Курсовая: Национально-государственное устройство - текст курсовой. Скачать бесплатно.
Банк рефератов, курсовых и дипломных работ. Много и бесплатно. # | Правила оформления работ | Добавить в избранное
 
 
   
Меню Меню Меню Меню Меню
   
Napishem.com Napishem.com Napishem.com

Курсовая

Национально-государственное устройство

Банк рефератов / Политология

Рубрики  Рубрики реферат банка

закрыть
Категория: Курсовая работа
Язык курсовой: Русский
Дата добавления:   
 
Скачать
Microsoft Word, 2246 kb, скачать бесплатно
Заказать
Узнать стоимость написания уникальной курсовой работы

Узнайте стоимость написания уникальной работы

50 Министерство общего и профессионального образования РФ Ивановский Государственный Университет Кафедра государственного права Курсовая работа на тему Национально-государственное устройство Выполнил : студент 2 курса 2 группы бюджетного отделения заочного об учения Бородавко А . Е. Иваново 1998 Оглавление. I. Введение 3 II. Понятие и виды национально-государственного устройства 5 III. Российский федерализм . Его принципы и особенности 9 IV. Развитие федерации и Конституция России 15 IV . I . Симметричная или асимметричная федерация IV . II . Проблема разграничения предметов ведения и полномочий IV . III . Повышение роли Совета Федерации в развитии федеративных отношений IV . IV . Федеральное вмешательство в права субъектов федерации V. Заключение 30 Список использованной литературы 31 I . Введение. Многие объективные факторы обусловливают сегодня возрастание роли и значения взглядов на аспекты федерализма Одна из двух форм территориальной организации государства , предполагающая сложный , союзный характер (см . также «Федерация» ). . Во-первых , в мире насчитывается более двух десятков стран с федеративным политико-территориальным устройством , среди которых такие крупные , как Россия , США , ФРГ , Канада , Бразилия , Австралия , Малайзия , а также Швейцария , Австрия , ОАЭ и др . В общей сложности федеративные государства , составляющие лишь чуть больше десятой части всех стран мира , насчитывают примерно треть населения Земли и охватывают более половины территории земного шара . Еще большее число с тран мира имеют , условно говоря , те или иные элементы федерализма (автономии , те или иные самоуправляющиеся территории , хотя несомненно , что наличие автономий в государстве само по себе не определяет его федеративного характера ). Накопленный богатый опыт м ирового федерализма создает исключительно благоприятные предпосылки и условия для научного обобщения взглядов на проблему современного федерализма . Во-вторых , не только в историческом прошлом , но и в современную эпоху в мире происходит как распад старых ф е дераций (например , СССР , Югославии и Чехословакии ), так и создание новых (в частности , Бельгии , новой Югославии ). В-третьих , в современной России происходит глубокое реформирование старого федерализма и становление нового , реального федерализма . В ряде др у гих стран СНГ остро стоит вопрос о политико-правовом статусе различных территориальных образований (Нагорный Карабах , Абхазия , Южная Осетия , Приднестровье и др .), решение которого может потребовать использования федерализма или тех или иных его элементо в . В самой России на первый план выдвинулась проблема статуса Черни , которая также вряд ли разрешима вне рамок конфедеративных и отношений . В-четвертых , интеграционные процессы в ряде регионов (объединяющаяся Европа , страны СНГ ) делают реальной возможность создания в сравнительно близкой перспективе конфедераций , а в более отдаленной – и федераций . В-пятых , динамика интернационализации и глобализации в масштабах всего мира делает все более актуальными и значимыми вопросы общего руководства развитием мировых процессов в целом , прежде всего в решении быстро обостряющихся экологических и иных общих проблем современности , что , вероятнее всего , потребует использования конфедеративных и федеративных форм. Все это и многое другое вызывает вполне закономерное и особе нно пристальное внимание научных и политических кругов к вопросам теории и практики федерализма . Данная тема показалась и мне достаточно интересной , и я не мог обойти ее своим вниманием. В представленной работе я постараюсь дать развернутую характеристику федерализма В данной работе я кратко рассмотрю некоторые аспекты федерализма во всем мире . Здесь же , только более подробно и развернуто будут рассмотрены проблемы и решения федерализма в России. , показать его применение в теории и на практике , а также о бъективно оценить положительные и отрицательные моменты рассматриваемой проблемы , используя при этом ряд научных трудов по данной проблематике См .: Абдулатипов Р.Г ., Болтенкова Л.Ф ., Яров Ю.Ф . Федерализм в истории России . Кн . 1 – 3. М ., 1992 – 1993; Феде рация в зарубежных странах . М ., 1993; Федеративное устройство : реализация Конституции Российской Федерации . М ., 1995; Лысенко В . Развитие федеративных отношений и современной России . М ., 1995; Карапетян Л.М . Федеративное государство и правовой статус народ ов . М ., 1996; Федерализм . Энциклопедический словарь . М ., 1997 и др. . II . Понятие и виды национально-государственного устройства. Под формой государственного устройства понимаются территориальное его устройство (административно-территориальн ое или национально-территориальное ) и характер взаимоотношений между его составными частями и центральной властью . Существуют две основные формы государственного устройст ва : унитарная и федеративная . Унитарное От фр . unitair e - единое , составляющее одн о целое. государство - простое по составу , имеет единые органы государственной власти , построенные по системе вертикального подчинения (Польша , Италия и др .). Ад министративные образования в составе такого государства не самостоятельны и подчи нены центральным органам власти . В то же время в случае создания унитарного государства в стране с многонациональным составом населения возможно пре образование отдельных административных единиц в автономии . Автономия Автономия – от гр . autonomi a - сам + закон . - право какой-либо части государства самостоятельно решать свои внутренние вопро сы . Автономии порождены неодинаковым уровнем развития и численности народов , проживающих совместно в составе одного государства . Если в госуд арстве , образованном одним многочис ленным народом или народами , есть территория с компактно проживающим на ней населением иной национальности , то такой территории может быть предоставлена большая самостоятель ность в решении вопросов местного значения пу т ем передачи ее органам власти части полномочий вышестоящих органов . Это делается для защиты этнической целостности и создания больших гарантий и лучших условий для развития проживающего там народа . Причем автономные образования могут создаваться в составе как унитарных , так и фе деративных государств . (Пример - автономные области в унитарной Италии и автономии в фе деративной России .). В отличие от автономии , федерации образуются путем пере дачи полномочий не сверху вниз , а снизу вверх : от субъек тов - федерации . Субъекты федерации , как правило , равноправны. Федеративное Федерация – от лат . foederatio - союз , объединение. государст во - сложное образование , имеющее в своем составе административно-территориальные или национальные обра зования - члены (субъекты ) федерации , обладающие значительной степенью само стоятельности (штаты - в США , земли - в ФРГ , области и края - в России ) или даже суверенитетом (кантоны - в Швейцарии , до недавнего времени республики - в России ). Наряду с высши м и органами государственной власти федерации субъекты феде рации образуют самостоятельные органы государственной власти . Для защиты и представления интересов субъектов федерации на общегосударственном уровне создаются двухпалатные парламен ты (США , Швейцар и я , Россия ). Бытует распространенное заблуждение , что унитарные госу дарства - мононациональные , а федеративные - многонацио нальные . В действительности это не так . Болгария - многонаци ональное унитарное государство , а США - мононациональное федеративное . В основе различия между унитарными и федера тивными государствами лежит форма деления территорий и сис тема организации органов государственной власти . Вместе с тем национальный состав населения оказывает определенное влияние на форму государственного уст р ойства , поскольку можно выде лить административные федерации (США , ФРГ , Мексика , Брази лия и др .) и национальные федерации (СФРЮ , ЧСФР , СССР , РФ ). Различие между ними состоит в том , что в административ ных федерациях в основу деления территории положены объек тивные критерии : рельеф местности , климатические условия , раз мещение полезных ископаемых , плотность населения , сложив шиеся хозяйственно-экономические связи , исторические тради ции и т.д . А в национальных федерациях в основу территориаль н ого деления положен субъективный фактор - национальный состав населения . Поэтому национальные федерации оказались непрочными формами государственного устройства (СФРЮ , ЧСФР , СССР ). Правовой основой большинства существующих в мире феде раций явл яется конституция (Основной Закон ) страны . Вместе с тем существует и более редкая ситуация , когда в основу федера ции положен договор (так называемые договорные федерации ). Особенность договорных федераций проявляется в большей само стоятельност и её субъектов . Конституционные федерации постро ены преимущественно в форме реализации воли «центра» , закреп ленной в принимаемых высшими органами государственной влас ти конституциях . Конечно , конституция в той или иной форме закрепляет определенную сам о стоятельность субъектов федера ции , но изменение конституции - исключительное право феде ральных органов государственной власти . Что же касается дого ворных федераций , то основа их правового положения - резуль тат сопряжения воли двух сторон (федерации и е ё субъектов ), в равной степени способных влиять на изменение содержания до говора. Исходя из данной классификации типов федерации , Россия в соответствии с действующей Конституцией (статьи 5 и 11) отно сится к числу федераций смешанного типа - конституционн о-договорных , поскольку основа ее федеративного устройства зало жена Конституцией РФ , но отдельные вопросы разграничения вопросов ведения между центральными и региональными органа ми государственной власти могут решаться на основании Феде ратив ного и иных договоров. По внешним признакам договорные федерации близки к кон федерациям . Но это лишь кажущаяся близость . Суть их принци пиально различна. Конфедерация - это союз суверенных государств , образован ный для решения совместных политических , эко номических или военных задач . Конфедерация в отличие от федерации не образует единого государства , поскольку государства , образовавшие кон федерацию , не утрачивают своего суверенитета . К тому же и цели образования конфедерации не имеют ничего общего с фед е ратив ными . Ведь в последней ставится задача обеспечить наиболее эффективное управление территорией единого государства , мак симально приблизить органы власти к управляемой территории и населению . Конфедерации - достаточно редкое и неустойчивое образовани е . Как правило , конфедерации либо распадаются после реализации целей , ради которых они создавались (так произошло с Египтом и Сирией , которые во время арабо-израильского кон фликта образовали Объединенную Арабскую Республику (ОАР ), распавшуюся п осле нормализации отношений на Ближнем Вос токе ), либо превращаются в федерацию (пример такого преобра зования - Швейцарская федерация , существовавшая до 1848 г . в форме конфедерации ). Принципиальное отличие федерации от конфедерации состо ит в юридической нерасторжимости федеративного государства. Своеобразной формой конфедерации является Содружество Независимых Государств (СНГ ). Своеобразие его состоит в том , что оно образовалось в результате распада некогда единого госу дарства - С ССР . В силу этого в основу процесса объединения государств СНГ положены не только военные , экономические и политические цели , но и историческая , этническая и культурная их близость , не характерная для субъектов обычных конфедера ций . СНГ создан в условиях столкновения двух противоречивых тенденций - стремления к суверенитету бывших союзных рес публик СССР и их хозяйственно-экономической зависимости друг от друга , явившейся результатом многолетнего совместного развития . И эти две тенденции - объединительная и разделитель ная - делают этот союз непрочным , а его субъектов - незавер шенными государствами : с одной стороны , ни одно из государств . образовавшихся на месте бывшего СССР , не может похвастаться своей полной самостоятельностью , то есть назвать себя полн о с тью суверенным , а с другой стороны , СНГ не является конфеде рацией в полном смысле этого слова , поскольку его договорно-правовая природа весьма неопределенна и находится лишь в стадии формирования. Говоря о различиях форм государств в зависимости от форм ы правления , нельзя не упомянуть такое распространенное в про шлом , но не свойственное новому времени образование , как империя . Империи Империя – от лат . imperium - власть , государство. - это сложные многонациональные государства , создаваемы е с помо щью захвата и насильственного удержания в своем составе суве ренных соседних государств мощным деспотическим государст вом . К такому типу государств можно было отнести Южно-аф риканскую республику , удерживавшую в течение десятилетий в своем соста в е Намибию . Несмотря на развитие цивилизации и демократии в мире , полностью исключить попытки создания им перий в будущем , очевидно , нельзя. Вот , в общем , краткая характеристика понятия и видов национально-государственного устройства . Ниже в данной работе будут рассмотрены проблемы федерализма конкретно на примере России. III . Российский федерализм . Его принципы и особенности. Одно из важнейших направлений сегодняшнего этапа реформирования российского государства — перестройка государственно-политической системы страны на подлинно федеративных началах , формирование модели федерации , которая отвечала бы историческим традициям и современ ным реалиям России. Идея федерализма возникла в России как апосредующее звено двух тенденций : национального сепаратизма и рос сийского унитаризма . Территориально-этнический состав России с самого начала был весьма сложным . В ее состав входили нации и народности самых разных культур и с раз личным уровнем развития . В дореволюционный период единство российской империи сдержива л ось мощной интегративной волей русского народа и недостаточным уровнем национального развития подавляющего большинства входя щих в ее состав народов . Максимум , на что претендовали тогда входившие в состав России народы , — это требование культурно-национал ь ной автономии. Начиная с 1918 года наша страна официально становит ся федеративным государством . Но советский , а сегодня рос сийский федерализм — уникальное явление в мировой теории и практике федерализма . В его основу был положен национально-территориальн ый принцип , когда федеративное уст ройство выступало как способ разрешения национального вопроса , реализации права наций на самоопределение. Советский федерализм не был результатом объединения уже существовавших в прошлом национальных государств , а , наобор от , сами эти государства были созданы по инициа тиве Центра . Затем по воле этого же Центра одни из них заключили Союзный договор о создании союзного государ ства , в которое они вошли как в качестве союзных респуб лик , а другие стали автономными государств е нными образованиями в рамках союзных республик . В результате образовалась сложная многоуровневая федерация , включав шая в структуре федеративных отношений и национально-территориальные образования , и оказавшиеся за их пределами территориальные образования — области и края. В качественно новое состояние российский федерализм вступил после подписания Федеративного договора 1992 года и принятия Конституции Российской Федерации 1993 года : из национального федерализма он превратился в смешан ный , который характе ризуется тем , что субъектами Федерации в новых условиях являются не только нацио нально-территориальные , но и территориальные образова ния — области , края , автономные области , автономные округа , города федерального значения . Следовательно , рос сийский фед е рализм выступает сегодня одновременно и фор мой устройства национальных отношений , и формой территориальной организации государства. В 90-е годы в России активно шёл процесс наделения большими полномочиями субъектов Российской Федерации , что объективно соз давало предпосылки к их обособлению. В действительности , чтобы решить стоящие сегодня пе ред каким-либо регионом проблемы (экономический спад , инфляция , безработица , экология и др .), необходим обще национальный подход . Невозможно на местном уровне эф фекти вно решить и такие вопросы , как социальная защита населения , безопасность , здравоохранение , обеспечение энергоресурсами , транспортом и т . д . Поэтому неизбежно будет набирать силу тенденция к сформированию не только силь ной региональной , но и сильной цент р альной власти. При всей неоднозначности отношения политических и общественных кругов к практике подписания договоров между Российской Федерацией и ее субъектами о разграни чении предметов ведения и полномочий в принципе ее мож но оценить положительно . Така я практика является эффективным способом сформирования своего рода «подсис тем» в рамках макросистемы федеративных отношений , ус танавливаемой Конституцией Российской Федерации и Федеративным договором , что позволяет лучше учитывать конкретные условия и и н тересы субъектов Федерации . Прин ципиальным моментом здесь является только необходимость пресечения любых попыток как возрождения государствен ного унитаризма , так и опасных центробежных стремлений , неукоснительного соблюдения Центром и субъектами Феде ра ц ии взятых на себя обязательств. В обращении Президента Российской Федерации к Сове ту Федерации Федерального Собрания от 2 августа 1997 года говорится об определяющей роли федерализма в дальней шей судьбе России . Вносится предложение подготовить со вместны ми усилиями всех ветвей власти и при активном участии субъектов Российской Федерации проект федераль ного закона , направленного на развитие правовых основ федерализма в России. В связи с этим особенно важно подчеркнуть следующее. 1. В становлении новых фед еративных отношений в Рос сии федерализм должен пониматься не как борьба за гла венство , не конкуренция за полноту власти между Центром и субъектами Федерации , а их конструктивное сотрудниче ство . Оно достигается на основе обеспечения баланса инте ресов р е гионов и интересов страны в целом , через создание совместными усилиями оптимальной модели распределения предметов ведения и полномочий федеральных органов го сударственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. 2. Современн ое состояние российского федерализма со здает противоречие , от разрешения которого будет во мно гом зависеть перспектива его эволюции . В новых условиях национально-территориальные и территориальные субъек ты Федерации , с одной стороны , равноправны в отнош е ни ях с федеральным Центром и между собой , а с другой — сохраняют различия в своем политическом и государствен но-правовом статусе . Очевидно , что в этом случае эффектив ность подобной модели федерализма будет зависеть от эффективности разрешения появляющи х ся противоречий между равноправием республик и других субъектов Федера ции и своеобразием их политико-правового статуса. Реализацию принципа равноправия субъектов Федерации необходимо осуществлять при уважении права республик на такое своеобразие своего по литического статуса , которое проявляется в наличии атрибутов государственности (гимн , герб , флаг , конституция ) и вторых государственных языков наряду с общегосударственным языком Более развёрнуто об этой проблеме - в главе IV . . В этом случае государстве нное строительство в российс ких республиках будет осуществляться не на основе при оритета «титульной» нации , а на основе равноправия людей всех национальностей , образующих многонациональный народ этих республик . Правомерность такого подхода дик туется те м , что доля коренного населения в подавляющем большинстве республик значительно меньше , чем доля на селения граждан других национальностей . Например , в Ка релии проживает только 10% карелов , в Башкирии — 22% башкир , в Якутии — 33% якутов Российский федера лизм : проблемы и перспективы . Аналитический вестник . - М .: Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации , 1996. - С . 8. . 3. Федерализм это не только политическое , государственно-правовое понятие , но и способ организации всей об щественной жизни , в том числе и экономической . Поэтому развитие федеративных отношений должно включать в себя создание соответствующей системы государственного регу лирования , управления экономикой и социальной сферой — того , что прин я то называть государственно-региональной политикой. 4. Нельзя не замечать очевидного : по своему социально-экономическому потенциалу значительной части из нынеш них 89 субъектов Федерации их конституционный статус не под силу . Они не в состоянии эффективно в ыполнять сопря женные с ним обязанности , нести вытекающую из него от ветственность перед своим населением , другими субъектами Федерации , государством в целом. В этих условиях целесообразно продумать меры , призван ные обеспечить последовательное , постепенно е формирова ние социально-экономических основ , которые позволят «отстающим» регионам на деле стать полноправными субъек тами Федерации не только формально юридически , какими они являются в настоящее время , но и экономически . Вме сте с тем весьма вероятно, что некоторые субъекты Федера ции так и не смогут решить эту задачу. 5. Жизнеспособность и действенность российского феде рализма прямо зависят от того , как решается на практике проблема разграничения компетенции и сопряженной с ней ответственности между Р оссийской Федерацией и ее субъек тами . Требуется перестройка всей вертикали государственного управления , укрепления ее такой конструкцией , как бюджетный федерализм. Попытки решить обособленно проблемы сформирования федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации не могут дать ничего , кроме общей экономичес кой дестабилизации . В настоящее время дотационными яв ляются свыше 70 регионов , которые вынуждены постоянно обращаться к Центру с просьбами о помощи . Реальная рабо та по изысканию дополнит е льных источников доходов на местах начнется только в том случае , если субъекты Феде рации будут активно участвовать в подготовке федерально го бюджета , более действенно влиять на ход этой работы . будут поставлены в рамки четких бюджетных полномочий и норм а тивов , а также будет прекращена практика предоставления некоторым субъектам Федерации разного рола льгот и поблажек. В противном случае акцент будет сделан на перераспре деление доходных источников , все сильнее станут звучать требования перехода к однокана льной системе финансирования федерального бюджета . Для России как федеративно го государства это было бы гибельно , так как рухнул бы один из самых сильных интегрирующих факторов. 6. Становление федерализма в России предполагает глу бокие изменения системы территориального управления , сбалансирования системы государственной власти в целом . У нас в России решение этой задачи означает необходимость действовать сразу по трем направлениям : обеспечить пре вращение государственных органов управления в систему инс т итутов , отвечающих принципам федерализма ; расши рять самостоятельность субъектов Федерации в выработке и реализации региональной социально-экономической поли тики , повышать их ответственность за ее результаты ; сфор мировать систему местного самоуправления и другие формы негосударственного управления. В целом , России больше соответствовала бы такая мо дель федеративного устройства , при которой Российская Федерация политически декларируется цельным и недели мым государством с устройством не по национально-тер ри ториальному , а административно-территориальному принципу . В рамках подобного государственного образова ния регионам делегируются широкие полномочия , гаранти руется развитие местного самоуправления , национальным меньшинствам предоставляется национально- к ультурная автономия , полное право на развитие собственного языка , культуры и традиций. В условия России перспективной формой национально-государственного устройства этнических общностей , не име ющих своих национально-территориальных образований на территор ии Российской Федерации или проживающих за пределами таких образований , могла бы стать культурно-национальная автономия . Многие ученые , политики указывают на полезность возрождения существовавших в свое время в СССР национальных районов , округов , поселени й , Федеративное устройство России открывает в этом плане самые широкие возможности организации власти , в том числе на уровне органов местного самоуправления . Тем са мым будет более полно обеспечены права и поддержка развития языков , культур , традиций , обыч а ев национальных меньшинств , которые сейчас фактически находятся в неравноправном , ущемленном положении по сравнению с народами , имеющими в России свои национально-государ ственные или национально-территориальные образования . Особенно важно это для народов Севера , а также дисперсно проживающих национальных меньшинств. Развитие культурно-национальной автономии необходи мо прежде всего на уровне местного самоуправления и ин ститутов гражданского общества , включая возможность создания экстерриториальных органов , занимающихся воп росами национальной культуры . Реализация этих принци пов может привести к тому , что федеративные отношения утратят функцию устройства , регулирования национальных отношений и станут выполнять лишь роль территориальной организации государ с твенной власти. IV . Развитие федерации и Конституция России. Проблемы современного федеративного государства , как я уже отмечал , являются насущными и одними из важнейших для современной России . Во многом от того , удастся ли перейти к подлинно фе деративному государству , зависит дальнейшая судьба России : сохранение единства государства , успешное проведение экономической реформы , демократизация политической жизни , интеграция с соседними государствами , эффективное функционирование законов и многое д р угое. В марте 1999 г . исполнится семь лет юридическому оформлению федеративного государства в современной России . В подписанном 31 марта в Кремле Федеративном договоре (включившем в себя фактически три договора : с республиками ; краями и областями ; автономн ыми образованиями ) впервые в современной истории России был юридически провозглашен и гарантирован федеративный характер Российского государства . Затем в новой Конституции России 1993 г . положения Федеративного договора были развиты , приведены в систему , к онкретизированы и закреплены в своей основе. Но вот уже прошло пять лет после принятия Конституции . И сегодня с точки зрения законодательной и правоприменительной практики отчетливо видны ее сильные и слабые стороны . Не претендуя на бесспорность своих мысл ей и положений , я хотел бы предложить некоторые изменения Конституции , касающиеся федеративного устройства Российского государства. Конституция Российской Федерации 1993 г . в целом заложила современную правовую основу развития федеративного государства и ф едеративных отношений в России . В ст . 1 Основного Закона записано : «Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления» . В ст . 5 Конституции зафиксировано : «Российская Федерация состоит и з республик , краев , областей , городов федерального значения , автономной области , автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации... Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности , единстве системы г осударственной власти , разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации , равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации . В о взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны». Глава 3 Конституции «федеративное устройство» раскрывает эти основополагающие принципы федеративного устройства Российского госуда рства , закрепляет базовые механизмы взаимодействия федеральных органов власти и государственных органов власти субъектов Федерации . Как показала пятилетняя практика становления и развития федеративных отношений , эти принципы и большинство механизмов в цел о м обеспечивают эволюционный характер развития федеративного государства. В то же время чем глубже идет развитие федеративных отношений , тем яснее становится противоречивость и недоработанность ряда конституционных положений , острее выражается потребность в дальнейшем развитии конституционных норм , касающихся Федерации. IV . I . Симметричная или асимметричная федерация. Самой серьезной коллизией новой Конституции является противоречие между принципом равноправия субъектов Российской Федерации (ст . 5) и разно статусность республик , с одной стороны , краев и областей – с другой , автономных округов – с третьей , о чём я уже говорил выше . Само сохранение различных наименований субъектов Федерации обусловливает их различия . По Конституции России республики в отличие от других субъектов Федерации : а ) являются государствами (ст . 5); б ) имеют конституции , а не уставы (ст . 5); в ) вправе устанавливать свои государственные языки . Кроме того , на практике республики могут иметь свое республиканское гражданство (что противоре ч ит Конституции РФ ). В ст . 66 Конституции РФ также закреплено неравноправие краев и областей и входящих в их состав автономных округов . Получается явное противоречие с принципом равноправия всех субъектов , так как равноправные субъекты не могут входить в со став друг друга – это предполагает некоторую соподчиненность . Данная проблема обостряется в связи с тем , что п . 1 ст . 67 Конституции РФ указывает : «территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов , внутренние воды и территориальное м оре , воздушное пространство над ними» . Если мы рассматриваем автономные округа как некие территориальные образования , входящие в состав других территориальных образований – краев и областей , то неясно , как нам считать территорию автономных округов – как т е рриторию самостоятельных субъектов Федерации или как территорию , входящую в состав территории края или области. В настоящее время в связи с неурегулированностью федеративных отношений появляются нормативные акты , статус которых крайне противоречиво определ яется в Основном Законе страны . Такими нормативными актами являются договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации . Так , в ст . 11 Конституции («Основы конституционного строя » ) записано , что «разграничение предметов ведения и полномочий ... осуществляется настоящей Конституцией , Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий» . А в ст . 76 указывается , что «по предметам совместного ведени я Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы...». Такая противоречивость привела к тому , что до сих пор не определены место и роль договоров в системе нормативно-правовых актов Российской Федерации . Ни в законопроекте «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между государственными органами власти РФ и государственными органами власти субъектов РФ» , ни в законопроекте «О системе нормативно-правовых актов Российской Федерации» не удалось четко о пределить соподчиненность федеральных законов и договоров. В то же время в продолжающих подписываться договорах зачастую вопреки Конституции РФ содержится перераспределение не только совместных предметов ведения и полномочий , но и ряда предметов ведения и полномочий Российской Федерации в пользу субъектов РФ (Татарстан , Башкортостан , Саха (Якутия ), Свердловская область ...). Более того , в Конституции говорится о разграничении предметов ведения и полномочий между государственными органами власти , а договоры п одписывают только представители исполнительной власти , хотя речь в них идет и о разграничении полномочий в законодательной сфере . Фактически параллельно с конституционным правом (а порой и в противоречие ему ) активно формируется договорное право... И , нако нец , следует упомянуть п . 5 ст . 66 Конституции РФ , где указывается , что «статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законо м » . Следовательно , предполагается , что статус у субъектов Федерации может различаться и они его могут изменять. Статус субъекта Федерации – это установленные Конституцией РФ и конституциями и уставами субъектов РФ права , обязанности и ответственность субъек та РФ . Если же Конституция говорит о равноправии субъектов , то как может разниться их статус ? Не случайно внесенный Правительством в Государственную Думу законопроект «О статусе субъекта Российской Федерации и порядке его изменения» был снят с обсуждения п одавляющим большинством депутатского корпуса как «не имеющий быть» (хотя поручение по подготовке такого федерального конституционного закона содержится в ст . 66 Конституции РФ ). Таков первый круг проблем , вытекающих из несовершенства ряда статей Конституци и РФ . В глобальном масштабе нам предстоит решить проблему : возможно ли построение в России симметричной федерации ? Думаю , в обозримой перспективе это сделать не удастся . И прежде всего потому , что наша федерация продолжает базироваться на двух принципах : н ационально-государственном и территориальном . За последние годы мы значительно уменьшили неравноправие субъектов Федерации как следствие сталинской национальной политики . Но полностью уравнять в правах республики как национально-территориальные образовани я и края и области как территориальные образования не удастся и не нужно . Речь должна идти только о специфических правах , связанных с особенностями национального состава и национальных отношений в республиках (право на второй государственный язык , на нацио н альную культуру ), но отнюдь не с социально-экономическими и политическими правами и тем более льготами и привилегиями . Поэтому , я думаю , можно сохранить исторические названия субъектов Федерации (республики , края , области , автономные республики , автономны е округа , города федерального значения ), их основных законов , сохранив в Российской Конституции положение об их равноправии с точки зрения прав , обязанностей и ответственности , т.е . конституционно-правового статуса. Кроме того , необходимо учесть , что вслед за Татарстаном особый статус рано или поздно придется предоставить и Чечне как субъекту РФ , не подписавшему Федеративный договор . Возможно также вступление в Российскую Федерацию новых субъектов . Поэтому такую возможность необходимо зафиксировать в Консти т уции РФ . Что же касается изменения статуса субъектов Федерации , то в Конституции , а затем и в федеральном законодательстве должна быть предусмотрена , по моему мнению , только одна такая возможность – слияние (по взаимному согласию ) двух и более субъектов в один субъект Федерации . Сейчас такой вариант прорабатывается в отношениях между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью . Думаю , необходимо срочно разработать правовой механизм его обеспечения . Слишком большое число субъектов РФ по-прежнему остается «ах и ллесовой пятой» российского федерализма. Что касается проблемы автономных округов , то она должна решаться поэтапно . Те автономные округа , которые способны быть полноценными субъектами Федерации , должны провести референдумы и выделиться из состава краев и о бластей . Другие же – «вернуться» в «родительский дом» , но не как субъект Федерации , а как федеральный округ или федеральная территория , управляемая прямым президентским правлением. Таким образом , Российская Федерация в обозримой перспективе de facto неизбе жно будет сохраняться как асимметричное государство . Но эта асимметрия будет проявляться не на уровне важнейших конституционных полномочий , прав и обязанностей , а на уровне специфических особенностей , связанных с экономическими , культурными , историческими, национальными и географическими особенностями того или иного субъекта Федерации. IV .II. Проблема разграничения предметов ведения и полномочий. Центральной проблемой любой федерации является проблема «разделения власти» – разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центом , органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления . В нашей стране в силу ряда причин (о чем речь пойдет ниже ) разграничение полномочий в основном пошло не по законодательной линии , а по линии до г оворных отношений между центром и субъектами Федерации , а также по линии блокирования со стороны ряда субъектов Федерации не то чтобы разграничения полномочий с органами местного самоуправления , но их создания. Что же это за причины ? Вспомним , как в начале 90-х годов вслед за распадом Союза была реальной опасность распада и России . Парад суверенитетов , охвативший российские автономии , привел на грань выхода из России Татарстан , Чечню и ряд других республик . В этих условиях центральные власти становившегося на ноги Российского государства вынуждены были идти на уступки националистам и сепаратистам разных мастей . Подписанный в конце марта 1992 г . федеративный договор явился компромиссом центробежных и центростремительных сил в нашем государстве . С одной сторо н ы , он позволил сохранить единство Российского государства , открыть начало действительному развитию федеративных отношений в России , с другой – договор юридически закрепил разнотипность и фактически неравноправие различных субъектов Федерации , а также тако е разграничение предметов ведения и полномочий , которое отражало тогдашнее соотношение сил между центром и субъектами Федерации , и прежде всего республиками . Во-первых , ряд республик настояли , чтобы было три , а не один общий договор , подчеркнув тем самым р а зличия между субъектами Федерации ; во-вторых , не удалось предметы ведения (как в конституциях ряда других федеративных государств ) разбить на три части : предметы ведения федерального центра ; совместные предметы ведения и предметы ведения субъектов РФ . В Ф е деративном договоре выделили только две группы предметов ведения : федерального центра и совместные , оставив автоматически все остальные полномочия (в том числе и те , которые могут появиться в дальнейшем ) в ведении субъекта Федерации . Это , с одной стороны, нарушило баланс предметов ведения , а с другой – неимоверно раздуло , довело до гипертрофированных размеров сферу совместных полномочий. Сам процесс «дележа предметов ведения» не имел под собой серьезной аналитической и научной проработки , не опирался на оте чественный (поскольку такового вообще не было ) и зарубежный опыт . Это был «политический торг» , в ходе которого все полномочия , которые становились предметом спора либо которые ни одна из сторон не хотела передавать другой , «сбрасывались» в общую корзину , н азываемую «совместными предметами ведения» . В результате в «предметы ведения Российской Федерации» попало около 50 титулов (для сравнения : в Конституции Канады их 29), в предметы совместного ведения – около 40 титулов (в Конституции Канады – всего три ). П р едметы же ведения субъекта Федерации остались безграничны : и Конституции , и уставы ряда субъектов Федерации в одностороннем порядке вписали туда более 50 титулов (в Конституции Канады их всего 16). В-третьих , сами предметы ведения были сформулированы в сп е шке крайне неудачно. А. В отличие от конституционного права Германии , Канады , США и других федеративных государств , предметы ведения в Федеративном договоре , а затем и в Конституции РФ 1993 г . (куда они были фактически в неизменном виде инкорпорированы ) не были разграничены по характеру оказываемого воздействия на а ) сферы правового регулирования и б ) сферы государственного управления , в которых осуществляются полномочия государственных органов власти . В результате «всё смешалось в этом доме» : в каждом тит у ле содержались и сферы законодательного регулирования , и сферы государственного управления. Если для предметов ведения федеральных органов власти это «переплетение» было терпимо (ибо федеральные органы сами издавали законы и сами их выполняли ), то для совм естных предметов ведения такое «правовое своеволие» вносило полный диссонанс . Федеральные законы ставились на одну доску с внутрифедеральными договорами и соглашениями . Не нравится кому-то федеральный закон – заключай двусторонний договор с федеральным це н тром и живи по договорному праву. Б. Многие предметы ведения сформулированы крайне неконкретно , что позволяет их толковать расширительно , например п . б ) ст . 