Место и роль органов субъектов федерации в региональной бюджетной системе

Саратовский Государственный Университет

им. Н.Г.Чернышевского

кафедра экономической теории

и национальной экономики

Реферат:

Место и роль органов субъектов федерации в региональной бюджетной системе и

муниципальный менеджмент

Саратов, 2007 г.

Оглавление

Саратов, 2007 г. 1

Оглавление 2

§1. Полномочия участников бюджетного процесса 3

§2. Ответственность и разграничение обязанностей участников бюджетной системы 7

§3. Муниципальный менеджмент как область практики 11

§4. Принципы муниципального менеджмента 14

§5. Особенности муниципального менеджмента 15

§6. Муниципальный менеджмент как учебная дисциплина 18

§7. Механизм управления муниципальным образованием 26

Список использованной литературы 35

§1. Полномочия участников бюджетного процесса

Бюджетными полномочиями в Российской, Федерации обладают: фи­нансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования, госу­дарственного и муниципального финансового контроля.

Участниками бюджетного процесса являются:

• Президент Российской Федерации;

• органы законодательной и представительной власти;

• органы исполнительной власти: финансовые органы, ор­ганы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы;

• органы денежно-кредитного регулирования;

• органы государственного и муниципального финансового контроля; государственные внебюджетные фонды; глав­ные распорядители и распорядители бюджетных средств; другие органы, на которые законодательством Россий­ской Федерации и субъектов Российской Федерации воз­ложены бюджетные, налоговые полномочия.

Участниками бюджетного процесса также являются бюджет­ные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средст­вами бюджетов.

Законодательные и представительные органы государственной власти, представительные органы местного самоуправле­ния рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их ис­полнении, осуществляют последующий контроль за исполне­нием бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджета соответствующего уровня бюджетной системы РФ. Аналогич­ные полномочия законодательные и представительные органы осуществляют по отношению к государственным внебюджет­ным фондам.

Органы исполнительной власти и местного самоуправления осуществляют составление проекта бюджета, внесение его на утверждение законодательного и представительного органа госу­дарственной власти, представительного органа местного само­управления, исполнение бюджета, управление государственным, муниципальным долгом, ведомственный контроль за исполне­нием бюджета, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных и представительных органов госу­дарственной власти, представительных органов местного самоуправления. Аналогичные полномочия органы исполнительной власти осуществляют по отношению к государственным вне­бюджетным фондам.

Одним из участников бюджетного процесса является Банк России, который совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основ­ные направления денежно-кредитной политики. Банк России обслуживает счета бюджетов. Он осуществляет функции гене­рального агента по государственным ценным бумагам РФ.

Кредитные организации привлекаются для осуществления операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе.

Органы государственного и муниципального финансового кон­троля, созданные соответственно законодательными и представи­тельными органами РФ, законодательными и представительными органами субъектов РФ, представительными органами местного самоуправления, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов и государственных внебюджетных фондов, проводят экспертизы проектов бюджетов, федеральных и региональных целевых про­грамм, актов органов местного самоуправления.

Органами государственного или муниципального финансового контроля являются:

• Счетная палата РФ;

• контрольные и финансовые институты исполнительной власти; контрольные учреждения законодательных и представительных органов субъектов РФ;

• представительные органы местного самоуправления.

В субъектах РФ создаются финансовые органы и органы фи­нансового контроля в соответствии с законодательством субъек­та РФ. Муниципальные образования создают финансовые орга­ны в соответствии с уставом муниципального образования.

Рассмотрим полномочия главного распорядителя бюджетных средств.

Главный распорядитель средств федерального бюджета — орган государственной власти РФ, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распоря­дителям и получателям бюджетных средств, определенным ве­домственной классификацией расходов федерального бюджета.

Главный распорядитель средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета — орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, бюджетное уч­реждение, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета, определен­ные ведомственной классификацией расходов соответствую­щего бюджета.

Главный распорядитель бюджетных средств в необходимых случаях получает полномочия Правительства РФ представлять сторону государства в договорах о предоставлении бюджетных средств на возвратной основе, государственных или муници­пальных гарантий, бюджетных инвестиций.

Главный распорядитель бюджетных средств определяет зада­ния по предоставлению государственных или муниципальных услуг для подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат. Ом утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений, составляет бюджетную роспись, распреде­ляет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и представ­ляет их для исполнения в орган, исполняющий бюджет.

Главный распорядитель бюджетных средств наделен правом вносить изменения в утвержденную смету доходов и расходов бюджетного учреждения в части распределения средств между ее статьями с уведомлением органа, исполняющего бюджет.

Главный распорядитель бюджетных средств осуществляет контроль получателей бюджетных средств в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата, предоставления отчетности, выполнения заданий по предоставлению государственных или муниципальных ус­луг. Он также осуществляет контроль за использованием бюд­жетных средств распорядителями бюджетных средств, бюджет­ными учреждениями и другими получателями бюджетных средств, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, которым передана на праве хозяйственного ведения или в оперативное управление собственность соответ­ственно Российской Федерации, субъектов РФ или муници­пальных образований. Непосредственное проведение контроля за использованием бюджетных средств унитарными предпри­ятиями осуществляется по инициативе главного распорядителя бюджетных средств органами государственного финансового контроля.

Главный распорядитель бюджетных средств готовит и пред­ставляет органу, исполняющему соответствующий бюджет, сводный отчет об исполнении бюджета по выделенным средст­вам, сводную смету доходов и расходов, а также отчет о выпол­нении задания по предоставлению государственных или муни­ципальных услуг.

