Формирование рынка социального жилья, как обеспечение социальных гарантий и прав граждан

МИНОБРНАУКИ РОССИИ

Федеральное государственное автономное образовательное
учреждение высшего профессионального образования

«Южный федеральный университет»

Волгодонский институт (филиал) ЮФУ

Кафедра истории, социологии и социальной работы

Григорьев Антон Викторович

ФОРМИРОВАНИЕ РЫНКА СОЦИАЛЬНОГО ЖИЛЬЯ, КАК ОБЕСПЕЧЕНИЕ СОЦИАЛЬНЫХ ГАРАНТИЙ И ПРАВ ГРАЖДАН

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА
по специальности 040101 Социальная работа

Научный руководитель –

доц. к.п.н. Василенко Надежда Петровна

Рецензент –

начальник юридического отдела Муниципального казенного учреждения «Департамент строительства и городского хозяйства»

Морозкина Надежда Николаевна

Волгодонск – 2011

Оглавление

Введение …………………………………………………………………. 3

Глава 1. Государственный и муниципальный жилищный фонд и его значимость в системе социального обеспечения………………………. 9

1. Исторические этапы формирования государственного жилищного фонда………………………………………… 9

2. Понятие жилищного фонда социального использования и его виды………………………………………………... 14

3. Право граждан на получение жилого помещения муниципального жилищного фонда социального использования как форма социального обеспечения… 20

Глава 2. Формирование рынка социального жилья, как необходимое условие социального обеспечения малоимущих граждан на муниципальном уровне…………………………………………………. 33

1. Состояние муниципального жилищного фонда социального использования города Волгодонска…….. 33

2. Муниципальная жилищная политика в области предоставления квартир социально-незащищенным гражданам………………………………………………... 41

3. Направления совершенствования муниципальной жилищной политики города Волгодонска и возможные пути формирования городского рынка социального жилья……………………………………………………... 56

Заключение ……………………………………………………………... 61

Список использованной литературы ……………………………….. 64

Приложение …………………………………………………………….. 68

Введение

Одними из главнейших материальных условий жизни человека наряду с пищей, водой являются бытовые условия, потребность в жилище. Она возникает с момента его рождения и сохраняется на всем протяжении жизни, носит постоянный характер, изменяясь с возрастом, рождением детей, по другим объективным и субъективным причинам. Для нормального функционирования и поддержки экономически-активного населения государство должно обеспечивать гражданам минимальный набор условий для жизни. Поскольку жилье является не только одной из самых необходимых материальных ценностей, но и самой дорогостоящей, проблема обеспечения жильем малообеспеченных групп населения одна из самых острых для каждого государства на любом историческом этапе. Россия особенно выделяется среди других государств, так как на каждом историческом этапе как количественный так и качественный состав населения нашего государства претерпевал значительные изменения жилищной политики. Возможность улучшить жилищные условия – важный показатель повышения благосостояния как всего населения так и его социально-незащищенных категорий. Также это серьезная предпосылка социальной и экономической стабильности государства. Поэтому решение жилищной проблемы граждан является одним из приоритетов социальной политики в Российской Федерации.

Проблема обеспечения жилыми помещениями остро возникла на всей территории России, как в крупных так и небольших городах. Например, в Москве 24% горожан до сих пор проживает в коммунальных квартирах, 27% в общежитиях, 20% жилого фонда составляют дома дореволюционной постройки, большая часть которой нуждается в капитальном ремонте.¹ Однако, в малых городах, таких как Волгодонск, проблем, связанных с обеспечением социальным жильем, в частности детей-сирот и детей оставшихся без попечения родителей, инвалидов, ветеранов Великой Отечественной, молодых семей ничуть не меньше, чем в старых больших городах. К примеру, в декабре 2010 года всего на учете в Отделе по жилищной политике и ипотечному кредитованию Администрации города Волгодонска в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий находилось 819 семей, всего же за 5 лет с 2005 по 2011 годы улучшили свои жилищные условия только 219 семей.

Законодательством предусмотрено, что жилые помещения жилищных фондов социального использования предоставляются гражданам в порядке очереди. Граждане, имеющие право на улучшение жилищных условий, законодателем обозначаются термином «малоимущий». Как отмечает П.Д. Павленок к малообеспеченным слоям населения следует отнести людей, чей месячный доход на одного члена семьи меньше минимального потребительского бюджета (мини­мальной потребительской корзины) или равен минимальной зара­ботной плате. Также автор отмечает, что среди малоимущих — большое количество частично или полностью нетрудоспособных, многие из которых не имеют близких родствен­ников; пенсионеры, инвалиды, многодетные семьи, неблагополуч­ные семьи, одинокие пожилые люди.² Следовательно, социальная обеспеченность малоимущих жильем, улучшение их жилищных условий фактически является частью социальной политики государства.

Значение жилищной сферы трудно недооценить для социального обеспечения населения. Основной задачей государственной жилищной политики является создание необходимых условий для эффективной реализации возможностей граждан по улучшению своих жилищных условий, а также оказание содействия в обеспечении жильем тех категорий граждан, которые не могут этого сделать самостоятельно. Следовательно, как мы видим, вопросы регулирования рынка жилья, призванные решать жилищную проблему населения, являются актуальными для нашей страны.

В Послании Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию РФ 2005 г. формирование рынка доступного жилья было отнесено к числу приоритетных задач социально-экономического развития страны, но, в Послании Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ 2010 года, снова отмечалось, что «одна из самых острых проблем (она остается таковой) – это жилье». При этом малоимущим гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, государство должно гарантировать предоставление бесплатного социального жилья, а отдельным категориям граждан, в том числе молодым семьям, - оказание поддержки в решении жилищного вопроса.³

Формирование рынка доступного (социального) жилья в России станет возможным только тогда, когда будут созданы условия для ускорения темпов жилищного строительства и повышения платежеспособного спроса населения.

Решению этой проблемы уделяется особое внимание в Государственной Думе РФ. С момента принятия Жилищного кодекса РФ в 2005 году на рассмотрении Государственной Думы постоянно находятся законопроекты по формированию рынка доступного социального жилья. Они направлены на создание благоприятных условий для сбалансированного стимулирования спроса и предложения на рынке жилья и преследуют первоочередные задачи: переселения граждан из аварийного и ветхого жилья; предоставления социального жилья в социальный наем; усиления мер муниципальной поддержки граждан в решении их жилищных проблем и на основе этого привлечения в жилищную сферу долгосрочных финансовых ресурсов; предоставления субсидий молодым семьям и гражданам, принятым на квартирный учет, для получения ипотечных займов.

Актуальность данного исследования состоит в том, что за последние несколько лет на рынке жилья и жилищного строительства выявилось большое количество проблем, препятствующих формированию рынка социального жилья. Для большинства российских семей необходимость улучшения жилищных условий является насущной проблемой (в улучшении жилищных условий нуждается около 60% российских семей). Однако низкие темпы жилищного строительства и невысокий платежеспособный спрос населения сдерживают ее решение. Проблема усугубляется тем, что многие наши сограждане живут в ветхих и аварийных домах, а очередники вынуждены годами, а иногда и десятилетиями ждать улучшения своих жилищных условий. Особенно остро жилищная проблема сегодня волнует молодые семьи. Проблему значительного социального неравенства между различными слоями населения, может решить формирование рынка социального жилья, поскольку большинство социально-незащищенных категорий населения не в состоянии самостоятельно решить жилищную проблему, прибегая к аренде жилых помещений и, тем самым, еще более ухудшая свое материальное положение.

Поэтому основной целью проводимой политики государства и субъектов является обеспечение жильем отдельных категорий граждан, создание организационно-финансового механизма и обеспечение доступного жилья для граждан, а также совершенствование форм и методов государственной поддержки населения в улучшении жилищных условий.

Так как меры государственной поддержки носят адресный характер, то определены основные группы населения, нуждающиеся в такой поддержке: граждане, имеющие право на получение бесплатного (льготного) жилья в соответствии с законодательством Российской Федерации; социально незащищенные категории — инвалиды, дети-сироты, многодетные; граждане, не имеющие льгот и не обладающие доходами, позволяющими приобрести жилье за счет собственных средств или участвовать в государственных программах поддержки приобретения жилья, в установленном порядке признанные малоимущими в целях предоставления им социального жилья; граждане, имеющие доходы, позволяющие им приобрести жилье самостоятельно или на условиях коммерческого кредита, а также граждане, имеющие доходы, позволяющие им приобрести жилье с использованием части собственных средств жилищных кредитов и льготных бюджетных субсидий.

Степень разработанности темы.

Историей формирования государственного жилищного фонда рассматривали авторы: Э.Б. Лыкова, Д.И. Рыбин, С.А. Чаркин, Е.В. Басин, и др.

Понятие жилищного фонда социального использования раскрывается в представленных по тексту исследования нормативно-правовых актах.

Права различных категорий социально-незащищенных граждан на получение жилого помещения жилищного фонда социального использования рассматривают А.А. Титов, С.В. Богданов, С.Л. Филимонов, Г.Д. Улетова и др.

Муниципальную жилищную политику городов в виде социального обеспечения малоимущих граждан рассматривают: Н.Е. Тихонова, И.И. Иванницкая, В.П. Соломина, Л.Ю. Грудинина и др.

Целью исследования является рассмотрение аспектов возможного формирования рынка социального жилья как обеспечение социальных гарантий и прав граждан (на примере г. Волгодонска).

Объектом исследования выступает муниципальный жилищный фонд, а предметом – предоставление жилых помещений фонда социального использования в качестве обеспечения социальных гарантий и прав граждан.

Для достижения поставленной цели необходимо разрешить следующие задачи:

1. Изучить предпосылки, исторические этапы формирования жилищного фонда социального использования.

2. Дать характеристику понятиям и видам жилищных фондов социального использования в Российской Федерации.

3. Рассмотреть основные права граждан на получение жилых помещений муниципального жилищного фонда социального использования.

4. Обобщить статические данные по состоянию муниципального жилищного фонда города Волгодонска.

5. Выявить основные направления муниципальной жилищной политики в области предоставления квартир социально-незащищенным категориям населения.

6. Выделить основные пути совершенствования жилищной политики города по предоставлению жилых помещений малоимущим, социально-незащищенным гражданам.

Гипотеза исследования – формирование рынка социального жилья, как действенная мера по обеспечению социальных гарантий граждан требует реформирования на государственном и муниципальном уровнях.

Методологическими и методическими основаниями исследования являются системный и структурно-функциональный анализ нормативно-правовых актов по социальному обеспечению малоимущих, инвалидов, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Методы прикладной социологии: анализ статистических данных, анализ документов, анкетирование, наблюдение.

Практическая значимость работы состоит в том, что автором обобщен теоретический материал по предоставлению социально-незащищенным категориям населения жилых помещений по договору социального найма, как обеспечение их социальных гарантий и прав.

Дипломная работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.

Глава 1. Понятие государственного и муниципального жилищного фонда и его значимость в системе социального обеспечения

1.1 Исторические этапы формирования государственного жилищного фонда.

Повышение благосостояния населения является одной из основных целей любого общества, стремящегося к прогрессу. Государство, заботящееся о своих гражданах, должно создавать благоприятные условия для долгой, безопасной, здоровой и благополучной жизни людей, обеспечивая экономический рост и социальную стабильность в обществе. Историю социальной работы с малоимущими и благотворительности в России следует разделять на два этапа – дореволюционный и после революционный.