71: «федеративное устройство и территория Российской Федерации» или п . е ) ст . 71: «установление осн ов федеральной политики и федеральные программы в различных областях» и т.д . Некоторые пункты являются излишними . Так , к ведению Российской Федерации отнесено полномочие : «принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов...» , что само собой разум е ется. Сегодня практика разграничения предметов ведения и полномочий показывает , что значительную часть совместных предметов ведения можно «раскассировать» , передав либо федерации , либо субъектам . Так , по моему мнению , можно рассмотреть вопрос о передаче за конодательных полномочий федеральному центру : установление общих принципов налогообложения и сборов ; административное , административно-процессуальное , трудовое , семейное , жилищное , земельное , водное , лесное законодательство , законодательство о недрах , об о хране окружающей среды ... (п . 3), и ), к ), л ), о ) ст . 72), сохранивших правоприменение за субъектами РФ . Органам власти субъектов РФ можно бы было передать следующие сферы государственного управления : природопользование , охрана окружающей среды , вопросы н а уки , образования , воспитания , культуры , спорта , здравоохранения и ряд других (п . д ), е ), ж ), м ) ст . 72). При этом необходимо четко указать в Конституции , что разграничение предметов ведения и полномочий по вопросам совместного ведения в сфере законодательн ого регулирования осуществляется только федеральными законами . В сфере же иного нормативно-правового регулирования и в сфере государственного управления разграничение может проводиться как федеральными законами , так и договорами и соглашениями . Особо хочу обратить внимание на п . н ) ст . 72 Конституции РФ . По нему в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находится становление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления . Попытки Государственной Д умы законодательно определить эти общие принципы встретили серьезное сопротивление в регионах , и прежде всего со стороны руководителей исполнительных органов власти субъектов Федерации . Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» 1995 г. принят в штыки региональной элитой и до сих пор фактически не выполняется в большинстве субъектов РФ . Закон же «Об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации» , насколько я знаю , вот уже пять лет не может вый т и из стен Законодательного Собрания . Несколько вариантов этого законопроекта , предложенных Государственной Думой , были отвергнуты большинством членов Совета Федерации. Что же не устраивает большинство сенаторов ? Во-первых , они полагают , что этот закон долж ен носить «символический характер» , отдавая на их полный откуп создание системы органов государственной власти в каждом субъекте Федерации . Хотим – президента избираем , хотим – губернатора , хотим – главу правительства , да хоть персидского шаха – кому како е дело . И действительно , в настоящее время на территории Российской Федерации растет не просто число различных политических режимов , но фактически складываются авторитарные и олигархические режимы личной власти (безальтернативные выборы руководителя , насил ь ственное устранение оппозиции , удушение независимых и оппозиционных средств массовой информации (убийство редактора газеты «Советская Калмыкия» Л . Юдиной , помните ?), выборы по «новой разнарядке» в законодательные органы власти , полное подчинение судов , пр о куратуры , правоохранительных органов руководству региона , фальсификация выборов ...). В этих условиях и с учетом величины территории России становится все более настоятельно необходимым , чтобы общие правила игры , каркас , остов власти сверху донизу определя л а федерация , а в регионах «мясо» уже наращивали сами субъекты . Представляется , что этот предмет ведения должен быть передан в сферу компетенции федеральных органов власти . Это означает отнюдь не унификацию всех и вся , но создание действительно дееспособно й государственной власти , построенной на принципах федерализма. Во-вторых , многие назначенные губернаторы в Совете Федерации выступали против закрепления в законе возможности проведения косвенных (наряду с прямыми ) выборов высших должностных лиц края или об ласти , что предусматривал законопроект . Им казалось , что относительно «левые» законодательные собрания во многих регионах не переизберут назначенных Президентом администраторов . Но прошедшие во второй половине 1996 г . выборы губернаторов показали , что пря м ые всенародные выборы не принесли многим из «назначенцев» больших лавров . Они проиграли коммунистам или поддержанным ими кандидатам выборы почти в половине субъектов Федерации (тогда выборы проводились в 52 субъектах РФ ). Вместе с тем неопределенность в во просе о соответствии установленных в ряде уставов краев и областей систем государственной власти основам конституционного строя России и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной , а также разделению государствен н ой власти (установленному ст . 10 Конституции РФ ) попытался разрешить Конституционный Суд РФ . В своем постановлении по запросам глав администраций Алтайского края и Читинской области Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции РФ положения у ставов края и области , предусматривающие избрание главы администрации края (области ) Законодательным Собранием , «так как избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти , поскольк у ни законодательная , ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя , в том числе в федеральных органах». Рассматривая эти и некоторые другие (здесь не упоминаемые ) положения постановлений Конституционного Суда , можно обратит ь внимание на два обстоятельства . Во-первых , в отдельных случаях Конституционный Суд взял на себя уяснение положений не только текста Конституции , но и теоретических принципов , к которым надо отнести и принцип разделения властей . Вопросы же теории не могу т быть отнесены к ведению судебных органов , тем более что решение Суда весьма спорное , ибо оно ставит под сомнение независимость ветвей власти в странах с парламентской республикой (где президент избирается парламентом и правительство формируется и утвержд а ется парламентом ). Второе обстоятельство заключается в том , что Конституционный Суд в ряде своих выводов практически обязывает субъекты Российской Федерации определять систему своих органов государственной власти , как сказано в ст . 77 Конституции , самостоя тельно , с ограничениями , определяемыми основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти , «установленными федеральным законом» . Представляется , что Конституционный Суд п р инимает на себя функции федерального законодателя (хотя в нашей стране прецедентное право развито очень , очень плохо . Можно считать , что его вообще нет ), а в ряде случаев руководствуется политической целесообразностью. Некоторое время назад в Государственн ой Думе в первом чтении был принят новый законопроект «Об общих принципах организации законодательных (представительных ) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» . Он закрепляет прямые выборы высшего должностного лица субъекта Федерации . Но при этом указывает : «Конституцией (уставом ) субъекта Российской Федерации может предусматриваться иной порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации , в том числе путем избрания его специально созываемым собранием представителей» , т.е . законодатель предусмотрел достаточно гибкий механизм формирования исполнительной власти . Кроме того , в данном законопроекте значительно расширяются полномочия представительной власти в регионах. IV . III . Повышени е роли Совета Федерации в развитии федеративных отношений. Пятилетний опыт существования Совета Федерации Федеративного Собрания сначала как избранного , а затем как сформированного на основе представительства от Совета Федерации показывает необходимость т рех коренных изменений в его деятельности. Во-первых , должно резко возрасти влияние верхней палаты парламента на законотворческий процесс . Сейчас Совет Федерации выступает в роли статиста , одобряя или отклоняя подготовленные Думой законы . Я думаю , необходи мо изменить процедуру подготовки и утверждения законопроектов . После внесения в Федеральное Собрание разработанного правительством законопроекта первым его должен рассматривать Совет Федерации , а не Государственная Дума . Важная задача верхней палаты вообщ е состоит в том , чтобы рассматривать и обсуждать правильные законопроекты . Собранный богатый опыт и те выводы , к которым приходят субъекты Федерации в процессе выполнения ими законов , должны поступать через «первый канал» в федеральное законодательство . Эт о должна быть важнейшая контрольная функция Совета Федерации в структуре Федерации . Проект закона , позиция Совета Федерации и контраргументы правительства передаются затем в Государственную Думу на рассмотрение . Все принятые Думой законы направляются снова Совету Федерации . Верхняя палата проверяет , была ли учтена позиция первого тура и не внесла ли Государственная Дума других изменений . В случае если Совет Федерации не согласен с формулировкой принятого Госдумой закона , он может отправить его в согласитель н ую комиссию . Предлагаемая выше процедура успешно функционирует в Германии и , думаю , могла бы с учетом специфики нашего парламента быть применена в России. Во-вторых , в серьезной корректировке нуждается ст . 106 Конституции России , в которой дан перечень фед еральных законопроектов , обязательных к рассмотрению Советом Федерации . Его необходимо наделить разными полномочиями в отношении внесенных законопроектов . Законы , которые в особой степени затрагивают интересы субъектов Федерации , должны приниматься только при одобрении Совета Федерации . К такого рода законам предлагается отнести следующие : законы , изменяющие Конституцию ; законы , касающиеся финансовых поступлений земель (прежде всего законы о налогах ); законы , вторгающиеся в административный суверенитет суб ъ ектов Федерации (регламентация полномочий , сроки , административные сборы , способы передачи документов по инстанции и пр .). Во всех остальных случаях Совет Федерации не должен иметь права вето , т.е . права снять закон с обсуждения , но может одобрить или не о добрить закон. В-третьих , Совет Федерации мог бы также взять на себя некоторые «горизонтальные функции» и роль арбитра в спорах между субъектами Федерации . Речь идет о следующем . Поскольку в стране перестала существовать вертикаль представительных органов власти , Совет Федерации мог бы заняться подготовкой модельных законов для субъектов Федерации , приведением в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством конституций (уставов ) субъектов Федерации . Это можно было бы делать в рамках совеща н ия председателей законодательных собраний субъектов Федерации. Кроме того , необходимы «горизонтальные структуры» исполнительных органов власти субъектов РФ : совещания глав исполнительной власти , конференции министров образования и т.д ., на которых субъекты Федерации напрямую , без участия федерального центра согласовывали бы и координировали вопросы , находящиеся в их компетенции . Так , министры образования субъектов Федерации в канун нового учебного года могли бы согласовывать учебные программы , с тем чтобы г ражданин России , переехав из одного субъекта Федерации в другой , мог свободно учиться в школе или институте . Министры финансов в преддверии нового финансового года могли бы определять механизм финансового выравнивания регионов. В большинстве федеративных г осударств успешно функционируют такие «горизонтальные структуры» на уровне как законодательной , так и представительной властей . Совет федерации мог бы также взять на себя следующие «арбитражные» функции : одобрение договоров о разграничении предметов веден и я и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации ; разрешение споров между субъектами Федерации по территориальным , национальным и иным проблемам. IV . IV . Федеральное вмешательство в права субъектов федерации. В феде ративных государствах обычно предусматриваются конституционные основания для вмешательства федеральной власти в права субъектов Федерации . В Конституции же Российской Федерации отсутствуют нормы , прямо устанавливающие основания для федерального вмешательс т ва в права субъектов Федерации . Указаны только общие основания , открывающие возможность такого вмешательства (ч . 4 ст . 78, ч . 2 ст . 80). Конкретными инструментами , способствующими исправлению нарушений конституционных норм субъектами Федерации , являются со гласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации , право Президента приостанавливать действие актов исполнительной власти , противоречащих Конституции Р оссии , а также его право на введение чрезвычайного или военного положения на всей или части территории Российской Федерации. Однако , как показала практика последних лет (события в Чечне 1991 – 1997 гг .; проведение референдума 1992 г . в Татарстане вопреки р ешению Конституционного Суда России ; непроведение выборов губернатора Тюменской области в Ямало-Ненецком округе несмотря на Указ Президента и т.д ., и т.п .), этих инструментов явно недостаточно . В этой связи необходимо внимательно присмотреться к опыту дру г их федеративных государств . В Индии существует институт президентского правления , и за время существования республики он применялся более 70 раз . Особенно часто он использовался в тех случаях , когда в результате местных выборов к власти приходили партии , о ппозиционные тем партиям , под чьим контролем в соответствующий момент находилось центральное правительство . Аналогичная ситуация складывается после прошедших во второй половине 1996 г . губернаторских выборов в ряде краев и областей России , где у пришедшей к власти оппозиции отношения с центральной властью вряд ли будут однозначными и иерархически прямолинейными. Детально этот вопрос разработан в Конституции ФРГ . Так , в ст . 37 Основного Закона Германии записано : « 1. Если земля не выполняет федеральные обязан ности , возложенные на нее основным законом или иным федеральным законом , то федеральное правительство может с согласия бундесрата принять необходимые меры , чтобы путем федерального принуждения побудить землю к выполнению ее обязанностей . 2. Для осуществле н ия федерального принуждения федеральное правительство или его уполномоченный имеют право давать указания всем землям и их властям». В данном случае речь идет о таких нарушениях , как , например , необеспечение властями какой-либо земли поступления федеральных налогов , отказ земли участвовать в планировании и строительстве федеральных автомагистралей , прекращение землей своего участия в работе бундесрата . Использование федеральных вооруженных сил в случаях федерального принуждения исключено . Возможны такие мер ы , как финансовое воздействие , применение полицейских сил других земель , отстранение правительства земли , роспуск лагтага (парламента земли ), назначение федерального комиссара с общими или специальными полномочиями и принятие федеральными властями временно й опеки над властями земли (кроме судебных органов ). Возможно также обращение в Федеральный конституционный суд . Хотелось бы подчеркнуть , что такие крайние меры , как отстранение правительства земли , роспуск лагтага , назначение федерального комиссара , никог д а не применялись в Федеративной Республике Германии . Но само их наличие в Конституции и федеральном законодательстве значительно охлаждает горячие головы сторонников радикальных действий. Здесь срабатывает примерно тот же эффект , что и введение новой Конст итуцией России права Президента (при определенных условиях ) распускать Государственную Думу . Это право (пока ) ни разу не использовалось Президентом , но само его наличие сделало Думу существенно менее радикальной , чем бывший Верховный Совет. Полагаю , что в Конституции России после тщательного обсуждения должны быть закреплены соответствующие институты федерального воздействия. V . Заключение. С моей точки зрения рассматриваемые выше конституционные изменения назрели . Более того , без внесения эти х изменений в Конституцию невозможно снятие ряда накопившихся противоречий , которые могут привести к разрушению Федерации. В то же время необходимо комплексное осмысление всей проблемы развития федеративных отношений . И поэтому я не являюсь сторонником при нятия отдельных поправок , а выступаю за тщательную подготовку всего пакета конституционных изменений , касающихся федеративного устройства нашего государства . Здесь нужно действовать по принципу : «Не навреди !». Для решения всего комплекса конституционных пр облем и вообще проблем федерализма необходим созыв чего-то , подобного Конституционному совещанию (1993 г .), в работе которого приняли бы участие представители всех ветвей как федеральной власти , так и субъектов Федерации . Ибо этот вопрос не может решаться путем навязывания воли одних другим , но путем поиска согласия и компромисса в интересах Российской Федерации. Естественно , что изменения , происходящие в России и в современном цивилизованном мире , безусловно , потребуют корректировки тех положений , которые изложены в данной работе. Список использованной литературы : Специальная литература : 1. Абдулатипов Р.Г ., Болтенкова Л.Ф ., Яров Ю.Ф . «Федерализм в истории России» , кн . 1 – 3. М ., 1992 – 1993. 2. Карапетян Л.М . «Федеративное государство и правов ой статус народов» . М ., 1996. 3. Кочетков А . П . «Россия на пороге XXI века» , М ., 1998. 4. Лысенко В . Н . «Конституционные изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений» . М ., 1997. 5. Лысенко В . Н . «Развитие федеративных отношений и сов ременной России» . М ., 1995. 6. Российский федерализм : проблемы и перспективы . Аналитический вестник . - М .: Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации , 1996. 7. Тадевосян Э . В . «О моделировании в теории фед ерализма и проблеме асимметричных федераций» .// Государство и право . № 8, 1997. 8. Тадевосян Э . В . «Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм» .// Государство и право . № 10, 1996. 9. Федерализм – глобальные и российские измерени я . Казань , 1993. 10. Федерализм : энциклопедический словарь . М ., 1997. 11. Федеративное устройство : реализация Конституции Российской Федерации . М ., 1995. Нормативный материал : 1. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 17 а вгуста 1995 г .// Российская газета , 1.09.95. 2. Конституция Российской Федерации . М ., 1993. 3. Сборник законодательства по конституционному праву Российской Федерации . Ростов-на-Дону , 1997. 4. Федеративный договор : документы , комментарии . М ., 1992. Дата н аписания работы : 15.12.1998. Бородавко А . Е. Дата сдачи работы на кафедру : Журнал «Дайджест Директор» от 6.98. Гаврилов В . П . Куда движется Российский федерализм . С . 4. То , что произошло с Россией в последние годы и продолжа ется поныне , является уникальным явлением для государственных образований. Из истории известно , что на протяжении веков Россия не сокращалась , а умножалась землями , укрепляла свою государственность . И только в наше время впервые произошла крупнейшая госуда рственно-политическая и национальная катастрофа : Россия как единое многонациональное государство распалась . Я называю Россией , и так правильнее было бы называть , территорию бывшего СССР , который по существу стал преемником дореволюционного государства Рос с ийского , а не то , что от нее осталось теперь . Ведь СССР по занимаемой территории был примерно таким же , как царская Россия . Поэтому за сменой названий нельзя упускать из виду сути происходящего. После состоявшегося в 1991 г . первого распада Российского гос ударства в оставшейся от него РСФСР было объявлено о намерении построить современное федеративное государство , не формальное , каким оно было прежде , а на деле , или , как говорят , не «де-юре» , а «де-факто». Как же строился реальный федерализм в РСФСР ? Начало ему было положено обращением Бориса Ельцина в августе 1990 г . (еще до распада СССР ) к автономным республикам с щедрым предложением взять себе столько суверенитета , сколько он в состоянии вынести . Надо сказать , довольно странное заявление главы республики, вознамерившегося построить федеративное государство . Обычно федерация строится на балансе интересов федеральной власти и субъектов Федерации , причем федеральный Центр очень неохотно делегирует свои полномочия нижним ветвям власти. В 1992 г , был подписан Ф едеративный договор , который считается эффективным инструментом , предотвратившим угрозу распада Российской Федерации вслед за распадом СССР . Вряд ли можно согласиться с этой точкой зрения . Татарстан и Чечня отказались подписывать Федеративный договор . Это – во-первых , а во-вторых , в самом этом договоре была заложена мина замедленного действия , которая таит в себе угрозу распада единого государства . Речь идет не только о существенных различиях в статусе республики и других субъектов Федерации , но и прежде в с его о том , что республики в договоре названы «суверенными» и им была дарована вся полнота государственной власти на своей территории . Республики в составе РФ стали «самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений» . А «земля и ее недра» стали «достоянием (собственностью ) народов» , проживающих на территории республики , Совершенно очевидно , что если субъекты Федерации будут обладать суверенитетом , то единого федеративного государства построить невозможно . Так что Федеративный догово р как временная мера , с одной стороны , действительно помог предотвратить возможный распад РФ , а с другой – он таит в себе угрозу дальнейшего разрушения России. С 1994 г . начался новый этап в формировании российского федерализма , С субъектами Федерации федер альные органы исполни - тельной власти стали заключать договора и соглашения о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий . К настоящему времени таких договоров и соглашений заключено с 37 субъектами Федерации . Справедливости ради с л едует отметить , что суверенность республик в текстах договоров не подчеркивается так явно , как в Федеративном договоре , за исключением Башкортостана . Так , в договоре РФ и Башкортостана указывается , что «Республика Башкортостан – полноправный субъект Росси й ской Федерации» . И в то же время «Республика Башкортостан является суверенным государством в составе Российской Федерации» (ст .1) Но суверенное государство не может быть в составе другого государства , иначе первое не является государством. В аналогичном до говоре с Республикой Татарстан по форме эта республика не признается суверенным государством , но по существу им является , так как ее органы государственной власти самостоятельно «решают вопросы владения , пользования и распоряжения землей , недрами , водными, лесными и другими природными ресурсами , а также государственными предприятиями , организациями , другим движимым и недвижимым имуществом , расположенными на территории Республики Татарстан , являющимися исключительным достоянием и собственностью народа Татар с тана , за исключением объектов федеральной собственности» (ст .2, п .6). Ими также решаются вопросы республиканского гражданства. В целом республики в составе РФ по-прежнему обладают большими правами , чем края и области . Они в основном меньше , чем края и обла сти , перечисляют налогов в федеральный бюджет . Так , например , Татарстан перечислил в 1996 г . в федеральный бюджет 18,9% всех собранных им налогов , Башкортостан – 27%, а Москва – 57,6%. Существующая договорная система взаимоотношений не способствует укрепле нию федерации . Во-первых , договоры в принципе не могут заключаться между федерацией и регионом как равными субъектами международного права . Субъект Федерации должен быть соподчинен Федерации . Договоры и соглашения могут заключаться лишь между регионами ка к равными субъектами международного , права и субъектами права в Федерации . А разграничение предметов ведения между Федерацией и субъектами Федерации должно устанавливаться Федеральной Конституцией , федеральными законами и дополняться , по мере необходимости, федеральными целевыми программами. Во-вторых , заключенные договоры демонстрируют неравноправие субъектов Федерации и ведут к ассимметричности федерации , а такое государственное образование не может быть прочным . Поэтому существующий договорный процесс с с убъектами Федерации не следует развивать , так как он не упрощает , а еще больше осложняет взаимодействие Федерации с регионами. Так какое же государственное образование в конце концов создано в результате титанических усилий исполнительной власти России ? Фе дерацией его не назовешь , поскольку в его состав входят регионы , обладающие суверенитетом . Нельзя назвать его и конфедерацией , так как в него входят и регионы , не обладающие суверенитетом (а их большинство ). Следовательно , в настоящее время Россия имеет п р изнаки как федерации , так и конфедерации и , строго говоря , не принадлежит ни к одному из определений в полной мере. Конечно же , такое государство не может быть названо демократическим . В современном государстве с развитыми демократическими институтами все три ветви власти – исполнительная , законодательная и судебная – обладают реальной полнотой полномочий и деятельность каждой из них контролируется другими . В России же и законодательная и судебная власть находятся в зависимости от исполнительной , и прежде в сего в области их финансирования. Тем самым вместо построения демократического общества , как было объявлено в начале реформ , мы все больше от него отдаляемся. Наблюдается тенденция роста числа субъектов Федерации , которые предъявляют свои права на землю и другие природные ресурсы . Так , губернатор Саратовской области Дмитрий Аяцков совместно с Законодательным собранием приняли закон , в соответствии с которым они , вопреки Земельному кодексу РФ , самостоятельно распоряжаются землей и решают вопрос о продаже се л ьскохозяйственных земель в частную собственность . И у них появилось немало сторонников . Уже 14 регионов России намереваются обойтись с землей так же , как в Саратовской области . И федеральные власти не только не возмущаются и не пресекают такие вольные обр а щения регионов с землей , но наоборот , поощряют их к этому . Но отдавая землю и другие природные ресурсы регионам , федеральные власти тем самым теряют и власть над ними , и вольно или невольно разрушают федерализм. Поощрение федеральной исполнительной властью суверенизации регионов , подталкивание к ней проявляется также и в том , что сокращается их финансирование из федерального бюджета . В результате такой политики Центра субъекты Федерации вынуждены самостоятельно искать источники финансирования своей экономи к и и , таким образом , становятся все более независимыми от него. Таким образом , нашим правителям пора уже сделать надлежа щие выводы . Пока еще не поздно. ГРАЖДАНСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ГРАЖДАНСТВО ЕЕ СУБЪЕКТОВ © 1997 г . М . К . Маликов Заведующий кафедрой Башкирского государственного университета , доктор юридических наук , профессор. В рамках правовой государственности и государственной целостности Российской Федерации институт единого гражданства имеет важное теоретическое и практическое значение . Эта зн ачимость усиливается тем обстоятельством , что между федеральным и республиканским законодательствами по вопросам гражданства имеются противоречия , несогласованность . Такое положение вещей , в частности , можно показать на примере Республики Башкортостан , пр о следив общую тенденцию развития гражданства РФ и ее субъектов. Прежде всего отметим , что на правовую регламентацию гражданства РФ и ее субъектов непосредственно повлияли Декларация о государственном суверенитете Российской Федерации и Декларации о государ ственном суверенитете республик (бывших автономий ), а также денонсация Договора об образовании СССР и подписание Федеративного договора , образование Содружества независимых Государств , изменение правового статуса национально-государственных образований (р е спублик ), административно-территориальных единиц (края , области , г . Москва , г . Санкт-Петербург ) и национально-территориальных объединений (автономная область , автономные округа ) в Российской Федерации. К числу обстоятельств , обусловивших новые взаимоотнош ения РФ и ее субъектов , следует отнести и определение гражданства РФ на основе международных стандартов , в частности в свете Всеобщей декларации прав человека и Декларации прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации , принятой 22 ноября 1991 г. Положения последней стали основой прав и свобод человека и гражданина Конституции РФ (правда , ее ст . 6 следовало бы согласовать со ст . 2 Закона РФ "О гражданстве "), а в законодательстве некоторых субъектов федерации они не нашли четкого закрепления . Так, в ст . 69 Конституции Республики Башкортостан гражданство определено на основе национального суверенитета без учета прав многонационального народа , предусмотренных ст . 3 той же Конституции . На современном этапе гражданство РФ и ее субъектов определяется не о динаково . Во-первых , в теории конституционного права ранее разрабатывалась двухуровневая концепция единого гражданства РФ и ее субъектов , что в настоящее время нашло отражение в законодательстве Калмыкии . Спорность такой концепции очевидна , так как в субъ е ктах Федерации существуют различные социально-правовые факторы . Во-вторых , принцип единого гражданства РФ и ее субъектов определяет содержание законодательства о гражданстве Российской Федерации , Бурятии , Коми и Удмуртии. В-третьих , в период государственн ого и конституционного строительства в субъектах РФ сложилось "двойное гражданство ", например в Башкортостане , а также гражданство ассоциированного члена РФ , как в Республике Татарстан. В силу изменившихся экономико-политических условий в регионах РФ и со гласно заключенным договорам между РФ и ее субъектами (Татарстан , Башкортостан ), видимо , допустимо формирование своего гражданства в республиках , и не имеет значения , как оно будет строиться – в виде единого гражданства , двухуровневого или трехуровневого , двойного или тройного гражданства при условии , если в субъектах Федерации для всех граждан (как граждан РФ , так и граждан субъектов Федерации ) будут обеспечены одинаковые социально-экономические и политико-правовые условия. Со дня становления РФ (1918 – 1922 гг .) и до распада СССР (1922 – 1991 гг .) в РФ было единое гражданство . Существовавшее утверждение о том , что в СССР было тройное гражданство (гражданство СССР , гражданство РСФСР (союзных республик ) и гражданство автономных республик ) на практике н е имело существенного значения , так как , в частности , от имени РСФСР (в том числе и ее автономных республик ) во всех сферах жизни (внутри страны и за рубежом ), как правило , выступал СССР со своим единым гражданством (как известно , в ООН от имени своих граж д ан выступали также Белоруссия и Украина ). В целом же можно признать , что возможности определения своего гражданства в РФ и ее субъектах впервые закладывались в Федеративном договоре (1992 г .), ибо бывшие автономные республики признаны самостоятельными суб ъектами РФ , а некоторые из них после оглашения своих Деклараций о суверенитете ставили вопрос о целесообразности становления их членами Содружества Независимых Государств (Республика Башкортостан ) и даже субъектами международного права (Республика Татарст а н ). Между тем те субъекты РФ , которые уравнивали себя в правовом положении с РФ в целом , четко не уяснили отличительных особенностей Российской Федерации , которые выражались в многонациональном характере государственного суверенитета и единстве ее государ ственной власти . Ведь Российская Федерация представляла интересы всех субъектов РФ в международных отношениях и в деятельности Содружества Независимых Государств . В отличие от РФ ее субъекты есть национально-государственные образования в рамках единой Феде рации . Иными словами , национальный суверенитет у них выступает формой государственного суверенитета , а содержание государственного суверенитета республик как субъектов Федерации определяется их многонациональным народом . Здесь же следует подчеркнуть , что в отличие от предыдущей новая Конституция РФ 1993 г . предусматривает единые механизмы и гарантии осуществления прав граждан РФ и ее субъектов . Так , в области политики они проявляются в идеологическом многообразии ; в экономической сфере – в различных формах собственности , конкуренции и свободе экономической деятельности ; в социальной – в свободном развитии человека , гарантиях социальной защиты ; в правовой области – во взаимной ответственности государства и граждан (ст . б , 7, 8, 13, 19, 23 Конституции РФ ). Ко нцептуальной основой единого гражданства РФ и ее субъектов является народовластие (ст . 3 Конституции РФ ). Поэтому принадлежность к народу , а не к отдельным нациям (народностям ) выражает сущность гражданства РФ . Отсюда и вытекает принцип единого гражданств а РФ , который закреплен в ст . б Конституции РФ . В ней гражданство Российской Федерации признается единым и равным независимо от оснований приобретения. Принцип единого российского гражданства выражается в общности принципов экономической , политической , соц иальной , правовой систем российского законодательства и законодательства республик в составе РФ . Он означает (как это предусмотрено в ст . 2 Закона РФ "О гражданстве "): "...Граждане РФ , постоянно проживающие на территории республик в составе РФ , являются о д новременно гражданами этой республики ". В соответствии с принципом федерализма и принципом единого и равного гражданства на территории России граждане РФ , проживающие на территории края , области , автономной области , автономного округа , являются одновремен н о гражданами РФ . Данное положение наряду с Законом "О гражданстве " следовало бы также закрепить и в ст . б Конституции РФ. На наш взгляд , гражданство – это политико-правовая принадлежность лиц государству , являющемуся самостоятельным субъектом международно го права . Республики в составе РФ обладают ограниченной международной правосубъектностью . А государство , признанное суверенным в рамках международного сообщества , защищает права и законные интересы граждан как внутри страны , так и за ее пределами . Именно т акой смысл вложен в ст . 62 Конституции РФ и ст . 3 Закона РФ "О гражданстве™. С этих позиций не совсем оправданно конституционное положение отдельных субъектов Федерации , предусматривающее двойное гражданство , как , например , это установлено в ст . 22 Консти туции Республики Башкортостан . Характерно , что в ней нет записи о том , что граждане РФ являются гражданами Республики Башкортостан . С учетом того , что в Республике Башкортостан нет Закона о гражданстве РБ , выходит , что по ст . 22 Конституции РБ граждане РФ и РБ не имеют правовой основы для своей защиты. Спорность определения гражданства субъектов РФ вытекает из Федеративного договора и п . 4 ст . 5 Конституции РФ , согласно которым все субъекты РФ равноправны в своих взаимоотношениях с федеральными органами . З начит , следует уточнить определение гражданства во всех трех типах субъектов РФ . Но это вряд ли возможно : во-первых , они (субъекты ) имеют разные правовые статусы , и их равноправие достигается по линии взаимоотношений с федеральными органами государственной власти ; во-вторых , все граждане субъектов Федерации являются гражданами РФ. Целесообразность единого гражданства РФ можно было бы обосновать и тем , что в рамках единой Федерации не должно быть двойного гражданства в виде гражданства РФ и гражданства ее с убъектов , как бы они ни определялись . Лица , проживающие на территории субъектов федерации России , оставаясь гражданами РФ , признаются (на основе прописки и регистрации ) жителями села , поселка , деревни , района , города , области , края , округа и республики . Дл я получения каких-то экономических , социальных , правовых и иных льгот (если они есть !) следовало бы предусмотреть срок проживания на определенной территории , скажем , как это предусмотрено во Франции и США – 5 лет , в Англии н Норвегии – 7 лет , в Испании – 1 0 лет и т.д . Цена оседлости , если прибегнуть к такому сравнению , соответствовала бы ст . 13 Всеобщей декларации прав человека , ст . 12 Международного пакта о гражданских и политических правах , ст . 27 Конституции РФ и Закону РФ "О праве граждан Российской Фе д ерации на свободу передвижения , выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации " от 25 июня 1993 г . Представляется вполне достаточным подтверждение о принадлежности к гражданству РФ для решения своих социально-бытовых вопросов . Этому с п особствует и ускоренный , сокращенный порядок приема граждан РФ по линии миграционной службы , который установлен в Законах РФ "О беженцах " и "О вынужденных переселенцах " от 19 февраля 1993 г. Важность единого гражданства Российской Федерации тем более знач има , что в республиках РФ экономические условия могут быть иными , чем в Российской Федерации в целом . Так , например , в Конституции Республики Башкортостан не предусматривается частная собственность на землю . В ней также исключена возможность использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов , проживающих на соответствующей территории . Если бы аналогичные положения предусматривались в соответствующих статьях Конституции Республики Башкортостан , все ее жители (пенсионеры, учителя , работники медицинских учреждений ) могли бы получать такие же материальные блага , как и работники металлургии , угольной , нефтяной промышленности. Утверждение отдельных государствоведов о том , что признание суверенности народа , по имени которого на звана республика , создано "искусственно " Карапетян Л. М . Грани суверенитета и самоуправление народа . – Гос . и право , 1993, # 1, с . 13. , не отражает и политических аспектов гражданства в субъектах Российской Федерации. Что касается Республики Башкортостан , то фактически существует противоречие между ст . 69 и ст . 3 ее Конституции , что говорит о необходимости устранения соответствующего пробела в конституционном законодательстве . В частности , многонациональный народ Республики Башкортостан , который является "носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в Республике Башкортостан " (ст . 3 Конституции РБ ), как бы лишен права образования государственности , так как "Республика Башкортостан образована в результате реализации права башкирс к ой нации на самоопределение " (ст . 69 Конституции РБ ). В целях исключения разделения "коренных " (титульных ) наций и "несуверенных " народов при определении гражданства в ст . 69 Конституции Республики Башкортостан следовало бы предусмотреть положение об осущ ествлении неотъемлемого права башкирской нации , всего народа республики на самоопределение , подобно положению Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан . Тем более Республика Башкортостан по сути не является однонациональной республико й . В ней проживают более 4 млн . человек , в том числе башкиры составляют 21.9% ее населения , русские – 39.3%, татары – 28.4%, чуваши – 3%, марийцы – 2.8%, украинцы – 2%, мордва – 0.8%, удмурты – 0.6% и т.