Рассмотрим права и обязанности распорядителя бюджетных средств. Распорядитель бюджетных средств — орган государст­венной власти, местного самоуправления, имеющий право рас­пределять бюджетные средства по их подведомственным получа­телям. Он может получить полномочия от Правительства РФ представлять сторону государства в договорах о предоставлении средств бюджета на возвратной основе, государственных или муниципальных гарантий, бюджетных инвестиций.

Распорядитель бюджетных средств составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по под­ведомственным получателям бюджетных средств и направляет их в орган, исполняющий бюджет. Он определяет задания по пре­доставлению государственных или муниципальных услуг для по­лучателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат, утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений.

Распорядитель бюджетных средств осуществляет контроль за использованием бюджетных средств подведомственными полу­чателями бюджетных средств.

§2. Ответственность и разграничение обязанностей участников бюджетной системы

Главный распорядитель и распорядитель бюджетных средств, а также должностные лица главного распорядителя и распоряди­теля бюджетных средств отвечают за:

• целевое использование выделенных в их распоряжение бюд­жетных средств;

• достоверность и своевременное представление отчетности и другой информации, связанной с исполнением бюджета;

• своевременное составление бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств по подведомственным получателям и распорядителям бюджетных средств;

• своевременное представление бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств по подведомственным получателям и распорядителям бюджетных средств в орган, исполняющий бюджет;

• утверждение смет доходов и расходов подведомственных бюд­жетных учреждений;

• соответствие бюджетной росписи показателям, утвержденным законом о бюджете;

• соблюдение нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг при утверждении смет доходов и расходов;

• эффективное использование бюджетных средств.

В области регулирования бюджетных правоотношений к ведению Российской Федерации относятся:

• установление общих принципов организации и функциониро­вания бюджетной системы;

• распределение доходов от федеральных налогов и сборов, дру­гих доходов федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюджетной системы;

• разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы; определение основ составления и рассмотрения проектов бюд­жетов всех уровней бюджетной системы, утверждения и испол­нения бюджетов, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;

• определение основ формирования доходов, осуществления рас­ходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы; определение основ осуществления государственных и муници­пальных заимствований, а также основ управления государст­венным и муниципальным долгом;

• установление порядка составления и рассмотрения проекта федерального бюджета, утверждения и исполнения федерального бюджета, осуществления контроля за его исполнением, состав­ления отчетности об исполнении и утверждения отчетов об ис­полнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

• составление и рассмотрение проекта, утверждение и исполне­ние федерального бюджета, осуществление контроля за его ис­полнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов; установление порядка и осуществление государственных заим­ствований и управление государственным долгом;

• установление порядка формирования доходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов; осуществление расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

• установление порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам;

• предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам;

• установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг;

• утверждение бюджетной классификации: установление единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы;

• формирование и обслуживание внешнего долга, определение перечня и порядка осуществления государственных внешних заимствований;

• определение перечня и порядка формирования государственных внебюджетных фондов, управление их деятельностью;

• установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

В области регулирования бюджетных правоотношений к веде­нию субъектов РФ относятся:

• установление порядка составления и рассмотрения проектом бюджетов субъектов РФ, утверждения и исполнения субфеде­ральных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об их исполнении;

• составление и рассмотрение проектов бюджетов субъектов РФ и консолидированных бюджетов субъектов РФ, утверждение и ис­полнение бюджетов субъектов РФ, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении бюджетов;

• распределение доходов от региональных налогов и сборов, других доходов субъектов РФ между субфедеральным бюджетом и местными бюджетами;

• определение порядка направления в бюджет субъекта РФ доходом от использования собственности субъекта РФ, доходов от налогов и сборов субъекта РФ, других доходов бюджета;

• разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами;

• определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта РФ местным бюджетам;

• предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта РФ местным бюджетам;

• определение перечня и порядка осуществления государственных внутренних заимствований субъектов РФ;

• осуществление государственных внутренних заимствований субъекта РФ и управление государственным долгом субъекта РФ.

В области регулирования бюджетных правоотношений к веде­нию органов местного самоуправления относятся:

• установление порядка составления и рассмотрения проектов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об их исполнении;

• составление и рассмотрение проектов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении;

• определение порядка направления в местные бюджеты доходом от использования муниципальной собственности, местных на­логов и сборов, других доходов;

• определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

• предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из ме­стных бюджетов;

• определение порядка осуществления муниципальных заимство­ваний; осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.

Реализация законодательных функций всех ветвей власти по­зволяет осуществлять единый подход к регулированию государ­ственных и муниципальных финансов. Они во многом зависят от успешного функционирования исполнительных ветвей вла­сти, которые рассмотрим далее.

§3. Муниципальный менеджмент как область практики

Муниципальному менеджменту более двухсот лет, он осуществляется практически во всех странах. Возникновение этих отношений было связано с действием многочисленных факторов и проходило в различных формах. В истории России, например, мощная побудительная мотивация местной самоорганизации заключалась в необходимости поддержания престарелых членов общин совместными усилиями семей, первоначального обучения детей, самообороны и т.д. В Германии во главу угла ставилось воспитание энергичной нации, способной решать глобальные и местные проблемы инициативно, предприимчиво, ответственно. Преимущественно бытовая основа характерна для генетической природы английской муниципальной организации; она опирается не столько на формально-юридическую основу, сколько на правосознание населения, которое ценит местные обычаи, бережет их и точно соблюдает.