В.М. Фирсов отмечает, что социальное обеспечение малоимущих и увечных в России до событий Октябрьской революции получило наибольшее развитие в период общественного призрения (1861 - 1917 гг).⁴ В пореформенный период общественное призрение и благотворительность претерпели серьезные изменения: появились качественно новые принципы организации и деятельности обществ и учреждений призрения. Отличительными чертами благотворительной деятельности становятся децентрализация, «открытость» и общественность призрения, установка на профилактику в социальной деятельности, появление и распространение оригинальных форм и методов работы с широким контингентом населения, а также рост числа частной благотворительности. Несмотря на многочисленные недостатки системы российского благотворения (важнейшие из которых – это рассредоточение средств и усилий, отсутствие единой программы), это время стало периодом расцвета в истории отечественной социальной помощи.

Как отмечает Э.Б. Лыкова, до Октябрьской революции 1917 года Россия была аграрно-индустриальной страной. Более 80% жителей проживало в сельской местности в собственных избах без элементарных удобств. Накануне Первой мировой войны жилищный фонд городов России составлял 180 млн. кв. м, из которых 80% составляли одноэтажные деревянные и малоразмерные дома, находившиеся в собственности граждан.

Автор выделяет, что в Российской Империи регулирование социального найма жилых помещений осуществлялось в рамках гражданского права. Соответствующие нормы содержались в Своде законов гражданских. Наем жилья оформлялся как имущественный наем, и норм, специально посвященных этим отношениям, не выделялось, малоимущим гражданам жилые помещения также не предоставлялись.

Завершая характеристику состояния вопроса по данному периоду, она отмечает, что после Октябрьской Революции большевики приступили к решению жилищного вопроса в соответствии Программой партии от 1903г., в основе которой лежали идеи экспроприации домов буржуазии и переселения в них из трущоб и подвалов рабочих. Эти идеи были развиты В.И. Лениным в декрете «О реквизиции квартир богатых для облегчения нужды бедных», в соответствии с которым домовым комитетам вменялось в обязанность взять на учет богатые квартиры, подлежащие реквизиции, а районным Советам рабочих и солдатских депутатов - утверждать списки и порядок занятия квартир беднотой.⁵

Дальнейшее развитие вопроса можно проследить по работе Д.И. Рыбина, который выделяет, что декрет СНК РСФСР от 23 ноября 1917г. «Об отмене частной собственности на городские недвижимости» и декрете ВЦИК от 6 декабря 1917г. «О запрещении сделок с недвижимостью» узаконил изымание Советами рабочих и солдатских депутатов из частного владения крупные капиталистические дома и строения и передачу их в ведение Советов. Домовладения, квартиры и другое имущество, нажитое своим трудом, экспроприации и национализации не подлежали. В дальнейшем декретом от 25 мая 1920г. «О мерах правильного распределения жилищ среди трудящегося населения» было установлено, что изъятию подлежала вся жилая площадь сверх норм, установленных исполкомами местных Советов, как у граждан, так и у учреждений.

Таким образом, в 1917-1921 гг. в стране были проведены крупные мероприятия, позволившие сосредоточить в руках местных Советов в городах около 18% жилых домов, большая часть помещений внутри которых передавалось малоимущим, инвалидам войны, рабочим, переселившимся из сельской местности крестьянам.⁶

На основании постановления СНК РСФСР от 8 августа 1921г. «Об управлении домами» руководство муниципализированным жилищным фондом оформляется в единую систему. В соответствии с этим постановлением к управлению муниципализированными домами привлекались трудящиеся, проживавшие в этих домах. Им предоставлялось право избирать на один год заведующих домами.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах» управление всем государственным жилищным фондом было возложено на местные Советы и на государственные предприятия и учреждения, которые имели в своем ведении жилые дома, впервые подробно урегулирован договор найма жилья.⁷ Вышеуказанные законодательные инициативы Советского государства привели к росту городского населения, что потребовало больших затрат на жилищное строительство. К началу Великой Отечественной войны государственный жилищный фонд СССР составлял 421 млн. кв. м общей площади. Однако этого было недостаточно для того, чтобы улучшить жилищные условия граждан и расселить коммунальные квартиры, обеспечить отдельным жильем все нуждающиеся семьи.

Великая Отечественная практически заморозила развитие жилищно-коммунального хозяйства страны, невозможно было выделить большие средства из бюджета на строительство и содержание жилищного фонда, поскольку значительные ресурсы шли на восстановление разрушенного в годы войны народного хозяйства. Послевоенные Основы гражданского законодательства Союза ССР 1961г. и Гражданский кодекс РСФСР 1964г. систематизировали нормы о найме жилого помещения. С принятием Основ жилищного законодательства Союза ССР 1981 г. и разработанного в соответствии с ними Жилищного кодекса РСФСР 1983 г. регулирование отношений по найму жилого помещения стало осуществляться названными нормативными правовыми актами.

К началу перестройки в СССР в очереди на получение жилых помещений стояли более 40 млн. человек. Больше всего нуждающихся в жилье было в РСФСР - более 8 млн. семей. При этом 30 млн. кв. м (17% всего жилищного фонда России) оказались размещенными в ветхих и аварийных строениях, более 14% государственного и муниципального жилищных фондов России нужно было срочно ремонтировать.

Необходимо отметить, что на протяжении всего советского периода в условиях доминирующего положения государства в системе удовлетворения жилищных потребностей граждан нормативное регулирование жилищных отношений осуществлялось, в основном, административными методами, и роль договора найма жилого помещения была сведена к минимуму.

С переходом к рыночной экономике основная ставка сделана на то, чтобы потребность в жилье удовлетворялась не за счет общественных фондов потребления, а за счет собственных средств граждан. Государство должно поощрять жилищное строительство и создавать условия для осуществления права граждан на жилище (ст. 40 Конституции России). В то же время провозглашается, что малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственного, муниципального и других жилищных фондов. Кроме того, поставлена задача - создать рынок жилья, преодолеть отрицательные последствия уравнительного распределения жилья. С этой целью была проведена приватизация жилых помещений, т.е. бесплатная передача в собственность граждан занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищных фондах.

Начало радикальных перемен и рыночных реформ в 90-х годах ознаменовалось глубоким кризисом государственной системы жилищной обеспеченности. Резко сузились объемы жилищного строительства в городах России. Возникла необходимость в разработке и реализации новой жилищной политики, учитывающей реалии переходного периода. На федеральном уровне контуры такой политики уже сформированы. Так, в 1993 году вступил в действие закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики», в котором приведены основные понятия в данной сфере, включая недвижимость, фонд, социальную норму площади жилья, договоры найма и аренды, компенсации и другое, определены права граждан на жилищные обязанности органов власти по обеспечению этих прав и ответственность пользователей жилищного фонда, рассмотрены виды собственности в жилищной сфере, включая виды жилищного фонда, а также процедуры обеспечения жильем, пользовавшие им гражданами и ряд других положений. Суть жилищной политики состоит в обеспечении социальных гарантий в области жилищных прав граждан, в создании условий для привлечения различных источников финансирования, в развитии частной собственности на жилье, в обеспечении прав собственников и предпринимателей в жилищной сфере.⁸

1.2. Понятие жилищного фонда социального использования и его виды

Потребность в жилье входит в число первичных потребностей человека, а жилищная проблема относится к одной из основных социальных проблем. Отсутствие жилья и плохие жилищные условия – одно из главных причин снижения рождаемости, семейных конфликтов, детской беспризорности. Потребность человека в жилье зависит от многих факторов и в принципе безгранична. Поэтому суть жилищной проблемы заключается в острой нехватке жилья, рассчитанной исходя из определенных нормативов, стандартов жилищной обеспеченности. Всего выделяют две ступени дефицита жилья.

Первая ступень – абсолютный дефицит, когда количество семей выше числа жилых помещений.

Вторая ступень – структурный дефицит, означающий несоответствие структуры жилищного фонда структуре семей.⁹

Социальное жилье — жилье, предоставляемое гражданам бесплатно для проживания без прав дальнейшего перехода в их собственность. Как правило, предназначено для бедных, не способных ни арендовать, ни приобретать недвижимость в кредит. Обычно принадлежит муниципалитету, реже — государству.¹⁰

Анализ предоставления социального жилья за рубежом, проведенный С. Глазуновым и В. Самошиным показал, что строительство специализированных, остающихся в государственной или муниципальной собственности домов для бедных по дешевым технологиям на дешевых периферийных земельных участках является наиболее распространенным в решении жилищного вопроса за рубежом для бедных, однако. Как показала практика, такой путь нередко приводит к криминализации кварталов и микрорайонов, где расположены подобные дома. В частности — у детей, растущих в подобной среде, зачастую теряется всякий шанс выбраться в иные условия. При этом, вопреки существующим домыслам, из зарубежного социального жилья стараются не выселять в случае возникновения у жильцов задолженностей за жилищно-коммунальные услуги, хотя здесь широко практикуются отключения неплательщикам коммунальных ресурсов. Вместе с тем, в случае бедственного положения жильцов, последним нередко предоставляют возможность в течение года не платить за ЖКУ. Одновременно почти все жильцы социальных домов получают компенсации на оплату «коммуналки» (в районе 50%) и обычно не платят за содержание и ремонт жилья, а также капитальный ремонт, не являясь собственниками.¹¹

А. Пузанов, анализируя социальное жилье в России и за рубежом, отмечает уникальность его в России. По его мнению, основная уникальность решения жилищного вопроса в России — в обилии нуждающихся в улучшении условий проживания и практически полном отсутствии социальных домов-новостроек. При этом в отличие от западных государств большинство россиян не имеет зарплат, позволяющих приобрести новые квартиры. Таким образом, отечественным социальным кварталам и микрорайонам грозил бы значительно меньший уровень криминализации — если бы они существовали.

При этом у нас социальное жилье предусмотрено, как правило, для малоимущих, которые у нас фактически живут за чертой бедности. Для большинства граждан, не относящимся к малоимущим, но не способным купить квартиру, предусмотрены различные программы, в рамках которых государство должно выделять дополнительные субсидии, однако этих денег на всех не хватает. Немногочисленное социальное жилье, все же вводимое в эксплуатацию, обычно представляет собой отдельные квартиры в частных МКД, выкупаемые или получаемые муниципалитетами у застройщиков в рамках различных соглашений. Это ведет к «созданию новых домов-конгломератов с различными формами собственности и разношерстными собственниками, что неизбежно способствует быстрой деградации новостроек и новому ступору реформы ЖКХ, поскольку абсолютно разные домовладельцы не способны согласовать свои действия при управлении многоквартирным домом, подобно крыловским лебедю, раку и щуке»¹².

Потребность в социальном жилье удовлетворяется посредством предоставление жилых помещений жилищных фондов различного назначения. Для того, чтобы в дальнейшем правильно использовать понятия фондов необходимо дать определение самому понятию «жилищный фонд».

Жилищный фонд – совокупность жилых помещений, независимо от форм собственности, включая жилые дома, специализированные дома (общежития, приюты, специальные дома для одиноких престарелых, детские дома, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания.

Государственный жилищный фонд включает в себя:

1) жилые помещения государственных предприятий и учреждений, министерств и ведомств;

2) жилищный фонд, находящийся в собственности субъектов Российской Федерации или в хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений, созданных субъектами Федерации.

К муниципальному жилищному фонду ЖК РФ относит совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности городским администрациям, муниципальным образованиям.

Понятие муниципальной собственности регулируются как Конституцией Российской Федерации, так и Гражданским кодексом, признавая и гарантируя права местного самоуправления, определяет экономические условия его функционирования. Муниципальная собственность признается равной в правах с иными формами собственности на недвижимое имущество. Органы местного самоуправления вправе пользоваться и распоряжаться квартирами муниципального жилищного фонда, предоставлять жилые помещения гражданам по договору социального найма, взимать деньги за наем жилого помещения.¹³

Находящееся в муниципальной собственности имущество является одним из трёх составных элементов экономической основы местного самоуправления наряду со средствами местных бюджетов, а также имущественными правами муниципальных образований. В состав муниципального имущества, в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 №131-ФЗ, может входить:

1) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения;

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ;

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, которое не может входить в состав имущества муниципального образования, такое имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Под перепрофилированием фактически, понимается приведение имущества в состояние «предназначенности» для решения вопросов местного значения.¹⁴

До 1991 года в России существовало только два вида собственности: государственная и личная собственность граждан. Впервые понятие муниципальной собственности прозвучало в законодательстве в 1991 году.