д . Следует также учесть и то , что за 1992 – 1994 гг . в РБ прибыло свыше 40 тыс . беженцев и вынужденных переселенцев из Узбекистана , Таджикистана , Казахстана , Прибалтики и Чечни , причем граждане разных национальностей. Как отмечалось выше , необходимость правового обеспечения единого гражданства на территории Российской Федерации предполагает принятие в Республике Башкортостан Закона о гражданстве , который в настоящее время пока отсутствует . В то же время Верховным Советом Республики со дня принятия Декларации о государственном суверенитете Башкортостана (октя б рь 1990 г .) принято 165 законов и 13 республиканских кодексов : Земельный кодекс (22 марта 1991 г .), Лесной кодекс (18 июня 1991 г .), Экологический кодекс и Кодекс о недрах (оба – 28 октября 1992 г .), Кодекс о средствах массовой информации (5 ноября 1992 г. ), Водный кодекс (13 июля 1993 г .), Кодекс об охране здоровья граждан (7 ноября 1993 г .), Арбитражно-процессуальный кодекс (2 марта 1994 г .), Градостроительный кодекс , Кодекс о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (2 марта 1994 г .), Трудово й кодекс (20 – 21 декабря 1994 г .). Оставление в ведении Республики Башкортостан вопросов гражданства , регламентируемых в Договоре Российской Федерации и Республики Башкортостан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между о рганами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан " от 3 августа 1994 г ., выглядит противоречиво . Согласно п . 8 ст . 71 Конституции РФ Российская Федерация регулирует и защищает права и свободы чел о века и гражданина Российской Федерации . Указанное противоречие следует устранить , если Республика Башкортостан , как вытекает из названного выше Договора , тоже добивается регулирования вопросов своего гражданства. В согласовании нуждается также законодател ьство РФ и РБ в плане статуса беженцев и вынужденных переселенцев , трудовой миграции , в том числе и иностранной рабочей силы . Например , в Законе РФ "О гражданстве " в отношении вынужденных переселенцев предусмотрены льготы в обеспечении их жилищно-бытовыми условиями . Однако предусмотренные льготы не названы в Жилищном кодексе Республики Башкортостан . Достаточно много проблем возникает по реализации Указа Президента РФ "О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы " от 16 дека б ря 1993 г. Четкое определение единого российского гражданства и гражданства субъектов РФ диктуется и реализацией Соглашения о помощи беженцам , вынужденным переселенцам , подписанного главами государств Азербайджана , Армении , Беларуси , Казахстана , Киргиз ии , России , Таджикистана , Туркмении и Узбекистана . Речь идет о финансировании строительства предварительного пункта приема беженцев и вынужденных переселенцев , определении пособий не только социально незащищенным , но и всем указанным лицам , а также о комп е нсациях за оставленное имущество на территории других государств. В плане правовой обеспеченности единого гражданства РФ нуждается в изучении и вопрос о целесообразности создания самостоятельной судебной системы Республики Башкортостан . Согласно приложени ю к Федеративному договору от 31 марта 1992 г . и постановлению Верховного Совета Республики Башкортостан "О судебной реформе в Республике Башкортостан " от 29 февраля 1992 г . в Республике Башкортостан создается самостоятельная судебная система . Характерно, что суды Республики Башкортостан руководствуются уголовным и гражданским законодательствами Российской Федерации , а решения и приговоры выносят именем Республики Башкортостан . Исключение (недопустимость ) обжалования решений , приговоров судебных органов Ре с публики Башкортостан может привести к нарушению конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации , проживающих на территории Башкортостана . Здесь следует учесть два момента : во-первых , права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены Ф е деральным законом (ст . 55 Конституции РФ ); во-вторых , по Договору Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 г . вопросы судоустройства находятся в ведении РФ . Если будет законодательно закреплена самостоятельная судебная система РБ , т о должны быть очерчены объекты разграничения прав граждан РФ , проживающих на территории РБ , и прав граждан самой РБ. Создание Конституционного Суда Республики Башкортостан согласно ст . 72 Конституции РФ бесспорно будет способствовать достижению правовой с огласованности Конституций РФ и РБ. Правовая несогласованность по целому ряду вопросов между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан порой приводит к игнорированию предусмотренных федеральными законами гарантий , касающихся прав граждан . Так , напри мер , в Закон "0 статусе судей в Республике Башкортостан " внесено изменение , предусматривающее недопустимость обжалования решения Квалификационной коллегии судей в Высшую квалификационную коллегию судей Российской Федерации , а окончательное решение по жало б ам принимается Верховным Советом Республики Башкортостан (Государственным Собранием РБ ). Речь идет о тех работниках , которые относятся к государственным служащим РФ . С позиции правовой защищенности граждан Российской Федерации можно было бы указать на нес о ответствие конституционным положениям некоторых нормативных актов Республики Башкортостан о порядке задержания граждан РФ на территории РБ. В целях нормативного обеспечения гражданства Российской Федерации и гражданства Республики Башкортостан необходимо : 1) привести в соответствие ст . 69 и ст . 3 Конституции Республики Башкортостан ; 2) разработать и принять Закон "О развитии башкирского и татарского языков и их культуры " с экономическим обоснованием его реализации . Это нужно сделать для обеспечения национа л ьно-культурного возрождения народов как в самой республике , так и за ее пределами ; 3) исключить внутренние противоречия в Договоре Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 г . и привести его положения в соответствие с Конституцией Р о ссийской Федерации по проблемам гражданства ; 4) в Республике Башкортостан провести социологические исследования и референдум по проблемам гражданства РБ. В заключение хотелось бы отметить , что , на мой взгляд , взаимоотношения РФ и ее субъектов по регламент ации гражданства должны формироваться или на основе федерализма , или же на конфедеративных началах . Особенности конституций субъектов Федерации толкают федерацию к унитаризму . Может быть , в дальнейшем следовало бы определить нашу федерацию по типу СССР , н а принципах экономической интеграции в рамках СНГ. Если во взаимоотношениях Российской Федерации и ее субъектов строго придерживаться федеративных отношений , то законодательство Республики Башкортостан и остальных субъектов Федерации по проблемам гражданст ва должно быть приведено в соответствие с Законом РФ "О гражданстве " при помощи конституционных судов РФ и ее субъектов , Государственно-правового управления при Президенте РФ и соответствующего органа в ее субъектах после проведения социально-правовой экс п ертизы конституционных положений как РФ , так и ее субъектов , в том числе Договора РФ и РБ от 3 августа 1994 г . Эти организационно-правовые и процессуально-правовые меры должны быть осуществлены на основе компетенции Федерального Собрания. РАЗВИТИЕ ФЕДЕРАЦИ И И КОНСТИТУЦИЯ РОССИИ (Конституционные изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений ) © 1997 г . В . Н . Лысенко Проблемы становления современного федеративного государства являются насущными и одними из важнейших для современной Росс ии . Во многом от того , удается ли перейти к подлинно федеративному государству , зависит дальнейшая судьба России : сохранение единства государства , успешное проведение экономической реформы , демократизация политической жизни , интеграция с соседними государ с твами , эффективное функционирование законов и многое другое. В марте 1997 г . исполнилось пять лет юридическому оформлению федеративного государства в современной России . В подписанном 31 марта в Кремле Федеративном договоре (включившем в себя фактически т ри договора : с республиками ; краями и областями ; автономными образованиями ) впервые в современной истории России был юридически провозглашен и гарантирован федеративный характер Российского государства . Затем в новой Конституции России 1993 г . положения Ф е деративного договора были развиты , приведены в систему , конкретизированы и закреплены в своей основе. Но вот уже прошло три года после принятия Конституции . И сегодня с точки зрения законодательной и правоприменительной практики отчетливо видны ее сильные и слабые стороны . Не претендуя на законченность и бесспорность своих мыслей и положений , автор хотел бы предложить концептуальные изменения Конституции , касающиеся федеративного устройства Российского государства. Конституция Российской Федерации 1993 г. в целом заложила современную правовую основу развития федеративного государства и федеративных отношений в России . В ст . 1 Основного Закона записано : "Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской ф ормой правления ". В ст . 5 Конституции зафиксировано : "Российская Федерация состоит из республик , краев , областей , городов федерального значения , автономной области , автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации... Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности , единстве системы государственной власти , разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Р оссийской Федерации , равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации . Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны ". Глава 3 Конституции "федеративное устройство " раскрывает эти основополагающие принципы федеративного устройства Российского государства , закрепляет базовые механизмы взаимодействия федеральных органов власти и государственных органов власти субъектов Федерации . Как показала трехлетняя практика стано в ления и развития федеративных отношений , эти принципы и большинство механизмов в целом обеспечивают эволюционный характер развития федеративного государства. В то же время чем глубже идет развитие федеративных отношений , тем яснее становится противоречиво сть и недоработанность ряда конституционных положений , острее выражается потребность в дальнейшем развитии конституционных норм , касающихся Федерации. 1. СИММЕТРИЧНАЯ ИЛИ АСИММЕТРИЧНАЯ ФЕДЕРАЦИЯ Самой серьезной коллизией новой Конституции является против оречие между принципом равноправия субъектов Российской Федерации (ст . 5) и разностатусность республик , с одной стороны , краев и областей – с другой , автономных округов – с третьей . Само сохранение различных наименований субъектов Федерации обусловливает и х различия . По Конституции России республики в отличие от других субъектов Федерации : а ) являются государствами (ст . 5); б ) имеют конституции , а не уставы (ст . 5); в ) вправе устанавливать свои государственные языки (с . 68). Кроме того , на практике республ и ки могут иметь свое республиканское гражданство (что противоречит Конституции РФ ). В ст . 66 Конституции РФ также закреплено неравноправие краев и областей и входящих в их состав автономных округов . Получается явное противоречие с принципом равноправия все х субъектов , так как равноправные субъекты не могут входить в состав друг друга – это предполагает некоторую соподчиненность . Данная проблема обостряется в связи с тем , что п . 1 ст . 67 Конституции РФ указывает : "территория Российской Федерации включает в с ебя территории ее субъектов , внутренние воды и территориальное море , воздушное пространство над ними ". Если мы рассматриваем автономные округа как некие территориальные образования , входящие в состав других территориальных образований – краев и областей , т о неясно , как нам считать территорию автономных округов – как территорию самостоятельных субъектов Федерации или как территорию , входящую в состав территории края или области. В настоящее время в связи с неурегулированностью федеративных отношений появляю тся нормативные акты , статус которых крайне противоречиво определяется в Основном Законе страны . Такими нормативными актами являются договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Фед е рации . Так , в ст . 11 Конституции ("Основы конституционного строя ") записано , что "разграничение предметов ведения и полномочий ... осуществляется настоящей Конституцией , Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочи й ". А в ст . 76 указывается , что "по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы ..." (курсив мой . – В.Л .). Такая противоречивость привела к тому , что до сих пор не определены место и роль договоров в системе нормативно-правовых актов Российской Федерации . Ни в законопроекте "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между государственными органами власти РФ и государственными органами власти субъектов РФ ", ни в зак о нопроекте "О системе нормативно-правовых актов Российской Федерации " не удалось четко определить соподчиненность федеральных законов и договоров. В то же время в продолжающих подписываться договорах (сейчас их около 30) зачастую вопреки Конституции РФ сод ержится перераспределение не только совместных предметов ведения и полномочий , но и ряда предметов ведения и полномочий Российской Федерации в пользу субъектов РФ (Татарстан , Башкортостан , Саха (Якутия ), Свердловская область ...). Более того , в Конституции говорится о разграничении предметов ведения и полномочий между государственными органами власти , а договоры подписывают только представители исполнительной власти , хотя речь в них идет и о разграничении полномочий в законодательной сфере . Фактически пара л лельно с конституционным правом (а порой и в противоречие ему ) активно формируется договорное право... И , наконец , следует упомянуть п . 5 ст . 66 Конституции РФ , где указывается , что "статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному сог ласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом ". Следовательно , предполагается , что статус у субъектов Федерации может различаться и они его могут изменять. Статус субъекта Федерации – это у становленные Конституцией РФ и конституциями и уставами субъектов РФ права , обязанности и ответственность субъекта РФ . Если же Конституция говорит о равноправии субъектов , то как может разниться их статус ? Не случайно внесенный Правительством в Государств е нную Думу законопроект "О статусе субъекта Российской Федерации и порядке его изменения " был снят с обсуждения подавляющим большинством депутатского корпуса как "не имеющий быть " (хотя поручение по подготовке такого федерального конституционного закона со д ержится в ст . 66 Конституции РФ ). Таков первый круг проблем , вытекающих из несовершенства ряда статей Конституции РФ . В глобальном масштабе нам предстоит решить проблему : возможно ли построение в России симметричной федерации ? Полагаю , в обозримой перспек тиве это сделать не удастся . И прежде всего потому , что наша федерация продолжает базироваться на двух принципах : национально-государственном и территориальном . За последние годы мы значительно уменьшили неравноправие субъектов Федерации как следствие ста л инской национальной политики . Но полностью уравнять в правах республики как национально-территориальные образования и края и области как территориальные образования не удастся и не нужно . Речь должна идти только о специфических правах , связанных с особенн о стями национального состава и национальных отношений в республиках (право на второй государственный язык , на национальную культуру ), но отнюдь не с социально-экономическими и политическими правами и тем более льготами и привилегиями . Поэтому , полагаю , мож н о сохранить исторические названия субъектов Федерации (республики , края , области , автономные республики , автономные округа , города федерального значения ), их основных законов , сохранив в Российской Конституции положение об их равноправии с точки зрения п р ав , обязанностей и ответственности , т.е . конституционно-правового статуса. Кроме того , необходимо учесть , что вслед за Татарстаном особый статус рано или поздно придется предоставить и Чечне как субъекту РФ , не подписавшему Федеративный договор . Возможно также вступление в Российскую Федерацию новых субъектов . Поэтому такую возможность необходимо зафиксировать в Конституции РФ . Что же касается изменения статуса субъектов Федерации , то в Конституции , а затем и в федеральном законодательстве должна быть пред усмотрена , по моему мнению , только одна такая возможность – слияние (по взаимному согласию ) двух и более субъектов в один субъект Федерации . Сейчас такой вариант прорабатывается в отношениях между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью . Полагаю , что н е обходимо срочно разработать правовой механизм его обеспечения . Слишком большое число субъектов РФ по-прежнему остается "ахиллесовой пятой " российского федерализма. Что касается проблемы автономных округов , то она должна решаться дифференцированно и поэтап но . Те автономные округа , которые способны быть полноценными субъектами Федерации , должны провести референдумы и выделиться из состава краев и областей . Другие же – "вернуться " в "родительский дом ", но не как субъект Федерации , а как федеральный округ или федеральная территория , управляемая прямым президентским правлением. Таким образом , Российская Федерация в обозримой перспективе de facto неизбежно будет сохраняться как асимметричное государство . Но эта асимметрия будет проявляться не на уровне важнейших конституционных полномочий , прав и обязанностей , а на уровне специфических особенностей , связанных с экономическими , культурными , историческими , национальными и географическими особенностями того или иного субъекта Федерации. II. ПРОБЛЕМА РАЗГРАНИЧЕНИЯ П РЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ Центральной проблемой любой федерации является проблема "разделения власти " – разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центом , органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления . В на шей стране в силу ряда причин (о чем речь пойдет ниже ) разграничение полномочий в основном пошло не по законодательной линии , а по линии договорных отношений между центром и субъектами Федерации , а также по линии блокирования со стороны ряда субъектов Феде рации не то чтобы разграничения полномочий с органами местного самоуправления , но их создания (это – тема отдельного разговора ). Что же это за причины ? Вспомним , как в начале 90-х годов вслед за распадом Союза была реальной опасность распада и России . Пар ад суверенитетов , охвативший российские автономии , привел на грань выхода из России Татарстан , Чечню и ряд других республик . В этих условиях центральные власти становившегося на ноги Российского государства вынуждены были идти на уступки националистам и се паратистам разных мастей . Подписанный в конце марта 1992 г . федеративный договор явился компромиссом центробежных и центростремительных сил в нашем государстве . С одной стороны , он позволил сохранить единство Российского государства , открыть начало действ и тельному развитию федеративных отношений в России , с другой – договор юридически закрепил разнотипность и фактически неравноправие различных субъектов Федерации , а также такое разграничение предметов ведения и полномочий , которое отражало тогдашнее соотно ш ение сил между центром и субъектами Федерации , и прежде всего республиками . Во-первых , ряд республик настояли , чтобы было три , а не один общий договор , подчеркнув тем самым различия между субъектами Федерации ; во-вторых , не удалось предметы ведения (как в конституциях ряда других федеративных государств ) разбить на три части : предметы ведения федерального центра ; совместные предметы ведения и предметы ведения субъектов РФ . В Федеративном договоре выделили только две группы предметов ведения : федерального це нтра и совместные , оставив автоматически все остальные полномочия (в том числе и те , которые могут появиться в дальнейшем ) в ведении субъекта Федерации . Это , с одной стороны , нарушило баланс предметов ведения , а с другой – неимоверно раздуло , довело до ги п ертрофированных размеров сферу совместных полномочий. Сам процесс "дележа предметов ведения " не имел под собой серьезной аналитической и научной проработки , не опирался на отечественный (поскольку таковой вообще отсутствовал ) и зарубежный опыт . Это был "п олитический торг ", в ходе которого все полномочия , которые становились предметом спора либо которые ни одна из сторон не хотела передавать другой , "сбрасывались " в общую корзину , называемую "совместными предметами ведения ". В результате в "предметы ведени я Российской Федерации " попало около 50 титулов (для сравнения : в Конституции Канады их 29), в предметы совместного ведения – около 40 титулов (в Конституции Канады – всего три ). Предметы же ведения субъекта Федерации остались безграничны : и Конституции , и уставы ряда субъектов Федерации в одностороннем порядке вписали туда более 50 титулов (в Конституции Канады их всего 16). В-третьих , сами предметы ведения были сформулированы в спешке крайне неудачно. А . В отличие от конституционного права Германии , Канад ы , США и других федеративных государств , предметы ведения в Федеративном договоре , а затем и в Конституции РФ 1993 г . (куда они были фактически в неизменном виде инкорпорированы ) не были разграничены по характеру оказываемого воздействия на а ) сферы право в ого регулирования и б ) сферы государственного управления , в которых осуществляются полномочия государственных органов власти . В результате "все смешалось в этом доме ": в каждом титуле содержались и сферы законодательного регулирования , и сферы государстве н ного управления. Если для предметов ведения федеральных органов власти это "переплетение " было терпимо (ибо федеральные органы сами издавали законы и сами их выполняли ), то для совместных предметов ведения такое "правовое своеволие " вносило полный диссона нс . Федеральные законы ставились на одну доску с внутрифедеральными договорами и соглашениями . Не нравится кому-то федеральный закон – заключай двусторонний договор с федеральным центром и живи по договорному праву. Б . Многие предметы ведения сформулирова ны крайне общо , неконкретно , что позволяет их толковать расширительно , например п . б ) ст . 71: "федеративное устройство и территория Российской Федерации " или п . е ) ст . 71: "установление основ федеральной политики и федеральные программы в различных област я х " и т.д . Некоторые пункты являются излишними . Так , к ведению Российской Федерации отнесено полномочие : "принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов ...", что само собой разумеется. Сегодня практика разграничения предметов ведения и полномочи й показывает , что значительную часть совместных предметов ведения можно "раскассировать ", передав либо федерации , либо субъектам . Так , по моему мнению , можно рассмотреть вопрос о передаче законодательных полномочий федеральному центру : установление общих п ринципов налогообложения и сборов ; административное , административно-процессуальное , трудовое , семейное , жилищное , земельное , водное , лесное законодательство , законодательство о недрах , об охране окружающей среды ... (п . 3), и ), к ), л ), о ) ст . 72), сохрани в ших правоприменение за субъектами РФ . Органам власти субъектов РФ можно бы было передать следующие сферы государственного управления : природопользование , охрана окружающей среды , вопросы науки , образования , воспитания , культуры , спорта , здравоохранения и ряд других (п . д ), е ), ж ), м ) ст . 72). При этом необходимо четко указать в Конституции , что разграничение предметов ведения и полномочий по вопросам совместного ведения в сфере законодательного регулирования осу ществляется только федеральными законами . В сфере же иного нормативно-правового регулирования и в сфере государственного управления разграничение может проводиться как федеральными законами , так и договорами и соглашениями . Особого внимания заслуживает п . н ) ст . 72 Конституции РФ . По нему в совмест н ом ведении Российской Федерации и субъектов РФ находится становление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления . Попытки Государственной Думы законодательно определить эти общие принципы встретили серьезно е сопротивление в регионах , и прежде всего со стороны руководителей исполнительных органов власти субъектов Федерации . Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления " 1995 г . принят в штыки региональной элитой и до сих пор фактически не выпо л няется в большинстве субъектов РФ (об этом отдельный разговор ). Закон же "Об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации " вот уже три года не может выйти из стен Законодательного Собрания . Несколько вариантов э того законопроекта , предложенных Государственной Думой , были отвергнуты большинством членов Совета Федерации. Что же не устраивает большинство сенаторов ? Во-первых , они полагают , что этот закон должен носить "символический характер ", отдавая на их полный откуп создание системы органов государственной власти в каждом субъекте Федерации . Хотим – президента избираем , хотим – губернатора , хотим – главу правительства , да хоть персидского шаха – кому какое дело . И действительно , в настоящее время на территории Р оссийской Федерации растет не просто число различных политических режимов , но фактически складываются авторитарные и олигархические режимы личной власти (безальтернативные выборы руководителя , насильственное устранение оппозиции , удушение независимых и оп п озиционных средств массовой информации , выборы по "новой разнарядке " в законодательные органы власти , полное подчинение судов , прокуратуры , правоохранительных органов руководству региона , фальсификация выборов ...). В этих условиях и с учетом величины терр и тории России становится все более настоятельно необходимым , чтобы общие правила игры , каркас , остов власти сверху донизу определяла федерация , а в регионах "мясо " уже наращивали сами субъекты . Представляется , что этот предмет ведения должен быть передан в сферу компетенции федеральных органов власти . Это означает отнюдь не унификацию всех и вся , но создание действительно дееспособной государственной власти , построенной на принципах федерализма. Во-вторых , многие назначенные губернаторы в Совете Федерации в ыступали против закрепления в законе возможности проведения косвенных (наряду с прямыми ) выборов высших должностных лиц края или области , что предусматривал законопроект . Им казалось , что относительно "левые " законодательные собрания во многих регионах не переизберут назначенных Президентом администраторов . Но прошедшие во второй половине 1996 г . выборы губернаторов показали , что прямые всенародные выборы не принесли многим из "назначенцев " больших лавров . Они проиграли коммунистам или поддержанным ими канд идатам выборы почти в половине субъектов Федерации (выборы проводились в 52 субъектах РФ ). Вместе с тем неопределенность в вопросе о соответствии установленных в ряде уставов краев и областей систем государственной власти основам конституционного строя Ро ссии и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной , а также разделению государственной власти (установленному ст . 10 Конституции РФ ) попытался разрешить Конституционный Суд РФ . В своем постановлении по запросам гл а в администраций Алтайского края и Читинской области Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции РФ положения уставов края и области , предусматривающие избрание главы администрации края (области ) Законодательным Собранием , "так как избранны й в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти , поскольку ни законодательная , ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя , в том числе в федеральных ор г анах ". Рассматривая эти и некоторые другие (здесь не упоминаемые ) положения постановлений Конституционного Суда , можно обратить внимание на два обстоятельства . Во-первых , в отдельных случаях Конституционный Суд взял на себя уяснение положений не только те кста Конституции , но и теоретических принципов , к которым надо отнести и принцип разделения властей . Вопросы же теории не могут быть отнесены к ведению судебных органов , тем более что решение Суда весьма спорное , ибо оно ставит под сомнение не - зависимост ь ветвей власти в странах с парламентской республикой (где президент избирается парламентом и правительство формируется и утверждается парламентом ). Второе обстоятельство заключается в том , что Конституционный Суд в ряде своих выводов практически обязывает субъекты Российской Федерации определять систему своих органов государственной власти , как сказано в ст . 77 Конституции , самостоятельно , с ограничениями , определяемыми основами конституционного строя России и общими принципами организации представительны х и исполнительных органов государственной власти , "установленными федеральным законом ". Представляется , что Конституционный Суд принимает на себя функции федерального законодателя (хотя в нашей стране не существует прецедентного права ), а в ряде случаев р у ководствуется политической целесообразностью. В настоящее время в Государственной Думе в первом чтении принят новый законопроект "Об общих принципах организации законодательных (представительных ) и исполнительных органов государственной власти субъектов Р оссийской Федерации ". Он закрепляет прямые выборы высшего должностного лица субъекта Федерации . Но при этом указывает : "Конституцией (уставом ) субъекта Российской Федерации может предусматриваться иной порядок наделения полномочиями высшего должностного ли ца субъекта Российской Федерации , в том числе путем избрания его специально созываемым собранием представителей ", т.е . законодатель предусмотрел достаточно гибкий механизм формирования исполнительной власти . Кроме того , в данном законопроекте значительно р асширяются полномочия представительной власти в регионах. III. ПОВЫШЕНИЕ РОЛИ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ В РАЗВИТИИ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ Трехлетний опыт существования Совета Федерации Федеративного Собрания сначала как избранного , а затем как сформированного на основе представительства от Совета Федерации показывает необходимость трех коренных изменений в его деятельности. Во-первых , должно резко возрасти влияние верхней палаты парламента на законотворческий процесс . Сейчас Совет Федерации выступает в роли стати ста , одобряя или отклоняя подготовленные Думой законы . Необходимо изменить процедуру подготовки и утверждения законопроектов . После внесения в Федеральное Собрание разработанного правительством законопроекта первым его должен рассматривать Совет Федерации, а не Государственная Дума . Важная задача верхней палаты вообще состоит в том , чтобы рассматривать и обсуждать правильные законопроекты . Собранный богатый опыт и те выводы , к которым приходят субъекты Федерации в процессе выполнения ими законов , должны по с тупать через "первый канал " в федеральное законодательство . Это должна быть важнейшая контрольная функция Совета Федерации в структуре Федерации . Проект закона , позиция Совета Федерации и контраргументы правительства передаются затем в Государственную Дум у на рассмотрение . Все принятые Думой законы направляются снова Совету Федерации . Верхняя палата проверяет , была ли учтена позиция первого тура и не внесла ли Государственная Дума других изменений . В случае если Совет Федерации не согласен с формулировкой п ринятого Госдумой закона , он может отправить его в согласительную комиссию . Предлагаемая выше процедура успешно функционирует в Германии и , полагаю , могла бы с учетом специфики нашего парламента быть применена в России. Во-вторых , в серьезной корректировк е нуждается ст . 106 Конституции России , в которой дан перечень федеральных законопроектов , обязательных к рассмотрению Советом Федерации . Его необходимо наделить разными полномочиями в отношении внесенных законопроектов . Законы , которые в особой степени з а трагивают интересы субъектов Федерации , должны приниматься только при одобрении Совета Федерации . К такого рода законам предлагается отнести следующие : законы , изменяющие Конституцию ; законы , касающиеся финансовых поступлений земель (прежде всего законы о налогах ); законы , вторгающиеся в административный суверенитет субъектов Федерации (регламентация полномочий , сроки , административные сборы , способы передачи документов по инстанции и пр .). Во всех остальных случаях Совет Федерации не должен иметь права ве т о , т.е . права снять закон с обсуждения , но может одобрить или не одобрить закон. В-третьих , Совет Федерации мог бы также взять на себя некоторые "горизонтальные функции™ и роль арбитра в спорах между субъектами Федерации . Речь идет о следующем . Поскольку в стране перестала существовать вертикаль представительных органов власти , Совет Федерации мог бы заняться подготовкой модельных законов для субъектов Федерации , приведением в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством конституций (уст а вов ) субъектов Федерации . Это можно было бы делать в рамках совещания председателей законодательных собраний субъектов Федерации. Кроме того , необходимы "горизонтальные структуры " исполнительных органов власти субъектов РФ : совещания глав исполнительной в ласти , конференции министров образования и т.д ., на которых субъекты Федерации напрямую , без участия федерального центра согласовывали бы и координировали вопросы , находящиеся в их компетенции . Так , министры образования субъектов Федерации в канун нового у чебного года могли бы согласовывать учебные программы , с тем чтобы гражданин России , переехав из одного субъекта Федерации в другой , мог свободно учиться в школе или институте . Министры финансов в преддверии нового финансового года могли бы определять мех а низм финансового выравнивания регионов. В большинстве федеративных государств успешно функционируют такие "горизонтальные структуры " на уровне как законодательной , так и представительной властей . Совет федерации мог бы также взять на себя следующие "арбит ражные " функции : одобрение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации ; разрешение споров между субъектами Федерации по территориальным , национальным и иным проблемам. I V. ФЕДЕРАЛЬНОЕ ВМЕШАТЕЛЬСТВО В ПРАВА СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ В федеративных государствах обычно предусматриваются конституционные основания для вмешательства федеральной власти в права субъектов Федерации . В Конституции же Российской Федерации отсутствуют нор мы , прямо устанавливающие основания для федерального вмешательства в права субъектов Федерации . Указаны только общие основания , открывающие возможность такого вмешательства (ч . 4 ст . 78, ч . 2 ст . 80). Конкретными инструментами , способствующими исправлению нарушений конституционных норм субъектами Федерации , являются согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации , право Президента приостанавливать д ействие актов исполнительной власти , противоречащих Конституции России , а также его право на введение чрезвычайного или военного положения на всей или части территории Российской Федерации. Однако , как показала практика последних лет (события в Чечне 1991 – 1997 гг .; проведение референдума 1992 г . в Татарстане вопреки решению Конституционного Суда России ; непроведение выборов губернатора Тюменской области в Ямало-Ненецком округе несмотря на Указ Президента и т.д ., и т.п .), этих инструментов явно недостато ч но . В этой связи необходимо внимательно присмотреться к опыту других федеративных государств . В Индии существует институт президентского правления , и за время существования республики он применялся более 70 раз . Особенно часто он использовался в тех случа я х , когда в результате местных выборов к власти приходили партии , оппозиционные тем партиям , под чьим контролем в соответствующий момент находилось центральное правительство . Аналогичная ситуация складывается после прошедших во второй половине 1996 г . губе р наторских выборов в ряде краев и областей России , где у пришедшей к власти оппозиции отношения с центральной властью вряд ли будут однозначными и иерархически прямолинейными. Детально этот вопрос разработан в Конституции ФРГ . Так , в ст . 37 Основного Закон а Германии записано : "1. Если земля не выполняет федеральные обязанности , возложенные на нее основным законом или иным федеральным законом , то федеральное правительство может с согласия бундесрата принять необходимые меры , чтобы путем федерального принужде ния побудить землю к выполнению ее обязанностей . 2. Для осуществления федерального принуждения федеральное правительство или его уполномоченный имеют право давать указания всем землям и их властям ". В данном случае речь идет о таких нарушениях , как , напри мер , необеспечение властями какой-либо земли поступления федеральных налогов , отказ земли участвовать в планировании и строительстве федеральных автомагистралей , прекращение землей своего участия в работе бундесрата . Использование федеральных вооруженных с ил в случаях федерального принуждения исключено . Возможны такие меры , как финансовое воздействие , применение полицейских сил других земель , отстранение правительства земли , роспуск лагтага (парламента земли ),назначение федерального комиссара с общими или с пециальными полномочиями и принятие федеральными властями временной опеки над властями земли (кроме судебных органов ). Возможно также обращение в Федеральный конституционный суд . Хотелось бы подчеркнуть , что такие крайние меры , как отстранение правительст в а земли , роспуск лагтага , назначение федерального комиссара , никогда не применялись в Федеративной Республике Германии . Но само их наличие в Конституции и федеральном законодательстве значительно охлаждает горячие головы сторонников радикальных действий. Здесь срабатывает примерно тот же эффект , что и введение новой Конституцией России права Президента (при определенных условиях ) распускать Государственную Думу . Это право (пока ) ни разу не использовалось Президентом , но само его наличие сделало Думу сущес т венно менее радикальной , чем бывший Верховный Совет. Полагаю , что в Конституции России после тщательного обсуждения должны быть закреплены соответствующие институты федерального воздействия. В заключение хотелось бы отметить , что данная статья носит поста новочный характер . С точки зрения законодателя и политолога , анализирующего применение федерального законодательства в регионах , предлагаемые конституционные изменения назрели . Более того , без внесения этих изменений в Конституцию невозможно снятие ряда н а копившихся противоречий , которые могут привести к разрушению Федерации. В то же время необходимо комплексное осмысление всей проблемы развития федеративных отношений . И поэтому автор не является сторонником принятия отдельных поправок , а выступает за тщат ельную подготовку всего пакета конституционных изменений , касающихся федеративного устройства нашего государства . Здесь нужно действовать по принципу : "Не навреди !". Для решения всего комплекса конституционных проблем необходим созыв чего-то , подобного Ко нституционному совещанию (1993 г .), в работе которого приняли бы участие представители всех ветвей как федеральной власти , так и субъектов Федерации . Ибо этот вопрос не может решаться путем навязывания воли одних другим , но путем поиска согласия и компром и сса в интересах Российской Федерации. I. Региональная политика России : концепции , проблемы , решения. Любая политика - это цели и задачи , преследуемые и решаемые людьми в связи с их конкретными интересами , а также методы , средства и институты , с п омощью который данные интересы формиру-ются , отстаиваются и защищаются. Региональной политикой можно считать лишь такую систему на- мерений и действий , которая реализует интересы государства в от- ношении регионов и внутренние интересы самих регионов ме тодами и способами , учитывающими природу современных региональных процес-сов , и которая осуществляет все это преимущественно в структуре меж - и внутрирегиональных связей. Региональная политика - это целостное и самодостаточное зве-но политической основы общества , без которого последнее , а также каждый человек в отдельности и природная среда могут лишь случай-но и без гарантированного успеха существовать на каждой конкрет-ной территории , оставаясь “наедине” с государством , его экономи-ческой , внешней, внутренней и иной политикой. Всякая политика хороша настолько , насколько ей удается под-держивать баланс различных интересов . Региональная политика - не исключение . Она в той мере политика и в той мере эффективна , в какой достигнут и стабилизирован ко мпромисс между региональными интересами государства и местными интересами самих регионов. Объединительной идеей и государственной , и местной регио-нальной политики может и должна стать устойчивость , стабильность меж - и внутрирегиональных отношений . Ведущим , жизненно важным интересом России ныне стало недопу-щение необратимой территориальной дезинтеграции государства. Главным же интересом каждого региона - блокирование необратимого распада сферы , сбалансированность социальных , экономических , при- родоресурсных и иных отношений ; обеспечение на этой основе ста- бильного и согласованного развития всех элементов локализованной сферы , соответствующего потребностям человека , общества и приро- ды . При этом подразумевается , что кроме общеэкономическо го , обще-социального и иного общего потенциала есть мощный внутрирегио-нальный потенциал , который можно реализовать исключительно на местном уровне - и это одна из первейших задач региональной поли-тики и самих регионов , и государства. Региональная политика , намечаемая и проводимая самими регио- нами , - это то , что должно делаться для согласованного и взаимно неразрушающего развития всех элементов пространственно локализо- ванной сферы на конкретной территории и с учетом местных условий . Государст венная региональная политика призвана обеспечить дееспо-собность региональной политики на местах. Объект региональной политики - взаимосвязи и отношения между регионами. Главный региональный интерес России в настоящее время должен быть осознан как минимиз ация негативных проявлений территориальной дезинтеграции на уровне субъектов Федерации , как поддержка местных преобразований , как создание общероссийских условий для того , чтобы каждый субъект Федерации максимально использовал свой внутренний потенциа л и во все меньшей мере претендовал на скудные возможности государственной помощи. Местные интересы определяются обеспечением полнокровного и сбалансированного существования на данной территории человека , общества и природы , гарантирование их согла сованного воспроиз-водства на базе задействования ресурсов и полномочий , государс-твенно признаваемых местными. Фундаментальными методами региональной политики можно считать разъяснение ее содержания , смысла и практической пользы для всех без исключен ия сторон , согласительно-договорные процедуры с развернутым закреплением условий , обеспечивающих интересы регио-нального развития , формирование соответствующей правовой базы. Только с сознанием общественной необходимости региональной политики , с ее раз работкой и реализацией появится возможность к решению общероссийских проблем : начавшееся хозяйственное обособ- ление регионов ; региональная суверенизация и конфронтация в отно- шениях региональных структур власти и управления с общегосударс- твенными ; национально- этническое развитие и дополнительное обо- собление по этому поводу , внутрирегиональные конфликты социально- го и общественно- политического характера ; формирование собствен- ной региональной ресурсной базы социально- экономического разви- ти я ; экологическая стабильность и другие условия устойчивого раз- вития регионов ( особенно северных территорий ); выделение и функ- ционирование регионов со специфическими статусами ( свободные эко- номические зоны , федеральные охраняемые территории , зоны эко логи-ческого бедствия и т.