История избирательного права

Оглавление

Введение

Среди достижений цивилизации выборы и избирательные процедуры занимают особое место. Каждая страна по-своему проделала исторический путь к политической свободе и демократии. Россия не была исключением. На протяжении столетий она накапливала опыт демократического государственного устройства.

В своей работе я оцениваю выборы как социокультурный феномен, проходящий красной нитью через историю человечества.

Среди политических институтов Древней Руси особое место занимают вечевые собрания. Они не только решали вопросы местного и государственного значения, но и реально обеспечивали участие широких слоев населения в управлении отдельными землями. На вече, на мой взгляд, и зародились первые выборные традиции, заложились основы представительной и непосредственной демократии. Особенно ярко этот процесс происходил в Новгородской земле, где к XII в сложилась феодальная республика. Здесь были созданы выборные органы власти, просуществовавшие по XV столетие – XV в – начало XVII в – это вторая ступень в развитии избирательного права.

Судебник 1497 ню установил полномочия выборных органов самоуправления. В частности, должностные лица от местного населения получили гражданское право контроля над судебной деятельность кормленцев.

В период правления Ивана Грозного учреждаются губные и земские избы. Первые осуществляют судебные и карательные функции по отношению к «лихим людям», вторые регламентировали финансово-хозяйственную, судебную и полицейскую деятельность выборной земской администрации.

Среди органов государственной власти особое место занимают земские соборы – сословно-представительные органы власти. Но, по мнению исследователя А.И.Заозерского, они были больше похожи на «парламент чиновников», чем на представительные учреждения в обычном понимании. Выбоные люди не были делегатами с мест, а это был особый должностной чин на государственной службе.

В период смутного времени вообще были утрачены даже эти ростки избирательности.

Наиболее многолюдным и представительным стал собор 1613 г., избравший «на царство» Михаила Федоровича Романова. Земские соборы собирались периодически для решения наиболее важных вопросов. Во II половине XVII в. институты сословного представительства теряют свое значение, а земские соборы перестали созываться.

Очевидно, что в условиях абсолютной монархии XVII – XIX вв не могло быть и речи о становлении избирательного права. В этот период Екатерина II, Александр I, Николай I пытались ввести элементы конституционализма, но сопротивление в среде крепостников-консерваторов оказались решающими. Да и сами императоры не готовы были к этим переменам.

Краткая историческая справка показывает, что до середины XIX в. понятие «выборное право» в основном относилось лишь к институтам сословного и местного самоуправления. Эти органы формировались исключительно на основе цензового представительства. В соответствии с «Грамотой на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» императрицы Екатерины II (1785 г.) дворяне получили право объединяться в общества и собрания. Для членов дворянских собраний вводились возрастной, имущественный и социальный цензы: в «дворянское общество» допускались лишь лица благородного происхождения, владеющие поместьем, достигшие 25 лет, в чине не ниже обер-офицерского.

До середины 40-х годов XIX в., при выборах органов городского самоуправления действовали правила, установленные в 1785 г. Екатериной II в «Грамоте на права и выгоды городам Российской империи». Раз в три года «городские обыватели» избирали Думу в составе гласных и городского главу. К участию в выборах допускались жители, владевшие капиталом и достигшие 25 лет. Среди них могли быть дворяне-землевладельцы и даже иностранные купцы.

В середине 40-х годов XIX в. правительство изменило принципы организации городского самоуправления столиц Москвы и Санкт-Петербурга. Отныне избиратели городской думы делились на 5 разрядов: потомственные дворяне – владельцы недвижимости; личные дворяне, почетные граждане и разночинцы, владевшие недвижимостью; купцы всех гильдий; цеховые ремесленники; мещане, на записанные в цехи.

Условия получения избирательных прав оставались прежними. Это лишало избирательных прав прочие категории населения. Таким образом, выборное право в дореформенной России носило сословный характер и имело узкую область применения.

Поэтому лично у меня возник интерес к пореформенной эпохе XIX в, когда активно пошел процесс формирования избирательного права. Эта тема тем более актуальна, так как 2003-2004 г. ознаменовались выборам депутатов в Государственную Думу, выборами Президента России, выборами многих губернаторов и депутатов Законодательных собраний.

Работая над этой темой я изучила ряд документов:

Конституция Российской Федерации 1993 г.;

Высочайшее утвержденное положение о губернских и уездных земских учреждения от 1 января 1864 г.;

Высочайшие утвержденные основные государственные законы от 23 апреля 1906 г.;

• Учреждение Государственной Думы. Закон от 20 февраля 1906 г.;

• Положение о выборах в Государственную Думу от 3 июня 1907 г.;

• Положение о выборах в Учредительное Собрание.

