финансов и налогов, пресечение нарушений законов в базовых секторах экономики, включая охрану государст­венной собственности, природных ресурсов, в землепользовании, внешнеэкономической деятельности, в добывающих отраслях.

Необходимо преодолевать попытки определенных заинтересо­ванных кругов ослабить влияние прокурорского надзора за испол­нением законов в сфере экономики. Следует также дать четкое за­конодательное определение предмета такого надзора, а также наи­более приемлемых и действенных форм прокурорского вмешатель­ства по проверке и выявлению экономических правонарушений.

8. Реформирование «общенадзорной» деятельности прокуратуры. Нужно более четко установить границы, рамки, предмет этой деятельности за счет сосредоточения правоохранительного потен­циала на обеспечении прав граждан и коллективов определенных групп, которые сами не всегда могут защитить свои интересы (ин­валидов, недееспособных, несовершеннолетних, престарелых), и предъявление исков в их защиту. Кроме того, предметом общего надзора должна быть деятельность тех структур власти, от которых главным образом зависит нормальное функционирование государ­ства (институтов исполнительной власти, контролирующих орга­нов) . Особенно следует усилить прокурорский надзор за законнос­тью административной деятельности.

Одно из важнейших направлений совершенствования проку­рорского надзора за исполнением законов в современных условиях развития ведомственного и местного нормотворчества - активи­зация надзора за соответствием многочисленных правовых актов законам Российской Федерации. Поскольку в предмет такого над­зора законодатель не включил коммерческие и некоммерческие организации, представляется необходимым внести поправку в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федера­ции», указав, что в предмет прокурорского надзора входят государ­ственные, муниципальные, коммерческие и некоммерческие пред­приятия и организации всех организационно-правовых форм¹³.

Необходимо путем внесения соответствующих дополнений в указанный закон восстановить право прокурора возбуждать дис­циплинарное преследование правонарушителей и выносить офи­циальное предостережение прокурора должностным лицам, допус­тившим правонарушения. Эти и другие подобные меры, как пока­зала практика, — весьма эффективные средства борьбы с наруше­ниями закона.

9. Расширение функции координации прокуратурой право­охранительной деятельности. Речь идет об усилении роли проку­ратуры в системе правоохранительных органов путем реализации функции координации их усилий не только в сфере борьбы с пре­ступностью, но и в вопросах участия в правотворчестве, в обеспе­чении мер по реализации договоров по правовой помощи в рамках СНГ и в других зарубежных странах и т.д.

Многообразие задач координации, круга ее участников, харак­тера их деятельности обусловливает необходимость более развер­нутого законодательного регулирования осуществляемой прокура­турой функции координации, нежели это сделано в ст. 8 Федераль­ного закона «О прокуратуре Российской Федерации». Функция координации прокуратурой деятельности правоохранительных ор­ганов должна быть выделена в этом законе в самостоятельный раз­дел. В нем следует определить предмет ведения прокуратуры по координации, основные параметры правового статуса прокуроров как координаторов, их полномочий и правовых средств реализации рассматриваемой функции¹⁴.

Правовое регулирование вопросов координации деятельности правоохранительных органов должно быть существенно расшире­но. Целесообразной в этой связи представляется подготовка «Основ координации деятельности государственных органов по борьбе с преступностью».

10. Обеспечение более тесной взаимосвязи и взаимодействия прокуратуры с судебной властью. Концепция развития органов прокуратуры на переходный период исходит из необходимости безусловного обеспечения независимости суда. Однако судебная власть не может успешно решать поставленные перед ней задачи без взаимодействия и поддержки всей правоохранительной систе­мы и прокуратуры в особенности.

Взаимодействие прокуратуры и суда — это проблема сотрудни­чества и обоюдного профессионального контроля с целью повыше­ния уровня законности и эффективности правоохранительной де­ятельности.

Органы прокуратуры при этом должны ориентироваться на об­ращения в суд как наиболее эффективную форму защиты прав граждан. Контроль суда за законностью применения прокуратурой мер процессуального принуждения на предварительном следст­вии, как и контроль прокурора за законностью судебных решений развития российской прокуратуры

путем их опротестования в вышестоящие суды, не могут рассмат­риваться как способы ограничения их независимости.

Вместе с тем очевидно, что «гипертрофированная самостоя­тельность и независимость любой ветви власти, включая судеб­ную, чревата бесконтрольностью и произволом»¹⁵. Любой государ­ственный орган, лишенный внешней профессиональной оппонентуры и внешнего контроля, склонен к перерождению. Следова­тельно, взаимный контроль прокуратуры и суда за законностью процессуальных действий и решений совершенно необходим. Это, естественно, должно найти свое отражение в действующем зако­нодательстве.

ЛИТЕРАТУРА

1. Прокуратура Российской Федерации. Концепция развития на пере­ходный период / Отв. ред. проф. Ю.И. Скуратов, М., 1994.

2. Советская прокуратура: Сборник документов. М.: Юрид. лит., 1981.

3. Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Око государево. М., 1993.

4. Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Под сенью русского орла. Генерал-прокуро­ры России. М., 1996.

5. Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. В эпоху потрясений и реформ. Российские прокуроры. 1906—1917. М., 1996.

6. Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Распятые революцией. Российские прокуроры XX века. 1922—1936. М., 1998.

7. Прокурорский надзор в РФ./Под ред. А.А Чувилева М;2000г.

8. Советская прокуратура. История и современность / Гл. ред. Р.А. Руденко. М.: Юрид. лит., 1977.

9. Советская прокуратура. Страницы истории / Колл. авт. М.: Юрид. лит., 1992.

10. Советская прокуратура. Очерки истории / Отв. ред. проф. И.И. Карпец. М., 1993.

11. Тюрин С.В. 40 лет в прокуратуре СССР. М., 1997.