п .) и др. II. Регион и центр : проблемы взаимоотношений. Взаимодействия региональных и центральных органов власти в 1992 - 1993 годах определялись в основном стремлением центра к системному реформированию экономики , а реги онов - к защите от “ негативных ” последствий реформ . При этом часть регионов стреми- лась максимально использовать возникающие в процессе реформ воз- можности для экономического продвижения , другая часть пыталась скорректировать само направление эконо мического реформирования. Эти взаимодействия проходят в весьма сложной политической обстановке открытой конфронтации примерно равных по потенциальным возможностям ветвей власти , в условиях ослабленности институтов национальной государственности , высо кого уровня социальной нап- равленности , ограниченной лояльности силовых государственных структур . Как разворачивалось это противостояние , какова динамика взаимодействия центра и регионов ? Особая острота проблемы в том , что во-первых , качественно видоизменяются экономические отноше-ния , которые находятся в начале длительного этапа становления рынка ; во-вторых , качественно обновляются и также находятся на начальном этапе не менее длительного становления федерализм и местное самоуправлени е. Структуризация власти на федеральном уровне традиционно рассматривалось как производная противоречий между представитель- ной и исполнительной ее ветвями. Администрация Президента. Региональная политика федеральных властей в понимании прези- дентски й структур должна включать такие элементы , как : 1) конституционный процесс (правовое определение отношений между субъектами Федерации и центральными структурами , символизи-рующими Федерацию в целом ); 2) согласование интересов территорий с различным ст атусом (национальные республики - области ) и различных этнических групп. Экономическая составляющая региональной политики рассматривается президентскими структурами скорее , как средство решения , как они считают , действительных проблем - сохранение цел остности госу-дарства и поддержание межнациональной стабильности. Распад Федерации рассматривается администрацией как постоян- ная угроза . Для удержания под контролем центробежных тенденций главные усилия она направляет на соблюдение базовых конституцио н- ных принципов ( равноправие субъектов Федерации , единство госу- дарственного строя , отсутствие внутренних экономических границ ). Исключительно силовыми методами обеспечить соблюдение этих прин-ципов не реально , ставка делается на разработку и осу ществление “новой региональной стратегии российского государства” , направ-ленной на преодоление дифференциации регионов по уровню жизни , развитие межрегионального сотрудничества , а также “переход от уз-коэкономических к более широким - общественным и социальным це-лям”. Реалистичность постановки таких целей весьма сомнительна. Единственное , что можно серьезно обсуждать в идеологических пост- роениях президентских экспертов , - это необходимость быстрого ре- формирования налоговой системы с разделен ием налоговых баз бюдже- тов городов , регионов и Федерации . Сотрудники президентской адми- нистрации считают , что в этом случае “ каждый уровень государс- твенной власти будет по- настоящему независим от других ” ( именно в этом случае единство Федерации будет соблюдаться неукоснитель- но ). Для укрепления такого единства намечается также обеспечить приорететное развитие единой инфраструктуры и окончательно разг-раничить федеральную и региональную собственность. Наиболее противоречива позиция президентс кой команды относи- тельно определения реального статуса регионов . С одной стороны, утверждается , что регионы не являются субъектами экономических отношений , с другой - что регионы обладают определенными полномо- чиями в регулировании экономического п оведения на их администра- тивной территории . Возможный выход из такого конфликтного положе- ния видится в создании Федерального фонда регионального развития , ориентированного на поддержку экономических депрессивных регионов и формируемого за счет террито риальной ренты , изымаемой в более благоприятных регионах. Правительство. В отличие от президентской администрации правительственные структуры в качестве приорететных целей региональной политики выдвигают в основном экономические . Ключевым элементо м такой по- литики является предоставление регионам прав на ускоренное рефор- мирование экономических отношений ради скорейшего преодоления кризиса переходного периода. Правительство также занимает более жесткую позицию относи-тельно претензий регион альных властей на руководство деятель-ностью экономических субъектов. Региональная политика правительства , блокирована межведомс-твенными противоречиями. В итого региональная политики свелась к разрешению межнацио- нальных проблем Несмотря на предполо жение о том , что новые структуры предс- тавительной власти на федеральном уровне станут лоббистскими ма-шинами региональной администрации , пока что нет подтверждения та-ким опасениям. Государственная дума отличается лоббированием интересов от-дельных от раслей ( в основном АПК , ТЭК и финансовые структуры ). Совет Федерации все глубже увязает в разбирательстве межнацио- нальных проблем . Частично это объясняется согласием исполнитель- ных структур на своего рода разделение сфер влияния и ответствен- но сти. Отсутствие скоординированной региональной политики обуслов- лено не только внутренними противоречиями федеральных властей , но и отсутствием давления со стороны регионов . С одной стороны , фе- деральным властям удалось уверить региональные элиты в св оей го- товности к компромиссам по конкретным вопросам ( что снизило уро- вень претензий на общее изменение курса ), с другой - произошли существенные изменения в структуре местных элит . Положение отрас- левых элит в регионах ослабло в связи с продолжа ющимся экономи-ческим спадом и приватизацией , меняющими “статусные веса” участ-ников . Отраслевые проблемы фактически становятся проблемами реги-онов , однако при этом не превращаются в региональные по крайней мере в сознании правящих элит . Руководители регионов обеспокоены обеспокоены проблемами локальных рынков труда , неплатежей и кри-зисом сбыта на местных предприятиях , однако считают , что локально данные проблемы решены быть не могут. 89 административных территорий в рамках Российской Федерации вклю чают 55 областей и краев , два города федерального подчинения (Москва и Санкт-Петербург ), 21 республику и 11 автономных терри-торий. Согласно новой конституции , республики пользуются определен- ными привилегиями , что служит источником недовольства со сто роны других субъектов Федерации . Часто утверждается , что республики имеют привилегированное положение при осуществлении бюджетной по- литики и что их права по контролю за использованием природных ре-сурсов превышают аналогичные полномочия остальных реги онов. Федеративный договор 1992 года , на котором обосновывается разделение прав и обязанностей между федеральными и более низкими административными уровнями , является нечетким и противоречивым в части , касающейся контроля за природными ресурсами ; к том у же тот факт , что большинство республик беднее многих областей и краев, мог бы в принципе объяснить различную структуру движения бюджет- ных средств между центром и регионами . Возможно , наиболее сущест-венное преимущество республик в отношениях с цент ром состоит в том , что на них распространяется положение о централизованном назначении президентом РФ губернаторов (глав администрации ). В то время как в 1992-1993 годах реформистское крыло рос- сийского правительства боролось с традиционалистами в парламенте и в самом правительстве , оно также находилось в конфликте с реги- ональными элитами и выборными региональными органами власти . Ос- новной конфликт разворачивался не столько по поводу приватизации или открытия экономики внешнему миру , столь ко в отношении двух базовых элементов экономической трансформации : стабилизации и ли-берализации цен. Позицию многих представителей местной элиты - бывшие работ-ника аппарата , коммунистической партии , директора крупных предп-риятий , господствующие на провинциальной политической арене - можно выразить так : “Стабилизация , но не на моей территории”. Местные политические руководители в России оказывают давление на центр с целью сохранения дотаций производителям в своих регионах и склонны оттягиват ь начало структурной перестройки в них. Можно предположить , что разные регионы должны были бы прово- дить различную экономическую политику , отражающую исходные уровни их развития и наличие ресурсов , перспективы адаптации к рыночной экономике , а также пол итические предпочтения местных руководите- лей . В определенной степени эти различия существуют , хотя вызыва- ющие их конкретные факторы не вполне очевидны. В ходе статистического анализа факторов , влияющих на темпы малой приватизации в 77 регионах России в 1992 году , было обнару- жено , что статистически значимыми оказались лишь различные поли- тических ориентаций местных руководителей и удельный вес нерусс- ких во всем населении . Влияние других факторов оказалось незначи- тельным . Это же справедливо в отношении индекса региональной за- висимости от таких отраслей промышленности , как металлургия и ма- шиностроение , которые , как считается , серьезно “страдают” от ре-форм . В любом случае различия в отношении руководителей на местах к проводимым преобразова ниям имеют ограниченное влияние , посколь-ку лишь очень небольшое количество административных территорий возглавляют местные руководители с устоявшейся репутацией сторон-ников реформ . В настоящее время это города Москва , санкт-петер-бург , Нижегородска я , а также Волгоградская области. Естественно предположить , что бюджетные перечисления между разными уровнями управления России характеризуются существенными различиями . Формально имеет место процесс “дележа снизу вверх” , в ходе которого предположительно стандартные (общенациональные ) до-ли доходов от отдельных налогов , собранных на местном уровне , пе-редаются центру , а затем перераспределяются из центра в регионы. Финансовые механизмы региональной политики сегодня являются мощнейшим рычагом ее действите льного становления. III. Региональная бюджетно-налоговая система Региональная бюджетно-налоговая система - это обособленная часть соответствующей государственной системы , связанная с пос- ледней генетически и структурно . Она составляет именно часть це- лого ( пока существует целостность государства ), по- своему отражая соотношение централизации и децентрализации , баланс центробежных и центростремительных тенденций . Региональная бюджетно- налоговая система - символ и гарант региональной ослабленности, независи- мости , самостоятельности . Отсюда утверждения типа “ сильный ( или независимый ) бюджет - сильные (или независимые ) регионы”. Региональные бюджетно-налоговые системы - порождение и ре-зультат территориальной организации общества. Бюджетно-налог овые системы регионов Российской Федерации ак- кумулируют около половины всех бюджетно- налоговых потоков госу- дарства , с весьма заметными колебаниями в части расходов и дохо- дов . Так , по данным Госкомстата России в первом полугодии 1993 года в общи х доходах на долю федерального бюджета приходилось 48%, бюджета территорий - 52% (в 1992 г .- соответственно 44 и 56%). В расходах федеральный бюджет занимал 53%, бюджет террито-рий 47% (61 и 39% в 1992 г .). В основе региональной бюджетно-налоговой системы лежит реги- ональные бюджеты , региональные налоги , сборы , льготы , дотации и субвенции , а также региональные финансовые и налоговые отношения с “ центром ” и реже с другими территориальными уровнями . По эле- ментному составу региональные бюджетн о- налоговые системы анало- гичны общегосударственным , отличаясь только отношениями . Напри- мер : налоги и сборы , дотации и субвенции присутствуют в обоих случаях , но государство их назначает , устанавливает , тогда как регионы с той или иной степен ью свободы принимают их к исполнению и использованию . Региональные бюджетно- налоговые системы состоят из нескольких региональных подсистем разного уровня , при иерархи- ческом построении территориальной организации государства ( напри- мер : если населенный п ункт входит в состав района , район - облас- ти , и т.д .) между этими подсистемами возникают бюджетно-налоговые отношения , во многом аналогичные отношениям типа “государство-ре-гион”. Региональные бюджетно-налоговые системы создаются и реформи-руются для в ыполнения нескольких взаимосвязанных функций , среди который следующие : 1) Закрепление определенного порядка движения бюджетно-нало-говых потоков , по уровням территориальной организации государства (направление этих потоков , пропорции их разделения , целев ое наз- начение и т.д .) и адекватных процедур регулирования возникающих по этому поводу отношений. 2) Аккумулирование и использование в общерегиональных целях : средств , образованных на самой территории и поступающих в регио-нальные бюджетно-налоговые с истемы полностью и одноканально (та-ково большинство местных налогов , штрафов и иных финансовых санк-ций ), аналогично образованных средств , поступающих в эти системы частично , в соответствии с принятым порядком их распределения между бюджетно-налого выми системами разного уровня (например “нефтяные деньги” ). Часть средств , аккумулируемых в вышестоящей бюджетно-налоговой системе , перераспределяется по тем или иным соображениям в пользу нежестоящих региональных систем (дотации и субвенции , а также часть “местных средств” , по разрешению вышес-тоящих систем им не перечисленная ). 3) Выполнение региональными органами власти и управления своих представительных и исполнительных полномочий с соблюдением требований формальной финансовой независ имости их политики от вы-шестоящих уровней. 4) Сомообеспечение внутрирегиональных социальных программ , т.е . бюджетное удовлетворение части потребностей населения в оп-ределенных жизненных благах и реализации его национально-этничес-ких интересов . Несмо тря на все большую самодостаточность населе-ния и коммерциализацию социальной сферы , доля стоимости соответс-твующих услуг , финансируемых через каналы региональных бюджет- но-налоговых систем , достигает четверти к сумме доходов населения России (за выч етом налогов ). 5. Формирование инфраструктурного каркаса территории (отрас-ли “местного хозяйства” , местные дороги и транспорт и т.п .) как важнейшего исходного условия формирования и поддержания внутрире-гиональных связей. 6. Регулирование состояния и ис пользования природно-ресурс-ного и экологического потенциала (земля , недра , леса , воды , флора и фауна , воздушный бассейн ) как естественного базиса существова- ния и развития территории. 7. Стимулирование определенных ценностных региональных ори-ентиров населения , создание условий для его деловой активности , для структурных преобразований , для инвестиционной привлекатель-ности и т.д . Это вопрос не только потенций территориального раз-вития , но и будущего бюджетно-налогового благополучия. Региональные бюджетно-налоговые системы во всех странах - традиционный объект всеобщего недовольства и критики . Основное требование к бюджетно-налоговой системе - требование целевой ре-гиональной ориентации рассматриваемых систем , без которой они превращают ся в нижний уровень тоталитарно-государственного бюд-жетно-налогового хозяйства. Одно из существенных направлений развертывания российских реформ , запущенных с 1993 года , децентрализация в сфере внутриго- сударственных финансовых отношений . началось ф ормирование некоего основанного на качественно новых принципах бюджетного союза Феде- рации (ее субъектов и административно-территориальных единиц ). Речь идет прежде всего о том , что бюджетно-налоговые отношения “центра” и регионов все в большей мер е стали определяться законом и дополнительного регулироваться в режиме диалога . Ощутимо усили-вается ответственность региональных органов власти и управления за направления расходования финансовых средств (особенно в соци-альной сфере ), гарантируются н о вые бюджетные права этих органов и появляются новые источники поступлений в региональные бюджеты. В месте с тем программа преобразования налогово-финансовых отношений по ряду ключевых позиций явно не доработана ; некоторые ее положения противоречат друг другу , многие остаются остродис- куссионными . Необходимо тщательно следить за тем , чтобы избирае- мые способы решения сегодняшних задач ( в т. ч . антиинфляционных и связанных с сокращением бюджетного гипердефицита ) так или иначе формирующие контуры ст ановящихся бюджетно- налоговых систем , не блокировали бы реализацию целей долговременных целей региональной политики. Аналогичные соображения можно высказать и по поводу норма-тивно-правовой базы новых налогово-бюджетных отношений . Эта база только скла дывается и пока очень далека от соответствия принципи-альным требованиям целостности , полноты и непротиворечивости ; она непрерывно пересматривается и корректируется , так что наиболее желательное ее качество - стабильность - пока остается недоступ-ным. “Остов” нормативно-правовой базы образуют Конституция Рос- сийской Федерации , а также законы “ Об основах бюджетного устройс- тва и бюджетного процесса в Российской Федерации ” , “ Об основах налоговой системы в Российской Федерации ” , “ Об основах бюджетн ых прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик , в составе Российской Федерации , автономной области, автономных округов , краев , областей , городов Москвы и Санкт- Пе- тербурга , органов местного самоуправления ” . Многочисленные право- вые нормы , регулирующие бюджетно-налоговые отношения в региональ-ном разрезе содержатся и в российских законах “О краевом , област-ном Совете народных депутатов и краевой , област ной администра-ции” , “О местном самоуправлении в Российской Федерации”. Особое место в механизме правового регулирования взаимодейс- твия бюджетно- налоговых систем на федеральном и субфедеральном уровнях занимает Закон Российской Федерации “ О субвенция х респуб- ликам в составе Российской Федерации , краям , областям , автономной области , автономным округам , городам Москве и Санкт-Петербуруг” , в котором установлены правовые основы оказания централизованной финансовой помощи регионам - субъектам Федерации . Важнейшие коли-чественные пропорции в бюджетно-налоговых взаимоотношениях “цент-ра” и регионов России определяют ежегодно принимаемые законы Рос-сийской Федерации о бюджете на очередной финансовый год. Проблема взаимоотношения разноуровневых бюджетно-н алоговых систем имеет в условиях российской экономики два аспекта . С одной стороны рассматриваются взаимоотношения между федеральным бюдже-том и бюджетами субъектов Федерации . С другой стороны , - финансо-вые отношения между органами государственного управ ления Федера-ции и структурами местного самоуправления. В общем случае организация в России финансовых взаимоотноше-ний между бюджетно-налоговыми системами различных уровней требует решения трех взаимосвязанных вопросов. 1 - по каким принципам должна быть распределена между разно- уровневыми органами власти и управления ответственность за осу-ществлением соответствующих расходов. 2 - как необходимо распределить источники доходов для покры-тия указанных расходов ? 3 - связан с тем , что расходные статьи бю джетов и финансовые поступления обычно не совпадают по объему. Одна из главных причин поддержания и усугубления остроты си- туации на протяжении последних 2- х лет - отсутствие единства вза- имоотношений бюджетов разных уровней , нарастание процесса индиви- дуализации бюджетно- налоговых отношений между Федерацией и субъ- ектами . Проблема в отсутствии ясных , обоснованных и общепризнан- ных критериев и процедур , применяемых в рамках общей политики внутригосударственной передачи средств . Это обстоятельство порож- дало у регионов постоянное ощущение несправедливости , заставляло подозревать федеральные органы в проведении протекционистской по- литики в отношении тех или иных регионов , вызывало обострение межнациональных противоречий и сепаратистских наст роений . Необос- нованный дисбаланс в отношениях российского правительства с реги-онами , касающихся налоговых отчислений в федеральный бюджет и предоставления из него дотаций территориям , спровоцировал тезис “о неравноправности субъектов Федерации” . Появились даже различ-ные их классификации , базируемые на сравнении регионов по уровню бюджетной обеспеченности , объемам платежей в федеральный бюджет и дотациям из него . Один из достаточно красноречивых вариантов группировки регионов по этим параме т рам приведен в таблице. Обеспеченность территориальных бюджетов в 1992 году -------------------------------------------T---------T---------T--------¬ ¦ ¦ “ Новые ” ¦ “ Старые ”¦ Края , ¦ ¦ ¦ автономии ¦ автономии ¦ области ¦ +------------------------------------------+---------+---------+--------+ ¦ 1. Бюджетная обеспеченность по доходам ,% ¦ 186-203 ¦ 132-138 ¦ 90-91 ¦ +------------------------------------------+---------+---------+--------+ ¦ 2. Бюджетная обеспеченность по расходам ,% ¦ 207 ¦ 133 ¦ 90 ¦ +------------------------------------------+---------+---------+--------+ ¦ 3. Объем федеральных дотаций , су бвенций и ¦ 330 ¦ 183 ¦ 77 ¦ ¦ бюджетных ссуд на одного жителя ,% от сред -¦ ¦ ¦ ¦ ¦ него уровня ¦ ¦ ¦ ¦ +------------------------------------------+---------+---------+--- -----+ ¦ 4. Перечислено в бюджет РФ ,% от итоговых ¦ 11 ¦ 19 ¦ 91 ¦ ¦ доходов территориальных бюджетов ¦ ¦ ¦ ¦ L------------------------------------------+---------+---------+--------- Из данных таблицы хорошо видна степень дифференцированности бюджетной обеспеченности по доходной и расходной частям террито- риальных бюджетов разных регионов России . К этому следует доба- вить , что на автономные образования , где проживает лишь 14% насе- ления России , планиров алось выделить 50% от суммы всех федераль- ных дотаций регионам. Безусловно , фискальное выравнивание по регионам России еще долгое время останется объективной и актуальной необходимостью. IV. Взаимодействие бюджетов Традиционно существует три основных п одхода к решению проб- лемы разделения бюджетов . Первый из них предполагает введение различий по категориям налогов . На каждом из трех уровней ( Феде- рация , регионы , местные органы ) при этом собираются свои базовые налоги . Такая схема разграничения доходов минимизирует перерасп- ределительные процессы в бюджетно-налоговой системе , формирует стабильные и вполне понятные “правила игры” между субъектами Фе-дерации и центром . Вместе с тем данная схема может быть эффектив-но реализована лишь при сра внительной однородности регионов в фискальной отношении . Между тем в России регионы в этом отношении разнородны. Второй подход заключается в разделении доходов от налогов . В рамках бюджетно-налоговой системы фиксируются процентные ставки, в соответстви и с которыми по определенным выдам налогов поступле-ния распределяются между федеральными органами и территориями. При этом возможен и вариант соединения ставок : на федеральном уровне вводится своя ставка , на региональном - своя . Такой подход открыв ает широкие возможности увеличения масштабов перераспреде- ления бюджетных ресурсов . Это поощряет регионы к оказанию на центр как можно большего давления с тем , чтобы получить бюджет- но- налоговые льготы , путем дифференциации соответствующих ставо к отчислений . Понятно , что успех здесь одного региона служит стиму-лом еще большей активизации других . Результат - резкое усиление индивидуально регионального регулирования бюджетных отношений. Под ударами региональных элит система единых федеральных налогов постепенно разрушается и перестает выполнять функции интегрирую- щего фактора в рамках Федерации . Бюджетно- налоговая система при- обретает договорно- региональный характер . При всем том нельзя не отметить , что в принципе реализация второго подхо да дает возмож- ность максимально учитывать специфику российских регионов. Третий принципиальный подход к разделению бюджетов между фе- деральными органами и территориями предполагает определение про- цента выплат в федеральный бюджет от общей суммы факт ически взи- маемых в регионе налогов . При этом , однако , часто не уточняется, будет ли каждая территория вводить свою собственную систему нало- гов или же использовать в качестве основы единую систему , согла- сованную между регионами на федеральном уровн е . Поэтому при реа- лизации данного подхода как раз и появляется опасность максималь-ной децентрализации федерального бюджета при одновременном усиле-нии перераспределительных процессов и централизации бюджетных средств на региональном уровне. Весьма проблематична и сама возможность определения согласо-ванной с регионами процентной ставки отчислений в федеральный бюджет . Регионы-экспортеры будут , понятно , настаивать на ее сни-жении . Так , Татарстан предлагает установить ее на уровне 20%. Сравни тельно же бедные в ресурсном отношении регионы , характери-зующиеся низким уровнем фискальной обеспеченности , заинтересованы в более высоких процентных ставках отчислений с тем , чтобы под-держивать и пополнять бюджетные ресурсы регионального выравнива- н ия , из которых нуждающиеся субъекты субъекты Федерации получают весьма ощутимую поддержку. Исполнение государственного бюджета Российской Федерации с целью исследования соотношения между федеральным и региональными бюджетами представлено в таблице N1. В ходе экономических реформ в доходах консолидированного бюджета доля поступивших прямых налогов существенно повысилась , а косвенных - соответственно снизилась . В доходной базе бюджетов территорий наблюдалось некоторое уменьшение удельного веса пря м ых и косвенных налогов , вместе взятых , при одновременном увеличении доли других налогов и сборов. В результате к концу 1993 г . удельный вес доходов , аккумули- руемых региональными бюджетами (без субвенций ), заметно возрос - с 44,1 до 58,8%. Это же соотно шение сохранялось в 1 квартале 1994 года . На 1 апреля 1994 г . доля регионов в общем объеме налога на добавленную стоимость по сравнению с 1992 г . увеличилась с 2561 до 33,5%, акцизов - с 33,5 до 43%, прямых налогов - с 67,7 до 71,3%, других налогов и сборов - с 51,6 до 65,9%. Осуществление фактического разделения доходов консолидиро-ванного бюджета по налогам при его исполнении между федеральными органами и территориями в 1993 г . показано в таблице N2. Снижение доли налоговых платежей , поступающ их в федераль- ный бюджет , по сравнению с прогнозируемой по оценкам специалистов обусловлено нарушением целым радом российских регионов действую- щего законодательства . Только Башкирия и Татария недопоставили в 1993 г . в федеральный бюджет денежных сред ств на сумму более 400 млрд. руб . ( что примерно равно половине всех бюджетных средств, идущих на нужды российского высшего образования ); 600 млрд. руб. было недополучено по сравнению с прогнозом вследствие установле- ния в 1993 г . дифференцированных н ормативов отчислений налога на добавленную стоимость в бюджеты национально-государственных и ад-министративно-территориальных образований. При достаточно систематическом снижении налоговых поступле- нии в федеральный бюджет в 1993 г . уровень соответствующ их плате- жей , зачисляемых в бюджеты национально- государственных и адми- нистративно- территориальных образований , по отношению в ВВП сох- раняется относительно стабильным . В 1 квартале он равнялся 16,3%, во II - 16,3%, III - 14,2%, в IV - 15,1%. Между тем в 1992 г . на региональные бюджеты приходилось лишь 38,6% общей суммы бюджетных расходов , в 1993 г . - 44,1%, в 1 квартале 1994 г . - 52,0%. В 1993 г . региональными бюджетами в це- лом по Российской Федерации было получено дотаций и субвенций из фед ерального ( республиканского ) бюджета ( без федеральных прог- рамм ) на сумму 3,2 трлн. руб . Объемы федеральной поддержки регио- нов , таким образом , приблизительно соответствовали 28,8% всего собранного за указанный период в консолидированный бюджет на лога на добавленную стоимость . Заметим при этом , что уже в 1992 г . на федеральный бюджет приходилось 53,2% затрат на народное хозяйс- тво , около 40% - на обеспечение функционирования государственной администрации , почти 30% - на здравоохранение и обра зование , все затраты на оборону и по внешнеторговым операциям и около 75% дру- гих расходов . В настоящее время эти крайне неблагоприятные для федерального бюджета соотношения несколько улучшились . Так , по итогам исполнения российского бюджета в 1 ква ртала 1994 г . на до-лю расходов федерального бюджета приходилось 27,7% затрат на на-родное хозяйство , 50% - на обеспечение функционирования государс-твенной администрации , 15% - на здравоохранение и образование , все затраты на оборону и по внешнеторг о вым операциям и свыше 53% других расходов. Приведенные данные свидетельствует о весьма серьезной (хотя частично и корректируемой ) ассиметрии сложившейся налогово-бюд- жетной системы с позиций взаимоотношений между территориями и фе-деральными органами . Указанная ассиметрия продолжает усиливаться . Абсолютное большинство территорий (85%) находится на дотации фе-дерального бюджета России , причем общая сумма передаваемых по взаимным расчетам бюджетных средств составляет около 20% всех фи-нансовых ресу р сов регионов . Есть и такие регионы (Тува , Северная Осетия и др .), которые живут практически полностью на дотации фе-дерального бюджета. Оказывая давление на федеральные органы с целью пополнения своих доходов , регионы делают очевидную ставку на НДС , н алог на прибыль и ресурсные платежи ( доля акцизов в доходах во многих ре- гионах незначительна ). В Программе углубления реформ в 1992 г. доля налога на добавленную стоимость , оставляемая территориям, определена в 20%; к началу 1994 г . регионам удало сь ее увеличить более чем в 1,6 раз , практически полностью сохранив за собой часть положенных им поступлений налога на прибыль . При этом , хотя многие территории и были готовы пожертвовать акцизами , регио-ны-экспортеры активно пытались перераспреде лить в свою пользу ак-цизы на нефть и газ и денежные средства фонда ценового регулиро-вания. Таким образом , в условиях усиливающейся ассиметрии бюджет-но-налоговой системы основная борьба разворачивается за инфляци-онные налоги , обеспечивающие существе нную долю поступлений в тер-риториальные бюджеты. Минфин РФ предпринимает попытки удерживать долю федерального бюджета на достаточно высоком уровне . К сожалению , развитие бюд- жетной ситуации во многом не благоприятствует этому . Удельный вес одного из осн овных финансовых источников налоговых поступлений в федеральный бюджет - налога на добавленную стоимость - в консоли- дированном бюджете неуклонно сокращается . Доходы от внешнеэконо- мической деятельности не в состоянии компенсировать указанное па- дение . Одновременно в консолидированном бюджете происходит увели- чение доля прямых налогов , основными реципиентами которых являют- ся территории. В этих условиях Минфин РФ вместо аккумулирования в федераль- ном бюджете всей величины налога на добавленную стоим ость и од- новременно некоторого снижения федеральной ставки налога на при- быль идет по пути завышения доходов всего консолидированного бюд- жета и повышения федеральной ставки налога на прибыль с 10 до 13%. В результате под завышенную доходную баз у российского бюдже- та формируются дополнительные расходы , причем как федерального, так и региональных бюджетов . Не покрывая эти расходы собранными доходами , многие регионы прибегают к прямым нарушениям налого- во- бюджетного законодательства , что п роисходит на общем фоне рос- та взаимных неплатежей . Как следствие - недобор финансовых средс- тв в федеральный бюджет и кратное увеличение на него бюджетной нагрузки . Результатом такой финансовой политики является усиление ассиметрии российской бюджетн ой системы уже на стадии прогнозных расчетов , составления и законодательного утверждения бюджета . В процессе корректировки и утверждения государственного бюджета РФ на 1994 г . региональные структуры власти приобрели дополнительно свыше 9 трлн. руб . до ходов , получив одновременно всего лишь 1,3 трлн. руб . дополнительных расходов . Однако , если региональные структуры власти в основном делали акцент на увеличение доходов региональных бюджетов , то отраслевые лобби , напротив , акцентиро- вали свое вни мание на увеличении расходной части федерального бюджета . Результатом этих действий явился своеобразный “ двойной эффект ” усиления ассиметрии российской бюджетной системы. Ассиметрию в соотношениях между федеральным и региональными бюджетами весьма о щутимо дополняет уже отмечавшаяся значительная дифференциация регионов с точки зрения их фискальной обеспечен- ности на душу населения . Сегодня в России есть регионы , которые перечисляют в федеральный бюджет до 60-65% доходов . С другой сто- роны , име ются регионы , покрывающие 85-95% своих расходов за счет средств федерального бюджета . Из 89 регионов 41 получает из феде- рального бюджета 40% расходуемых средств , причем на 22 региона приходится более 60% выделяемых дотаций. Весь север и юг России полн остью “сидят” на дотациях . Основ- ные “ поставщики ” доходов в федеральный бюджет - области , края и республики , образующие “ узкий пояс ” , который охватывает Сибирь, Урал и центр России , а также два автономных округа , где в больших масштабах добывается неф ть . При этом на Тюменскую область и г. Москву приходится свыше 19% всех поступлений в федеральный бюд- жет. Анализ дезинтеграционных факторов показывает , что существует достаточно тесная связь между низкими темпами приватизации в ре-гионах и высоки м уровнем получаемых ими дотаций из федерального бюджета . Мощным фактором “выбивания” ресурсов из центра служит угроза развития сепаратистских движений. Как правило , значительные федеральные бюджетные выплаты до настоящего времени получали те регионы, где высок уровень урбани-зации и имеются достаточно большие запасы природных ресурсов. Прослеживается и такая закономерность - чем более консервативен регион в проведении экономических реформ , тем выше уровень полу-чаемых из центра бюджетных субвен ций и дотаций. При решении вопроса о выделении регионам финансовых ресурсов их федерального бюджета в виде субвенций и дотаций , не следует забывать , что наличие жесткого финансово- бюджетного ограничения со стороны федеральных органов в отношении р егионов не только нормализует систему финансово- бюджетных трансфертов и способству- ет ускорению реформ , но и является серьезным стратегическим фак-тором обеспечения целостности российского экономического прост-ранства. V. Рационализация разделения бюдж етов Мощным фактором сдерживания инфляционных процессов и объеди- нения регионов в едином движении за тяжелый рубль могло бы стать существенное сокращение доли в доходах бюджетов территорий именно инфляционных налогов . При этом перераспределение доходов в пользу территорий должно тесно увязываться с передачей на их уровень оп- ределенных статей расходов с соответствующей им частью дефицита бюджета . В противном случае доходы станут перераспределяться в пользу территорий , тогда как бюджетные расходы в подавляющей их части будут производится федеральными органами. Анализ доходов показывает , что налог на добавленную стои- мость обладает высокой бюджетной устойчивостью . Именно его целе- сообразно использовать как ось построения федерального бюджета п о доходам , доведя долю доходов от НДС в федеральном бюджете до 40-45%. А это возможно лишь при разделении доходов от НДС между федеральными органами и территориями как минимум в пропорции 9:1. В целом же следует стремиться к его полному , стопроцен тному за-числению в федеральный бюджет. Данная мера потребует определенных уступок территориям в от- ношении остальных налогов . Так , было бы оправдано в полном объеме передать регионам ( при условии формирования единых федеральных ставок ) налоги на дохо ды банков , доходы от страховой деятельнос- ти , на операции с ценными бумагами , 50% отчислений на охрану и воспроизводство лесов . За территориями также следовало бы сохра-нить налог на имущество (собственность ), плату за землю , лесной доход , подоходн ый налог с физических лиц. Акцизы на нефть и газ в рамках предлагаемой схемы было бы целесообразно , как уже отмечалось , на 60-70% оставить за феде- ральными органами , остальную часть передав соответствующим регио- нам- экспортерам . Аналогично следова ло бы поступить по всем акци- зам на сверхрентабельные экспортируемые товары ( например легковые автомобили , меха и т. д .). Акцизы на водку , питьевой и технический спирт следует разделить в пропорции 1:1, другие - полностью пере- дать регионам ( в том числе н а импортируемые товары ). В свою оче- редь , регионы могли бы вводить свои акцизные сборы по утверждае- мым ими индивидуальным региональным ставкам на любые сверхпри- быльные товары . Ресурс пополнения доходов бюджетов территорий за счет акцизных сборов сегодня явно недооценивается . В то же время при его умелом использовании долю акцизов в доходах бюджета можно повысить более чем в двое. Чем больше доходов аккумулируется на данной территории , тем большими возможностями она должна располагать для их ис пользова- ния на собственные нужды . Важно понять , что в России , как и в бывшем СССР , региональное иждивенчество может в конечном счете привести к распаду единого государства . Можно выделить и сформу- лировать следующие принципы эффективного разд еления бюджета по доходам и расходам. 