Кроме этого, я изучила целый ряд документов о деятельности Думы, включенных в сборник, воспоминания Милюкова П.Н. переизданные в 1999 г.; документы из хрестоматии «Политическая история России» и т.д.

Работа над темой потребовала и изучения монографий ученых-историков, таких как Демина В.А., Ерошкина Н.П., Леонтовича В.А. и др. В этих трудах представлены проблемы формирования думской монархии в России. К сожалению, историография темы реферата имеет такой существенный недостаток, как роль личностей в формировании парламентаризма.

Целью моей работы является доказательство прямой связи между избирательным правом и функционирование государства.

Задачами работы является:

• изучение документов Российского государства II половины XIX – начала XX вв.;

• изучение Российской Конституции 1993 г. и ее сопоставление с различными факторами: человеческим, политическим, культурными и т.д.

Глава I Основные черты избирательного права второй половины XIX - начала XX века (земская и городская реформы)

Крестьянская реформа 1861 года и последовавшие за ней земская, судебная, военная реформы стали крупнейшими событиями отечественной истории и во многом определили последующее развитие страны. Они дали мощный импульс формированию системы избирательного права в России и наделению избирательными правами широких слоев населения.

Освобождение громадной массы крестьян от крепостной зависимости, упразднение вотчинной власти дворян, разрушение важнейших институтов феодального права - все это потребовало перемен в системе местного самоуправления. Эти предпосылки вызывали к жизни земскую (1864 г. ) и городскую (1870 г.) реформы, повлекшие за собой изменения в российском избирательном праве.

Начало земской ре­форме положил указ Александра II от 1 ян­варя 1864 года и «По­ложение о губернских и уездных земских учреж­дениях». Император предписывал: «...при­звать к ближайшему участию в заведывании делами, относящимися до хозяйственных польз и нужд каждой губернии и каждого уезда, местное их на­селение, посредством избираемых от онаго лиц...» (Политическая история России. Хрестоматия. Сост. В.И. Коваленко и др. М., 1996. С. 488). В 34 губерниях Рос­сии предстояло сформировать органы земского самоуправления сроком на три года.

В выборах участвовали все сословия тогдашнего российского общества. В основу избирательной системы был положен принцип выборов по сословиям. Избиратели делились на три курии: мест­ные землевладельцы, крестьянские общества и горожане - владель­цы недвижимости, а также торговых и промышленных предприя­тий. В крестьянскую курию входили представители крестьянского сословия, другие же деревенские жители (землевладельцы) и горо­жане объединялись на основании имущественного ценза.

Выборы уездных земских гласных проходили отдельно на трех избирательных съездах курии в каждом уезде. Первую курию составляли землевладельцы (независимо от сословий), владевшие имениями размером от 200 до 800 десятин. Земельный ценз в разных уездах был различен. Горожане для участия в выборах должны были иметь недвижимое имущество стоимостью от 500 рублей в уездных городах до 3 тысяч в столице или владеть тор­гово-промышленными заведениями с годовым оборотом не ниже 6000 рублей, или принадлежать к купеческим гильдиям. За сель­ских жителей и горожан, не обладавших требуемым цензом, голо­совали избранные ими представители. Крестьяне на волостных сходах делегировали выборных на съезд крестьянской курии из расчета не менее одного выборщика на 300 домохозяев.

Выборы были косвенными. Съезды представителей каждой из курий избирали установленное количество гласных. Уездные зем­ские собрания избирали гласных губернского земского собрания. Число представителей одной курии не могло превышать общего числа представителей двух других. На практике это приводило к тому, что на долю помещиков и зажиточных горожан приходи­лось от 50 до 80 процентов общего числа земских гласных.

К участию в выборах допускались лица, достигшие 25 лет. Не могли участвовать в выборах иностранцы, лица, осужденные по приговору суда, находящиеся под следствием или судом. Избиратели могли голосовать по доверенности или уполномочию. Гласными не могли быть избраны губернские чины (губернаторы и вице-губернаторы), члены губернских правлений, губернские и уездные прокуроры, судебные чиновники, чины местной поли­ции. В «Положении» оговаривалось, что гласные не наделяются широкими служебными преимуществами и им не полагается денежного содержания.

Законодательство о выборах земских учреждений было достаточно сложным. Вскоре после его издания последовали разъяснения министерства внутренних дел о практике применения закона. Особенно это касалось определения цензов.