Муниципальный менеджмент понимают в узком и широком смысле слова. В первом случае речь идет о практике регулирования социально-экономических и общественно-политических процессов в городах и районах, населенных пунктах силами и средствами органов местного самоуправления в пределах их компетенции. Во втором случае муниципальный менеджмент раскрывается как вся совокупность организационно-экономических отношений, реализуемых в этих территориальных системах государственными, региональными, муниципальными органами власти и управления, экономическими негосударственными структурами, политическими партиями и другими общественными самодеятельными организациями населения, конфессиями, средствами массовой информации.

Муниципальный менеджмент возник в результате относительногo обособления и интеграции интересов жителей поселений для реализации этих интересов и связан с появлением специфического вида управленческого труда, нацеленного на удовлетворение потребностей территориальных сообществ. Муниципальный менеджмент реализуется там и тогда, где и когда существует территориальная общность, в рамках которой происходит взаимодействие людей в повседневной жизнедеятельности, ориентация их на сохранение и развитие ценностей и установок, сложившихся в данном типе поселения.

При помощи муниципального менеджмента обеспечиваются все основные условия жизнедеятельности и потребности населения: в жилье, коммуникациях, общественном порядке, образовательных и медицинских услугах. Посредством муниципального бюджета перераспределяется 20—40% ВВП, в структуре местной власти занято до 20—30% работающего населения, находится до 1/3 собственности городов и районов.

О масштабах муниципального менеджмента в истории России можно судить по тому, что он осуществлялся более чем в тысяче городов, почти в двух тысячах районов, более чем в двух тысячах поселков городского типа, на территории свыше 24 тысяч волостей. Различия между ними были весьма существенными. В стране есть города и районы как находящиеся на стадии становления, так и достигшие передовых рубежей в НТП и являющиеся своего рода "локомотивами прогресса".

Практический механизм муниципального менеджмента включает институциональные и организационные структуры, методы установления правовых и административных норм, разработку, принятие и осуществление управленческих решений, этносоциальных и других императивов, других реальных регуляторов жизнедеятельности населения городов и районов. Организация этой деятельности довольно сложна и включает механизмы политического, социального, административного и экономического менеджмента. Муниципальный менеджмент реализует следующие функции:

• анализ, оценку, разработку прогнозов, сценариев, программ и планов социально-экономического развития городов районов;

• стимулирование увеличения и использования трудового потенциала муниципальных образований, их научно-технического и интеллектуального ядра;

• поддержание и развитие социальной и производственной инфраструктур;

• инициирование конкурентной борьбы по предоставлению услуг населению, в том числе муниципальными структурами;

• наполнение местного бюджета и рациональное его использование;

• получение внебюджетных ресурсов;

• владение и распоряжение муниципальной собственностью, рациональное ее использование;

• создание условий для развития рыночной среды, ее инфраструктуры и предпринимательства;

• организацию рабочих мест, оптимизацию занятости и демографической нагрузки на экономику муниципальных образований и экономически активное население;

• налаживание и укрепление экономических и производственных связей с другими городами и районами;

• взаимодействие местной власти с коммерческими банками, инвестиционными, страховыми и другими структурами, в том числе расположенными в других регионах и за рубежами России.

§4. Принципы муниципального менеджмента

В городах и районах конкретизируются и приобретают территориальную специфику все основные связи и отношения, действующие в обществе. Поэтому научное осмысление принципов муниципального менеджмента и их эффективное применение на практике имеет первостепенное значение.

Принципы муниципального менеджмента разнообразны. В их системе можно выделить принципы общие и специфические.

Среди общих принципов, действующих во всех сферах общественной организации, в том числе в муниципальном менеджменте, следует назвать принципы системности, научности, выделения главного звена, устойчивого развития, социально-экономической эффективности и т.п.

Специфические (частные) принципы обусловлены особенностями объектов и субъектов муниципального менеджмента. К специфическим принципам муниципального менеджмента можно отнести: принцип оптимального сочетания федерального и регионального управления с местным самоуправлением; принцип ориентации структур местного самоуправления на социальное обслуживание населения; комплексность социально-экономического развития городов и районов, их саморазвитие на основе наращивания и наиболее полной реализации потенциала в условиях рынка; принцип целостности территориальных структур.

Принципы лишь по форме являются неизменными. Их содержание динамично и, как правило, соответствует условиям развития страны, ее регионов и муниципальных образований.

Принцип комплексности, например, все чаще понимается кактребование создать такую структуру жизнедеятельности городов или районов, при которой население выступало бы не только фактором производства, но и главным образом целью развития экономики, социальным ориентиром для всех структур и технологий практического менеджмента.

Принцип целеполагания в муниципальном менеджменте динамично переориентируется с процессов на результаты — экономические, социальные, экологические и др.

Развитие принципа демократизма последовательно связывается с непосредственным участием населения в самоорганизации и общественном контроле за действиями местной власти.

§5. Особенности муниципального менеджмента

Муниципальный менеджмент как предмет науки стал складываться с конца XIX в. Академического, точного теоретического его обобщения и объяснения еще не сделано. Сама практика создавалась во многом эмпирически, на основе здравого смысла. Исследователи специализировались и специализируются не столько по науке муниципального управления, сколько по отдельным проблемам территориальной организации жизнедеятельности. В результате научная школа муниципального менеджмента формируется с отставанием от потребностей практики, его академический курс разрабатывается медленно и фрагментарно. Первоначальное обобщение имеющихся разработок сводятся к следующему.