1. Доходы федерального бюджета целесообразно ориентировать преимущественно на косвенные (инфляционные ) налоги , доходы бюдже-тов территорий - на прямые налоги . В этом случае федеральные ор-ганы , проводящие реформы , в лице регионов получают достаточно сильных союзников в осуществлении антиинфляционной политики. 2. Перечень налоговых поступлений территориям и федеральным органам должен обеспечивать достаточную стабильность доходов бюд- жетов относительно уровней э кономической активности и инфляции. 3. При формулировании доходной части государственного бюдже-та должен быть максимально соблюден принцип равенства субъектов Федерации в бюджетно-налоговом отношении . Различного рода приори-теты , льготы и дискриминация недопустимы. 4. Разделение доходов между бюджетами следует осуществлять в строгом соответствии с разграничением объектов расходов . При этом оправдано максимально приблизить расходы к той административ- но-территориальной единице , в интересах которой о ни осуществляют-ся , что позволит лучше увязать интересы тех , кто вносит налоги , тех , кто пользуется благодаря им средствами , и тех , кто принимает решения по распределению финансово-бюджетных ресурсов. 5. Эффективное разделение бюджетов базируется на п ринципе соответствия между расходами на развитие , расходами “рентного ха-рактера” , “безвозвратными” расходами (на социальные программы ) и группами налогов , выполняющих стимулирующие функции (налог на прибыль ), рентные (платежи за природные ресурсы ) и собственно фискальные функции (подоходный налог ). 6. В то же время одним из основных принципов разделения до-ходов и расходов является принцип субсидиарности , согласно кото-рому принятие решений и расходы осуществляются наиболее компе-тентной инс танцией . Если проблема лучше решается в регионах , то соответствующие расходы передаются им . В противном случает реше-ния принимаются федеральными органами. 7. Крайне важно в процессе разделения бюджетов свести к ми-нимуму перераспределение налогово-бюд жетных ресурсов как на феде-ральном , так и на республиканском , областном , краевом уровнях . Это позволит эффективнее разграничить властные полномочия между федеральными органами , региональными элитами и муниципалитетами. 8. При разделении должно бы ть соблюдено единство нало-гов-бюджетной системы и ответственности за ее исполнение . Регио-нам следует предоставить самостоятельность в определении налогов и сборов в пределах выделенной компетенции и социально-политичес-кой ответственности. При реал изации данного принципа большое значение имеют раз- работка и формирование эффективных механизмов разделения ответс- твенности за образующийся дефицит бюджета между федеральными ор- ганами и регионами . Регионы непосредственно влияют на размер де- фицит а консолидированного бюджета по меньшей мере дважды . Первый раз , когда при формировании расходной части бюджета завышают свои потребности , обосновывая величину требуемых субвенций . Второй раз , когда , исполняя бюджет , аппелируют к центральным органам на том основании , что вследствие инфляции фактические расходы замет-но превысили запланированный уровень . Особая ситуация создается , если регионы просто перестают перечислять налоги в федеральный бюджет. В связи с этим крайне важно твердо придерживатьс я следующего правила , которое нужно законодательно закрепить . Если в регионе в процессе исполнения бюджета образовался его дефицит к собранным по единой схеме разделения бюджетным доходам территории , превыша- ющий величину , которая соответствует 8% дефи цита консолидирован- ного бюджета к российскому ВВП ,- регион обязан перечислить в фе- деральный бюджет дополнительные средства в размере величины пре- вышения . В случае отказа или приостановления перечислений налого- вых платежей в центр , на указанную в еличину “ недоимок ” автомати- чески сокращаются региональные бюджетные кредиты и средства фи- нансовой поддержки региона , а если указанной меры недостаточно , корректируются и соответствующие региональные квоты лимитов кре-дитования Центральным банком р оссии . При этом в любом случае об-разующаяся величина неплатежей оформляется Минфином РФ как кредит по действующей ставке ЦБР. Подобные механизмы регулирования дефицита российского бюдже-та должны заставить регионы более тщательно подходить к своим ра сходам. 1996 г . Э . В . Т А Д Е В О С Я Н " Профессор Московского государственного института международных отношений , доктор философских наук. РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И СОВРЕМЕННЫЙ НАЦИОНАЛЬНО-ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НИГИЛИЗМ Проблема места и роли федерализма в решении национального вопроса приобрела за последние годы особую актуальность , научную и практически-политическую значимость . Во-первых , в 90-х годах произошел распад трех многонациональных федераций – СССР , Югославии и Чехословакии , во весь рост поставив ш ий вопрос о его причинах . Во-вторых , глубокое реформирование переживает федерализм в новой России . В-третьих , на постсоветском пространстве СНГ после "детской болезни " сверхсуверенизации все более интенсивно развертывается процесс реальной интеграции , кот о рый рано или поздно потребует , вероятнее всего , использования многообразных конфедеративных и федеративных форм объединения суверенных государств . В-четвертых , в комплексе разнообразных и сложных национальных проблем России и СНГ на первый план выдвинулся их национально-государственный аспект (статус Чечни , Нагорного Карабаха , Абхазии , Приднестровья и др .). В-пятых , выявилась достаточно острая потребность в объективном и углубленном обобщении мирового опыта федерализма , особенно в решении национального воп р оса , возможностей и путей его использования у нас . В-шестых , есть все основания полагать , что федерализму суждено сыграть немаловажную роль в качестве одной из государственных форм региональной и глобальной интеграции человечества. Нужны ли современной Ро ссии федерализм и национальная государственность ? Нельзя не видеть , что серьезное усиление внимания к проблемам государственных форм решения национального вопроса в последние годы сопровождается поляризацией концептуальных подходов к оценке прошлого и нас тоящего опыта национально-государственного строительства , в определении путей и перспектив федеративного развития России . Если одни связывают укрепление единства и целостности Российской Федерации , дальнейшую интеграцию ее субъектов с утверждением подлинн о го федерализма , развитием и совершенствованием национальной государственности и местного самоуправления в направлении последовательной и глубокой демократизации , то другие видят в продолжении Россией – а прежде СССР – пути федерализации и построения нацио н альной государственности источник чуть ли не всех наших бед в национальном и иных вопросах , исходят из необходимости отказа уже сегодня или в ближайшей перспективе от федерализма и ' национально-государственных форм и призывают к возврату былой губернизаци и страны , без учета этнотерриториального момента , к унитаризму и т.п. Когда с подобных позиций выступают современные монархисты , великодержавные националисты и даже лидер ЛДПР В.В . Жириновский , призывающий "забыть про эту федерацию как про страшный сон " ' См .: Известия , 1994, 23 апр. ,то это вряд ли у кого-нибудь может вызвать большое удивление . Но если аналогичные взгляды систематически отстаинают те , кто действительно являются демократами или именуют себя таковыми . среди которых и лауреат Нобелевской пре мии писатель А.И . Солженицын , недавно скончавшийся советник Президента РФ и депутат Государственной Думы Д.А . Волкогонов , бывший руководитель современного "Наркомнаца " и нынешний директор Института этнологии и антропологии РАН В.А . Тишков , депутат Госдумы И . Хакамада , лидер российских социал-демократов Г.Х . Попов и многие другие , то это не может не вызывать серьезного беспокойства . Речь идет не о частном и второстепенном , а о принципиальном , концептуальном и поистине судьбоносном вопросе , от правильного ре ш ения которого прямо зависят настоящее и будущее многонациональной России и каждого из ее народов. Напомним , что позиция национально-государственного нигилизма в России не нова . Она проявилась уже в канун и первое время после Октября (мы оставляем за скобка ми вековую концепцию "единой и неделимой " царской империи ) и в рядах большевиков , и вне их . Достаточно указать на позицию Г . Пятакова и его сторонников с их левацким лозунгом "Прочь границы " и утверждениями , будто создание национальных государств – это пр о йденный этап общественного развития , своего рода политический анахронизм , который не имеет ничего общего с интересами социализма . На этой основе в первые годы Советской власти получило известное распространение отрицательное отношение к национальной госуд а рственности и национально-территориальному федерализму , в том числе в лице "областничества ", Как известно , теория и практика отвергли тогда эту позицию. Новый всплеск национально-государственного нигилизма обнаружился у нас в 60-е годы , прежде всего в рабо тах П.Г . Семенова , И.М . Кислицина , К . Нурбекова и некоторых других . Исходя из ошибочной посылки о будто бы происходивших уже тогда в нашей стране "взаимной ассимиляции наций ", "добровольном этническом слиянии советских народов ", названные авторы ратовали з а более или менее быстрый переход от федерализма к унитаризму , а будущее национальной государственности связывали с ее "денационализацией ", с развитием "по затухающей линии ". Но и эта позиция не получила поддержки в науке и практике ~ Мы не останавливаем ся здесь на критическом разборе данной позиции , поскольку в свое время это уже делалось нами неоднократно в ряде статей ( см .: Вопросы философии , !963, М 6; 1964, М 4; Вестник МГУ . Сер . « Теория научного коммунизма » , 1971, М 4; Коммунист , 1973, М 18) и в мон ографии " Советская национальная государственность ". М .. 1972. . Третья , современная и более высокая волна национально-территориального антифедсрализма поднялась в конце 80 – начале 90-х годов и была связана прежде всего с поиском оптимальных путей демокра тического реформирования союзного и российского федерализма . В начале 1989 г . В.А . Тишков выступил против выбора в качестве субъектов федерации "национальных государств ", а С.В . Чешко сетовал на то , что мы не смогли прийти "к иному типу федерации (построе н ной , например , не по национально-территориальному , а по территориальному признаку , подобно большинству других федеративных государств мира ) или даже к унитарному государству с широким местным самоуправлением " ~ Коммунист , 1989, М 1, с . 59; М 2, с . 101. Н ашу критику данной позиции см .: Коммунист , 1990, # 6; 1991, М 7; История СССР , 1991, М 6. . В 1990 г . Ю.В . Бромлей и С.В . Чешко заявили , что национально-территориальный принцип внутреннего государственного устройства страны будто бы "неизбежно ведет к нера вноправию народов и граждан , изоляции народов друг от друга и от достижений мировой культуры , искусственному ограничению экономических связей , осложняет межэтнические отношения территориальными претензиями и трениями на почве экономических интересов , иска ж ае г характер всех общественных отношений , самих этнических процессов ..., увеличивает разрыв в неравенстве народов , отрицательно влияет и на развитие самой экономики " и даже ведет к "тоталитарному режиму " 4 Сов . этнография , 1990, № 5, с . 4. . С тех пор п рошло более пяти лет , и хотя теория и практика современного российского федерализма вновь не пошла по предлагавшемуся пути , было бы серьез- ной ошибкой недооценивать чрезвычайную опасность такой позиции . За последние годы круг сторонников и влияние рассмат риваемой концепции возросли . Можно было бы привести десятки соответствующих высказываний не только в научных изданиях , но и в массовой печати , средствах информации , на конференциях и заседаниях авторитетных органов и организаций . Так , по результатам колле к тивной конфликтологической экспертизы на тему "Российский социум в 1994 году ", большая группа ученых лриходит к выводу : "Практика советского и постсоветского периодов ярко продемонстрировала , что понятие большой "общенародной " федерации , состоящей тем не м енее из национально-территориальных образований , изначально конфликтогенно и ведет в тот тупик , из которого трудно выйти " ~ Социологические исследования , 1995, # 2, с . 10. . Предпринимаются попытки возвести национально-государственный нигилизм даже в ран г государственной политики , положить его в основу концепции национальной политики РФ . Многих привлекает кажущаяся простота , сегодняшняя новизна и быстрота такого радикального , ."хирургического " способа "разрешения " беспокойного национального вопроса , особ е нно на фоне его резкого обострения в настоящее время . Все это настоятельно требует более основательного критического разбора такой позиции , нежели это до сих пор делалось в литературе. Одна из наиболее характерных черт современного национально-государствен ного нигилизма состоит в однобоком и чрезмерном преувеличении места и роли культурнонациональной автономии и ее искусственном противопоставлении национальногосударственным формам . Спору нет , признание и использование за последние годы национально-культурн о й автономии – это несомненный и важный шаг вперед в теории и политике по национальному вопросу . Он особенно значим в свете господствовавшего Долгое время в прошлом невнимания в науке и на практике к проблемам развития малочисленных народов и национальных г рупп (меньшинств ), которые чаще всего проживают разрозненно , дисперсно в инонациональной среде . Поэтому развитие и реализация этих форм национального строительства , несомненно , заслуживают широкой и конкретной поддержки в современных условиях. Но можно ли, учитывая реалии нынешней России , утверждать , что уже сегодня или в ближайшей перспективе имеется возможность ограничиться лишь национальнокультурными формами автономии при решении национальных проблем и обойтись без национально-территориальных ее форм ? Д у мается , что нет . Нельзя не учитывать , что Россия , так же , как в прошлом и СССР . – это многонациональное государство не только в том смысле , что ее население состоит из людей разной национальности . но и потому , что в нем более или менее компактно на той ил и иной определенной территории проживают десятки сравнительно крупных наций и народностей как целосгные этносоциальные образования , для которых еще недостаточны формы только национально-культурной автономии . Поэтому важно не "сталкивать лбами " эти два важн ы х вида автономии , а сочетать их , учитывая своеобразие места , роли и возможностей каждого из них , тем более , что речь сегодня идет не об абстрактной постановке вопроса и не о дискуссионных прогнозах на отдаленное будущее , а о российской действительности в е е обозримой перспективе. Сторонники нигилистического подхода к национально-территориальному федерализму не учитывают , в частности , и то обстоятельство , что почти все народы царской России либо никогда не имели , либо столетиями были лишены своей национально й государственности , создание которой было вполне естественной потребностью на историческом пути развития этносоциальных общностей людей . Во многом это предопределило выбор форм национально-государственного строительства в нашей стране в !917-1922 гг . Реш а я этот вопрос сегодня , нельзя отвлекаться от того , что более полувека федерализм и автономия в нашей стране носили во многом чисто номинальный характер . Государственность ряда народов ликвидировалась , а они сами насильственно делортировались . Поэтому нет н ичего удивительного в том , что тяга к созданию реальной национальной государственности и подлинного федерализма не только не ослабевала , но неуклонно и закономерно усиливалась . Сегодня народы России вряд ли откажутся от обновленных федерализма и националь н ой государственности , ибо видят в них важный фактор демократизации социально-политической жизни , действенного сочетания национальных и интернациональных интересов , сохранения и развития национальной самобытности , культуры , языка , традиций. Конечно , рассужд ая абстрактно-гипотетически , можно было бы представить такой вариант развития многонациональной страны , при котором за семь-восемь десятилетий действительно демократического и гуманистического существования складывается положение , когда национально-госуда р ственные формы оказываются отжившими . Но это была бы не более чем умозрительная , идеальная схема . Абстрактной же истины , как известно , не бывает ; она всегда конкретна. Противники национально-территориального устройства государств любят ссылаться на зарубеж ный опыт . Но делается это , во-первых , однобоко и избирательно и , вовторых , этот опыт истолковывается необъективно , тенденциозно . В частности , негативно подается опыт СССР , Югославии и Чехословакии и в то же время оставляется в тени позитивный опыт многона ц иональной Швейцарии и двунациональной Бельгии , ее перехода от унитаризма к федерализму . Игнорируется положительная роль создания самостоятельной национальной государственности в процессе мирного демократического отделения Норвегии от Швеции в 1905 г ., Фин л яндии от России в конце 1917 г ., образования более 120 новых молодых национальных государств на развалинах многонациональных колониальных империй и т.д . В пример приводятся зарубежные федеративные государства , построенные не по национально-территориальном у принципу . При этом "упускается " из виду неправомерность такой аналогии , поскольку чаще всего речь идет о моноэтничных в своей основе странах или о полиэтничных , но совершенно иного рода и с другими условиями развития , нежели Россия или СССР. В действитель ности , и отечественный и зарубежный опыт позволяет сделать следующие обобщающие выводы по данному вопросу . Во-первых , судьба многонациональных государств зависит не столько от формы их национально-государственного устройства , сколько от характера существу ю щего в них общественнополитического и социально-экономического строя . Поэтому было . бы неправильно видеть главную причину распада СССР в национально-территориальном федерализме , а не в тоталитарном режиме . К тому же почти всеми признается , что в 30 – 80 г о ды федерализма (фактически во всей его полноте ) в нашей стране не существовало . Во-вторых , оказывается возможным в условиях одних стран ограничиться национально-культурной автономией или даже простым общедемократическим равноправием граждан , в других – ис п ользовать национально-территориальную автономию или национально-территориальный федерализм . В-третьих , в определенных условиях демократический федерализм , национальная государственность в той или иной форме , и даже сепаратизм могут играть прогрессивную ро л ь , способствовать решению национального вопроса , сближать в конечном счете народы друг с другом . В-четвертых , преждевременно считать национальное государство на современном этапе общественного развития политическим анахронизмом или лишь исключением из общ е го правила . В-пятых , как это подтверждает и опыт европейской интеграции , только после длительного и последовательно демократического удовлетворения потребности нации (этноса ) в развитии ее государственности , народы оказываются готовыми вступить на путь по с тепенного преодоления национально-государственных границ и создания наднациональных объединений , органов и организаций. В июне 1996 г . была опубликована "Концепция государственной национальной политики Российской Федерации ", в которой , в частности , есть сл сдующее положение : "Оптимизация государственного устройства России на основе принципов федерализма находится в числе приоритетных задач внутренней политики страны . Этот процесс не преследует цели "губернизации " республик , или , наоборот ,"республиканизации " краев и областей . Своеобразие российского федерализма состоит в сочетании национального и территориального начал ". Осуждается проводившийся в прошлом "курс на унификацию ", "порождавший основу для нынешних противоречий ", и справедливо отмечается , что не то л ько сепаратистские , но и унитаристские тенденции осложняют развитие государственности России и создают межнациональную напряженность 6Росс . газ ., 1996, 4 июня .7 . Такая позиция вселяет уверенность в то , что новая Россия выберет правильный путь укрепления своей государственности , ничего общего не имеющей с национальногосударственным нигилизмом. Что такое демократическая национальная государственность ? В полемике со сторонниками современного национально-государственного нигилизма ключевое место занимает п роблема правильного понимания сущности и роли демократической национальной государственности . Этими оппонентами безосновательно утверждается , будто в литературе еще никто не смог объяснить , что означает национальная государственность . Между тем хорошо изв е стно : эта проблема получила достаточно широкое и основательное освещение в отечественной литературе . Так , еще в 60 – 70-х годах по данному вопросу вышло несколько крупных монографических исследований Национальная государственность союзных республик . М ., 1968: Раджабов С. А . Ленин и советская национальная государственность . Душанбе , 1970; Коркмасова К. К . Национальная государственность в СССР . Ростов н / Д . 1970; Тадевосян Э. В . Советская национальная государственность . М ., 1972 и др. , десятки брошюр и статей. Но главное в том , что в полемике дается заведомо наверное толкование самого понятия "национальная государственность ", а затем оно же подвергается критике . Вот типичный пример . Национальная (этническая ) государственность трактуется как "государственность данного этноса и для данного этноса " 8Сов . этнография , 1990, # 5, с . 4. . Такое ограниченное , а по сути дела неверное , недемократическое толкование национальной государственности было подвергнуто серьезной критике еще в конце 60 – начале 70-х годов , и на циональная государственность с тех пор понимается как государственность не только той нации или народности , которая дала имя данной республике или автономии , но и всех других национальностей , проживающих на ее территории. Именно такое понимание национально й государственности дано не только в Конституции РФ , где говорится о "многонациональном народе России " как единственном источнике власти , но и в конституциях входящих в нее республик . Так , в преамбуле Конституции Республики Бурятии речь идет о "многонацио н альном народе Бурятии , объединившем в ходе исторического развития бурят , русских , эвенков и граждан других национальностей ". В ст . 3 Конституции Республики Хакассия говорится о "многонациональном народе Хакассии как единственном источнике власти ". Аналоги ч ные формулы содержатся также в Конституциях республик Башкортостан , Саха и др ., в которых прямо подчеркивается необходимость выражения "интересов и воли всех граждан республики ". К примеру , Республика Татарстан – это государственность татарской нации и одн овременно государственность всего многонационального народа Татарии . В ней воплощается как национальный суверенитет татар , так и народный суверенитет всего народа этой республики . В этом находит свое государственнос выражение единство национального и инте р национального в демократической национальной государственности . Демократическое государство не может не признавать право народов на самоопределение . Но это право может и должно осуществляться не иначе , как на основе и в рамках полного равноправия всех гра ж дан , приоритета прав человека , без каких-либо привилегий для "коренной " ("титульной ") нации и без малейшей дискриминации инонационального населения . В этом контексте нельзя согласиться с утверждением , будто национально-территориальный принцип государствен н ого построения сам по себе "провоцирует претензии со стороны одной из национальностей на исключительный статус в вопросах контроля власти и ресурсов и затрагивает интересы остального населения " 9Тишков В.А . Стратегия национальной политики в Российской Фе дерации . – Вестник РАН , 1993, № 8, с . 679. . Национальное в государственности народов России находит свое выражение : в построении государственности на базе этнической территории соответствующего народа , т.е . территории его исторического проживания ; в обесп ечении широкого представительства данного народа в органах государственной власти и управления ; в закреплении его родного языка в качестве государственного и организации функционирования государственных органов , ведении делопроизводства на этом языке ; в с в оеобразии применения федеральных законов , учитывающем национальные особенности и т.д. Интернациональное в государственности народов России , воплощено : в демократической и гуманистической сущности государственности ; в единстве и полноправии многонационально го народа России , являющегося единственным источником политической власти в масштабах всей федерации ; в единстве федеральной территории РФ , при котором территория любой республики или автономии выступает в качестве составной части территории РФ ; в полном р авноправии и пропорциональном представительстве граждан "некоренной " национальности в органах власти и управления ; в закреплении общего государственного языка на территории всей федерации ; в приоритете федерального законодательства и др. Конечно , в реально й жизни , в практике национально-государственного строительства имели и имеют место националистические истолкования в применении принципа национальной государственности . Но решительно борясь против национал-сепаратизма и в данном вопросе , нельзя отбрасыват ь самою национальную государственность . Отказ от нее в современных условиях как раз и способен вызвать мощный всплеск национализма и сепаратизма , который может поставить под вопрос единство и целостность многонационального государства . Поэтому важны научно обоснованное понимание , применение и совершенствование принципов национальной государственности и федерализма , способные стать серьезным фактором в борьбе против национализма и сепаратизма , за упрочнение единства и целостности федеративного государства. Но вейший национально-государственный нигилизм все больше перерастает в национальный нигилизм . Так , в недавней публикации заявляется , что "нация – это политический лозунг и средство мобилизации , а вовсе не научная категория ... Это понятие как таковое не имее т права на существование и должно быть исключено из языка науки " 10 Тишков В . О нации и национализме . – Свободная мысль , 1996, М 3, с . 35. . Но если "нация " – это пустое слово , которому "наше малопрофессиональное обществоведение и большая политика " пытают ся "придать значимость объективной категории ", то понятно , почему большое раздражение В . Тишкова вызывают не только "национальная государственность ", но и такие понятия , как "национальный вопрос ", "национальная политика ", которые также предлагается изгнат ь из якобы "паранаучной и саморазрушительной лексики советского и постсоветского обществоведения " 11 Там же , с . 30. 34. 37 и др. . Самое интересное , что во всей этой полемике чуть ли не главным основанием и аргументом служит то , что в английском языке , на Западе нация понимается как согражданство , а национальное – в государственно-политическом , а не этнонациональном смысле . Однако , как известно , понятие "национальное " и у нас используется не только в этносоциальном смысле . Говорится , например , о "националь ной экономике ", "национальном доходе ", "национальной безопасности " и т.д . И потом нет серьезных доводов для того , чтобы переходить на указанную выше якобы "общепризнанную " позицию : для нас нация как этносоциальная общность – это отнюдь не миф и не химера, а важная социальная реальность. Необходимо также отметить следующее . Довольно часто сторонники национальногосударственного нигилизма незаметно подменяют национально-территориальный принцип этнонациональным См ., например , Вестник РАН , 1993, № 8, с . 679. . И это неправомерно . Дело в том , что сама формулировка этого принципа как национально-территориального всегда была направлена против абсолютизации этнического начала в государственном строительстве . Известно , что когда в практике государственного строител ь ства этнический фактор вступал в противоречие с обеспечением экономической целостности территории,то приоритет чаще всего отдавался последнему . Национально-территориальный принцип , понимаемый не с националистических позиций , не только не исключает , но и п р едполагает внимательный учет не только этнонационального , но и интернационального в государственном устройстве. Особо следует остановиться на проблеме национальной государственности русского народа . И раньше , и сегодня нередко можно слышать и читать о том, что русский народ не имел и не имеет в нашей стране своей национальной государственности , в связи с чем даже вносится предложение о создании Русского национального государства . С этим , конечно , нельзя согласиться . Русский народ не имел и не имеет отдельно й . обособленной государственности , но свою государственность он всегда имел и имеет в лице России , Российской Федерации , которая была и есть государственность прежде всего русского народа , хотя и не только его . Российская Федерация – федерация особого рода . Она олицетворяет собой государственное единство десятков народов вместе с русским народом , составляющим четыре пятых населения страны и занимающим более половины ее территории . При таких объективных характеристиках государство вполне могло иметь и унита р ную форму территориальной организации с многообразными видами автономии . Исторически , однако , по ряду причин развитие пошло по пути своеобразного федерализма и создание в уже сложившихся условиях особой русской республики означало бы отгораживание русских от других совместно проживающих здесь народов и ненужное обособление. Говоря о принципе национальной государственности важно подчеркнуть , что он вовсе не означает , что каждая нация (этнос ) должна иметь отдельное , обособленное от других государство или наци онально-государственное образование . Двунациональная (Кабардино-Балкария , Карачаево-Черкесия и др .) и многонациональная (Дагестан , ряд автономных округов ) государственность – это тоже национальная государственность в ее своеобразных формах . В Российской Ф е дерации 32 национальных государства и национально-государственных образования : 21 реслублика , 1 автономная область и 10 автономных округов . Но это не значит , что именно столько народов имеет свою национальную государственность . В действительности их более чем в два раза больше . Следовательно , неверны встречающиеся утверждения , будто лишь около половины народов России имеют свою государственность , тем более что в их число неправомерно включаются десятки разрозненно проживающих национальных групп. Какой феде рализм нам нужен ? Заключение Федеративного Договора , принятие Конституции Российской Федерации 1993 г ., широкая практика разработки и заключения договоров между федеральным центром и субъектами федерации и немалые достижения на этой основе в радикальном о бновлении российского федерализма (сочетание национально-территориального и территориального принципов в определении субъектов федерации ; признание суверенного характера республик , ранее именовавшихся автономными , и существенное расширение их прав и полно м очий ; линия на децентрализацию и развитие местного самоуправления и др .) и сегодня не снимают вопрос о том , к какой федерации мы стремимся . Недавно обнародованная концепция государственной национальной политики требует гармонизации с практикой решения боле е частных проблем в конкретных ситуациях , исправления таких грубых и тяжелых ошибок в национальной политике , как война в Чечне. В этой связи можно привести несколько примеров . Так , четко не определено соотношение международно признанного права народов на с амоопределение с международно признанным принципом нерушимости границ , сохранения единства и территориальной целостности государств , а также пределы и механизмы осуществления этого права . Другой пример . С одной стороны , провозглашается : "берите столько су в еренитета , сколько усвоите ", с другой – объявление республик в составе РФ в их конституциях суверенными достаточно часто вызывает принципиальные возражения , а реальные попыгки существенно расширить их предметы ведения и полномочия попрежнему нередко рассм а триваются как путь к распаду России и т.п . Третий пример . В Конституции РФ закрепляется основополагающий принцип равноправия субъектов РФ при сохранении многообразия их форм (республика , край , область , город федерального значения , автономная область , авто н омный округ ), однако с фактически неравным их статусом . Рассмотрим подробнее эти противоречивые ситуации и предложим возможные обоснованные концептуальные их решения. 1. Несмотря на то , что опыт СССР , казалось бы , наглядно показал , что его распад в немалой степени был связан и с нарушением права народов на самоопределение , и ограничением суверенитета союзных республик , и бюрократической сверхцентрализацией , сегодня тоже нередко можно слышать открытые или более или менее завуалированные призывы отказаться от этого права . В то же время подлинно демократическое государство не может и не должно идти на такой шаг , ибо насильственное удержание какого-либо народа в своих рамках , несовместимо со стабильным и прочным многонациональным сообществом , которое только и в о зможно на базе свободного и добровольного объединения стран и народов . Примером тому может служить все более интегрирующийся Европейский Союз , в основе которого лежит принцип свободного и добровольного волеизъявления населения каждой страны (в необходимых случаях выявляемого даже через референдум ), а не отказ от национальной государственности , суверенитета и т.д. Истории советского и российского конституционализма были известны норовы о праве выхода из федерации ее субъектов . Однако в любом случае право нар одов свободно избирать форму своего государственного существования обязано признавать любое современное демократическое государство : это общепризнанный принцип международного права . Об этом говорит и недавний референдум в франко-канадском Квебеке , который чуть было не привел к его отделению от англоязычной части Канады . Совершенно очевидно , что раз власти пошли на такой референдум , то они допускали любой его исход . Но в данном случае важно подчеркнуть , что в результате проведения референдума значительно об л егчена борьба с сепаратизмом и национализмом в Квебеке , а единство и целостность канадской федерации не ослабли , а усилились. Аналогии , конечно , не всегда уместны и даже опасны . Но позволим себе в принципе поставить вопрос так : насколько легче было бы сего дня бороться с чеченским сепаратизмом , если бы соответствующий референдум был своевременно проведен в Чечне , когда националистические тенденции только проявились и когда большинство населения по всем данным отвергало сепаратизм. Право народов на самоопреде ление нельзя отрицать , но вместе с тем не нужно и абсолютизировать его , т.е . не учитывать , что оно действует в системе других прав , а конкретные формы его реализации объективно обусловлены историческими и иными условиями развития данной страны и данного н а рода . Поэтому демократическое государство , не отказываясь от признания и уважения права народов на самоопределение , в то же время должно иметь право ставить серьезные законодательные преграды на пути национализма и сепаратизма , предотвращая тем самым прин я тие скоропалительных решений в судьбоносном вопросе . Никто не может запретить демократическому государству установить в качестве дополнительной гарантии своей территориальной целостности , например , такой порядок выхода из его состава , при котором на рефер е ндуме среди народа (а не только среди представителей данного этноса ) субъекта федерации для положительного решения вопроса необходимо получение не простого , а квалифицированного большинства. Обращаясь к международно-правовым принципам нерушимости государст венных границ , территориального единства и целостности стран , не следует их распространять на любое изменение таких границ . Их суть и смысл направлены на предотвращение насильственного изменения внешними силами границ государств и нарушения таким образом и х территориальной неприкосновенности . Классический пример – образование более ста молодых национальных государств в ходе крушения колониализма и национально-освободительной борьбы . Эти и другие изменения государственных границ в разных частях мира не вызв а ли возражений мирового сообщества , ибо были восприняты как результат самоопределения соответствующих народов . В то же время нельзя не признавать существующих здесь проблем , вернее , загонять их внутрь и уходить от поиска путей их демократического , правовог о и справедливого решения : Карабах , Абхазия , Южная Осетия , Босния и др . – серьезное тому предостережение. Итак : принцип самоопределения народов надо не противопоставлять принципам нерушимости границ , территориального единства и целостности государств и не о тказываться ни от одного из них , а – стремиться к нахождению их гармоничного сочетания . Суверенитет , территориальная целостность и единство государства не могут служить непреодолимым препятствием на пути самоопределения народов . Само самоопределение народо в должно происходить демократическим путем и на основе норм международного права , а в строго определенных случаях – с помощью международных органов и организаций . Включение международного сообщества в решение этих вопросов не должно рассматриваться как вм е шательство во внутренние дела государств , аналогично тому , как не считаются таким вмешательством меры по обеспечению соблюдения прав человека во всех странах мира . Тем более , что права народов и национальных меньшинств органично связаны с правами человека. 