Процесс передачи государственной и муниципальной собственности в частные руки, запущенный в 1991 году, привел к новой структуре собственности в Российской Федерации. Гражданское законодательство называет следующие ее виды:

– государственная собственность Российской Федерации и субъектов Федерации;

– муниципальная собственность;

– частная собственность;

– другие виды собственности (например, собственность общественных организаций).¹⁵

Муниципальные образования принимают в муниципальную собственность имущество ликвидируемых государственных предприятий, объекты социально-культурного назначения государственных и приватизированных предприятий. Муниципальная собственность является одним из важнейших элементов современной экономической системы и системы социального обеспечения. Муниципальная собственность состоит из множества объектов как хозяйственного, социально-бытового назначения, локализованных в пределах отдельно взятого города и являющуюся основой территориальной воспроизводственной системы. От уровня развития муниципальной собственности, а также эффективности использования её составляющих и всей системы в целом во многом зависит качество жизни местного населения. Однако процесс приватизации в России еще не завершен, поэтому количество муниципальной собственности, в частности жилых помещений фонда социального использования уменьшаются с каждым годом, что приводит к затруднениям при обеспечении жилыми помещениями малоимущих граждан.

В системе отношений муниципальной собственности следует различать три группы функций: экономические функции муниципальной собственности; социальные и управленческие функции. К социальным функциям следует отнести:

- удовлетворение социальных потребностей населения;

- социальную защиту населения, так как муниципальная собственность – это условие защищённости отдельных членов местного сообщества при получении ими необходимых благ;

- социальную адаптацию населения;

- объекты муниципальной собственности способствуют выполнению экологической функции – переработки отходов, а субъекты муниципальной собственности следят за состоянием окружающей среды.

Процесс реализации социальной функции муниципального жилищного фонда достаточно противоречив. Формирование муниципальной собственности и её эффективное использование зависит от направления жилищной политики муниципального образования, инфраструктуры, экономических возможностей городов и городских поселений.

Основная проблема городов, как собственников жилых помещений – это постоянная нехватка средств не только на развитие, но и на текущие нужды, причем это не является особенностью России, а присуще всем странам. Основными источниками доходов, которыми располагают органы местного самоуправления, являются: налоги; неналоговые поступления; доходы от собственной хозяйственной деятельности; муниципальный кредит.

Итак, муниципальная собственность является материальной основой исполнения социальной функции обеспечения прав граждан на жилье, возложенных на органы местного самоуправления Конституцией, законодательством Российской Федерации и субъектов Федерации.

1.3. Право граждан на получение жилого помещения муниципального жилищного фонда социального использования как форма социального обеспечения

Право граждан на получение жилого помещения государственного и муниципального жилищных фондов социального использования по договору социального найма неразрывно связано с важнейшим социально-экономическим правом на жилище. Вопрос о том, что собой представляет право на жилище, имеет не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку законодательное и научное определение указанного понятия оказывает влияние на развитие института обеспечения граждан жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов социального использования по договору социального найма.

Жилищный кодекс РФ не определяет, как право на жилище может быть практически реализовано гражданами. Титов А.А. справедливо указывает на этот факт как на недостаток Кодекса.¹⁶ Представляется, что главу 1 Жилищного кодекса РФ целесообразно дополнить новой статьей, определяющей способы реализации гражданами права на жилище, что позволило бы внести ясность в понимание статьи 40 Конституции РФ.

Одной из составляющих права на жилище является право граждан получить содействие в улучшении своих жилищных условий. Этот аспект права на жилище является одним из наиболее важных правомочий граждан. В настоящее время в условиях многообразия форм собственности на жилые помещения граждане вправе свободно участвовать в строительстве жилья, приобретать его за собственные средства без ограничения площади, а также вправе пользоваться жильем на основании договоров найма и других гражданско-правовых договоров. Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны создавать условия для осуществления права на жилище.

Е.В. Богданов отмечает, что содействие указанных органов гражданам в улучшении жилищных условий может выражаться в том числе в виде предоставления жилья из муниципального жилищного фонда социального использования. Следовательно, можно согласиться с Богдановым Е.В. и Аюшеевой С.Д., которые в качестве составляющей конституционного права на жилище специально выделяют право граждан получить в установленном порядке жилое помещение в государственном и муниципальном жилищном фонде.¹⁷ Очевидно, что в данном случае имеется в виду получение жилья в государственном и муниципальном жилищном фонде по договору социального найма, являющееся, по мнению Пчелинцевой Л.М., одной из самых распространенных форм улучшения жилищных условий граждан.¹⁸

В период разработки и принятия Жилищного кодекса РФ активно обсуждалась роль обеспечения граждан жильем из муниципального жилищного фонда социального использования на основании договора социального найма в условиях рыночных отношений. В частности, высказывалось мнение, что обеспечение жильем всех нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан имеет негативное свойство формировать у них иждивенческое отношение к решению своих жилищных проблем, нежелание вкладывать собственные средства в приобретение и строительство жилья. Басин Е.В. делает вывод, что в условиях рыночной экономики гражданин должен сам заботиться об улучшении своих жилищных условий, с учетом чего предлагалось максимально сократить участие государства в решении этих проблем.¹⁹ С автором стоит согласиться, что в условиях изменившихся отношений собственности право граждан на получение жилья из государственного и муниципального жилищных фондов по договору социального найма не может оставаться основным аспектом права на жилище.

В соответствии со статьей 7 Конституции РФ Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Основополагающим принципом социального государства должна быть ответственность государства перед личностью. Это означает, что создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, не является сугубо личным делом каждого, а возводится в ранг общегосударственной политики. Названная конституционная норма - необходимая предпосылка для реализации закрепленного статьей 40 Конституции РФ права на жилище.

Социальная политика РФ предусматривает обязанность государства осуществлять поддержку наименее социально защищенных категорий граждан, не имеющих возможности самостоятельно решить свою жилищную проблему.²⁰

В настоящее время сложилась ситуация, когда большинство граждан, обладая правом свободно выбирать способы реализации права на жилище, из-за низкой платежеспособности лишены возможности сделать соответствующий выбор и улучшить свои жилищные условия с использованием рыночных механизмов²¹. С учетом этого значение предоставления жилья из государственного и муниципального жилищных фондов социального использования по-прежнему велико.

В части 3 статьи 40 Конституции РФ указывается, что из государственного и муниципального жилищных фондов жилье предоставляется бесплатно или за доступную плату малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище.

Таким образом, Конституция РФ, закрепляя рыночные подходы к решению жилищной проблемы граждан, не предусматривает обеспечение государственным и муниципальным жильем всех граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Социальный наём жилого помещения в государственном и муниципальном жилищных фондах является самостоятельным видом гражданско-правового договора, цель которого заключается в удовлетворении потребности в жилье преимущественно малоимущих граждан, которые не имеют возможности улучшить свои жилищные условия за счет собственных или кредитных средств.

В Жилищном кодексе РФ впервые получила законодательное развитие норма части 3 статьи 40 Конституции РФ, устанавливающей порядок обеспечения граждан жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов.

Во второй статье Жилищного кодекса РФ предусматривается, что одним из способов обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище является предоставление жилых помещений по договорам социального найма государственного или муниципального жилищного фонда.

Предлагаемый Кодексом подход к обеспечению граждан жильем государственного и муниципального жилищных фондов по договору социального найма отличается от подхода к этому вопросу, закрепленного в законодательстве России до его принятия, когда жильем из государственного и муниципального жилищных фондов обеспечивались все граждане, признанные нуждающимися в улучшении жилищных условий.

В соответствии с частью 2 статьи 49 Жилищного кодекса РФ жилые помещения из муниципального жилищного фонда предоставляются малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилом помещении. Кодекс предусматривает, что малоимущими являются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта РФ, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению.

Согласно части 3 названной статьи Кодекса жилые помещения жилищных фондов РФ и субъектов РФ по договору социального найма предоставляются иным категориям граждан, признанных по установленным федеральным законодательством или законодательством субъекта РФ основаниям нуждающимися в жилых помещениях.

При этом необходимо отметить, что часть 9 статьи 156 Жилищного кодекса РФ устанавливает, что граждане, признанные малоимущими и занимающие жилые помещения по договорам социального найма, освобождаются от внесения платы за пользование жилым помещением (платы за наем). В указанном случае речь идет о реализации гражданами, отнесенными законом к категории малоимущих, своего конституционного права на жилище в особом порядке - без внесения платы за пользование помещением. Иные категории граждан, являющихся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма в государственном жилищном фонде РФ или субъекта РФ, обязаны вносить плату за жилое помещение (часть 3 статьи 67 Жилищного кодекса РФ). Очевидно, что в данном случае речь идет о реализации этими категориями граждан своего права на жилище в порядке, предусматривающем предоставление им жилья из государственного жилищного фонда за доступную плату.

Необходимо отметить, что подход, установленный Жилищным кодексом РФ к обеспечению граждан жильем из фонда социального использования, не вполне согласуется с положением части 3 статьи 40 Конституции РФ. Конституционная норма не содержит привязки отдельных категорий граждан к определенным условиям оплаты предоставляемого им социального жилья, а также к определенным видам жилищного фонда.²² Таким образом, Жилищным кодексом РФ необоснованно исключена возможность бесплатного предоставления малоимущим гражданам жилья из жилищных фондов РФ и субъектов РФ. Очевидно, что органы местного самоуправления не обладают достаточными финансовыми возможностями, позволяющими обеспечить жильем всех малоимущих граждан.

Кроме того, возложение исключительно на органы местного самоуправления непосильного для них бремени обеспечения бесплатным жильем малоимущих граждан может привести к тому, что эти органы, устанавливая размер дохода и стоимость имущества, имеющих значение для признания граждан малоимущими (часть 1 статьи 14 Жилищного кодекса РФ), постараются исключить из этой категории максимальное число граждан. При этом граждане, не признанные малоимущими, исходя из собственных доходов, вряд ли смогут самостоятельно улучшить свои жилищные условия.²³

На современном этапе реформирования жилищной сферы в России основная задача государственной жилищной политики – разработка механизмов повышения доступности жилья для различных категорий населения. В настоящее время осуществляется приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье – гражданам России». Основным инструментом его реализации служит федеральная целевая программа «Жилище» на 2002-2010 гг., утвержденная постановлением Правительства от 31 декабря 2005 г. № 865. Основной целью Программы является комплексное решение проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающее доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем.

«Доля граждан, имеющих возможность приобрести необходимое им жилье на рынке с использованием собственных сбережений, ипотечных моделей и с учетом мер государственной поддержки, должна составить к 2012 году не менее 35 процентов против 20 процентов, которые есть сегодня, а в перспективе дойти до 60-70 процентов, то есть до размера среднего класса, к которому мы стремимся» – указал Дмитрий Медведев. Доля российских семей, улучшивших свои жилищные условия за счет всех видов государственной поддержки, составляет не более 0,1 процента.

По данным, в 2005 году было введено в эксплуатацию около 560 тыс. жилых помещений общей площадью порядка 44 млн. кв. метров (прирост составил около 107 процентов к 2004 году). В 2006 году введено в эксплуатацию около 600 тыс. жилых помещений общей площадью чуть более 50 млн. кв. метров (прирост составил 116 процентов к 2005 году). В 2007-2008 годах введено в эксплуатацию около 790 тыс. жилых помещений общей площадью порядка 60 млн. кв. метров (прирост составил порядка 120 процентов к 2006 году).