Во-первых, муниципальный менеджмент существует реально как область специфического управления, научное направление и все более проявляется как относительно самостоятельная учебная дисциплина.

Во-вторых, эта практика имеет ряд аспектов — экономический, организационный, социальный, общественно-политический и др., а учебная и научная сферы могут быть охарактеризованы как междисциплинарные.

В-третьих, становление муниципального менеджмента обусловлено разделением труда в управлении, которое становится все более динамичным. Поэтому в структуре муниципального менеджмента в качестве относительно самостоятельных направлений исследования можно выделить менеджмент инвестиционный, кадровый, финансовый, политический и т.п.

В-четвертых, категории "муниципальный менеджмент" и "местное самоуправление" выражают разные по сути явления и процессы.

Местное самоуправление раскрывается как социальный институт, призванный реализовывать интересы населения городов и районов. Федеральным законодательством установлено, что местное самоуправление в Российской Федерации — это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов жителей, его исторических и иных традиций местного населения.

Как видно, предмет изучения здесь изложен весьма широко, его познание в рамках существующих научных дисциплин является проблематичным. По-видимому, местное самоуправление — это не самостоятельное познавательное пространство, а скорее общее название, под которым условно объединяются многие конкретно-региональные разделы существующих наук об организации общества.

Как предмет науки муниципальный менеджмент понимается нами в основном как процесс включения населения во власть, поэтому его содержание теснее всего связано со способами, приемами осуществления функций местной самоорганизации жителей городов и районов России.

Методологическую основу научной разработки муниципального менеджмента составляют:

1. общенаучные знания — история, философия, теория познания, науковедение;

2. теория общего и специального менеджмента, в том числе концепции гуманизации и экологизации управления, теория циклов, роста, развития, кризисов, устойчивого развития;

3. специальные теории территориальной социально-экономической организации, в том числе экономико-географические школы, концепции урбанизации и деурбанизации, территориального комплексирования, социальные теории адаптации населения и т.д. Эти научные дисциплины взаимодействуют, дополняя и обогащая друг друга. Дифференциация их, равно как и объединение, проявляется в полной мере, широкие перспективы открываются на основе междисциплинарных исследований.

Первоочередными научными задачами являются:

• обоснование путей преодоления кризиса в муниципальных структурах России и механизмов устойчивого социально-экономического развития;

• исследование методов повышения эффективности муниципального менеджмента;

• изучение становления новой культуры управления и самоуправления в городах и районах страны;

• раскрытие процессов адаптации отечественной практики муниципального менеджмента к процессам государственного и регионального управления.

Обогащение собственных основ регулирования социально-экономических процессов научными выводами и положениями, передовым опытом приведут к возникновению качественно новой отечественной культуры муниципального менеджмента.

§6. Муниципальный менеджмент как учебная дисциплина

Предметную область муниципального менеджмента составляют научные знания главным образом о:

• функциях, принципах, структурах, предпосылках, закономерностях и тенденциях самоорганизации населения, ee территориальных формах в государственных системах разного типа;

• территориальной хозяйственной организации Российской Федерации, регионов, городов и районов и перспектива ее оптимизации;

• ресурсах местного развития, стратегиях их наращивания способах наиболее эффективного использования;

• технологиях прогнозирования и программирования, устойчивого и безопасного развития городов, районов и их систем;

• стимулирования экономической и социальной активности населения, местной власти и их ответственности;

• мониторинге, маркетинге, кадровом сопровождении муниципального менеджмента и др.

Экономические реформы, осуществляемые сегодня в России, объективно способствуют усилению внимания к территориальному аспекту управления, инициируют его серьезную модернизацию.

Именно на региональный, местный уровень перенесен центр тяжести практического решения проблем реформирования ее социальной сферы, обеспечения действующих социальных стандартов, экологических нормативов. От того, насколько успешно будут проходить процессы реформирования и развития экономики, зависят результаты социально-экономического роста страны в целом. В современных условиях территориального хозяйствования, связанных со становлением регионального и местного самоуправления, унифицированный подход, ориентация только на руководство из федерального центра уже показали свою несостоятельность.

Однако процесс реформирования общества не приемлет строительства нового без учета использования всего рационального из ранее накопленного. Именно поэтому на начальном этапе реформ политические и идеологические противоречия в выборе путей их проведения привели не к перестройке плановой экономики, а к ее разрушению. Между тем мировая экономическая наука сегодня занята поиском новой парадигмы планологии и государственного регулирования экономики не только в национальных границах, но и в мировой экономической системе. Этим вопросам, например, была посвящена Римская всемирная конференция по планологии.

Сегодня стало очевидным, что не следует отрицать некоторые аспекты функционирования директивного планирования, которое являлось лишь одним из инструментов системы административного управления. Ведь анализ практики управления хозяйством стран с рыночной экономикой показывает, что целый ряд достижений отечественной плановой науки там успешно используется. Необходимо отказаться от идеологических штампов, осмыслить и взвесить положительные и негативные стороны накопленного опыта территориального управления и сформировать на этой основе новую, отвечающую современным требованиям экономического реформирования систему управления территориальным социально-экономическим развитием, в том числе муниципальных образований.

Экономическая реформа привела к существенному ослаблению вертикальных связей, сложившихся в условиях действия административной системы управления. Следствием этого явились: перераспределение экономической компетенции между различными уровнями управления и появление новых точек взаимодействия региональных и муниципальных органов управления с экономически самостоятельными предприятиями; многоукладность экономики; усиление экономического обособления предприятий, обусловленное противоречиями между коммерческими интересами отдельных юридических лиц и территории в целом.