2. Проблема соотношения суверенитетов , предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов федерации всегда была центральной в федеративном государстве . При ее решении важно исходить из того , что : а ) сам факт вступления республики в федерацию о значает , что ее суверенитет не может осуществляться так же , как если бы она в нее не входила и оставалась полностью независимым государством ; б ) вступая в федерацию , республики тем самым признают ее суверенитет , а также верховенство федеральных законов и и ных установлений в сферах и вопросах , отнесенных к совместному ведению федерации и ее субъектов ; в ) хотя носителем суверенитета федерации является ее многонациональный народ , он представляет собой не механическую сумму источников власти ее субъектов , а но в ое качество и суверенитет , интересы и законодательство ее субъектов не должны стоять выше федеральных ; г ) самоограничение суверенных прав и полномочий республик – субъектов федерации не означает потерю ими своего суверенитета ; д ) суверенитет федерации и с у веренитет входящих в нее республик не абсолютны , а относительны не только в смысле их осуществления в рамках признания приоритета общечеловеческих ценностей и принципов международного права , но и потому , что это взаимосвязанные , сопряженные суверенитеты , к аждый из которых не может успешно реализовываться вне учета действий друг друга ; д ) суверенитет республик – субъектов федерации не Должен вести ни к автаркии , ни к сепаратизму. Из сказанного вытекает , что единственно разумным и целесообразным представляетс я путь гармонического сочетания суверенитета федерации и суверенитетов республик – ее субъектов . Это достигается четким разграничением предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами и признанием верховенства федерации в вопросах и сферах ж изни , определяемых природой федерализма и общей заинтересованностью в совместном решении соответствующих задач , закреплением верховенст - ва субъектов федерации в собственной компетенции ; определением путей и механизма совместного осуществления предметов в е дения и полномочий (в иных вопросах ). Сегодня можно встретить и такую позицию , согласно которой не следует столько внимания уделять разграничению предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами , имея в виду и конституционные установления на сей счет и в особенности заключение соответствующих договоров между ними . Надо , мол , заниматься не разграничением , а взаимодействием . Однако в такой постановке вопроса просматривается явное недопонимание того , что четкое разграничение предметов ведения и полномочий – это важнейшее предварительное условие и предпосылка нормального взаимодействия федерального центра и субъектов федерации. Не меньшее значение для судеб российского федерализма имеет полное и последовательное преодоление глубоко укоренившегося в тоталитарном прошлом представления , будто все , что направлено на расширение прав республик и других субъектов федерации , служит дезинтеграции страны , а интеграция достигается лишь через сосредоточение возможно больших полномочий в центре . Перестроечный л озунг : "Сильные республики – сильный Союз ", как известно , тоже во многом остался на бумаге . Речь , понятно , идет не об анархистской децентрализации , а о том , что и в настоящее время в расширении и особенно в обеспечении реальной возможности осуществления з а конодательно установленных предметов ведения и полномочий субъектами федерации заложен большой резерв совершенствования российского федерализма . Нельзя в этой связи не вспомнить , сколько нападок и горьких пророчеств вызвали вначале подготовка и заключение известного договора между Российской Федерацией и Татарией о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий . Жизнь , однако , показала , что действительными поборниками укрепления российского федерализма , упрочения единства и целостности России стали не противники , а сторонники указанного договора , который сегодня служит ориентиром для многих других. Но и теперь , когда уже подписано около двух десятков договоров , не так уж редко звучат голоса видных государственных й общественных деятелей, ученых и публицистов страны , выступающих против указанных договоров . Эта позиция нашла свое выражение на состоявшемся в Совете федерации в начале июня с.г . "круглом столе " по вопросам федерализма . Весьм ~ показательно название статьи об этом обсуждении , п о мещенной в одной из московских газет , а именно : "Останется ли Россия , когда Центр заключит договор с 89-м субъектом Федерации ?". В ней констатируется , что "не только в обществе , но и в различных эшелонах власти нет понимания того , какой предпочтительна Ро с сия – федеративной или унитарной ".По мнению автора статьи , "создавалось такое впечатление , что и те , кто ратует за развитие федерализма ... прячут запасной унитарный вариант ". А.И . Солжемицын , выступивший на этом "круглом столе " и не скрывавший своих симпа т ий к дореволюционному унитаризму , также был готов признать федерализм , "если под федерализмом в России понимается не национально-территориальное , а чисто территориальное , т.е . губернское " '~ Вечерняя Москва , 1996, 6 июня. . На наш взгляд , народы России , как говорится , все это уже проходили (речь идет и о царистском губернском унитаризме , и о сталинском унитарном "федерализме ") и скорее всего не согласятся с предложениями отказаться от реального федерализма и подлинной национальной государственности. 3. За последнее время особенно широко и активно дискутируется проблема равноправия субъектов российской федерации и ее асимметрии . По сути дела это – проблема совместимости или несовместимости юридического равенства (равноправия ) субъектов РФ с их фактическим н еравенством , ибо многообразие форм субъектов РФ (республика , край , область , город федерального значения , автономная область , автономный округ ) и обусловленная этим асимметрия вызваны прежде всего существенным различием объективных условий их существования и развития. Говоря о принципе равноправия применительно к субъектам федерации , важно предварить это следующими примерами . Все граждане демократической страны полностью равноправны именно как граждане . Но это вовсе не означает , что они обладают одинаковыми правами и полномочиями во всех других отношениях . Так , президент , министр , рабочий и пенсионер имеют далеко неодинаковый правовой статус , но это не противоречит их гражданскому равноправию . Или : выделение некоторых языков в качестве государственных и наде л ение их особым статусом и определенными общественными функциями "как известно , не означает отказ от принципа равноправия наций (этносов ) и их языков . Так и все субъекты РФ равноправны в отношениях между собой и с федеральным центром , но в то же время могут иметь дополнительные права , особенно если на часть из них возлагаются особые функции и дополнительные обязанности . Например , Москва , в отличие от других субъектов РФ , выполняет ответственные и сложные столичные функции , которые она не сможет успешно осуще с твлять , не обладая соответствующими этому положению полномочиями . Республики выполняют как общие , так и специфически национальные функции , что также требует наделения их дополнительными правами и обязанностями . Но все такого рода отличия не могут и не дол ж ны ставить под вопрос принципиальное равноправие республик , областей , федеральных городов , автономной области и автономных округов именно в качестве субъектов РФ. Как уже было отмечено , субъекты РФ отличаются чрезвычайно большим разнообразием по многим объ ективным показателям . Одни из них , как некоторые автономные округа , насчитывают 20 или несколько более тысяч человек , другие , как Татария или Башкирия , насчитывают миллионы человек , имеют разную экономическую и финансовую базу , не говоря уже о природных у с ловиях , сырьевых ресурсах и т.п . В связи с этим было бы важным более четко законодательно закрепить принцип многообразия форм федеративных связей в РФ . Этот принцип еще в начале 90-х годов был выдвинут и обоснован применительно к СССР , к проекту нового со ю зного договора . Сегодня принцип многообразия интеграционных связей и отношений все больше и глубже утверждается в развитии СНГ , способствуя объединению его членов. По этому же пути идет и современная Россия , не боясь асимметрии и устанавливая особый статус Татарии , Башкирии и других субъектов , прежде всего Чечни . Как уже говорилось , Конституция РФ закрепляет фундаментальный принцип равноправия субъектов РФ , а договоры РФ с ее субъектами о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий, учитывая каждый раз конкретные условия и особенности и обеспечивая "единство в многообразии ", отражак»т специфику проявления этого принципа в отношениях РФ с каждым отдельным ее субъектом. В целом нам представляется правильной концептуальная позиция Б.С . Э бзеена и Л.М . Карапетяна , выступивших принципиально против противопоставления национально-территориальной и территориальной моделей федерализма и отказа от национально-территориального принципа как якобы дезинтегрирующего фактора , за совместимость асиммет р ии федерации с равноправием ее субъектов . Вместе с тем , с рядом более частных положений трудно безоговорочно согласиться. Во-первых , справедливо заметив , что после заключения догонора о разграничении предметов ведения между РФ и Татарией "асимметрия стала рассматриваться как фактор консолидации российской государственности ", авторы тем не менее сделали пафосом этой части своей статьи не поддержку этого договора и анализ его достоинств , а выявление его недостатк 'ов , его критику . Излишне категоричным , а пото м у и неверным представляется их утверждение , что в данном случае "речь может ицти не об асимметричности федерации , а об установлении Республики Татарстан с Российской Федерацией совершенно иного типа отношений – конфедеративных " Эбзеев Б.С ., Карапетян Л.М . Российский федерализм : равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов . – Гос . и право , 1995, # 3, с . 9 и 10. . Но Татарстан , как известно , никогда не ставил вопроса о выходе из РФ и установлении с ней конфедеративных отношений . Речь может и должна идти о новом , сравнительно более децентрализованном , действительно демократическом федерализме в интересах как субъектов , так и федерации в целом. Во-вторых , об узком понимании авторами асимметрии в рамках РФ свидетельствует и их не менее категоричн ое утверждение , что она "не имеет ничего общего с особым статусом одних субъектов , отличном от конституционного статуса других субъектов федерации " 15Там же , с . 11. . На наш взгляд , асимметрия предполагает возможность получения такого статуса , который по тому и называется особым , что выходит за рамки общих норм , будучи вызван определенными условиями и факторами . Сегодня – это особый статус Татарстана и некоторых других субъектов РФ , завтра – это может быть существенно иной статус Чеченской республики. В-тр етьих , бесспорно , надо стремиться к принципиальному соответствию заключаемых РФ и ее субъектами договоров Конституции РФ . Но в этом вопросе важно учитывать не только верховенство конституционных основ , но и другую , неформальную сторону дела . Временные рас х ождения указанных документов нередко возникают как результат отражения в договорах новейшего опыта российского федерализма , его творческого развития и могут явиться источником назревших изменений как республиканских , так и федеральной конституций . Сегодня вряд ли могут быть сомнения в том . что практика заключения указанных договоров послужит основой обогащения принципов и форм российского федерализма , в том числе и конституционных. В-четвертых , авторы рассматриваемой статьи , по нашему мнению , допускают изли шне резкое противопоставление конституционных и договорных начал в современном российском федерализме . Они отказываются признать конституционнодоговорный характер федерализма , считая его только конституционным 16Там же , с . 3. . Получается , что заключение впервые в истории РФ Федеративного Договора и широкая современная практика договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами не повлияли сколько-нибудь существенно на основы российского федерализма . Позиция авторов вызывае т сомнение и потому , что , как известно , конституционные основы современного российского федерализма базируются и на договоре 1992 г. В-пятых , стремясь , по-видимому , как-то сгладить , смягчить реальную асимметрик ~ в рамках российского федерализма и определенн ое неравноправие его субъектов , авторы становятся на достаточно скользский путь чрезмерного сближения разных субъектов РФ – государств (республик ) и негосударств (краев , областей , городов , округов ). Иначе никак нельзя расценить их безоговорочное утвержден и е о том , что "не только республики , но и края,области , другие субъекты Российской Федерации обладают присущими суверенитету правами " 17Там же , с . 5. . Выходит , что признание краев , областей , городов и округов субъектами РФ само по себе уже нацеляет их су веренными правами (не льет ли это воду на мельницу концепции "республиканизации " краев и областей ?). Российский федерализм и его проблемы , несомненно , чрезвычайно многогранны и включают в себя множество разномасштабных и разнохарактерных вопросов . В данной статье мы сознательно сосредоточились на общих , концептуальных вопросах , ясно сознавая , что , не решив их , трудно браться за раз решение вопросов более частных. 3. Российский федерализм Одно из важнейших направлений сегодняшнего этапа реформирования российс кого государства — перестройка государственно- политической системы страны на подлинно федеративных началах , формирование модели федерации , которая отвечала бы историческим традициям и современ ным реалиям России. Идея федерализма возникла в России как апос редующее звено двух тенденций : национального сепаратизма и рос сийского унитаризма . Территориально- этнический состав России с самого начала был весьма сложным . В ее состав входили нации и народности самых разных культур и с раз личным уровнем развития . В д ореволюционный период единство российской империи сдерживалось мощной интегративной волей русского народа и недостаточным уровнем национального развития подавляющего большинства входя щих в ее состав народов - Максимум , на что претендовали тогда входившие в состав России народы , — это требование культурно- национальной автономии. Начиная с 1918 года наша страна официально становит ся федеративным государством . Но советский , а сегодня рос сийский федерализм — уникальное явление в мировой теории и практике феде рализма . В его основу был положен национально- территориальный принцип , когда федеративное уст ройство выступало как способ разрешения национального вопроса , реализации права наций на самоопределение. Советский федерализм не был результатом объединения уже существовавших в прошлом национальных государств , а , наоборот , сами эти государства были созданы по инициа тиве Центра . Затем по воле этого же Центра одни из них заключили Союзный договор о создании союзного государ ства , в которое они вошли как в качестве союзных респуб лик , а другие стали автономными государственными образованиями в рамках союзных республик . В результате образовалась сложная многоуровневая федерация , включав шая в структуре федеративных отношений и национально- территориальные образования, и оказавшиеся за их пределами территориальные образования — области и края. В качественно новое состояние российский федерализм вступил после подписания Федеративного договора 1992 года и принятия Конституции Российской Федерации 1993 года : из национально го федерализма он превратился в смешан ный , который характеризуется тем , что субъектами Федерации в новых условиях являются не только нацио нально- территориальные , но и территориальные образова ния — области , края , автономные области , автономные округа , го рода федерального значения . Следовательно , рос сийский федерализм выступает сегодня одновременно и фор мой устройства национальных отношений , и формой территориальной организации государства. В 90- о годы л России активно шёл процесс наделения большими полн омочиями субъектов Российской Федерации , что объективно создавало предпосылки к их обособлению. В действительности , чтобы решить стоящие сегодня пе ред каким- либо регионом проблемы ( экономический спад , инфляция , безработица , экология и др .), необходим обще национальный подход . Невозможно на местном уровне эф фективно решить и такие вопросы , как социальная защита населения , безопасность , здравоохранение , обеспечение энергоресурсами , транспортом и т . д . Поэтому неизбежно будет набирать силу тенденция к сформи рованию не только силь ной региональной , но и сильной центральной власти. При всей неоднозначности отношения политических и общественных кругов к практике подписания договоров между Российской Федерацией и ее субъектами о разграни чении предметов ведения и полномочий в принципе ее мож но оценить положительно . Такая практика является эффективным способом сформирования своего рода « подсис тем » в рамках макросистемы федеративных отношений , ус танавливаемой Конституцией Российской Федерации и Федеративным догов ором , что позволяет лучше учитывать конкретные условия и интересы субъектов Федерации . Прин ципиальным моментом здесь является только необходимость пресечения любых попыток как возрождения государствен ного унитаризма , так и опасных центробежных стремлений , неукоснительного соблюдения Центром и субъектами Феде рации взятых на себя обязательств. В обращении Президента Российской Федерации к Сове ту Федерации Федерального Собрания от 2 августа 1997 года говорится об определяющей роли федерализма в дальней шей судьбе России . Вносится предложение подготовить со вместными усилиями всех ветвей власти и при активном участии субъектов Российской Федерации проект федераль ного закона , направленного на развитие правовых основ ( федерализма в России. В связи с этим особ енно важно подчеркнуть следующее. 1. В становлении новых федеративных отношений в Рос сии федерализм должен пониматься не как борьба за гла венство , не конкуренция за полноту власти между Центром и субъектами Федерации , а их конструктивное сотрудниче ство. Оно достигается на основе обеспечения баланса инте ресов регионов и интересов страны в целом , через создание совместными усилиями оптимальной модели распределения предметов ведения и полномочий федеральных органов го сударственной власти и органов государ ственной власти субъектов Российской Федерации. 2. Современное состояние российского ( федерализма со здает противоречие , от разрешения которого будет во мно гом зависеть перспектива его эволюции . В новых условиях национально- территориальные и территориальн ые субъек ты Федерации , с одной стороны , равноправны в отношени ях с федеральным Центром и между собой , а с другой — сохраняют различия в своем политическом и государствен но- правовом статусе . Очевидно , что в этом случае эффектив ность подобной модели феде рализма будет зависеть от эффективности разрешения появляющихся противоречий между равноправием республик и других субъектов Федера ции и своеобразием их политико- правового статуса. Реализацию принципа равноправия субъектов Федерации необходимо осуществлят ь при уважении права республик на такое своеобразие своего политического статуса , которое проявляется в наличии атрибутов государственности ( гимн , герб , флаг , конституция ) и вторых государственных языков наряду с общегосударственным языком. В этом случае г осударственное строительство в российс ких республиках будет осуществляться не на основе при оритета « титульной » нации , а на основе равноправия людей всех национальностей , образующих многонациональный народ этих республик . Правомерность такого подхода дик туется тем , что доля коренного населения в подавляющем большинстве республик значительно меньше , чем доля на селения граждан других национальностей . Например , в Ка релии проживает только 10% карелов , в Башкирии — 22% башкир , в Якутии — 33% якутов Российс кий федерализм : проблемы и перспективы . Аналитический вестник . - М .: Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации , 1996. - С . 8. . 3. Федерализм это не только политическое , государственно- правовое понятие , н о и способ организации всей об щественной жизни , в том числе и экономической . Поэтому развитие федеративных отношений должно включать в себя создание соответствующей системы государственного регу лирования , управления экономикой и социальной сферой — того, что принято называть государственно- региональной политикой. 4. Нельзя не замечать очевидного : по своему социально- экономическому потенциалу значительной части из нынеш них 89 субъектов Федерации их конституционный статус не под силу . Они не в состоянии эф фективно выполнять сопря женные с ним обязанности , нести вытекающую из него от ветственность перед своим населением , другими субъектами Федерации , государством в целом. В этих условиях целесообразно продумать меры , призван ные обеспечить последовательное , постепенное формирова ние социально- экономических основ , которые позволят « отстающим » регионам на деле стать полноправными субъек тами Федерации не только формально юридически , какими они являются в настоящее время , но и экономически . Вме сте с тем весьма вероятно , что некоторые субъекты Федера ции так и не смогут решить эту задачу. 5. Жизнеспособность и действенность российского феде рализма прямо зависят от того , как решается на практике проблема разграничения компетенции и сопряженной с ней ответственнос ти между Российской Федерацией и ее субъек тами . Требуется перестройка всей вертикали государственного управления , укрепления ее такой конструкцией , как бюджетный федерализм. Попытки решить обособленно проблемы сформирования федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации не могут дать ничего , кроме общей экономичес кой дестабилизации . В настоящее время дотационными яв ляются свыше 70 регионов , которые вынуждены постоянно обращаться к Центру с просьбами о помощи . Реальная рабо та по изысканию дополнительных источников доходов на местах начнется только в том случае , если субъекты Феде рации будут активно участвовать в подготовке федерально го бюджета , более действенно влиять на ход этой работы . будут поставлены в рамки четких бюджетных полномоч ий и нормативов , а также будет прекращена практика предоставления некоторым субъектам Федерации разного рола льгот и поблажек. В противном случае акцент будет сделан на перераспре деление доходных источников , все сильнее станут звучать требования перехода к одноканальной системе финансирования федерального бюджета . Для России как федеративно го государства это было бы гибельно , так как рухнул бы один из самых сильных интегрирующих факторов. 6. Становление федерализма в России предполагает глу бокие изменени я системы территориального управления , сбалансирования системы государственной власти в целом . У нас в России решение этой задачи означает необходимость действовать сразу по трем направлениям : обеспечить пре вращение государственных органов управления в си стему институтов , отвечающих принципам федерализма ; расши рять самостоятельность субъектов Федерации в выработке и реализации региональной социально- экономической поли тики , повышать их ответственность за ее результаты ; сфор мировать систему местного самоу правления и другие формы негосударственного управления. В целом , России больше соответствовала бы такая мо дель федеративного устройства , при которой Российская Федерация политически декларируется цельным и недели мым государством с устройством не по нацио нально- терри ториальному , а административно- территориальному принципу . В рамках подобного государственного образова ния регионам делегируются широкие полномочия , гаранти руется развитие местного самоуправления , национальным меньшинствам предоставляется нац ионально- культурная автономия , полное право на развитие собственного языка , культуры и традиций. В условия России перспективной формой национально- государственного устройства этнических общностей , не име ющих своих национально- территориальных образований н а территории Российской Федерации или проживающих за пределами таких образований , могла бы стать культурно- национальная автономия . Многие ученые , политики указывают на полезность возрождения существовавших в свое время в СССР национальных районов , округов, поселений , Федеративное устройство России открывает в этом плане самые широкие возможности организации власти , в том числе на уровне органов местного самоуправления . Тем са мым будет более полно обеспечены права и поддержка развития языков , культур , тради ций , обычаев национальных меньшинств , которые сейчас фактически находятся в неравноправном , ущемленном положении по сравнению с народами , имеющими в России свои национально- государ ственные или национально- территориальные образования . Особенно важно это дл я народов Севера , а также дисперсно проживающих национальных меньшинств. Развитие культурно- национальной автономии необходи мо прежде всего на уровне местного самоуправления и ин ститутов гражданского общества , включая возможность создания экстерриториальн ых органов , занимающихся воп росами национальной культуры . Реализация этих принци пов может привести к тому , что федеративные отношения утратят функцию устройства , регулирования национальных отношений и станут выполнять лишь роль территориальной организаци и государственной власти. 0 МОДЕЛИРОВАНИИ В ТЕОРИИ ФЕДЕРАЛИЗМА И ПРОБЛЕМЕ АСИММЕТРИЧНЫХ ФЕДЕРАЦИЙ © 1997 г . Э . В . Тадевосян Профессор МГИМО – Университета МИД РФ , доктор философских наук. Многие объективные факторы обусловливают сегодня возрастание ро ли и значения научной разработки современной теории федерализма . Во-первых , в мире насчитывается более двух десятков стран с федеративным политико-территориальным устройством , среди которых такие крупные , как Индия , Россия , США , ФРГ , Канада , Пакистан , Ниг е рия , Бразилия , Австралия , Мексика , Малайзия , Эфиопия , а также Швейцария , Австрия , Бельгия , Венесуэла , ОАЭ и др . В общей сложности федеративные государства , составляющие лишь чуть больше десятой части всех стран мира , насчитывают примерно треть населения З е мли и охватывают более половины территории земного шара . Еще большее число стран мира имеют , условно говоря , те или иные элементы федерализма (автономии , те или иные самоуправляющиеся территории , хотя несомненно , что наличие автономий в государстве само п о себе не определяет его федеративного характера ). Накопленный богатый опыт мирового федерализма создает исключительно благоприятные предпосылки и условия для его научного обобщения в рамках современной теории федерализма . Вовторых , не только в историческо м прошлом , но и в современную эпоху в мире происходит как распад старых федераций (например , СССР , Югославии и Чехословакии ), так и создание новых (в частности , Бельгии , новой Югославии ). В-третьих , в современной России происходит глубокое реформирование с т арого федерализма и становление нового , реального федерализма . В ряде других стран СНГ остро стоит вопрос о политико-правовом статусе различных территориальных образований (Нагорный Карабах , Абхазия , Южная Осетия , Приднестровье и др .), решение которого мо ж ет потребовать использования федерализма или тех или иных его элементов . В самой России на первый план выдвинулась проблема статуса Черни , которая также вряд ли разрешима вне рамок конфедеративных и ассоциированных отношений . В-четвертых , интеграционные процессы в ряде регионов (объединяющаяся Европа , страны СНГ ) делают реальной возможность создания в сравнительно близкой перспективе конфедераций , а в более отдаленной – и федераций . В-пятых , ди - намика интернационализации и глобализации в масштабах всего м ира делает все более актуальными и значимыми вопросы общего руководства развитием мировых процессов в целом , прежде всего в решении быстро обостряющихся экологических и иных общих проблем современности , что , вероятнее всего , потребует использования конфед е ративных и федеративных форм. Все это и многое другое вызывает вполне закономерное и особенно пристальное внимание научной и политической общественности к вопросам теории и практики федерализма . Отражение этого , в частности , – само появление за последние годы ряда специальных научных трудов по данной проблематике См .: Абдулатипов Р. Г ., Болтенкова Л. Ф ., Яров Ю. Ф . Федерализм в истории России . Кн . 1 – 3. М ., 1992 – ! 993; Федерация в зарубежных странах . М ., 1993; Государство , право и межнациональные отношен ия в странах западной демократии . М ., 1993; Федерализм – глобальные и российские измерения . Казань , 1993; Абдулатипов Р. Г ., Болтенкова Л. Ф . Опыты федерализма . М ., 1994; Разделит ли Россия у часть Союза ССР . М ., 1994; Шумейко В. Ф . Российски « реформы и федер ализм . М ., 1995; Федеративное устройство : реализация Конституции Российской Федерации . М ., 1995; Лысенко В . Развитие федеративных отношений и современной России . М ., 1995; Абдулатипов Р. Г . Россия на пороге XXI века . Состояние и перспективы федеративного уст ройства . М ., 1996; Карапетян Л. М . Федеративное государство и правовой статус народов . М ., 1996; Федерализм . Энциклопедический словарь . М ., 1997 и др. , а также активное обсуждение этих проблем на страницах ряда журналов : "Политические исследования ", "Реги онология ", "Этнополис ", "Российская Федерация ", – в которых в течение ряда последних лет систематически публикуются десятки статей по этим вопросам . Журнал "Государство и право " РАН фактически начал обсуждение теоретических проблем федерализма уже несколь к о лет назад См .: Синюков В.Н . 0 форме федерации в России . 1993, № 5; Чиркин В.Е . Модели современного федерализма : сравнительный анализ . 1994, № 8-9; Ржевский В.А ., Киселева А.В . Субъекты Российской Федерации : типология и конституционные основы организаци и . 1994, № 10; Тернталер П . Проблемы федеративных отношений в Австрии . 1994, № 3; Мухаметшин Ф.К . Проблемы формирования отношений нового типа . 1994, № 3; Эбзеев Б . Ч ., Карапетян Л.М . Российский федерализм : равноправие субъектов и асимметрия . 1995, № 3; Таде восян Э.В . Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм . 1996, № 10. . Поэтому опубликование в нем под рубрикой "Дискуссии и обсуждения " новой статьи Л.М . Карапетяна "К вопросу о "моделях " федерализма . Критический обзор некото рых публикаций " (1996, № 12), с одной стороны , как бы продолжает давно идущий обмен мнениями , а с другой стороны – дает основу и повод для его развития на новой базе более целенаправленно . К этому побуждает и спорный характер затронутых в ней вопросов , и п олемический задор автора Первый отклик на данную публикацию см .: Чиркин В.Е . «Закрыть Америку !» ? – Гос . и право , 1997, М № 2. . МОДЕЛИ ИЛИ "МОДЕЛИ " ФЕДЕРАЛИЗМА ? Скажем сразу , статья Л.М . Карапетяна Карапетян Л.М . К вопросу о "моделях " федерализма (Кр итический обзор некоторых публикаций ). – Гос . и право , 1996, # 12. оставляет противоречивое впечатление . Это связано с тем , что автор , с одной стороны , выдвигает ряд правильных суждений , касающихся разработки общей теории федерализма , а с другой – то , как им образом , с помощью каких аргументов они обосновываются , очень часто вызывает серьезные возражения . Покажем это прежде всего на примере решения им проблемы моделирования в теории федерализма . Нельзя не поддержать стремления автора четко и обоснованно оп р еделить общие основы федерализма , его общезначимые черты и принципы , без чего ни о какой теории федерализма , понятно , не может быть речи . Но предлагается осуществить это путем отрицания даже возможности существования каких-либо моделей федерализма . Пикант н ость ситуации состоит еще и в том , что в указанной статье Л.М . Карапетяна речь идет о "моделях " федерализма , а в одновременно с этим вышедшей его работе "Федеративное государство и правовой статус народа " о моделях федерализма говорится без кавычек , хотя и здесь автор выступает против их признания. Естественно возникает вопрос : как можно говорить об общем понятии федерализма , отрицая его модели , если хорошо известно , что общее имеет какой-либо смысл лишь в той связи , которая ведет к особенному и отдельному . А ведь проблема федерализма – это , по сути дела , проблема его разновидностей , своеобразных форм проявления федерализма , его групповых особенностей . И если бы в дискуссии о моделях федерализма все или почти все сводилось к чисто терминологическому спору , то он бы не заслуживал большого внимания и сравнительно быстро мог быть разрешен путем замены термина "модель " иным понятием – "форма ", "образец " и др . Но суть дела , конечно не в этом . Главное в том , что под флагом определения общезначимого в понимании фе д ерализма происходит фактическое отрицание многообразия проявления его единой сущности . А это как раз и ведет к неправомерному смешению общего и особенного и серьезно затрудняет поиск действительно общего в теории федерализма . Показательно в этом отношении то , с каким пафосом Л.М . Карапетян поддерживает мнение о том , что "федерализм есть федерализм " и ничего больше ; единственной моделью федерализма является сам федерализм " (с . 58). Но ведь это – банальная и мало что значащая фраза , не говоря уже о ее научно й несостоятельности . Ибо сказать , что "единственной моделью федерализма является сам федерализм " – это равнозначно признанию того , что сущность федерализма может проявляться и проявляется однообразно , а не многообразно , что федерализм не может модифицирова т ься в различных условиях места , времени и т.д . Л.М . Карапетян так прямо и говорит : "...Будучи целостным и единым государственным образованием , федерализм не может строиться "разномодельно " (с . 58). Конечно , цитируемый автор не отрицает вообще тех или иных особенностей в проявлении федерализма в различных странах и в разные исторические периоды его развития . Но он не считает возможным и допустимым признать это различными моделями федерализма , поскольку такой подход , по его мнению , неизбежно ведет к размыва н ию общего понимания федерализма , расшатывает его устои . Так ли это ? Ответ на этот ключевой вопрос во многом зависит от того , как понимается сама категория "модель ". Без ясной договоренности по данному вопросу дискуссия с самого начала может вылиться в чис т о схоластический спор , когда одни будут вкладывать в это понятие одно содержание , а другие – существенно иное. При всей многозначности понятия "модель ": образец , мера , копия , макет , стандарт , образ , форма , схема и т.д ., – принципиально общим и наиболее ва жным при нашем рассмотрении является то , что объект (явление или процесс ) и его модель всегда едины в своей основе , сущности . Да , модель не абсолютно совпадает со своим объек- ° том , не тождественна ему и может в какой-то мере отличаться от него : быть боль ше или меньше , не иметь тех или иных параметров (даже существенных ), но не выводящих за рамки его качественной определенности . Однако при всех условиях , если речь идет о моделях , между ними и их объектом не может не сохраняться принципиального единства , по добия , сходства , совпадения прежде всего важнейших структурно-функциональных , каузальных и генетических связей их основных элементов . Важность для нас этого общего положения моделирования состоит в том , что из него вытекает вывод о том , что единая сущност ь одного и того же явления (в данном случае федерализма ) может находить свое конкретное проявление в различных моделях . И этот факт сам по себе ни в коей мере не ставит под вопрос возможность и необходимость разработки общей теории федерализма , в частности выработки его атрибутов , за что справедливо ратует Л.М . Карапетян . Другое дело , что требуется правильный научно-методологический подход к определению общего , особенного и единичного в теории федерализма , чтобы избегать того положения , когда особенное выда е тся за общее и наоборот , а индивидуально-национальные , единичные особенности федерализма в данной конкретной стране ошибочно возводятся в ранг особенного или даже общеобязательного для любого федерализма. Но Л.М . Карапетян вкладывает совершенно иной смысл в понятие "модель ", выдавая при этом свое понимание за якобы общепринятое (с . 58). И хотя он тоже говорит о модели как об образце , форме чего-либо , имеющих "свою качественную определенность , неотъемлемые компоненты "(с . 58), из дальнейших разъяснений стан о вится очевидным , что для него признание разных моделей одного и того же явления или процесса равнозначно отрицанию его единой сущности . Но образцы-модели потому и называются образцами , что они – различные проявления единой сущности . Иначе речь идет уже не о разных моделях одного и того же , а о качественно различных явлениях . И здесь очень важно не подменять "системы отсчета " и не смешивать сущность (качество ) первого порядка с сущностью (качеством ) второго , третьего и т.д . порядка . Ибо хорошо известно : то, что в одной связи выступает как качественное различие , в другой – таковым не является . Возьмем для примера , о чем говорит сам Л.М . Карапетян , государство . Он пишет : "Так , "модель " государства во все времена истории имела общие составляющие : народ , террито р ия , законы , верховный правитель , армия , правоохранительные органы и т.д . В процессе социального прогресса в разных странах менялись структуры его органов и другие компоненты , но оставалось неизменным само государство как качественно определенная "модель " п олитической организации общества " (с . 58). Отсюда очевидно , что , во-первых , автор понимает под моделью государства не специфическое проявление его сущности , а саму сущность государства , совокупность неотъемлемых его признаков , атрибутов ; во-вторых , в одно м (первом ) случае говорится о "модели " государства , а в другом (втором ) – о самом государстве как "модели " политической организации общества. Если обратиться к вопросу об общем определении федерации , выделении общезначимого в федерализме , то здесь далеко н е все так просто и ясно , как это представляется Л.М . Карапетяну , который пишет : "За последние два столетия в теории и международной практике сложилось об - щее понимание политической и правовой природы федерализма : федерация создается как добровольный союз государств и подобных образований . Федерация может быть создана также "сверху ", путем преобразования унитарного государства . Но при всех вариантах ее образования она представляет собой единое союзное государство при полном равноправии входящих в его соста в субъектов " (с . 58). В данном случае налицо пример попытки дать общее определение федерации , когда некоторые специфические , особенные черты ряда федераций прошлого и настоящего выдаются за общее , общеобязательное . Так , уже из первой фразы с достаточной оп р еделенностью следует , что : а ) добровольность и б ) союз государств и государственно-подобных образований – это атрибуты любой федерации . Но тут же заявляется , что федерация может сложиться и иным путем , на иной основе , "сверху ", т.е . не как добровольный со ю з . Если это так , то согласно законам логики необходимо либо изъять из общего определения федерации указанные признаки , либо не признавать федерацией такие государства , созданные "сверху™ . Хорошо известно , что далеко не все федерации создавались на доброво л ьной основе : переход от конфедерации к федерации и в Швейцарии (1848 г .) и в Германии (1867 г .) был связан с вооруженным противоборством различных сил . Так что же , следуя указанному определению , мы должны теперь не признавать их федеративными государствам и ?! Заключительная фраза приведенного отрывка представляет собой итоговое определение федерации – "единое союзное государство при полном равноправии входящих в его состав субъектов ". Здесь уже вводятся новые признаки , выдаваемые за общезначимые : а ) единое с оюзное государство и б ) полное равноправие его субъектов . И в этой связи опять-таки у читателя может возникнуть немало недоуменных вопросов . Разве можно полностью отождествлять понятия "федерация " и "союзное государство ", если известно , что , например , РСФ С Р десятилетиями была , по общему признанию , федеративным , но , в отличие от СССР , не союзным государством , а федерацией на базе автономии ? (Мы сознательно абстрагируемся здесь от номинального характера федерализма СССР и РСФСР в условиях тоталитаризма . Но д а же если принять это обстоятельство во внимание , нельзя отказать РСФСР , как и СССР , в более или менее реальном федерализме в первое десятилетие ее существования ). С другой стороны , о каком полном равноправии субъектов федерации как обязательном признаке фе д ерализма может идти речь , если известно , что в ряде давно утвердившихся федераций (например , в Индии , Германии и др .) этого нет , а в СССР и РСФСР , да и в сегодняшней России фактически никогда и не было . О каком пол - ном равноправии субъектов можно было го в орить в СССР , если известно , что Грузия посылала в Совет Национальностей в общей сложности почти в два раза больше своих представителей , нежели Украина , а в РСФСР и в нынешней РФ субъекты имеют существенно различный статус . В разработке современной теории федерализма важно идти от жизни , от реальной практики федерализма , а не от общих , абстрактных формул (пусть даже в течение столетий укоренившихся ), в которые нередко не укладывается живая практика федеративных государств . Не жизнь и практика должны подстр а иваться под общие определения , а наоборот , общие понятия должны развиваться , уточняться , видоизменяться в соответствии с исторической практикой и особенно современностью . К сожалению , у Л.