Несмотря на это, новых квартир все равно не хватает, потому что мы учитываем количество квадратных метров, а не количество помещений. Вторая причина недостаточного обеспечения жильем – постоянный рост цен. Так, в 2005 году рост цен составил более 25 процентов, в 2006 году - свыше 50 процентов, в 2007 году - около 17 процентов. В среднем за период 2000-2007 годы средний ежегодный рост цен составил более 27 процентов ежегодно, существенно опережая инфляцию в других секторах экономики. По его словам, на каждый вложенный государством рубль строится все меньше жилья, к тому же жилье остается недоступным.²⁴

Основываясь на данных, приведенных в Программе, можно сделать заключение о том, что из 61% семей, нуждающихся в России в улучшении жилищных условий, примерно половина семей в ближайшие пять лет смогут решить жилищную проблему за счет резкого увеличения доступности ипотечных жилищных кредитов. Еще примерно 9% семей (или 4,2 миллиона семей) стоят в очереди на улучшение жилищных условий и, возможно, в течение пяти-семи лет смогут получить жилье из государственных и муниципальных фондов социального использования.

Но даже исходя из этих оптимистических расчетов, национальный проект не предлагает никаких мер по решению жилищной проблемы оставшимся 22 процентам семей, или 32 миллионам человек. А если учесть то обстоятельство, что за последние 15 лет истории страны ни одна государственная программа не была выполнена в полном объеме, можно сделать предположение, что острота»жилищного вопроса» не уменьшится в ближайшем будущем для 30-40 процентов населения страны.²⁵

Таким образом, за пределами Программы, а, следовательно, и за пределами Национального проекта, осталось социальное содержание термина «доступность», что представляется недостаточно обоснованным для социального государства, имеющего конституционные обязательства перед всеми гражданами по обеспечению права на жилище.

В создавшихся условиях представляется исключительно важным в целях определения общих принципов, приоритетов и направлений деятельности государства по созданию условий для осуществления всеми гражданами России их конституционных прав на жилище на современном этапе развития страны сформулировать Основные направления государственной жилищной политики, и, прежде всего, социального аспекта государственной жилищной политики.

Это тем более актуально, что практически все страны Европы и страны с переходной экономикой в настоящее время пересматривают свое отношение к ответственности государства по обеспечению населения жильем минимального социального стандарта качества.

Сегодня в очереди на предоставление жилья в РФ состоят сотни тысяч семей, признанных нуждающимися в улучшении жилищных условий. В Москве, при колоссальных объемах строительства и ввода жилья, в 2006 году предоставлялись квартиры очередникам постановки на очередь по общим основаниям. В других регионах страны очереди на получение жилья растянулись на многие десятки лет, в некоторых городах до настоящего времени не обеспечены жильем очередники 60-х годов постановки на очередь. До введения в действие нового жилищного законодательства нуждающимися в улучшении жилищных условий признавались семьи, проживающие на площади ниже санитарной нормы на человека, либо подлежащие обеспечении жильем по иным основаниям (тяжелобольные и другие). При постановке на очередь не учитывалась финансовая обеспеченность семьи, доходы ее членов. Приобретение такими семьями жилья с государственной финансовой помощью в значительной степени могло бы сократить очередь на социальное жилье и ускорить его получение как семьями, имеющими достаточный доход, так и малоимущими (за счет сокращения числа семей-очередников).²⁶

Жилищный фонд подлежит государственному учету в порядке, установленном Правительством РФ. Государственный учет жилищного фонда наряду с иными формами его учета должен предусматривать проведение технического учета жилищного фонда, в том числе его техническую инвентаризацию и техническую паспортизацию (с оформлением технических паспортов жилых помещений - документов, содержащих техническую и иную информацию о жилых помещениях, связанную с обеспечением соответствия жилых помещений установленным требованиям).

В целях ускорения проведения реформы жилищно-коммунального хозяйства и приведения в соответствие с законодательством РФ государственного учета жилищного фонда Постановлением Правительства РФ от 13 октября 1997 г. N 1301 «О государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации» было утверждено Положение о государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации (далее - Постановление Правительства РФ «О государственном учете жилищного фонда»).

Согласно ему основной задачей государственного учета жилищного фонда в Российской Федерации является получение информации о местоположении, количественном и качественном составе, техническом состоянии, уровне благоустройства, стоимости объектов фонда и изменении этих показателей.²⁷

Жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет, за исключением установленных законом случаев (внеочередной порядок).

Граждане, принятые на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий (до 1 марта 2005 года), сохраняют право на улучшение жилищных условий путем:

• предоставления жилых помещений по договору социального найма;

• предоставления жилых помещений по договору найма;

• предоставления жилых помещений по договору безвозмездного пользования;

• предоставления безвозмездной субсидии для приобретения в собственность жилых помещений или строительства жилых помещений в целях приобретения их в собственность;

• приобретения в собственность, в том числе с рассрочкой платежа и использованием заемных (кредитных) средств, жилых помещений, находящихся в собственности субъекта РФ;

• предоставления либо приобретения жилых помещений по другим законным основаниям.

Граждане, признанные в соответствии с Жилищным кодексом РФ и в установленном законом порядке нуждающимися в жилых помещениях (после 1 марта 2005 года), имеют право на улучшение жилищных условий, путем:

• предоставления жилых помещений из жилищного фонда субъекта РФ по договору социального найма;

• предоставления жилых помещений из жилищного фонда субъекта РФ по договору безвозмездного пользования.

Необходимо выделить понятия «учетной нормы» и «нормы предоставления», как основные термины, которые используются при предоставлении жилых помещений социально-незащищенным категориям населения.

Учетная норма – это минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется уровень обеспеченности граждан общей площадью жилого помещения в целях признания в качестве нуждающихся в жилых помещениях (часть 4 статьи 50 ЖК). Другими словами – это норма постановки на учет или предоставления внеочередного жилого помещения определённым категориям граждан. Например, в г. Лыткарино учетная норма установлена в размере 9 кв. метров общей площади. То есть, если на каждого члена семьи приходится – 9 кв. метров общей площади или меньше, такая семья должна быть принята на учет (при наличии, естественно, других условий). В городе Ульяновске и, например, в г. Казани учётная норма 12 кв. м, в городе Саратове 10 кв. м, в Волгодонске – также 10 кв. метров.²⁸

Учитывая изложенное, представляется целесообразным внести изменение в Жилищный кодекс РФ, предусматривающее, что малоимущим гражданам жилые помещения по договорам социального найма могут предоставляться как из муниципального, так и из государственного жилищных фондов. Реализация такого подхода позволила бы более равномерно распределить между бюджетами всех уровней финансовую нагрузку, связанную с обеспечением жильем малоимущих, что увеличило бы возможность улучшить жилищные условия большего числа граждан с низкими доходами. При этом такое изменение полностью соответствовало бы положению части 3 статьи 40 Конституции РФ. Следует указать, что в случае принятия такого решения потребуется внесение изменений и в статьи Жилищного кодекса РФ, определяющие компетенцию органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления в части, касающейся установления порядка определения размера дохода и стоимости имущества в целях признания граждан малоимущими, а также установления размера этих показателей

Подводя итог по данной главе, можно сделать вывод, что право граждан на получение жилого помещения муниципального жилищного фонда во владение и пользование является составляющей права на жилище на протяжении как советского, так и современного периода развития российского законодательства, однако его значение и роль меняются в зависимости от социально-экономических и политических общественных преобразований, а также в зависимости от изменения законодательного и научного определения понятия права на жилище. В советском государстве в условиях, когда основным собственником жилищного фонда выступало государство, право граждан на получение жилого помещения государственного жилищного фонда во владение и пользование являлось базовым аспектом права на жилище. В настоящее время на основе анализа норм Конституции РФ и Жилищного кодекса РФ можно утверждать, что право граждан на получение жилого помещения муниципального жилищного фонда социального использования утратило основополагающее значение (такое право предоставлено только малоимущим и иным указанным в законе гражданам), что, однако, нисколько не умаляет социальную значимость этого права в связи с тем, что число российских граждан, имеющих доходы, не позволяющие им улучшить свои жилищные условия с помощью рыночных механизмов, очень велико.

Необходимо отметить, что социальная политика РФ предусматривает обязанность государства осуществлять поддержку наименее социально защищенных категорий граждан, не имеющих возможности самостоятельно решить свою жилищную проблему. Данное положение в Конституции РФ является продолжением жилищной политики, сложившей в Советской России. Однако, закон «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» мешает жилищному фонду социального использования развиться в эффективный инструмент социального обеспечения граждан в РФ.

Глава 2. Формирование рынка социального жилья, как необходимое условие социального обеспечения малоимущих граждан на муниципальном уровне

2.1. Состояние муниципального жилищного фонда социального использования города Волгодонска

Как было выяснено в предыдущей главе муниципальный жилищный фонд, является мощным средством социального обеспечения малоимущих слоев населения, поскольку жилище является наиболее дорогим товаром первой необходимости. Предоставляя жилые помещения по договорам социального найма малообеспеченным категориям населения государство в первую очередь снижает численность семей, живущих за чертой бедности, уменьшает социальную напряженность.

По данным на 01.01. 2010 г., представленным в областной целевой программе энергосбережения и повышения энергетической эффективности в Ростовской области до 2020 года приводятся данные по доли социального жилья в Ростовской области (см. рис. 1).²⁹

Рис. 1. Доля социального жилья в Ростовской области

Эти данные подчеркивают значимость рассмотрения данного вопроса на региональном и муниципальном (г. Волгодонск) уровнях.

Муниципальный жилищный фонд социального использования города Волгодонска по состоянию на первый квартал 2011 года составил 2680 жилых помещений общей площадью 1 144 050 квадратных метров(3% от общего). Согласно данным планово-экономического отдела МАУ «ДСиЖКХ» за 2009, 2010 годы и первый квартал 2011 года в среднем в одном муниципальном жилом помещении проживает три человека, на каждого из которых приходится 14 квадратных метров общей площади, что согласно решению Волгодонской городской Думы от 6 июля 2005 №92 выше установленных 10 квадратных метров на одного человека.³⁰ В общей сложности 7% муниципальных жилых помещений находятся в домах, которые не отвечают установленным требованиям для комфортного и безопасного проживания, однако, не признаны ветхими и аварийными. Более 18% нанимателей живут в коммунальных квартирах, что подразумевает возможность подачи документов на улучшение жилищных условий.

Ежедневно в муниципальное автономное учреждение муниципального образования «Город Волгодонск» «Департамент строительства и жилищно-коммунального хозяйства» для заключения договора социального найма на муниципальные квартиры обращаются граждане, которые планируют получать субсидии и льготы в Департаменте труда и социального развития Администрации города Волгодонска. Из первой главы дипломной работы следует, что договор социального найма является основным правоустанавливающим документом на неприватизированное жилое помещение.