Причины таких противоречий носят объективный характер, ибо, оказавшись в новой экономической ситуации, предприятия уже не вписываются в полностью сложившуюся ранее систему взаимоотношений с территориальными властными структурами, на которых остается ответственность за обеспечение комплексного экономического и социального развития территории, выполнение государственных стандартов качества жизни населения.

В развитии современной мировой экономики четко прослеживается тенденция усиления взаимодействия механизмов рыночного саморегулирования и государственного планирования. Такая тенденция носит объективный характер, ибо сам механизм рыночного равновесия спроса и предложения, формирования продажной цены не позволяет обеспечить эффективного решения проблем комплексного территориального развития.

Функционирование современного механизма территориального хозяйствования опирается на два основных взаимосвязанных принципа: самоответственность и самофинансирование. Соблюдение принципа самоответственности означает, в частности, возможность принятия территориальными органами власти решений (в пределах своей компетенции) по всем вопросам разработки и проведения социально-экономической политики на подведомственной территории. Реализация принципа самофинансирования предполагает формирование в регионе, муниципальном образовании финансовой базы, обеспечивающей практическую возможность реализации принятых решений. Поэтому в современных условиях сущность управления социально-экономическим развитием муниципального образования состоит в целенаправленном воздействии органов местного самоуправления на все субъекты хозяйствования, расположенные в границах муниципального образования, с соблюдением принципа баланса интересов преимущественно на договорной основе при условии полной экономической ответственности партнеров, обеспечивающем повышение качества жизни населения.

Из сущности управления социально-экономическим развитием вытекают задачи местного самоуправления. Главная из них состоит в разработке и реализации социально-экономической политики, соответствующей специфике настоящего этапа экономической реформы: органы местного самоуправления сохраняют ответственность за решение проблем комплексного социально-экономического развития подведомственной территории, включая задачи ослабления негативных последствий политического и экономического реформирования для населения.

Развитие многоукладной экономики привело к тому, что работники органов местного самоуправления зачастую уклоняются от решения проблем в условиях, когда их слово не является решающим. Между тем никто не снимал с них ответственности за все, что происходит на подведомственной им территории, хотя, конечно, методы воздействия на те или иные субъекты хозяйствования зависят от форм собственности, ведомственной принадлежности, организационно-правовой формы предприятия. Поэтому объектом управления являются все отрасли и сферы жизнедеятельности муниципального образования, а также протекающие в рамках его территории экономические и социальные процессы.

Новые экономические условия заставили исследователей и практиков искать адекватные формы, методы и инструменты территориального управления, в частности пытаться (по опыту зарубежных стран) применять принципы и технологии стратегического планирования, реализуемые на уровне предприятия, к социально-экономическим территориальным системам.

Между тем прямая аналогия между хозяйственной социально-экономической системой, какой является корпорация (фирма), и социально-экономической территориальной системой — муниципальным образованием (городом), весьма сомнительна, поскольку миссии указанных систем имеют принципиальные различия и применение моделей проектного управления не способно обеспечить выполнение всех задач, стоящих перед муниципалитетом и охватить все направления его деятельности. Применение теории организаций для сферы государственного и муниципального управления требуют серьезной адаптационной работы на уровне методологических научных исследований.

Таким образом, в настоящее время многие аспекты управления социально-экономическим развитием муниципальных образований носят дискуссионный характер. Высказываются различные, а порой и взаимоисключающие точки зрения. Тем не менее их анализ дает основания для следующего вывода: потребность в адаптации экономики муниципальных образований и эффективном их функционировании и развитии объективно обусловливает необходимость постоянного обновления механизма управления территорией.

Что мы подразумеваем под термином "обновление управления"? Понятие "обновление" отражает наличие прогрессивной направленности изменений рассматриваемого объекта, их временную последовательность и преемственность. Оно как бы аккумулирует в себе содержание категорий: становление, движение, развитие, устойчивость и изменчивость, качество и количество, целое, система, структура и ее элементы. На этом основании можно определить понятие "обновление управления", под которым подразумевается процесс модернизации, реконструкции и замены отдельных звеньев, методов и инструментария системы управления, с тем чтобы повысить ее действенность и эффективность. Такое обновление может быть частичным или комплексным. Как правило, оно должно осуществляться поэтапно. При этом могут существенно меняться организационная и кадровая структуры управления.

Особое теоретическое и практическое значение приобретает решение вопросов обновления регионального управления, организующего главную сферу жизнедеятельности человека, — материальное производство, где без использования созидательных организационно-экономических факторов, без коренных изменений в характере, содержании, условиях, в уровне использования мотивов и стимулов, без организационных мероприятий, затрагивающих интересы каждого члена, преобразования будут носить разрушительный характер.

В настоящее время объективно возрастает значение обновления форм регионального и государственного управления, повышения его эффективности. Соглашаясь с возможностью применения региональных экономических рычагов, стимулирующих прогрессивное развитие экономики предприятий, необходимо кардинально менять систему управления муниципальных образований, регионов и страны в целом.

Региональное развитие подвержено воздействию целого ряда внешних и внутренних факторов. Это связано в первую очередь со сложной структурой экономики региона, с разноплановостью составляющих ее элементов, с социальной неоднородностью и множеством разнопорядковых экономических и социальных связей. Существенное влияние на структуру экономики и ее потенциал оказывают географические, территориальные, демографические, транспортные и другие особенности, существенным образом определяющие специфику экономики и региональную структуру управления.