Организация первых земских выборов потребовала длительной и серьезной подготовки. В докладе одного из губернаторов правительству отмечалось, что «предмет этот по новости и обширности его, как видно, достаточно еще не уяснился в сознании будущих двигателей дела». Выборы 1865 года не отличались активностью избирателей. Особенно слабую заинтересованность проявили представители первых двух курий. Причины этого исследователи объясняют тем, что многие крупные землевладельцы и купцы не проживали постоянно в губерниях, а также равнодушием населения к общественной деятельности. Сказывалось и отсутствие социального опыта. Не была высокой и активность крестьян, однако многочисленные факты свидетельствуют об их явном небезразличии к избранию земских гласных из своей среды.

Вслед ли созданием земских учреждений правительство в 1870 г. пробрело реформу городского самоуправления, которое к этому времени фактически перестало функционировать. В соответствии с новым «Городовым положением» учреждалась всесословная система городского самоуправления. Выборные органы - думы- получали значительные права в решении многих вопросов юродской жизни. Гласные дум избирались на четырехгодичный срок плательщиками налогов. «Городовое положение» определяло следующий круг избирателей: владельцы торговых и промышленных заведений; держатели купеческих, промысловых и приказчичьих свидетельств, вносившие налоги в городскую казну. Различные ведомства, учреждения, общества, това­рищества, монастыри и церкви, владевшие в городе недвижимым имуществом, также пользовались правом голоса в лице своих представителей. Избиратели должны были иметь российское подданство и возраст не менее 25 лет. Рабочие и ремесленники, все те, кто занимался умственным трудом и не имел недвижимо­сти, лишался избирательных прав. Кроме них, к выборам не до­пускались осужденные за ряд преступлений и проступков, отре­шенные от должности (в течение трех лет со времени отреше­ния), находившиеся под следствием или судом, объявленные не­состоятельными, а также лишенные духовного сана или звания за пороки или исключенные из среды сословных корпораций (например, дворянских собраний) по решению сословных су­дов. Также не участвовали в выборах губернаторы, члены гу­бернских правлений и присутствий, чины местной полиции.

Все избиратели в соответствии с размером уплачиваемых ими городских налогов, делились на три курии: крупных, средних и мелких налогоплательщиков; каждая курия платила треть го­родских налогов и избирала треть гласных. Голосование было тайным, каждый отдавал свой шар за того или иного кандидата. Допускалось и голосование по доверенности.

Гласным городской думы мог быть избран любой горожанин, имевший право голоса, если он изъявлял на то желание или был предложен кем-либо из избирателей. Избранными считались кандидаты, получившие на выборах более половины голосов, при этом число избирателей, присутствующих на собрании, должно было превышать число избранных гласных.

В 1892 году правительство пошло на изменение системы вы­боров в органы городского самоуправления: состав избирателей был ограничен повышением имущественного ценза, ликвидиро­вана куриальная система выборов.

Несмотря на неравный и цензовый характер, а также ограни­чения, вносившиеся правительством в избирательное законода­тельство, выборы органов земского и городского самоуправле­ния сыграли огромную роль в общественно-политической жизни России. Изменения, произошедшие в стране в результате реформ 60-70-х гг. XIX века способствовали зарождению в России эле­ментов гражданского общества и складыванию правового само­сознания. Участие в выборах значительной части населения стра­ны способствовало его приобщению к общественной деятельнос­ти, участию в местном управлении. Сама избирательная практи­ка, атмосфера вокруг выборов свидетельствовали о глубоких сдвигах в сознании и социальной психологии российского обы­вателя. Земские и городские выборы, деятельность гласных - все это в немалой степени подготовило население России к последу­ющему участию в думских выборах.

Глава II. Избирательное право в 1905-1917 гг.

а) Законодательство о выборах и его эволюция в 1905-1907 гг.

В начале XX века в государственном устройстве и политиче­ской жизни России произошли значительные перемены. Рево­люционные события 1905-1907 гг. заставили правящие круги пойти на существенное ограничение самодержавной власти. Впер­вые в истории России был создан общегосударственный пред­ставительный орган - Государственная дума. Население получило политические права, стала реальностью многопартийная система. Все это привело к изменениям в избирательном праве. В период первой русской революции сложилась система избирательного законодательства, определявшая порядок фор­мирования Государственной думы и Государственного Совета. Существующее зако­нодательство о выборах ор­ганов земского и городского самоуправления не претерпе­ло изменений.