Для определения количества граждан, проживающих в муниципальном жилищном фонде, являются клиентами социальной работы и нуждаются в улучшении жилищных условиях, предоставлении квартир по договору социального найма в феврале 2011 года был проведен опрос нанимателей квартир, в котором приняло участие 114 человек. При заключении договора социального найма респондентам предлагалось ответить на 10 вопросов анкеты (см. прил. 1), в которых необходимо было представить данные о численности членов семьи, типе семьи, среднем возрасте лиц, проживающих совместно с нанимателями. Респонденты отвечали на вопросы о среднемесячном доходе на каждого члена семьи по отношению к прожиточному минимуму, таким образом, чтобы не называть конкретных цифр. Также были представлены вопросы о получаемых мерах социальной поддержки и гарантий. Вопрос: «Пользуетесь ли Вы или члены Вашей семьи услугами социальных работников» был призван установить, какой процент проживающих в муниципальном жилом фонде социального назначения являются клиентами социальной работы. Заключительная часть анкеты с вопросами о средней величине занимаемой жилой площади на одного члена семьи нанимателя, удовлетворенности занимаемым жилым помещением официальной регистрации в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий необходим, чтобы выявить, сколько процентов граждан, проживающих в муниципальном жилищном фонде нуждаются в предоставлении новых квартир по договорам социального найма.

Перейдем подробнее к результатам исследования. В перовом вопросе наниматели муниципальных жилых помещений отвечали на вопрос о численном составе членов семьи. Ответы разделились следующим образом:

1. одни в муниципальных жилых помещениях проживают 10,53% опрошенных (12 человек), подавляющее число из которых (10 человек) – это одинокие пенсионеры;

2. состав семьи из двух человек наблюдается у 16 опрошенных, что составляет 14,04% от общего числа, из них 11 (9,65%) - это семейные пары старше установленного в РФ пенсионного возраста: 55 лет для женщин, 60 – для мужчин;

3. 23,68% опрошенных нанимателей имеют состав семьи, состоящий из трех человек;

4. четверо членов семьи имеют 28,07% опрошенных;

5. варианты ответа 5, 6, 7 и более членов семьи ответили соответственно 12,28%, 5,26% и 4,39% нанимателей муниципальных жилых помещений (см. рис2).

Рис. 2. Количество членов семьи нанимателей муниципальных жилых помещений

Данный вопрос позволил определить верна ли статистика, представленная планово-экономическим отделом МАУ «ДСиЖКХ» в отношении среднего количества проживающих в жилом помещении муниципального жилищного фонда социального использования в количестве трех человек. Таким образом в результате анализа более половины опрошенных – 54,7% опрошенных нанимателей имеют численный состав членов семьи свыше 4 человек. В среднем в результате анализа договоров социального найма число членов семьи составило 3,31 человека. В данном случае можно отметить несоответствие среднего показателя и действительной ситуации на рынке социального города Волгодонска.

В следующем вопросе респондентам предлагалось указать тип семьи: «полная» - ответили 36,84% респондентов, «неполная» - 51,75%, «многодетная» - 9,65%. Важно подчеркнуть, что многодетными считали себя семьи, где есть три и более ребенка в возрасте до 18 лет.

Рис. 3. Тип семьи нанимателя квартиры в муниципальном жилищном фонде

Следующий вопрос «Средний возраст членов Вашей семьи предполагал помощь респондентам в подсчете среднего арифметического возраста членов семьи. Так как в выписке из лицевого счета, подаваемой в МАУ «ДСиЖКХ» при подаче документов на заключение договора социального найма указывается возраст, представилось возможным точно и быстро вычислить, что средний возраст нанимателя и членов его семьи по договору социального найма составил 44,7 лет, что значительно превышает средний возраст населения по данным последней переписи – 37 лет.³¹

Наиболее трудным для респондентов оказался вопрос о доходах их семьи в сравнении с величиной прожиточного минимума в расчете на душу населения по Ростовской области в первом квартале 2011 года (5850 рублей). «Значительно превышает» - ответили лишь четверо опрошенных, что равно 3,51% от общего числа опрошенных, «немногим более» - 33,33% респондентов, «немногим менее» – 35,08%, и «значительно меньше» - 28,07% нанимателей квартир в муниципальном жилищном фонде. В общей сложности семьи 72 нанимателей муниципальных квартир, что составляет 63,16% от 114 опрошенных, имеют доходы ниже прожиточного минимума по Ростовской области.

Рис. 4. Доходы нанимателей муниципальных квартир

С целью выявления количества граждан-нанимателей муниципального жилищного фонда, которые обратились за предоставлением гарантий и компенсаций Департамент труда и социального развития Администрации города Волгодонска был задан вопрос: какие меры социальной поддержки вы получаете. Как распределились ответы респондентов можно увидеть из рисунка 5:

Рис. 5. Получение финансовой помощи нанимателями муниципального жилищного фонда и членами их семей

Следующим вопросом, который был призван установить количество клиентов социальной работы в муниципальном жилищном фонде – «Пользуетесь ли Вы услугами социальных работников. «В настоящее время» - ответили 5,26% опрошенных, «ранее приходилось обращаться» - 7,02% опрошенных, 87,72% респондентов никогда не обращались к услугам социальных работников (см. рис.6).

Рис. 6. Количество клиентов социальных работников

Вопрос о соответствии занимаемого жилого помещения потребностям семьи нанимателя показал, что довольны занимаемыми условиями по договорам социального найма только 20,18% опрошенных, частично удовлетворены – 46,49%, полностью неудовлетворенны - 33,33% от общего количества респондентов (см. рис.7).

Рис. 7. Соответствие жилого помещения потребностям проживающих

При подсчете средней величины общей площади, которая приходится на одного члена семьи нанимателя (383 человека) – установлено, что общая площадь жилых помещений 114 респондентов равна 3408,7 квадратных метра. При подсчете отношения общей площади к количеству членов семьи нанимателей получаем общую площадь на одного члена семьи нанимателя, равную 8,9 квадратных метра, что менее установленной учетной нормы для нанимателей жилых помещений по договорам социального найма в городе Волгодонске.

На следующий вопрос о постановке на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях по договорам социального найма – обращались в Отдел по жилищной политике и ипотечному кредитованию Администрации города Волгодонска 14,03% опрошенных, никогда не обращались – 69,29% опрошенных, не знали о такой возможности 16,67% опрошенных (см. рис.8).

Рис. 8. Нуждаемость в улучшении жилищных условий.

Вопрос «Могут ли условия Вашего проживания улучшиться в ближайшее время» был призван установить отношение нанимателей муниципальных квартир к возможности получить новое жилое помещение на условиях договора социального найма. Уверены в такой возможности лишь 3,5% опрошенных, «вероятность невелика» ответили – 13,16% опрошенных, уверены, что не улучшаться – 83,33% опрошенных (см. рис.9).

Рис.9. Возможность улучшения жилищно-бытовых условий.

Таким образом, исходя из результатов исследования можно сделать выводы, что более 70% граждан, проживающих в муниципальном жилищном фонде социального использования неудовлетворенны условиями своего проживания. Большое количество с семей количеством человек более 5, соответственно, снижением учетного показателя по отношению к каждому человеку менее 10 квадратных метров дает основание предположить, что в настоящий момент в городе Волгодонске существует острая проблема с обеспеченностью социальным жильем социально-незащищенные категории населения. Большое количество граждан, состоящих на учете, как малообеспеченные в Отделе по жилищной политике и ипотечному кредитованию Администрации города Волгодонска, также свидетельствует об этом.

2.2. Муниципальная жилищная политика в области предоставления квартир социально-незащищенным гражданам

В городе Волгодонске муниципальные жилые помещения непосредственно принадлежат Администрации города, которая по праву оперативного управления передала их Муниципальному автономному учреждению «Департамент строительства и жилищно-коммунального хозяйства», а подготовкой постановлений о предоставлении жилых помещений по договорам социального найма занимается непосредственно Отдел по жилищной политике и ипотечному кредитованию Администрации города Волгодонска.

Учетная норма также устанавливается органом местного самоуправления. Размер ее не может превышать размера нормы предоставления, установленной данным органом. То есть, теоретически, учетная норма может быть равна норме предоставления. Но, как правило, она ниже.³²

Здесь же следует отметить и о норме предоставления жилого помещения. Законодательная норма предоставления. В части 1 статьи 50 ЖК РФ, нормой предоставления площади жилого помещения по договору социального найма является минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется размер общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма. Это – минимальное количество квадратных метров жилья, которое предоставляется в расчете на одного человека. Например, норма предоставления в г. Лыткарино составляет 14 кв. метров общей площади на одного человека³³.

Размер общей площади квартиры определяется как сумма площади всех ее частей, включая площадь помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в жилом помещении, за исключением балконов, лоджий, веранд и террас (часть 5 статьи 15 ЖК РФ).

Согласно части 2 статьи 50 ЖК РФ норма предоставления устанавливается органом местного самоуправления в зависимости от достигнутого в соответствующем муниципальном образовании уровня обеспеченности жилыми помещениями, предоставляемыми по договорам социального найма.

В части 3 сказано, что федеральными законами, законами субъектов РФ, устанавливающими порядок предоставления жилых помещений по договорам социального найма иным категориям граждан, могут быть установлены для этих категорий граждан иные нормы предоставления.

Вне очереди жилые помещения из муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются:

1) гражданам, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат;

2) детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по окончании их пребывания в образовательных и иных учреждениях, в том числе в учреждениях социального обслуживания, в приемных семьях, детских домах семейного типа, при прекращении опеки (попечительства), а также по окончании службы в Вооруженных Силах Российской Федерации или по возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы;

3) гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в предусмотренном пунктом 4 части 1 статьи 51 настоящего Кодекса перечне тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире (утв. постановлением Правительства РФ от 16 июня 2006 г. №378).³⁴

Всего, начиная с 01.01.2005 года (момента принятия Жилищного кодекса РФ) в городе Волгодонске в разное время стояло на учете в среднем 767 семей (см.табл 1). Из них за пять лет в общей сложности 284 семьи, в которых по статистическим данным Отдела по жилищной политике и ипотечному кредитованию числилось 784 члена семьи, из которых 352 (44,6%) составляют несовершеннолетние дети, внуки, правнуки нанимателей муниципальных жилых помещений.

Рассмотрим подробнее ситуацию с детьми, оставшимися без попечения родителей. Дети, оставшиеся без попечения родителей, имевшие закрепленное жилое помещение, сохраняют на него право на весь период пребывания в образовательном учреждении или в учреждении социального обслуживания, в учреждениях всех видов профобразования, на все время прохождения службы в рядах Вооруженных сил РФ, а также на период нахождения в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы.

Таблица 1

Статистика предоставления жилых помещений малоимущим гражданам г.Волгодонска

Категория	2005	2006	2007	2008	2009	2010	Всего
Состоит на учёте в качестве нуждающихся в жилых помещениях (на конец года)	911	739	728	722	685	819	В средн. 767
Число семей, получивших жилые помещения и улучшивших жилищные условия / число членов семей	39 / 103	12 / 30	34 / 75	57 / 159	77 / 266	65 / 151	284 / 784
По договорам социального найма (очередники, дети-сироты, молодые семьи, инвалиды, многодетные семьи)	11	8	23	22	39	55	230
Жилые помещения, приобретенные на средства федеральных, областных, местных бюджетов (молодые семьи, ветераны ВОВ, инвалиды) (кв.м.)	28	4	11	35	38	10	126
Заселенная площадь	1737,2	450,9	1564,4	2718,4	4023,9	2828,0	13322,8
По договорам социального найма (кв.м.)	1267,7	234,0	508,9	1890,6	1455,9	354,0	5711,1

Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения, после пребывания в образовательном учреждении и учреждении социального обслуживания населения, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных сил РФ, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства в течение 3 месяцев равноценным ранее занимаемому ими (или их родителями) жилым помещением не ниже установленных социальных норм.

Регистрационный учет детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляется как по месту жительства (место закрепления за ними жилой площади), так и по месту временного пребывания (учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, общежитие, семья опекуна (попечителя), приемная семья).

Снятие этих детей с регистрационного учета по месту жительства или по месту пребывания осуществляется только с согласия органов опеки и попечительства.