Функционирование механизма обновления системы управления на региональном уровне должно быть подчинено переводу социально-экономической сферы в режим устойчивого, а затем и динамичного развития с помощью разработок и проведения в жизнь специальных программ в стратегии регионального, муниципального и местного управления. Главная цель постоянно действующего механизма обновления управления в этом процессе заключается в том, чтобы объединить инновационную деятельность, осуществляемую в отдельных "точках роста", в один организационно оформленный управляемый процесс.

Что подразумевается под понятием "развитие" применительно к муниципальным образованиям? Известно, что развитие любого объекта — это особый вид изменений, отличающийся качественными преобразованиями, приводящими к возникновению нового. Исходя из этого развитие муниципального образования можно представить как комплексный процесс качественных преобразований его экономической, социальной, пространственной, политической и духовной сфер, приводящий к изменениям условий жизни человека.

Социально-экономическое развитие территории — это объективный процесс, происходящий как в самом регионе, так и в стране в целом под воздействием исторических, географических, ресурсных, демографических и других факторов. Одновременно это и субъективный процесс, происходящий под воздействием управленческих мер в первую очередь со стороны региональной администрации, а также администрации федерального уровня.

Современное состояние регионов России определяется общим состоянием экономики страны, но у каждого региона есть и специфические характеристики его социально-экономического состояния. Перед всеми регионами стоит задача выхода из кризиса и обеспечения устойчивого социально-экономического развития. Специфика кризиса отдельных регионов определяется как объективными факторами (спецификой положения региона в общественном разделении труда, отраслевой структурой, географическим положением, природными ресурсами), так и субъективными (методами регионального управления и стабильностью условий ведения бизнеса). Именно последние определяют актуальность постановки проблемы эффективного управления социально-экономическим развитием территорий.

Своеобразие развития российских регионов в последние годы состоит в том, что в них проявляются разнонаправленные тенденции. С одной стороны, падал объем производства, прежде всего в обрабатывающей промышленности, старел и деградировал накопленный производственный аппарат, увеличивалась доля добывающей промышленности, что в целом свидетельствует о негативных процессах деиндустриализации. В то же время развивалась сфера нематериального производства, рыночная инфраструктура, что говорит о позитивных тенденциях. В России после кризиса 1998 г. наблюдается позитивная динамика роста реального сектора.

Сегодня необходимо на основе новых научных идей, подходов, механизмов, методов разработать инновационную концепцию управления, связанную с изменением содержания и структуры общественного развития.

В практику государственного и муниципального управления все больше проникают методы управления, оправдавшие себя на уровне основного производственного звена, прежде всего в частном секторе. Это относится и к формированию временных рабочих групп, и к стратегическому планированию, и к делегированию полномочий, и к маркетингу, и к методам управления корпоративной культурой, и ко многим другим методам и приемам управления. В практику регионального управления внедряются современные информационные технологии, управление развитием региона все в большей мере основывается на управленческих и финансовых нововведениях. Происходит постепенный переход от традиционной административной модели управления, в которой главным было следование инструкциям, к новой модели менеджмента, в которой центральным системообразующим элементом становится ориентация на достижение результата. При этом результатом становится не только высокая эффективность на всех уровнях управления и в целом по региону, но и повышение уровня жизнеобеспечения и жизнедеятельности населения, инфраструктуры.

Таким образом, концептуальные основы эффективного управления развитием региона неразрывно связаны с созданием условий, обеспечивающих достойную жизнь человека, ее уровень и качество. Главный компонент социально-экономического развития — это воспроизводство самого человека и создание всей инфраструктуры его жизнеобеспечения и жизнедеятельности.

§7. Механизм управления муниципальным образованием

Отечественный опыт показывает, что местное самоуправление — это всегда комбинация местных, региональных и государственных интересов. На протяжении почти всей истории России интересы, потребности и запросы жителя местного сообщества оказывались на несколько порядков ниже интересов державы. Человек становился "винтиком" гигантской государственной машины, рабочей силой, статистической единицей, плательщиком многочисленных налогов и сборов.

Сегодня для местного самоуправления при осуществлении организационно-управленческих функций характерным становится доминирование интересов населения местного сообщества, которые выявляются, изучаются и учитываются при подготовке целевых программ развития территорий, формировании местного бюджета, построении структур местного самоуправления, оценке деятельности депутатов и должностных лиц. Местные интересы имеют приоритет перед общегосударственными и корпоративными. России еще предстоит разработать формы и методы эффективного воздействия органов местного самоуправления на социальное, экономическое, экологическое, демографическое и пространственное развитие подведомственной территории.

Для развития системы местного самоуправления и реализации условий постоянного обновления механизма управления муниципальным образованием требуется использование новых, нетрадиционных подходов. Это связано, во-первых, с тем, что проблемы, стоящие перед муниципальными органами управления, отличаются от проблем, решаемых органами государственного управления, поэтому способы их решения по существу мало разработаны; во-вторых, структура органов местного самоуправления не в полной мере соответствует стоящим перед ним задачам, что обусловлено неразвитостью и новизной самого института местного самоуправления. Таким образом, формирование новой парадигмы управления экономическим развитием муниципальных образований становится объективной необходимостью.