Требование созыва пред­ставительного органа и вве­дения политических и граж­данских свобод приобрело особую актуальность в кон­це XIX - начале XX века од­новременно с активизацией антиправительственного дви­жения. Эти идеи широко про­пагандировались издаваемым с 1902 г. органом либераль­ной оппозиции - журналом «Освобождение». Несмотря на заявления властей о «бес­смысленных мечтаниях об участии представителей зем­ства в делах внутреннего уп­равления», требования поли­тических реформ звучали все настойчивее. Особенно это продемонстрировала так на­зываемая «банкетная кампа­ния», организованная «Сою­зом освобождения» в честь сорокалетней годовщины судебной реформы 1864 г. В резолюциях, принятых во время кампании, отстаивалась необходимость введения в стране всеобщего избирательного права. Аналогичные требования появляются и в программах левых партий: социалдемократов и социалистов-революционеров. Так, партия эссеров включала в свою программу требование «всеобщего избирательного права для всякого гражданина не моложе 20 лет, без различия пола, религии и национальностей, при условии прямой системы выборов и закрытой подачи голосов». (Программа партии социалистов- революционеров// Вопросы истории КПСС. 1991. № 6. С. 108).

Революционные события начала 1905 года заставили самодержавие пойти на уступки требованиям общественности. 18 февраля императором Николаем II был издан рескрипт на имя министра внутренних дел А.Г. Булыгина, в котором объявлялось о намерении «привлекать достойнейших, доверием народа облеченных, избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных предположений» (Законодательные акты переходного време­ни. 1904-1906. 1997. С. 30). Исполняя царский рескрипт, министерство внутренних дел под руководством А.Г. Булыгина разработало ряд проектов, которые затем были вынесены на рассмотрение особого совещания. Оно проходило под председатель­ством Николая II во второй половине июля 1905 года в Петерго­фе. В нем участвовали великие князья, министры, члены Госу­дарственного Совета, другие высшие сановники, а также некоторые специально приглашенные лица, в частности, выдающийся русский историк В.О. Ключевский и известный юрист, сенатор Н.С.Таганцев. По итогам работы совещания 6 августа были опуб­ликованы «Манифест об учреждении Государственной думы», «Учреждение Государственной думы», а также «Положение о выборах в Государственную думу».

В «Манифесте» от 6 августа говорилось: «Ныне настало время ... призвать выборных людей от всей земли русской к посто­янному и деятельному участию в составлении законов, вклю­чив для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предостав­ляется предварительная разработка и обсуждение законода­тельных предположений и рассмотрение росписи государст­венных доходов и расходов.

В сих видах, сохраняя неприкосновенным основной закон Российской империи о существе Самодержавной Власти, при­знали Мы за благо учредить Государственную Думу и утвер­дили положение о выборах в Думу...» (Учреждение Государ­ственной Думы. М., 1995. С. 1-2).

В основе избирательной системы, определенной «Положением о выборах в Государственную думу» от 6 августа 1905 года, ле­жал старый принцип выборов по сословиям. Выборы планирова­лись многоступенчатыми, т.е. неравными для разных сословий, и косвенными, так как депутаты Думы избирались не непосредст­венно избирателями, а посредством выборщиков. Из-за высоко­го имущественного ценза право участия в выборах получили не все жители России. В частности, избирательных прав лишались рабочие. Как известно, «булыгинская дума» так и не была созва­на. Если бы выборы в эту Думу состоялись, то в губернских со­браниях выборщиков, которые избирали депутатов, 43 процента представляли бы крестьянскую курию, 34 процента - курию зем­левладельческую и 23 процента - городскую.

Последующие события свидетельствовали о возросшем недо­вольстве общества маневрами самодержавия. Начавшаяся в октя­бре 1905 года всероссийская политическая стачка, а также консо­лидация оппозиционных сил заставили монархию пойти на серь­езные уступки. 17 октября 1905 года был обнародован Манифест Николая II «Об усовершенствовании государственного порядка». Он, в частности, содержал следующие положения:

«2. Не останавливая предназначенных выборов в Государственную Думу, привлечь теперь же к участию в Думе, в мере возможности, соответствующей краткости остающегося до созыва Думы срока, те классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав, предоставив засим дальнейшем развитие начала общего избирательного права вновь установленному законодательному порядку, и

3. Установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностию действий постановлений от Нас властей» (Там же. С. 64-65).

Вслед за публикацией Манифеста были изданы новые законодательные акты, составившие правовую базу деятельности Государственной думы: Указ «Об измени положения о выборах в Государственную думу» (11 декабря 1905 г.), Манифест «Об изменении Учреждения Государственного Совета и пересмотре «Учреждения Государственной думы» (20 февраля 1906 г.), а также новое «Учреждение Государственной думы» (Указ от 20 февраля 1906 г.).