Требования законодательства о необходимости предварительного разрешения органов опеки и попечительства на совершение сделок в отношении приватизированных жилых помещений, собственниками которых являются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, распространяются также на жилые помещения, в которых несовершеннолетние временно отсутствуют, однако на момент приватизации имеют на это жилое помещение равное с собственником либо нанимателем право.

В случае смерти родителей или принудительного размена жилой площади родителей, лишенных родительских прав, органы опеки и попечительства, руководители учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, опекуны (попечители), приемные родители обязаны в течение месяца приватизировать жилую площадь, оформить договор передачи жилого помещения (или части его) в собственность детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей. Приватизация осуществляется за счет средств бюджетов субъектов РФ.

Для обеспечения жилой площадью детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, могут создаваться специальные жилищные фонды за счет средств соответствующих бюджетов и других не запрещенных законом источников.

Федеральным законом от 28 марта 1998 года № 50-ФЗ «О внесении изменений в статью 2 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»³⁵ установлены дополнительные гарантии жилищных прав детей, оставшихся без попечения родителей. Предусмотрено, что, в случае смерти родителей, а также в иных случаях утраты попечения родителей, если в жилом помещении остались проживать исключительно несовершеннолетние, органы опеки и попечительства, руководители учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, опекуны (попечители), приемные родители или иные законные представители несовершеннолетних в течение трех месяцев оформляют договор передачи жилого помещения в собственность детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей. Договоры передачи жилых помещений в собственность несовершеннолетним, не достигшим возраста 14 лет, оформляются по заявлениям их законных представителей с предварительного разрешения органов опеки и попечительства или при необходимости по инициативе таких органов. Указанные договоры несовершеннолетними, достигшими возраста 14 лет, оформляются самостоятельно с согласия их законных представителей и органов опеки и попечительства.

Внесены существенные изменения и дополнения в Жилищный кодекс РФ,³⁶ касающиеся обеспечения прав детей, оставшихся без попечения родителей. В соответствии с этим законом детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, по окончании их пребывания в государственных или муниципальных образовательных учреждениях, учреждениях здравоохранения, стационарных учреждениях социального обслуживания и других учреждениях независимо от форм собственности для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, в приемных семьях, детских домах, домах семейного типа, у родственников, при прекращении опеки (попечительства), а также по окончании службы в Вооруженных силах Российской Федерации либо по возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, жилье предоставляется без очереди, если им не могут быть возвращены жилые помещения, которые они ранее занимали.

В случае выезда из жилых помещений в домах государственного или муниципального жилищного фонда детей в связи с утратой попечения родителей эти помещения сохраняются за ними в течение всего времени пребывания в государственных или муниципальных образовательных учреждениях, учреждениях здравоохранения, стационарных учреждениях социального обслуживания и других учреждениях независимо от форм собственности для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в приемных семьях, детских домах семейного типа либо в течение всего времени пребывания у родственников или опекунов (попечителей), если в жилых помещениях, из которых выбыли дети, остались проживать другие члены семьи. Если в жилых помещениях, из которых выбыли дети, не остались проживать другие члены семьи, данные помещения передаются указанным детям в собственность в соответствии с законодательством.

В законодательных актах регионов РФ принимаются нормы по усилению защиты прав детей, оставшихся без попечения родителей, прежде всего, от различных незаконных действий со стороны корыстных элементов.

В Волгодонске до недавнего времени практика была такой: получив комнату или квартиру, покинувший интернат совершеннолетний, но не сведущий в жизни гражданин попадал в сети криминала еще до выхода. Предприимчивые структуры имеют, как правило, четкое представление о своих потенциальных клиентах задолго до их взросления. Интерес этих дельцов заключается в получаемой ими квартире. В соответствии с законодательством РФ после 18 лет гражданин вправе сам распоряжаться своим жильем, но вопрос, умело он это сделает, или его обманут, остается открытым. Городским властям федеральные законы отводят роль передаточных звеньев, задача которых – предоставить 18-летним сиротам то, что требуется для нормального вхождения в жизнь.

Учитывая, что факты обмана с жильем детей, оставшихся без попечения родителей, стали распространенным явлением, Администрация города Волгодонска, Волгодонская городская Дума разработали ряд нормативных актов, где представлен цикл мероприятий по обеспечению прав детей-сирот, оставшихся без попечения родителей, выпускников детских домов, домов-интернатов, школ-интернатов, а также мероприятий по их социальной адаптации в обществе на период до 2002 года. Непосредственно контролем за предоставлением жилых помещений детям сиротам занимается Управление образования г. Волгодонска основная организация по ис­полнению законодательства в сфере обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа в возрасте от 18 до 23 лет (далее по тексту - детей-сирот).

Для реализации жилищных прав детей-сирот Администрацией города Волгодонска утверждены нормативно-правовые акты:

• постановление главы города Волгодонска от13.07.2007 г. № 2007 «Об обеспе­чении жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа в возрасте от 18 до 23 лет, детей, находя­щихся под опекой (попечительством)». Постановлением определены полномо­чия различных ведомств и структур города по вопросу обеспечения жилыми помещениями детей-сирот.

• постановление Главы Администрации города Волгодонска от 25.11.2008 г. №2946 «О создании комиссии по контролю за использованием жилых помеще­ний, предоставленных лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа в возрасте от 18 до 23 лет». Председателем комиссии является заместитель главы Администрации города по социальному развитию Н.В.Полищук. Основными задачами Комиссии яв­ляются: осуществление контроля за предоставлением жилых помещений детям-сиротам, их сохранностью и использованием. Работа комиссии ведётся по пла­ну.

• постановление Мэра города Волгодонска от 29. 06.2009 г. № 2273 «Об обес­печении жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения ро­дителей». На основании данного постановления осуществляется контроль за сохранностью жилья, закреплённого и приобретённого данной категории гра­ждан, проводится сверка по оплате за жилищно-коммунальные услуги.

Специалистами отдела опеки и попечительства Управления образования при взаимодействии с отделом по учету граждан на получение жилой площади, жилищных субсидий и сертификатов и Комитетом по управлению имуществом г.Волгодонска ведется систематическая работа по обеспечению детей-сирот жилыми помещениями по договору социального найма.

Постановка на учет детей-сирот осуществляется на основании статьи I Областного закона от 07.10.2005 № 363-ЗС «Об учете граждан в качестве нуж­дающихся в жилых помещениях, предоставленных по договору социального найма на территории Ростовской области».

На 01.04.2011 на квартирном учете в отделе по учету граждан на получе­ние жилой площади, жилищных субсидий и сертификатов администрации г. Волгодонска состоит 51 гражданин из льготной категории граждан.

Приняты на квартирный учет: в 2007 - 6 человек; в 2008 - 9 человек; в 2009- 19 человек; в 2010- 17 человек; в 2011- 5 человек.

Специалистами отдела опеки и попечительства Управления образова­ния систематически осуществляется контроль за сохранностью жилых помеще­ний, закреплённых за детьми, находящимися под опекой граждан, а также за воспитанниками учреждений государственной поддержки детства.

На 01.04.2011 за 43 несовершеннолетними, находящимися под опе­кой граждан, закреплены жилые помещения: на праве личной собственности - 4 человек, на праве долевой собственности - 50 человек, сохранено право пользования - 89 человек.

Специалистами отдела опеки и попечительства Управления образова­ния г.Волгодонска, социальными педагогами образовательных учреждений 2 раза в год проводится обследование жилых помещений, закреплённых за деть­ми, находящимися под опекой граждан. По результатам обследования состав­ляются акты контрольного обследования жилых помещений, которые хранятся в личных делах детей.

На заседаниях городской комиссии по контролю за сохранностью жи­лых помещений, закреплённых за детьми-сиротами, заслушивается информация о результатах обследования жилья, по оплате за жилищно-коммунальные услу­ги. Специалистами отдела опеки и попечительства Управления образования со­вместно с МАУ «ДСиЖКХ» с целью погашения задолженности по оплате за жилищно-коммунальные услуги проводится информирование граждан данной категории о возможности обращения в Департамент труда и социального развития Администрации города Волгодонска для оформления субсидий на оплату жилых помещений и получения адресной социальной по­мощи. В 2009 г. в соответствии с решением городской комиссии по оказанию адресной социальной помощи назначено и выплачено адресное социальное по­собие лицам из числа детей-сирот, получивших жилые помещения за счёт средств областного бюджета в 2007- 2008 гг.: Шаповаловой И.А. в сумме 3000 руб.,Кремневу A.M. в сумме 2500 руб. Назначены субсидии на оплату жилого помещения и коммунальные услуги Ершову B.C., Ефимовой Е.Е., Реполовой М.А.

Все жилые помещения, закреплённые за детьми-сиротами, предостав­ленные за счёт средств областного бюджета в 2007- 2011 г.г, находятся в со­хранности и пригодны для проживания.

Лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения роди­телей, в возрасте от 18 до 23 лет предоставляются жилые помещения за счёт средств областного бюджета. В 2007 году 14 жилых помещений для детей-сирот были приобретены как за счёт средств областного бюджета, так и за счёт средств местного бюджета. Администрацией города для приобретения жилья детям-сиротам было перечислено 4840,2 тыс. рублей.

В период с 2007 по 2010 г.г. детям-сиротам предоставлено по догово­ру социального найма 34 квартиры.

Особое внимание городской власти требует проблема молодых семей города Волгодонска. В связи с этим была разработана муниципальная целевая программа «Обеспечение жильем молодых семей в городе Волгодонске» на 2009-2010 годы. Поддержка молодых семей признана одним из приоритетных направлений реализации молодежной политики в России. Улучшение жилищных условий молодых семей является одной из форм поддержки института семьи.

Ситуация, когда молодая семья вынуждена проживать совместно с родителями или долговременно проживать в нанятом жилье, являясь одним из факторов негативного влияния на климат внутри семьи, может привести к ее распаду.

Несмотря на разнообразие предложений на рынке жилья города Волгодонска, сегодня существует проблема его приобретения молодыми семьями из-за высоких цен, низкой доступности ипотечных жилищных кредитов (невозможности оплаты первоначальных взносов по жилищным кредитам). Муниципальная поддержка молодых семей при решении жилищной проблемы станет одним из условий стабильности для этой категории граждан города, позволит создать условия для укрепления института семьи, улучшить демографическую ситуацию.

Участником Программы может быть молодая семья, возраст обоих супругов в которой не превышает 35 лет, либо неполная семья, состоящая из одного молодого родителя, возраст которого не превышает 35 лет, и одного и более детей и нуждающаяся в улучшении жилищных условий (далее - молодая семья).

Основной целью Программы является предоставление муниципальной поддержки в решении жилищной проблемы молодым семьям, имеющим доходы, достаточные для получения ипотечного жилищного кредита или займа на рыночных условиях, признанным в установленном порядке, нуждающимися в улучшении жилищных условий.

Основными задачами Программы являются:

- предоставление молодым семьям социальных выплат на приобретение жилья или строительство индивидуального жилого дома, которые могут направляться, в том числе на уплату первоначального взноса при получении ипотечного жилищного кредита или займа на приобретение жилья или строительство индивидуального жилого дома, а также на погашение основной суммы долга и уплату процентов по этим ипотечным жилищным кредитам или займам, за исключением иных процентов, штрафов, комиссий и пеней за просрочку исполнения обязательств по этим кредитам и займам;

- создание условий для привлечения молодыми семьями собственных средств, дополнительных финансовых средств банков и других организаций, предоставляющих ипотечные жилищные кредиты и займы для приобретения жилья или строительства индивидуального жилья.

Основными принципами реализации Программы являются:

- добровольность участия в Программе молодых семей;

- признание молодой семьи нуждающейся в улучшении жилищных условий в соответствии с законодательством;

- возможность для молодых семей реализовать свое право на получение поддержки за счет средств местного бюджета для улучшения жилищных условий в рамках Программы только один раз.