М . Карапетяна дело обстоит наоборот . Создается впечатление , что в с о ответствии со своим пониманием федерализма он как бы априорно фиксирует его в общее определение , возводит в абсолют , а затем уже налагает свою схему на реальность , и все , что не укладывается в такое определение , признается не имеющим отношения к теории и п рактике федерализма или оценивается негативно. Вот конкретный пример , подтверждающий сказанное . В соответствии со своей рассмотренной выше концепцией федерализма Л.М . Карапетян утверждает , что "если государство строится на гегемонии одной территории и нас еления над другими , то оно не может называться федеративным " (с . 53). Спрашивается , почему ? Да потому , что "одним из основных принципов федерализма является равноправие субъектов федерации " (там же ). Но ведь такое неравноправие имело и имеет место в дейст в ительности , когда субъекты федерации "имеют разные полномочия и неодинаковое количество представителей в федеральных органах ". Вывод Л.М . Карапетяна : "эти признаки свидетельствуют лишь об их разном фактическом положении и потенциальных возможностях . Но эт о не должно быть основанием цля конституционного неравноправия субъектов в системе единого федеративного государства " (там же ). Во-первых , важно констатировать , что автор признает факт реального неравноправия субъектов федерации в риде федераций вопреки св оей общей концепции . Во-вторых , признав это , он совершенно неправомерно подменяет вопрос о действительном существовании такого неравноправия в рамках федерализма вопросом о его причинах , источниках , о связи такого неравноправия с фактическим неравенством с убъектов федерации . В-третьих , если раньше неотъемлемым признаком федерализма называлось полное равноправие субъектов без всяких оговорок , то теперь – уже только их конституционное равноправие . Здесь же важно обратить внимание на общий подход : сперва умо з рительно конструируется общая "идеальная " модель федерализма , а затем она накладывается на реально существующие или существовавшие федеративные государства . И если они не удовлетворяют требованиям такой абстрактной схемы , то предлагается либо не считать их действительно федеративными государствами , либо признать их своего рода неполноценными или недоразвитыми федерациями Получается : то , что предстает явным неравноправием , можно объявить не имеющим отношения к неравноправию. Само собой разумеется , мы тоже против произвольного , ненаучного , легковесного толкования федерализма , имеющего место прежде всего у не очень подготовленных политиков и публицистов . Можно и нужно не соглашаться с предлагаемыми классификациями моделей федерализма или лишь частично призн а вать их (например , с Е.Р . Кастелем ), но нельзя при этом отказываться от рассмотрения самих моделей федерализма . И если кто-то (чаще всего для краткости выражения мысли ) говорит о "бюджетном " или "экономическом " федерализме вместо проявлений федерализма в с оответствующей сфере общественной жизни , то это , конечно , не следует воспринимать в качестве инновационных моделей федерализма , как это делает Л.М . Карапетян. Потребность в использовании категории "модели " федерализма обусловлена тем , что федерализм как тип политико-территориального устройства государства , не говоря уже о федерализме как типе организации и функционирования государственной власти , – это научная абстракция , которая как таковая существует в реальности только через отдельное и в неразрыв н ой связи с особенным . Любая реальная модель представляет собой неразрывное единство общего и особенного в теории и практике федерализма . Можно по-разному классифицировать и называть различные модели федерализма , но нельзя не признавать реального существов а ния разновидностей федеративных систем , которые при всем том общем , что составляет суть федерализма , серьезно отличаются друг от друга по своей конкретной структуре , организации , функционированию и развитию. К сожалению , Л.М . Карапетян не видит этой потре бности и необходимости и поэтому , принципиально возражая В.Е . Чиркину , с порога отвергает модели федерализма . Но его аргументация не представляется убедительной . Так , В.Е . Чиркин говорит о достаточно широко признанном в науке подразделении федеративных го с ударств на федерации , основанные на союзе (т.е . союзные государства , о чем уже шла речь ) и на автономии составных частей ; на договорные и конституционные федерации ; на централизованные и сравнительно , относительно децентрализованные и т.д . (Заметим , кстат и , что здесь допущено грубое искажение цитаты из статьи В.Е . Чиркина , где говорится не об "относительной централизации ", а об "относительной децентрализации ") (с . 56). Как же опровергается Л.М . Карапетяном это очевидное для многих положение ? Во-первых , без основательно заявляется , что "указанной классификации федеративных государств в науке нет , а есть такая их интерпретация разными авторами " (с . 56). Конечно , Л.М . Карапетян , как и любой другой автор , вправе не соглашаться с предложенной классификацией . Но з ачем , спрашивается , выводить серьезную дискуссию за пределы науки , заявляя , в частности , что позиция В.Е . Чиркина никак не отражает того , что имеется в науке о федерализме . Главное же заключается в том , что вопрос о внутренней классификации федераций Л.М. Карапетян подменяет другим вопросом – о классификации форм государственного устройства вообще , одной из которых является федерация (с . 56). Во-вторых , без достаточных аргументов отвергается подразделение федераций на союзные государства и федерации на баз е автономий , хотя , казалось бы , одно сопоставление СССР и РСФСР , как уже отмечалось , должно было заставить признать такое деление . Л.М . Карапетян в этой связи заявляет , что "автономии составных чаи ~и " ~а ~~ ..т ~--~~типо становятся членами федерации на основ ании союза , а потому не представляют самостоятельной модели федерации " (там же ). Но разве нуждается в особом доказательстве существенное различие возникновения и организации СССР как союзного государства , объединившего на договорной основе юридически суве р енные союзные республики , и РСФСР как федерации , объединившей различные автономные образования вокруг областей с преимущественно русским населением ? И не случайно автор делает оговорку "как правило ",ибо очень трудно доказать , что РСФСР тоже была союзным г о сударством . Наличие и там , и там единых конституций ничего не меняет в данном отношении , ибо вряд ли можно говорить о каком-либо договоре между РСФСР и автономиями , предшествовавшем Конституции РСФСР 1918 г. Б-третьих , над ~тк возлюжло зоуяжать против раз граничения федераций на договорные и конституционные.Уже в течение ряда лет в нашей литературе идут активные дискуссии по вопросу : является ли современная РФ конституционной , конституционно-договорной , договорноконституционной или договорной федерацией ? И н тересно , что Л.М . Карапетян сам включился в эту дискуссию , доказывая вместе с другими ис - ключительно конституционных характер нашей федерации 6 См .: Эбзеев Б.С ., Карапетян Л.М . Указ . соч ., с . 3. . В-четвертых , вызывает недоумение и аргументация , котор ая приводится в пользу отрицания централизованных и относительно децентрализованных моделей федерализма (с . 56, 58 и др .). Л.М . Карапетян пишет , что это "не может служить основанием для различения моделей федеративного государства , ибо соотношение централ и зации и децентрализации подвергается изменениям в зависимости от конкретно-исторических условий внутреннего и международного положения " (с . 56). Получается , что Л.М . Карапетян как бы не отрицает существенного значения для характеристики федерализма уровня централизации , но в то же время не признает этот момент достаточным для выделения соответствующих моделей федерализма из-за подвижности этого момента . Но разве динамизм какого-то признака принижает его значимость ? К тому же далеко не во всех федерациях пе р еход от централизации к децентрализации и обратно происходит столь часто , как это представляется Л.М . Карапетяну. Не способствуют разработке теории федерализма и такие жесткие , категоричные формулы , как "федерализм – это демократическое государственное ус тройство ", которое , в отличие от унитаризма , несовместимо с монархией (с . 54). Доля истины в этом положении есть : подлинный и последовательный федерализм возможен лишь на базе демократического общества и государства. Но тогда эту мысль и нуж но фор мулироват ь адекватным образом . А то получается , что СССР и Чехословакию нельзя было причислять к числу федеративных государств из-за отсутствия демократии , а в сегодняшнем мире – Бельгию , поскольку в ней существует монархия . Да и в других федеративных странах , особ енно в Латинской Америке , устанавливались авторитарные и даже тоталитарные режимы , но их никто не отлучал от федерализма . Это и понятно . Федерация – государственная форма , которая так или иначе может существовать при различных политических режимах и спосо б ах правления . И было бы серьезной ошибкой устанавливать какую-либо жесткую зависимость между различными формами государства – формами правления , политического режима и политико-территориальной организацией . Это раньше считалось , что монархия несовместима с демократией , а сегодня все видят , что имеется немало монархий , куда более демократичных , чем некоторые республики . Опасность формулы "федерализм – это демократическое государственное устройство " состоит и в том , что она может быть понята таким образом, ° что всякое государство , имеющее федеративную форму , – это обязательно демократическое государство , а это же далеко не всегда так. Итак , можно и нужно разрабатывать общую теорию федерализма , вырабатывать общее определение федерации , охватывающее все ее ти пы , виды , формы и модели . Как такое определение оно не может быть конкретным по своей сути и характеру , но может и должно быть по необходимости достаточно абстрактным , обобщающим , состоящим из относительно более широкого , родового понятия (форма политико- т ерриториальной организации государства ) и ряда самых общих видовых сущностных признаков (атрибутов ), которые отличают федерацию от других соответствующих государственных форм (унитарное государство , конфедерация и др .). Среди этих видовых признаков можно н азвать : а ) сложность политико-территориальной структуры , т.е . наличие двух и более субъектов ; б ) образование в результате объединения субъектов нового , единого суверенного государства с общими федеральными органами власти и управления , единой территорией, единым (общим , хотя и не единственным ) гражданством , единой денежной единицей и т.д .; в ) ограничение самостоятельности структурных элементов (субъектов федерации ) правами и полномочиями , принадлежащими федерации в целом ; г ) приоритет , верховенство законод а тельства федерации в рамках предметов ее ведения , исключительной и совместной компетенции ; д ) сохранение более или менее высокого уровня самостоятельности и самоуправления субъектов федерации и т.п. В отличие от этого , такие признаки , как добровольность о бразования и равноправие субъектов , единство (одинаковость ) их статусов (включая конституционный ), суверенность субъектов , наличие у них конституций и другие характеристики , не могут быть признаны общими (всеобщими ), неотъемлемыми , обязательными для любой федерации , поскольку они могут быть , а могут и отсутствовать у более или менее широких групп федераций . Вот эти не обязательные для всех , но общие для определенных групп федераций признаки , черты и составляют объективную основу цля выделения особых моделе й федерализма . Поскольку плюрализм моделей федерализма не ставит под вопрос его единую сущность , выраженную в указанных признаках , то разработка проблемы моделей федерализма не только не мешает совершенствованию общей теории федерализма , но и призвана спосо бствовать этому . Методологической основой решения этой проблемы является диалектика соотношения общего , особенного и отдельного. Понятие "федерализм ", на наш взгляд , шире понятия "федерация ". Федерализм – это теория и практика строительства не только собс твенно федеративных государств (хотя это , несомненно , ядро , главная часть федерализма ), но и конфедераций , и некоторых других государственных объединений , а также автономизаций в рамках унитарных государств . Конечно , сами по себе автономии разного рода и у ровня не превращают унитарное государство в федеративное , но , поскольку образование , функционирование и развитие территориальных автономий и в рамках унитарного государства означает известное обособление определенных территорий и идет в русле сближения ун и тарного государства с федеративным , постольку и в этих условиях можно говорить об известных элементах федерализма , тенденциях федерализации . Это же относится к проявлениям тенденций к регионализации государства , Точно так же о проявлениях тенденций федера л изации (конфедерализации ) можно говорить применительно к современному развитию Европейского Союза и СНГ . К сказанному следует добавить , что понятие "федерализм " может употребляться как в государственно-правовом , так и в организационно-политическом смысле ( федерация партий , профсоюзов и иных организаций ). Поэтому нельзя согласиться с Л.М . Карапетяном , что "федерализм " – это только "политико-правовое понятие " (с . 57), ибо есть не только государственный , но и организационный федерализм. СИММЕТРИЯ И АСИММЕТРИЯ В ТЕОРИИ И ПРАКТИКЕ ФЕДЕРАЛИЗМА С проблемой моделей федерализма органично связана проблема его асимметрии , ибо последняя выступает в качестве одной из моделей федерализма . И в этом вопросе у Л.М , Карапетяна та же методологическая позиция : исходя из сконс труированной им "идеальной " модели федерализма , он постулирует обязательность одинакового , равного правового статуса субъектов федерации и на этой основе с теми или иными оговорками , но в конечном счете достаточно категорично отвергает возможность существ о вания асимметричных федераций . Л.М . Карапетян утверждает : "При "асимметричности " статуса субъектов государство престает быть федеративным " (с . 62). В этой связи нельзя не заметить , что совсем недавно Л.М . Карапетян считал , что асимметрия (без кавычек ) сов м естима не только с федерализмом , но даже с равноправием субъектов федерации и что после заключения Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Ре с публики Татарстан (1994 г .) "асимметрия стала рассматриваться как фактор консолидации российской государственности " ~ Эбзеев Б. С ., Карапетян Л. М . Указ . соч ., с . 9-10. . Заметим , что речь шла о таком федеративном государстве и о таком договоре , в которы х закреплялось разностатусное положение субъектов федерации . Теперь же понятия "асимметрия " и "федерация " оказываются совершенно несовместимыми в теории федерализма , представленной Л.М . Карапетяном. Несостоятельность такой позиции лучше и ярче всего прояв ляется при ее сопоставлении с реальной жизнью . Л.М . Карапетян рассуждает примерно так : если практика не укладывается в предлагаемую им схему (которая почему-то все время именуется как "установившаяся теория федерализма ", "традиционное понимание федерализм а ", "основополагающие принципы федерализма ", "научная теория федерализма " и т.д .), то тем хуже для практики . Бесспорно , наука не должна слепо следовать за жизненной реальностью и быть служанкой той или иной политики и практики , о чем справедливо говорит Л. М . Карапетян (с . 64). Но одновременно следовало бы отметить и другую сторону дела , а именно : теория федерализма только тогда способна стать научной , когда будет опираться на объективное и глубокое обобщение реального мирового опыта федерализма , считаться с тем , что происходит в самой жизни . Но об этом у Л.М . Карапетяна ни слова. А вот с реальными фактами расправляется он на удивление легко и просто . Применительно к ситуации с РФ он заявляет , что речь не может идти об асимметричной федерации , "ибо она была с оздана не по воле входящих в нее субъектов на основании союза между ними , а партийно-государственными органами еще в 20-х годах " (?!) . И далее : "Бесспорно , что создание волей политиков "неодинаковых субъектов " федерации создает "асимметрию ", но это проти в оречит самой идее федерализма , предполагающего конституционно равноправный статус всех членов единого федеративного государства " (с . 61). Но , во-первых , когда и кто доказал , что становление РСФСР в 1918 г . и позднее происходило вопреки воле ее субъектов ? В о-вторых , где это автор видел , чтобы федерации создавались непосредственно самим народом или народами , без участия политиков , только "снизу " и без важной роли "верхов "? В-третьих , (не будем брать РСФСР ) возьмем сегодняшнюю Россию , в которой в 1992 г . на д емократической основе был заключен Федеративный договор и в то же время сохраняется фактически неравный статус субъектов федерации . Концепция федерализма Л.М . Карапетяна опять загоняет нас в тупик : предлагает решать поставленный вопрос , исходя из ложной д и леммы : либо признать Россию федерацией и отказаться от признания асимметрии в ней , либо признать ее асимметричностьиотказатьсяоттого,чтоРоссияэто федеративное государство . Ни то , ни другое решения , понятно , не соответствуют действительности . Вместо того , ч тобы не считаться с реально - стью в угоду схеме , следовало бы отбросить эту схему и признать , что федерализм и асимметрия субъектов федерации совместимы , и задача ученых – дать научное объяснение этому. В другом случае , указывающем на то , что мировой опыт федерализма знает немало ситуаций , когда субъекты федерации в большей или меньшей мере неравноправны (это подробно и доказательно показано В.Е . Чиркиным в отклике на статью Л.М . Карапетяна ),последний отграничивает , как уже отмечалось , конституционно-стат у сное от иного неравноправия . Теоретически это , конечно , какой-то выход из неудобного положения . Но , с одной стороны , это не снимает вопроса о неравноправии субъектов и возможности существования при этом асимметричных федераций , а с другой – говорит о зыбк о сти и неопределенности , условности и подвижности грани между данными видами неравноправия . Так , Конституция РФ закрепляет равноправие субъектов Федерации , чего в жизни во многих отношениях нет , в частности из-за асимметрии федерации , ее разносубъектности. Так это статусное или не статусное неравноправие ? Или декларация в Конституции важнее того , что имеет место в действительности ? Возникает и такой вопрос : если основы разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами закрепляютс я в Конституции , а в многочисленных договорах между центром и субъектами с учетом конкретных условий и особенностей этот вопрос решается далеко не однообразно , то можно ли безоговорочно утверждать , что это обстоятельство никак не влияет на статус субъектов Федерации ? Точно так же вряд ли можно безоговорочно принять неоднократно повторяемое Л.М . Карапетяном утверждение , что нередко наблюдающееся в опыте федерализма неодинаковое представительство субъектов Федерации в федеральных органах вовсе не связано с и х политико-правовым статусом , Такое представительство нередко закрепляется в самой конституции или конституционном законе . Попробуйте , к примеру , сегодня внести предложение о том , чтобы одни субъекты РФ были представлены в Совете Федерации двумя депутатами, а другие – одним . И вы увидите , какой протест это вызовет , и ссылаться будут прежде всего на предусмотренный Конституцией РФ равный правовой статус субъектов . Получается , если нормы представительства субъектов определены конституцией , то это затрагивает к онституционный статус , а если в ином законе , то не затрагивает ; или : если нормы представительства равные , то тогда это включается в статус , а если неравные – то не включается . Вряд ли подобные суждения могут быть признаны серьезными. Многообразие форм суб ъектов РФ и их известное реальное неравноправие – это продукт в первую очередь не каких-то субъективных ошибок или выдумок ее создателей и последующих политиков , а выражение существующего объективного неравенства субъектов РФ . К примеру , одни из них насчит ывают 20 – 50 тыс . человек населения (ряд автономных округов ), а другие – несколько миллионов (Москва , Московская область , Санкт-Петербург , Ставропольский и Краснодарский края , Нижегородская , Свердловская , Воронежская и Ростовская области , Башкирия , Татар и я и др .). На наш взгляд , было ошибкой включать в число субъектов РФ автономные округа , ибо многие из них не обладают необходимыми реальными параметрами для успешного выполнения роли , бремени субъекта РФ . Примерно половину из них (наиболее крупные ) можно б ы ло бы преобразовать в автономные или обычные административные области и даже республики с сохранением за районами компактного проживания коренного населения в них автономного округа (не субъекта РФ ) или национального района . Опыт преобразования почти всех автономных областей в республики прошел в целом достаточно гладко и внес свой вклад в укрепление российской государственности . А ведь среди них были и сравнительно небольшие (около 200 тыс . человек населения ), в то время как численность населения отдельны х автономных округов (Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого ) сегодня либо приближается к миллиону , либо даже существенно превышает его . Дело , конечно , не в том , чтобы сократить на несколько единиц число субъектов РФ , а в том , чтобы преодолеть реально возника ю щие трудности , несуразицы и искусственно вызванные противоречия . В самом деле , как можно не признать парадоксальной ситуацию , когда один субъект федерации (автономный округ ) входит в состав другого (края или области ), одновременно подчиняясь ему и будучи р авноправным ему же в качестве субъекта РФ . Это , как показывает опыт , весьма конфликтогенная ситуация. Все это говорит не о том , что именно таким и должно быть генеральное направление преодоления асимметрии российского федерализма , но что какие-то крайние формы этой асимметрии действительно могут быть устранены , в частности , и предлагаемым путем . В этом плане можно и нужно вести речь о мере асимметрии , о конкретных путях ее сокращения в РФ , в том числе и на основе издания предусмотренного Концепцией госуда р ственной национальной политики РФ закона о порядке изменения конституционно-правового статуса субъектов РФ . Но сама по себе асимметрия в наших условиях сегодня и в ближайшей перспективе вряд ли может и должна быть устранена . Да и само название указанного в ыше закона исходит из перспективы разностатусного положения различных субъектов РФ , т.е . ее асимметрии . И , несомненно , прав В.Е . Чиркин , когда предупреждает от бездумного и скоропалительного требования создания у нас строго симметричной федерации и о серь е зных негативных последствиях его практического осуществления . Он пишет , что "асимметричная федерация в определенной степени опирается на объективно существующие социально-экономические , исторические , национальные , географические и иные условия . Стремление игнорировать эти факторы путем искусственного выравнивания статуса субъектов федерации может в определенных условиях принести только вред ", что "любая модель может оказаться лучшей , если она соответствует конкретным условиям и наиболее полно обеспечивает с вободное развитие населения " Чиркин В.Е . Модели современного федерализма : сравнительный анализ . – Гос . и право , 1994, # 8-9, с . 151, 153, 154. . Л.М . Карапетян не согласен с этим , заявляя , что "все субъекты федерации должны иметь одинаковый конституцион ный статус ", что "федерация по конституционному статусу ее субъектов может быть только симметричной " (с . 59). Но что это практически означает для реалий сегодняшней России ? Если , к примеру , Татарстан не самовольно , а по договору с РФ и в соответствии с Ко н ституцией РФ , которая предусматривает делегирование полномочий не только снизу вверх , но и сверху вниз , получил особый статус с несколько более широкой самостоятельностью , выраженной в соответствующих правах , чем это в принципе закреплено в целом для субъ е ктов Федерации , то , конечно , есть повод концентрировать все или почти все внимание на известном несоответствии тем или иным общим положениям . Однако будет ли это рациональным , прагматичным и соответствующим интересам укрепления РФ ? Конечно , нет . Борясь за соблюдение конституционных принципов , надо делать это не лобовато-прямолинейно , а гибко , с учетом конкретной , реальной обстановки , не допуская абсолютизации лишь одной формы их осуществления и не рассматривая возможное своеобразие статуса субъекта РФ толь к о как нарушение . Особый статус потому и называется особым , что , во-первых , он не ставит под сомнение общий статус субъектов РФ ; во-вторых , связан в каждом конкретном случае с особыми , исключительными обстоятельствами ; и , в-третьих , обычно является временн ы м , переходным. Часто говорят , что исключения не только не опровергают общее правило , но подтверждают и подкрепляют его . Почему же к рассматриваемому вопросу надо подходить иначе и должна восторжествовать старая линия на нивелировку , унификацию всех и вся, которая в прошлом во многом и привела к дезинтеграции нашего общества и государства ? В Концепции государственной национальной политики РФ справедливо отмечается , что проводившийся в прошлом курс на унификацию порождал основу для нынешних противоречий . И с егодня не только сепаратистские , но и унитаристские тенденции осложняют развитие государственности России и создают межнациональную напряженность Росс . газ ., 1996, 4 июня. . Что же в этой реальной российской действительности предлагает Л.М . Карапетян ? По существу – не считать Татарстан субъектом РФ , ибо он имеет несколько отличный статус . Он заключает , что "при такой асимметрии будут установлены не федеративные , а конфедеративные или иные отношения " (с . 63). Еще ранее им прямо утверждалось , что в данно м случае "речь может идти не об асимметричности федерации , а об установлении Республикой Татарстан с Российской Федерацией совершенно иного типа отношений – конфедеративных " Эбзеев Б.С ., Карапетян Л.М . Указ . соч ., с . 10. . Но хорошо известно , что Татарста н никогда не ставил и не ставит вопроса о выходе из РФ и установлении с ней качественно иных , конфедеративных отношений . И если статус нынешнего Татарстана не укладывается в принятую кем-то концептуальную схему федерализма , то что же тогда делать : вычеркн у ть его из состава РФ ? Не правильнее ли отбросить эту схему и подумать о новой , учитывающей реальный опыт новейшего федерализма. На самом деле в современной России речь идет и должна идти не о переходе к конфедерализму , но о становлении нового , сравнительн о более плюралистического и более децентрализованного , действительно демократического федерализма в интересах как субъектов , так и федерации в целом . В январе 1996 г . на первом заседании Совета Федерации нового созыва Президент России подчеркивал , что "ра з нообразие регионов – это прочный фундамент единства России " Этнополис , 1996, М 1, с . 8. . А в июне 1996 г . в Казани он же констатировал : "Вы взяли суверенитета столько , сколько надо для процветания Татарстана и укрепления России " Татарстан , 1996, # 7, с . 7. . Буквально через несколько дней после этого Президент Татарстана М . Шаймиев отмечал : "Нам говорили : вы разваливаете Россию . Но жизнь показала и показывает обратное . Мы не разваливаем , напротив , показываем путь , по которому надо идти , реформируя стр ану . Не зря такое внимание сейчас в связи с чеченским кризисом уделяется модели урегулирования отношений Татарстана с Россией» Росс . газ ., 1996, 13 июня. И это совершенно правильная методологическая позиция . Старая политика , по которой укреплять единств о и целостность СССР считалось возможным только на основе все большей концентрации прав и полномочий в центре а не решая вопроса назревшее расширение прав союзных республик и автономий , привела к той сверхцентрализации , которая явилась одной из главных пр и чин роста национализма и сепаратизма , а в конечном счете привела к резкому обострению национального вопроса и к развалу СССР. И сегодня , когда уже заключено около трех десятков таких договоров , не так уж редко продолжают раздаваться громкие голоса против даже самого факта их заключения . Особенно наглядно это проявилось и на "круглом столе " по вопросам федерализма в Совете Федерации , состоявшемся в июне 1996 г . Показательно , что один из видных участников этой дискуссии – депутат поставил даже вопрос так : " О станется ли Россия , когда Центр заключит договор с 89-м субьектом федерации ?". К сожалению , такая позиция не встретила серьезных возражений , несмотря на то , что уже имелся двухлетний положительный опыт заключения и реализации таких договоров , а также на т о , что этот опыт совершенно иначе оценивается Президентом РФ. Спору нет , надо стремиться к тому , чтобы рассматриваемые договоры принципиально соответствовали Конституции РФ , а имеющиеся несоответствия устранялись или сглаживались . Но , вопервых , нельзя не у читывать , что несоответствие несоответствию рознь ; а во-вторых , вряд ли нуж - но каждый раз "поднимать панику " при обнаружении любых расхождений , предрекая из-за этого неминуемый развал России . Известно , например , что в Федеративном договоре речь недв усмысленно идет о суверенитете республик РФ , как и в их конституциях , а в Конституции РФ такой прямой констатации нет . С абстрактноформальной точки зрения – это явное несоответствие , расхождение указанных текстов . А на наш взгляд , проявляемая толерантност ь в этом вопросе только на пользу делу . Нельзя не учитывать , что идет сложный и трудный процесс поиска оптимальных путей , форм и механизмов обновленного федерализма , который не может не сопровождаться возникновением , определенным обострением и постепенным р азрешением различного рода расхождений , противоречий т.п . Важно в этих условиях проявлять сдержанность и не драматизировать ситуацию. Абсолютизация же момента равноправного статуса субъектов Федерации , унификация их , отказ от учета существенного своеобраз ия республик и иных субъектов Федерации способны не ослабить , а усилить дезинтеграцию , центробежные , сепаратистские тенденции . Глубоко ошиба - ются те , кто считает , что СССР развалился из-за того , что в нем имелись разностатусные национально-государственны е образования . Повторим еще раз : именно унификация и сверхцентрализация , отсутствие гибкости и действительного плюрализма в национальной политике , среди прочего , погубили СССР . Даже на этапе активного обсуждения проекта союзного договора в 1990-1991 гг . с о громным трудом пробивала себе дорогу идея многообразия федеративных связей в рамках обновленного СССР. Гибкий , плюралистический подход , отказ от унификации , как показывает опыт , способны и сегодня сыграть немаловажную роль в интенсификации интеграционных процессов в СНГ . Совершенно очевидно , что здесь имеет место разная степень объективной готовности и субъективного желания идти по пути дальнейшей экономической и политической интеграции . В этих условиях практическое применение принципа многообразия форм и разновременности темпов усиления взаимодействия между субъектами СНГ представляет собой действительно демократический путь уважения воли народов как тех стран , которые на свободной и добровольной основе уже сегодня готовы идти на более тесное сближение , т а к и тех стран , которые по тем или иным причинам к этому пока еще не готовы . Договор между РФ и Беларусью о по сути конфедеративном союзе , как и предшествовавшее ему объединение четырех стран СНГ , – конкретное проявление практической реализации указанного п ринципа. В этой связи обратимся к сложнейшей и острейшей проблеме статуса ~ечни вРФ . Совершенно очевидно , что после того , что здесь произошло , особенно за два года военных действий , статус , похожий на статус Татарстана , который , возможно , и мог удовлетвори ть Дудаева три-четыре года назад , теперь уже вряд ли может оказаться приемлемым для чеченского народа и его руководителей . Отказ от признания за народом Чечни права на самоопределение , т.е . на свободный выбор государственных форм своего существования и раз вития , означал бы абсолютно неприемлемый путь конфронтации . Где же выход ? На наш взгляд , он состоит в том , чтобы путем переговоров и соглашений обеспечить нахождение такой формы межгосударственной связи Чечни с РФ , которая в данных конкретных условиях обе с печивала бы на ближайшее пятилетие (до окончательного решения на основе референдума вопроса о статусе Чечни в 2001 г ,), с одной стороны , максимальную самостоятельность , суверенитет Чечни , с другой – не означала бы полного ее отделения от РФ . Такого решени я , которое , по-видимому , могло бы удовлетворить обе стороны на компромиссной основе , возможно было бы добиться на путях установления либо конфедеративных отношений между нами , либо посредст - вом придания Чечне статуса "ассоциированного члена " РФ . Это позво л ило бы Чечне получить значительную помощь от РФ в залечивании ран войны , в восстановлении и развитии экономики и культуры , а в дальнейшем судьбы взаимоотношений между РФ и Чечней все более стали бы зависеть от социально-экономических факторов и рациональн о сти политики с обеих сторон . Конечно , это компромиссный , половинчатый , временный вариант , ибо Чечня при нем как бы выходит из РФ и в то же время остается в ней . Но это вынужденный и одновременно реальный вариант , вытекающий из существующего на сегодня пол о жения вещей . Он , понятно , опять-таки не укладывается в идеальную схему федерализма и может означать известный отход от буквального содержания Конституции РФ , где подобный статус не предусмотрен , но такова сегодняшняя реальность . Ведь и Конституция не могл а предусмотреть такой особый , исключительный , чрезвычайный случай , требующий неординарного и нестандартного подхода и решения возникшего вопроса. В заключение остановимся еще на одном важном и дискуссионном вопросе – о принципиальной совместимости или несо вместимости асимметрии и равноправия . Лишь на первый взгляд они кажутся несовместимыми . На самом же деле при более внимательном и глубоком рассмотрении они оказываются вполне совместимыми , но при одном непременном условии – равноправие здесь (как и везде ) не должно пониматься в абсолютном смысле , т.е . как полное равенство прав и обя- занностей субъектов Федерации в л юбое время и повсеместно , во всех отношениях и т.д ., исключающее любые , даже частные , проявления неравноправия. Для ясного понимания такого по дхода к решению данной проблемы рассмотрим два примера . Известно , что в любом демократическом государстве все граждане имеют равные права и обязанности , т.е . обладают гражданским равноправием . Но , во-первых , и здесь есть исключения , поскольку определенные лица могут быть по суду ограничены или лишены определенных гражданских прав ; а во-вторых , и это главное , гражданское равноправие , как известно , вовсе не означает , что все люди данной конкретной страны , выполняя разные общественные функции , имея различный с оциальный статус и играя неодинаковые социально-политические роли , и во всех других отношениях равноправны . Президент , министр , руководитель предприятия или учреждения , простой служащий или рабочий , пенсионер далеко не равноправны во многих отношениях , но это не мешает им всем быть равноправными гражданами , иными словами , гражданское равноправие не только не исключает , но и предполагает функциональное и статусное неравенство и вытекающее из него неравноправие . Другой пример . Все нации и их языки равноправн ы . Но тем не менее одни из этих языков наделяются статусом государственных , выполняющих особые общественные функции в РФ в целом и в ее субъектах (русский язык как общефедеральный государственный язык и соответствующие национальные языки как государственны е языки субъектов РФ ). Но поскольку такое выделение осуществляется в рамках общего принципа национального равноправия всех языков , это не нарушает общего принципа национального равноправия. С этих же принципиальных позиций должна решаться проблема равнопра вия субъектов в асимметричной РФ . Субъекты РФ согласно Конституции РФ все равноправны в своих отношениях с федеральным центром и между собой . Вместе с тем отдельные субъекты РФ могут иметь и дополнительные права и обязанности , в частности в связи с тем , ч т о на них возлагаются особые , специфические функции . Разве может , например , Москва как равноправный субъект РФ успешно выполнять важные столичные функции , не имея на это дополнительных прав ? Или республики , которые выполняют не только общие для всех субъек т ов РФ функции , но и специфически национальные функции – разве могут успешно реализовать их , не имея соответствующих дополнительных прав и полномочий ? И такие дополнительные права и полномочия отдельные субъекты имеют возможность получить в результате закл ю чения указанных договоров с РФ . Таким образом и обеспечивается "единство в многообразии ", соблюдается принципиальное равноправие на основе самоограничения своих прав той или иной стороной в каждом конкретном случае . Это – не отрицание конституционного рав н оправия субъектов РФ , а специфический путь его реализации в отношениях РФ с каждым отдельным ее субъектом. Л.М . Карапетян неправомерно смешивает различные , хотя и взаимосвязанные понятия – "равноправие народов (этносов )" и "равноправие различных форм наци ональной государственности ". Он полагает , что создание и сохранение многообразных и разностатусных форм национальной государственности при всех условиях и всегда ведет к национальному равноправию . Он прямо , кате - горично и безоговорочно заявляет : "Без рав н оправия субъектов федерации не может быть равноправия народов " (с . 61). Но это верно лишь в условиях , когда неравноправный статус субъектов Федерации насильственно навязан ее народам вопреки их воле . Почему , спрашивается , мы должны считать проявлением нер а вноправия народов асимметричность федерации , если она возникла и существует в результате свободного и суверенного самоопределения народов и добровольного избрания ими различных государственных форм своего существования и развития ? И в РФ асимметрия федера ц ии и неравноправие в определенных отношениях ее субъектов не только не исключают равноправия народов , но прямо предполагают его . Точно так же , как избрание теми или иными народами несуверенных форм своей национальной государственности вовсе не означает их отказа от национального и народного суверенитетов , а самоограничение республиками-субъектами федерации своего суверенитета не означает его утрату . Около года назад я уже имел возможность высказать свои критические замечания по статье Л.М . Карапетяна , нап исанной им в соавторстве с Б.С . Эбзеевым , отметив вместе с тем принципиальную правильность концептуальной позиции авторов по ряду важнейших вопросов теории федерализма вообще и российского в частности и в особенности (недопустимость противопоставления тер р иториального и национально-территориального начал в построении федерации и отказа от национально-государственных форм на нынешнем этапе ; признание совместимости асимметрии федерации с равноправием ее субъектов и др .) См .: Тадевосян Э.В . Российский федера лизм и современный национально-государственный нигилизм . – Гос . и право , 1996, # 10, с . 13-14. . Тогда наши расхождения представлялись мне хотя и существенными , но сравнительно частными . Ознакомившись теперь с новейшими работами Л.М . Карапетяна , я понял , ч то эти расхождения значительно шире , глубже и принципиальнее . Это и подвигло меня выступить в дискуссии с позиций строгой критики концепции своего старого товарища и коллеги . Как говорится , ты – друг , но истина дороже.
1Архитектура и строительство
2Астрономия, авиация, космонавтика
 