В России, как и в других странах, в последнее время произошли большие изменения в условиях функционирования всего государственного сектора. Интернационализация экономических связей, развитие технологий, основанных на новом знании, информатизация всех аспектов жизни людей, обострение конкуренции организаций и государств, новая роль нематериальных нововведений — вот лишь неполный перечень новых реалий рубежа XX и XXI вв. Ключевой тенденцией является ускорение перемен. Точно так же, как в коммерческой сфере изменяются обстоятельства деятельности любой коммерческой организации (меняются технологии производства, появляются новые товары и услуги, меняются методы управления, распространяются новые социальные технологии и финансовые инновации), так и в работе государственных учреждений изменяются обстоятельства их функционирования — цели, приоритеты развития, финансовая среда, появляются новые способы обустройства общественной жизни, изменяются функции деятельности государственных учреждений. Особенно зримо происходящие процессы видны на примере регионального развития, где меняются факторы, принципы взаимодействия разных уровней государственной власти, условия социально-экономического развития региональных сообществ, меняется сама парадигма развития.

Работа муниципальных учреждений все в большей мере становится связанной с частными организациями. Расширяется практика формирования муниципальных агентств, которые, действуя наподобие частных организаций, выполняют функции управления. Многие муниципальные учреждения приватизируются, происходит их разгосударствление. Функции, связанные с уборкой мусора на городских улицах, эксплуатацией жилого фонда и, наконец, содержанием тюрем, во многих странах постепенно передаются из государственного сектора в частный. Это заставляет менять базовую модель муниципального управления, так как она перестает отвечать новым условиям развития общества. Происходит постепенный переход от традиционной административной модели управления, в которой центральным элементом было следование инструкциям, к новой модели менеджмента, в которой центральным системообразующим элементом становится ориентация на достижение результата.

По мере приватизации и разгосударствления разрушается монополия государственных учреждений на предоставление услуг населению и бизнесу. Особенно ярко это проявляется на примере муниципальных служб: организации, осуществляющие муниципальные услуги, переходят с государственной на частную основу. Это относится к эксплуатации жилья, уборке мусора, строительству дорог, оказанию услуг связи и ко многим другим видам муниципальных услуг.

Традиционная бюрократическая система управления начинает постепенно замещаться новой, в которой присутствуют элементы рыночных механизмов. Человек все в большей мере начинает рассматриваться как клиент и потребитель услуг, предоставляемых государственными учреждениями и ведомствами, и в связи с этим вся деятельность государственных учреждений рассматривается через призму удовлетворения потребностей и конкретных запросов потребителя. Источником успеха работы государственного учреждения становится выполнение дополнительных функций и развитие нетрадиционных видов обслуживания, увеличивающих результат.

В практику управления муниципальным образованием проникают методы количественной оценки результатов, в частности оценки эффективности (отношения результата к затратам), результативности (отношения фактического результата к планируемому) и экономии (отношения планируемых затрат к фактическим).

Измерение эффективности деятельности организаций общественного сектора трудноосуществимо, поскольку есть заметное различие между организациями частного и общественного секторов: частная организация ориентируется на получение прибыли, а организация общественного сектора — на удовлетворение общественных потребностей.

В процессе формирования новой модели управления видоизменяются процедуры контроля. На место тотального бюрократического контроля приходит контроль со стороны населения, потребителей услуг регионального управления, который осуществляется как непосредственно, так и при помощи общественных организаций и средств массовой информации. В условиях децентрализации управления контроль должен быть более тщательным и всеобъемлющим (чем больше децентрализация, тем более тщательным должен быть контроль). Он должен приближаться к непосредственным исполнителям и в значительной мере осуществляться ими самими.

Смещаются и другие акценты, в частности центр тяжести переносится с измерения затрат на измерение результатов. Традиционно в государственном управлении концентрировалось внимание на вопросе о том, сколько потрачено государственных средств, при этом измерение реального результата оставалось в тени.

При новых подходах к управлению основное внимание переносится на постановку целей и задач, выработку инструментов их достижения, измерение и мониторинг результатов, оценку эффективности.

Повышение эффективности деятельности любой организации лежит в основе любого реформирования и реструктуризации. Концепция повышения эффективности деятельности, столь понятная в рамках коммерческой организации, не всегда в полном объеме может применяться к деятельности организации общественного сектора.

В то же время зарубежный опыт показывает необходимость широкого использования в общественном секторе подходов, повышающих эффективность использования бюджетных средств. В связи с этим определенный интерес вызывает концепция Value for money ("ценность за деньги"), широко используемая в практике деятельности организаций общественного сектора в Великобритании и некоторых других стран. Данный термин во всех государственных организациях Великобритании стал ключевым в контексте повышения продуктивности их работы. Его смысл состоит в том, что в каждом конкретном случае использование бюджетных средств сравнивается с полученным полезным эффектом (результатом). Таким образом, Value for money — это своего рода концепция повышения эффективности расходования бюджетных средств. Она нашла применение не только в бюджетных, но и в коммерческих организациях.

Ярким примером успешного использования в государственной службе приемов менеджмента коммерческих организаций в последнее время стало стратегическое управление. Методы стратегического управления начинают успешно использоваться при осуществлении антикризисных мер в регионах и муниципальных образованиях, при управлении инвестиционной деятельностью или масштабными инфраструктурными проектами. Однако в полной мере все конструктивные элементы стратегического управления еще предстоит внедрить в практику работы муниципальных органов управления.

Стратегическое управление в значительной степени представляет собой управление развитием. Развиваются все социально-экономические объекты: коммерческие фирмы, органы государственного управления, регионы, города и государства. В процессе развития любой объект может приобрести новые черты в техническом, экономическом, социальном, физиологическом, функциональном, эстетическом, экологическом или любом другом смысле. Новые черты могут проявляться в усилении имеющихся или в построении новых структурных связей. Поэтому структурная перестройка, обнаруживающая новое свойство, часто становится ведущим критерием развития объекта управления.