Механизм реализации Программы предполагает оказание муниципальной поддержки молодых семей в улучшении жилищных условий путем предоставления им социальных выплат на приобретение жилья или строительство индивидуального жилого дома, которые могут направляться в том числе на уплату первоначального взноса при получении ипотечного жилищного кредита или займа на приобретение жилья или строительство индивидуального жилого дома, а также на погашение основной суммы долга и уплату процентов по этим ипотечным жилищным кредитам или займам, за исключением иных процентов, штрафов, комиссий и пеней за просрочку исполнения обязательств по этим кредитам и займам (далее - социальная выплата).

Размер социальной выплаты за счет местного бюджета составляет 3 процента расчетной (средней) стоимости жилья при условии софинансирования из федерального и областного бюджетов 35 процентов расчетной (средней) стоимости жилья для молодых семей, не имеющих детей, или 40% расчетной (средней) стоимости жилья для молодых семей, имеющих 1 ребенка и более, а также для неполных молодых семей, состоящих из 1 молодого родителя и 1 ребенка и более.

Молодой семье - участнице Программы при рождении (усыновлении) 1 ребенка предоставляется дополнительная социальная выплата за счет средств областного бюджета в размере 5% расчетной (средней) стоимости жилья для погашения части расходов, связанных с приобретением жилого помещения (созданием объекта индивидуального жилищного строительства), в порядке, определяемом Администрацией Ростовской области.

Социальные выплаты молодым семьям предоставляются в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.05.2006 N285 "Об утверждении Правил предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение жилья в рамках реализации подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей" Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы.

Для участия в Программе молодая семья подтверждает следующее:

- признание молодой семьи нуждающейся в улучшении жилищных условий Администрацией города Волгодонска или свидетельство о государственной регистрации права собственности на жилое помещение, приобретенное (построенное) с использованием средств ипотечного жилищного кредита (займа), на территории города Волгодонска и документы, подтверждающие признание молодой семьи нуждающейся в улучшении жилищных условий Администрацией города Волгодонска на момент заключения соответствующего кредитного договора (договора займа), но не ранее 1 января 2006 г.:

- признание молодой семьи имеющей достаточные доходы либо иные денежные средства для оплаты расчетной (средней) стоимости жилья в части, превышающей размер предоставляемой социальной выплаты, а при получении молодой семьей ипотечного жилищного кредита или займа на приобретение жилья или строительство индивидуального жилого дома - кредитный договор (договор займа) и справку кредитора (заимодавца) о сумме остатка основного долга и сумме задолженности по выплате процентов за пользование ипотечным жилищным кредитом (займом).

Администрация города Волгодонска в течение 10 рабочих дней после поступления бюджетных средств, предназначенных для предоставления социальных выплат, производит оформление свидетельств и выдачу их молодым семьям - претендентам на получение социальных выплат в порядке очередности, определенной списком молодых семей - претендентов на получение социальных выплат, утвержденным уполномоченным органом исполнительной власти Ростовской области.

Социальная выплата предоставляется владельцу свидетельства в безналичной форме путем зачисления соответствующих средств на его банковский счет, открытый в банке, отобранном для обслуживания средств, предоставляемых в качестве социальных выплат, выделяемых молодым семьям - участникам программы (далее - банк).

Владелец свидетельства в течение 2 месяцев с даты его выдачи сдает свидетельство в банк.

Свидетельство, представленное в банк по истечении 2-месячного срока с даты его выдачи, банком не принимается. По истечении этого срока владелец свидетельства вправе обратиться в установленном порядке в орган местного самоуправления, выдавший свидетельство, с заявлением о замене свидетельства.

В случае использования социальной выплаты на погашение основной суммы долга и уплату процентов по ипотечным жилищным кредитам или займам на приобретение жилья или строительство индивидуального жилого дома в банк также представляется свидетельство о государственной регистрации права собственности на приобретенное жилое помещение (при незавершенном строительстве индивидуального жилого дома представляются документы на строительство), а также справка кредитора (заимодавца) о сумме остатка основного долга и сумме задолженности по выплате процентов за пользование ипотечным жилищным кредитом (займом). При этом размер социальной выплаты, предоставляемой на погашение основной суммы долга и уплату процентов по ипотечным жилищным кредитам или займам на приобретение жилья или строительство индивидуального жилого дома, ограничивается суммой остатка основного долга и остатка задолженности по выплате процентов за пользование ипотечным жилищным кредитом или займом.

Итак, жилищная политика города Волгодонска направлена прежде всего на предоставление муниципальных жилых помещений малообеспеченным жителям, вставшим на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, детям-сиротам, инвалидам, ветеранам Великой Отечественной Войны. При этом, граждане должны быть признаны нуждающимися в улучшении жилищных условий Отделом по жилищной политике и ипотечному кредитованию Администрации города Волгодонска.

2.3. Направления совершенствования муниципальной жилищной политики города Волгодонска и возможные пути формирования городского рынка социального жилья

Одной из основных задач при обеспечении прав граждан на жилье является  комплексное решение проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию сферы социального жилья, обеспечивающих доступность жилья для граждан отдельных категорий, в том числе путем усиления адресной социальной поддержки населения. Для реализации этой задачи подготовлена Концепция программы формирования фонда социального жилья в Ростовской области до 2010 года.

Необходимость разработки Концепции программы формирования фонда социального жилья в Ростовской области на период с 2006 по 2010 год  обусловлена жилищной реформой и изменением законодательной базы в Российской Федерации, вступлением в силу Жилищного кодекса Российской Федерации, Федеральных законов от 22.08.2004 № 122-ФЗ от 29.04.2004 № 199-ФЗ от 06.10.2003 №131-ФЗ. Основной целью Концепции является обеспечение социальным жильем малоимущих граждан, создание организационно-финансового механизма и обеспечение строительства социального жилья для граждан, а также совершенствование форм и методов государственной поддержки населения в улучшении жилищных условий.³⁷

Центральную роль в решении проблем доступного жилья и реформировании жилищно-коммунального хозяйства по-прежнему отводят федеральной целевой программе «Жилище». Общий объем финансирования программы за счет средств федерального бюджета в 2006-2010 гг. составит 223,2 млрд. руб.

В 2010 году при успешной реализации приоритетного Национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» ожидается решение следующих задачах:

- улучшение жилищных условий населения страны;

- рост объема вновь вводимого и реконструируемого жилья до 80 млн. кв. м в год;

- доступность приобретения жилья, при которой средняя стоимость стандартной квартиры размером 54 кв. м будет равна среднему совокупному денежному доходу семьи из трех человек за три года;

- увеличение объемов предоставления ипотечных жилищных кредитов (займов) до 415 млрд. руб. в год;

- возможность приобретения жилья, в том числе с помощью собственных средств и ипотечных кредитов (займов), для 30 % семей;

- сокращение времени ожидания в очереди на получение социального жилья малоимущими гражданами с 15–20 лет до пяти-семи лет;

- адресность поддержки населения, связанной с оплатой жилья и коммунальных услуг;

- повышение качества коммунальных услуг, безопасности и комфортности проживания в жилищах (снижение уровня износа основных фондов коммунального хозяйства с 60 до 50 %).

Очевидно, что для населения с минимальными доходами (и особенно с доходами ниже прожиточного минимума) единственным решением жилищной проблемы может стать социальное жилье. Причем, это жилье целесообразно предоставлять в социальный наем, а не в собственность. Собственность на жилье предполагает определенный уровень доходов, позволяющий следить за его содержанием. Именно поэтому в результате бесплатной приватизации жилья в стране появилось много собственников, которые не могут позволить себе платить даже минимальную плату за коммунальные услуги. Представляется необходимым формирование муниципалитетами фонда социального жилья, предоставляемого в долгосрочный наем, в том числе с субсидированием платы за наем и оплаты коммунальных платежей населению с низкими доходами.³⁸

Жилищная политика должна в обязательном порядке включать в себя социальную поддержку малоимущих слоев населения. На сегодняшний день только порядка 20% населения могут принимать участие в системе ипотечного жилищного кредитования на существующих условиях. В сложившихся условиях необходимо провести градацию населения, не способного в настоящее время участвовать в рыночной ипотеке, с целью определения оптимальных условий решения жилищной проблемы для каждой категории населения.

Как отмечает С.Г. Попов, создание реальных возможностей на рынке жилья для разреше­ния жилищных проблем, улучшения жилищных условий не только бо­гатым и сверхбогатым людям, но и представителям среднего класса воз­можно путем развития жилищного кредитования, особенно льготных его форм для уязвимых (или особенно социально значимых) категорий се­мей. Во многих странах разработаны системы такой социальной дея­тельности, делающие доступным приобретение жилища для большин­ства населения. В существующих в настоящее время в нашей стране условиях становление таких систем будет возможно при условии соци­ально-экономической стабилизации, изменения политики оплаты тру­да и доходов населения и развития рынка банковских услуг для широ­ких слоев населения.³⁹

Муниципальная жилищная политика должна в обязательном порядке включать в себя социальную поддержку малоимущих слоев населения. На сегодняшний день только порядка 20% населения могут принимать участие в системе ипотечного жилищного кредитования на существующих условиях. В сложившихся условиях необходимо провести градацию населения, не способного в настоящее время участвовать в рыночной ипотеке, с целью определения оптимальных условий решения жилищной проблемы для каждой категории населения.

Очевидно, что для населения с минимальными доходами (и особенно с доходами ниже прожиточного минимума) единственным решением жилищной проблемы может стать социальное жилье. Причем, это жилье целесообразно предоставлять в социальный наем, а не в собственность. Собственность на жилье предполагает определенный уровень доходов, позволяющий следить за его содержанием. Именно поэтому в результате бесплатной приватизации жилья в стране появилось много собственников, которые не могут позволить себе платить даже минимальную плату за коммунальные услуги. Представляется необходимым формирование муниципалитетами фонда социального жилья, предоставляемого в долгосрочный наем, в том числе с субсидированием платы за наем и оплаты коммунальных платежей населению с низкими доходами.⁴⁰

Для улучшение муниципальной жилищной политики города Волгодонска требуется:

- перейти к новому поколению градостроительных и технологических методов обеспечения, а именно использовать более;

- подготовить основные положения федеральной градостроительной политики, поддержать разработку региональных и местных градостроительных политик, сделав их неотъемлемой составной частью стратегий и основных направлений развития территорий;

- осуществить ряд организационных мероприятий по развитию градостроительства;

- содействовать развитию горизонтальных связей между регионами, местными сообществами в части совместной разработки документов территориального планирования;

- содействовать созданию крупной комплексной градостроительной организации с государственным участием, осуществляющей полный цикл инвестиционно-строительной деятельности от территориального планирования до продаж готовых объектов недвижимости в составе крупных градостроительных комплексов с полным социальным и коммунальным обслуживанием.

Заключение

В процессе исследования было установлено, что доступность жилья самым непосредственным образом влияет и на состояние демографических показателей страны, рост ее населения. Возможность граждан создать семью, вырастить здоровых детей, выучить их и дать им дорогу в жизнь определяется, в первую очередь, наличием или отсутствием жилья, удовлетворяющего современным представлениям людей о комфортности. Причем, в первую очередь решение этой проблемы актуально для молодых семей, определяющих будущий облик и потенциал страны.

Право граждан на получение жилого помещения муниципального жилищного фонда во владение и пользование является составляющей права на жилище на протяжении как советского, так и современного периода развития российского законодательства, однако его значение и роль меняются в зависимости от социально-экономических и политических общественных преобразований, а также в зависимости от изменения законодательного и научного определения понятия права на жилище. В советском государстве в условиях, когда основным собственником жилищного фонда выступало государство, право граждан на получение жилого помещения государственного жилищного фонда во владение и пользование являлось базовым аспектом права на жилище.