3Безопасность жизнедеятельности
4Биология
 
5Военная кафедра, гражданская оборона
 
6География, экономическая география
7Геология и геодезия
8Государственное регулирование и налоги
 
9Естествознание
 
10Журналистика
 
11Законодательство и право
12Адвокатура
13Административное право
14Арбитражное процессуальное право
15Банковское право
16Государство и право
17Гражданское право и процесс
18Жилищное право
19Законодательство зарубежных стран
20Земельное право
21Конституционное право
22Конституционное право зарубежных стран
23Международное право
24Муниципальное право
25Налоговое право
26Римское право
27Семейное право
28Таможенное право
29Трудовое право
30Уголовное право и процесс
31Финансовое право
32Хозяйственное право
33Экологическое право
34Юриспруденция
 
35Иностранные языки
36Информатика, информационные технологии
37Базы данных
38Компьютерные сети
39Программирование
40Искусство и культура
41Краеведение
42Культурология
43Музыка
44История
45Биографии
46Историческая личность
47Литература
 
48Маркетинг и реклама
49Математика
50Медицина и здоровье
51Менеджмент
52Антикризисное управление
53Делопроизводство и документооборот
54Логистика
 
55Педагогика
56Политология
57Правоохранительные органы
58Криминалистика и криминология
59Прочее
60Психология
61Юридическая психология
 
62Радиоэлектроника
63Религия
 
64Сельское хозяйство и землепользование
65Социология
66Страхование
 
67Технологии
68Материаловедение
69Машиностроение
70Металлургия
71Транспорт
72Туризм
 
73Физика
74Физкультура и спорт
75Философия
 
76Химия
 
77Экология, охрана природы
78Экономика и финансы
79Анализ хозяйственной деятельности
80Банковское дело и кредитование
81Биржевое дело
82Бухгалтерский учет и аудит
83История экономических учений
84Международные отношения
85Предпринимательство, бизнес, микроэкономика
86Финансы
87Ценные бумаги и фондовый рынок
88Экономика предприятия
89Экономико-математическое моделирование
90Экономическая теория

 Анекдоты - это почти как рефераты, только короткие и смешные Следующий
В Госдуму внесён законопроект: гражданам России, посетившим другие страны, будет присвоен статус иностранных агентов.
Anekdot.ru

Узнайте стоимость курсовой, диплома, реферата на заказ.

Обратите внимание, курсовая по политологии "Национально-государственное устройство", также как и все другие рефераты, курсовые, дипломные и другие работы вы можете скачать бесплатно.

Смотрите также:


Банк рефератов - РефератБанк.ру
© РефератБанк, 2002 - 2016
Рейтинг@Mail.ru