Природа развития фирм, организаций, стран и регионов всегда предполагает определенную цель или несколько целей, которые и определяют направленность развития. Если такая направленность положительна, то говорят о прогрессе, а если отрицательна, — то о регрессе или о деградации.

Управление развитием становится все более актуальным по мере того, как растет темп социально-экономических изменений. Особенно ярко ускорение социально-экономического развития организаций, стран и сообществ проявлялось в XX в. Увеличивалась скорость распространения информации, формировались новые социально-экономические связи, время "сжималось", соответственно темпы социально-экономического развития увеличивались.

В начале XXI в. страны и народы, компании и организации, лидеры и менеджеры сталкиваются с необходимостью самообновления, так как темпы научно-технического и социального прогресса продолжают ускоряться. Неуклонное обновление мира требует от людей собственного постоянного развития, чтобы успевать за вечно ускоряющимся потоком нового.

В практике муниципального управления приходится решать множество текущих проблем и, как правило, это проблемы функционирования. Вопросы перспективы, т.е. вопросы развития, при этом отходят на второй план. В то же время, стратегически не решая перспективные проблемы, мы обрекаем себя на ухудшение ситуации в будущем.

Традиционно стратегия понималась лишь как результат планирования, как нечто зафиксированное и устоявшееся. В последнее время среди специалистов стало преобладать новое понимание стратегии как соединения рационально выработанной стратегии и случайной, так называемой чрезвычайной, стратегии. Последняя определяется в первую очередь шаблонами, моделями в потоке решений и действий, она является результатом взаимодействия плановых и незапланированных действий. Новое понимание стратегии обусловлено высокой степенью изменчивости современного мира: будущее непредсказуемо; определенности нет ни в чем; нет достоверных прогнозов; цели подвижны так же, как и внешние условия. Поэтому детальные стратегии не могут быть заранее выстроены. Часто их приходится корректировать по ходу дела. Секрет успеха ? не в предвидении будущего, а в создании организации, которая могла бы процветать в непредсказуемом будущем.

Стратегия - это общее направление развития. Если его нельзя указать точно, то все равно полезнее иметь не вполне четкое направление развития, чем никакого. Даже недостаточно четкое, но понятное общее направление можно воплотить в тактических шагах и программах, способствующих развитию регионов, городов и населенных пунктов в нужном направлении.

Компонентами стратегического управления (рис. 1) являются: стратегическое планирование, реализация стратегии и стратегический контроль.

Рис. 1. Составные элементы стратегического управления

В мировой практике в системе стратегического управления получает широкое распространение новый метод контроля — бенчмаркинг. Это особая управленческая процедура внедрения в практику работы организации технологий, стандартов и методов работы лучших организаций. В рамках бенчмаркинга осуществляются поиск организаций (предприятий), которые показывают наивысшую эффективность, обучение методам их работы и реализация передовых методов в собственных условиях. В процессе бенчмаркинга анализируется практика лучших организаций, ищется ответ на вопрос, что, как и почему делают лидеры для удовлетворения потребностей клиентов.

Руководители коммерческих фирм, управляющие организациями общественного сектора и государственные служащие многих стран используют бенчмаркинг как инструмент оценки выполненной работы, а также для передачи передового опыта управления успешно действующих организаций.

Основное содержание бенчмаркинга состоит не столько в том, чтобы определить, насколько другие организации оказались успешнее, сколько выявить факторы и методы работы, которые позволили достичь более высоких результатов.

Национальные и местные правительства многих стран мира ищут способы уменьшить расходы, увеличить эффективность управления, усилить отдачу бюджетных средств, повысить качество услуг, предоставляемых гражданам. Бенчмаркинг является той управленческой технологией, которая позволяет формализовать передачу и адаптацию передового управленческого опыта.

Качество предоставляемых услуг становится центральным моментом в работе многих органов местного управления и местных органов власти. Достижение качества должно опираться на соответствующие стандарты, а оценка качества предполагает процедуру внешнего аудита.

Таким образом, цикл стратегического управления (рис. 2) состоит из стратегического планирования, в рамках которого определяются цели, проводится SWOT-анализ, разрабатываются стратегия и способы ее реализации, построенные на философии организации, ее оргструктуре, подготовленности персонала, организации деловых процессов и стратегического контроля.

Рис. 2. Цикл стратегического управления

После того как стратегия выбрана, она реализуется и осуществляется контроль полученных результатов. Затем цикл стратегического планирования начинается снова. Цикл стратегического планирования, выполненный однажды, не способен закрепить и зафиксировать незыблемую или единственно верную успешную стратегию. Процесс стратегического управления непрерывен. Планы в организациях создаются отнюдь не для того, чтобы неукоснительно их выполнять; они лишь средство успешного управления, адаптирующего возможности организации к постоянно меняющимся условиям.

Таким образом, особенностью современной парадигмы управления экономическим развитием муниципального образования является то, что, во-первых, управление становится стратегическим, а во-вторых, экономическое развитие территории и эффективное управление этим процессом становятся заботой не только управленцев, но и бизнесменов, политиков и, безусловно, всего населения территории.

Список использованной литературы

1. Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов. ? М.: ЮНИТИ, 2002. ? 687 с.

2. Гаврилов А.И. Региональная экономика и управления, М., 2003 г.

3. Финансы регионов 2004 под ред. Яндиева М.И. М., 2006 г.