В настоящее время, на основе анализа норм Конституции РФ и Жилищного кодекса РФ, можно утверждать, что право граждан на получение жилого помещения муниципального жилищного фонда социального использования утратило основополагающее значение (такое право предоставлено только малоимущим и иным указанным в законе гражданам), что, однако, нисколько не умаляет социальную значимость этого права в связи с тем, что число российских граждан, имеющих доходы, не позволяющие им улучшить свои жилищные условия с помощью рыночных механизмов, очень велико.

На современном этапе реформирования жилищной сферы в России основная задача государственной жилищной политики – разработка механизмов повышения доступности жилья для различных категорий населения. В настоящее время осуществляется приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье – гражданам России». Основным инструментом его реализации служит федеральная целевая программа «Жилище». Основной целью Программы является комплексное решение проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающее доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем.

Анализ муниципального жилищного фонда города Волгодонска показал острую нуждаемость в улучшении жилищных условий тех, кто уже проживает в квартирах фонда, а также лиц, признанных в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий. Поскольку в неудовлетворительных условиях проживания находятся не только взрослые, но также и несовершеннолетние члены семьи нанимателей муниципальных квартир, перед Администрацией города Волгодонска стоит первоочередная задача в принятии всех возможных мер для выхода из данной ситуации.

Выводы, полученные в процессе исследования, позволяют обосновать необходимость выработки между муниципалитетом и государством общей стратегии социальной работы с малоимущими гражданами в новых социально-экономических условиях. Исследование может способствовать своевременному выявлению групп населения, требующих срочного улучшения их жилищно-бытовых условий, и может использоваться для проведения всесторонней и объективной оценки эффективности мероприятий по борьбе с бедностью

Учитывая изложенное, представляется целесообразной инициатива внесения изменений в Жилищный кодекс РФ, предусматривающих, что малоимущим гражданам жилые помещения по договорам социального найма могут предоставляться как из муниципального, так и из государственного жилищных фондов. Реализация такого подхода позволила бы более равномерно распределить между бюджетами всех уровней финансовую нагрузку, связанную с обеспечением жильем малоимущих, что увеличило бы возможность улучшить жилищные условия большего числа граждан с низкими доходами. Следует указать, что в случае принятия такого решения потребуется внесение изменений и в статьи Жилищного кодекса РФ, определяющие компетенцию органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления в части, касающейся установления порядка определения размера дохода и стоимости имущества в целях признания граждан малоимущими, а также установления размера этих показателей.

Необходимо отметить, что социальная политика РФ предусматривает обязанность государства осуществлять поддержку наименее социально защищенных категорий граждан, не имеющих возможности самостоятельно решить свою жилищную проблему. Данное положение в Конституции РФ является продолжением жилищной политики, сложившей в Советской России. Однако, закон «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» мешает жилищному фонду социального использования развиться в эффективный инструмент социального обеспечения граждан в РФ.

Все это и подтверждает нашу гипотезу о том, что формирование рынка социального жилья, как действенная мера по обеспечению социальных гарантий граждан требует реформирования на государственном и муниципальном уровнях.

Список использованной литературы

1. Аюшеева С.Д. Жилое помещение как объект гражданских прав и обязанностей участников первичного рынка ипотечного жилищного кредитования // Законодательство. - 2007. - № 8. - С. 26.

2. Басин Е.В. и др. Современная жилищная политика России: Комментарий к закону об основах федеральной жилищной политики. - М., 2002. - С. 26 – 27.

3. Басин, Е.В. и др. Современная жилищная политика. Комментарии к Закону «Об основах Федеральной жилищной политики».- М.: 1993, С. 97-99.

4. Березин, И. Способы формирования социального жилищного фонда и управление им в зарубежных странах. /И. Березин//Городское управление. –2007.–№8.–С. 74-84.

5. Богданов Е.В. Природа и сущность права граждан на жилище // Журнал российского права. - 2007. - № 4. - С. 25;

6. Ваганов А.М. Жилищная реформа в г. Москве. Сб. нормативных документов. Вып.1.4.1 —М. 2008 .– С. 144.

7. Встреча Дмитрия Медведева с Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по правам ребенка 7 апреля 2011года//Пресс-служба Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка Павла Астахова. URL: http://www.rfdeti.ru/news/rubric-1.1/position-3126.html.

8. Выдержки из стенограммы «Прямой линии с президентом РФ» 27 сентября 2005// Вестник образования России. -2005. -№ 21.-С.10-11.

9. Глазунов С., Самошин В. Доступное жилье. Люди и национальный проект. М., Европа, 2006.

10. Говоренкова, Т. История рождения муниципальной жилищной политики: опыт развитых стран/Т. Говоренкова//Муниципальная власть.–2007.–2.–С.94-104

11. Гражданский кодекс Российской Федерации (ч. 1): Федеральный закон РФ от 30 ноября 1994 г. №51-ФЗ.

12. Грудцына Л.Ю. Жилищное право России. М., 2005. С.234.

13. Дружинин Д.Н. К вопросу о реализации национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" // Юридический вестник РГЭУ. -2008. -№ 4.- С. 20.

14. Закон РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» от 04.07.1991 № 1541-1 (ред. от 29.12.2004) // ВСНД и ВС РСФСР от 11.07.1991. № 28. Ст. 959. Сбор.Законодательства РФ.-2005.- № 1 (часть 1).

15. Закон РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» от 04.07.1991 № 1541-1 (ред. от 29.12.2004) // ВСНД и ВС РСФСР от 11.07.1991. № 28.

16. Иваницкая И.И. Оценка развития рынка жилья в современной России / И.И. Иваницкая // Вестник Научно-исследовательского центра корпоративного права, управления и венчурного инвестирования Сыктывкарского государственного университета. – 2008. – №3. – С. 53-64.

17. Косарева, Н., Туманов, А. Об оценке доступности жилья в России/Н. Косарева, А. Туманов//Вопросы экономики. – 2007. –№7. – С. 47-51.

18. Лыкова Э.Б. Жилищное право России: Учебное пособие. Воронеж, 2002. С. 10.

19. Маркевич Н.В. Особенности жилищного Кодекса РФ. Газета «Новый век» №9 (Пятница), Ноябрь, 2008.

20. Мышко Ю.А. Обеспечение граждан доступным жильем // Вестник Московского университета МВД России. -2008. -№ 4. - С. 55.

21. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ. // 03 РФ. 1995 г. № 35. Ст. 3506; 1996 г. № 17. Ст. 1917; №49. Ст. 5500.

22. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 г, с изменениями, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. № 865.

23. Официальный сайт Администрации муниципального образования «Город Волгодонск».

24. Пахомова Е. Опыт ипотеки в развивающихся странах – исторический аспект Е.Пахомова. – Режим доступа: URL: http://ipoteka. pamposha.ru/ 6.html.

25. Послание Президента Федеральному Собранию.30 ноября 2010 года. URL: http://standart.edu.ru.

26. Пояснительная записка "О мероприятиях по обеспечению роста объемов жилищного строительства ( в том числе социального жилья) в Ростовской области". URL: http://www.donland.ru/ Default.aspx?

27. Пузанов А. Жилищная политика в России: мифы, заблуждения и реальность// Имущественные отношения в РФ. 2006.

28. Пчелинцева Л.М. Обязательства государства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан: новое в правовом регулировании // Журнал российского права. - 2007. - № 8. -С. 101.

29. Решение Волгодонской городской Думы от 06.07.2005 №92 URL: http://www.rostlaws.ru/index.php?ds=1203806.

30. Родионова Н.В. Механизмы регулирования рынка жилья / Н.В. Родионова // Аудит и финансовый анализ. – 2008. – №4. – С. 270-278.

31. Российский статистический ежегодник. М., 2008. - С. 189.

32. Рыбин Д.И. Право граждан на получение жилого помещения на основании договора социального найма // Право и государство: теория и практика. 2006. № 9. С. 107-111.

33. Соломина, В.П. Программно – целевой подход к решению социальных проблем (на примере Ставрополя) // Социально-гуманитарные знания. – 2006.– № 5. – С.197-198.

34. Социальное жилье. URL: http://rostov-dom.info (дата обращения 30.04. 2011).

35. Социальная политика: Учебник /под ред. Волгина Н.А. – М.: Изд-во «Экзамен», 2003, 736с.

36. Справочно-правовая система ГАРАНТ.

37. Титов А.А. Комментарий к новому Жилищному кодексу РФ (постатейный). - М.: Юристъ, 2010. - С. 9.

38. Тихонова, Н.Е. Жилищная обеспеченность и жилищная политика в современной России / Н.Е. Тихонова A.M. Акатнова, Н.Н. Седова // Социологические исследования. - 2007.- №1.– С. 71-81.

39. Улетова Г.Д. Договор социального найма в условиях перехода к рынку: Автореф. дис. - Ростов-на-Дону, 2007. - С. 7.

40. ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ

41. Филимонов С.Л., Шешко Г.Ф. Комментарий к новому Жилищному кодексу РФ. - М., 2009. - С. 193.

42. Чаркин С. А. Динамика отношений по социальному найму жилого помещения: Вопросы теории и практики / Под ред. А. Я. Рыженкова ; Российская академия государственной службы. Волгоградская академия государственной службы. Научно-исследовательский институт современного права. -Волгоград: Панорама, 2006.

43. Чиркин В.Е. Общечеловеческие ценности и современное государство // Государство и право. - 2010. - № 2. - С. 11 – 12.

44. Шапкин, И.Н. Жилищная политика – в интересах каждого/ И.Н. Шапкин //Санкт-Петербургский строительный еженедельник.–2006. –№5. – С. 9-13

45. Экономика градостроительства: Учебное пособие для ВУЗов/ Под ред. докт. экон. наук проф. Ю.Ф. Симионова.- М.: ИКЦ «МарТ», 2003.-384с.

Приложение

Анкета социологического опроса

нанимателей квартир в муниципальном жилищном фонде

(заполняется интервьюером со слов респондента в его присутствии

при оформлении договора социального найма жилого помещения)

1. Укажите количество членов Вашей семьи

а) 1, б) 2, в) 3, г) 4, д) 5, е) 6 , ж) 7 или более.

2. Тип Вашей семьи:

а) полная;

б) неполная;

в) многодетная.

3. Средний возраст членов Вашей семьи составляет: _________________

4. Доход на одного члена Вашей семьи в отношении величины прожиточного минимума в расчете на душу населения по Ростовской области в первом квартале 2011 года (5850 рублей):

а) значительно превышает;

б) немногим более;

в) немногим менее;

г) значительно меньше.

5. Какие меры социальной поддержки Вы получаете?

а) единовременные денежные выплаты; 

б) компенсации; 

в) меры социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг;

г) технические средства реабилитации; 

д) льготы при посещении дошкольного учреждения; 

е) не получаю.

6. Пользуетесь ли Вы услугами социальных работников?

а) да, в настоящее время;

б) ранее приходилось обращаться;

в) нет, никогда не пользовался их услугами.

7. Соответствует ли занимаемое жилое помещение материально-бытовым потребностям Вашей семьи?

а) да, полностью;

б) частично;

в) нет.

8. Величина средней площади Вашего жилого помещения на одного члена семьи составляет_

9. Состоите ли Вы на учете в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условии?

а) да;

б) нет;

в) не знал о такой возможности.

10. Выразите мнение, могут ли Ваши условия проживания улучшиться в ближайшее время?

а) Да, я уверен;

б) Вероятность невелика;

в) Уверен, что не улучшатся.