Избирательная система, установленная Указом от 11 декабря 1905 года была наиболее прогрессивной в российской истории до 1917года. Новый закон декларировал снижение имущественного ценза, что давало возможность участвовать в выборах фабричным рабочим. По данной системе были проведены выборы в I-ю (февраль-март 1906 г.) и II-ю (январь-февраль 1907 г.) Государственные думы.

Новое избирательное законодательство вызвало широкие дискуссии в обществе. Одни называли его антидемократичным, считая, что выборы при этой системе не могут быть всеобщими и равными. Их оппоненты утверждали, что всеобщего и равного избирательного права вообще реально не существует, так как оно всюду ограничено многочисленными цензами (имуществен­ным, возрастным, образовательным, оседлости), отстраняющими от участия в выборах лиц, не способных сделать свой выбор осознанно. Правительство же видело в избирательном законо­дательстве правовую базу, призванную обеспечить поддержку преобразованиям, начатым 17 октября 1905 года.

Первая избирательная кампания по выборам в Государственную думу имела широкий общественный резонанс. Она показала, сколь разнообразны мнения о выборах. Введение буржуазных либеральных правовых институтов, пусть даже существенно ограниченных, с тру­дом воспринималось патриархальным сознанием русского человека, особенно крестьянина. Если прозападнически настроенные либералы с удовлетворением восприняли создание представительного органа и новое избирательное законодательство, то монархисты придержива­лись иного мнения. Они заявляли о неприемлемости для России пар­ламентаризма, считали, что он разрушит вековые устои русской госу­дарственности. Один из видных государственных деятелей России К.П. Победоносцев, слывший в обществе олицетворением консерва­тизма, считал думские выборы повторением западного образца, назы­вая их «роковой, гибельной ложью». В 1906 году он писал: «Чего иного ожидать в бескультурной массе, где ни один человек не стоит на своих ногах и не имеет своего твердого мнения, где люди посреди общинного быта говорят: «Как люди, так и мы», - где под каким угодно письмом можно собрать сразу сколько угодно чьих угодно подписей. Очевидно, здесь всяким выбором управит лю­бой крикун, любой кулак или мошенник. Но вот явилась Государ­ственная Дума, и можно было закрыв глаза сказать заранее, как дважды два четыре, кого присылают в Думу эти quasi народные выборы. А все кричали, что будут лучшие люди!» («Мать мою, родимую Россию уродуют». Письма К.П. Победоносцева С.Д. Шереметеву// Источник. 1996. № 6. С. 19).

Настроения некоторой части российского общества того времени отражает и сатирическое стихотворение «Плач», принадлежавшее перу известного думского депутата В.М. Пуришкевича. Герой сти­хотворения, русский мужик, обращается к Думе с горьким плачем:

Ох! Высокая палата,

Чтоб те пусто было!

Нет житья от депутата:

Продувное рыло!

Что ни день - с трибуны брешет,

Деньги получая,

И давно затылок чешет

Русь от них святая!

(Политическая история России в партиях и лицах. М., 1993. С.328).

Взгляды, подобные этим, не были редкостью. Но нельзя обой­ти и другие мнения о Думе. Лидер партии кадетов П.Н. Милю­ков приводит в своих воспоминаниях слова историка В.О. Клю­чевского: «Я вынужден признать два факта, которых не ожи­дал. Это - быстрота, с какой сложился в народе взгляд на Думу, как на самый надежный орган законодательной влас­ти, и потом - бесспорная умеренность господствующего наст­роения, ею проявленного. Это настроение авторитетного в народе учреждения умереннее той революционной волны, которая начинает нас заливать, и существование Думы - это самая меньшая цена, какою может быть достигнуто бескров­ное успокоение страны» (Милюков П.Н. Воспоминания. Т.1. М., 1999. С. 405).

Левые партии призывали к бойкоту выборов и блокировали их. Они называли избирательные законы реакционными, посколь­ку в них отсутствовали принципы всеобщности и равенства, и призывали к свержению царского режима. Немало надежд воз­лагали они на подъем новой революционной волны.

Наибольших успехов на выборах в I Государственную думу добилась конституционно-демократическая партия - ее фрак­ция насчитывала 153 депутата. Весьма представительной была и крестьянская группа (трудовики) - 107 депутатов. Правые пар­тии потерпели сокрушительное поражение, не проведя ни одного из своих кандидатов. Ожидания правительства получить управ­ляемую Дум) не оправдались. Не стала таковой и II-я Дума.

С весны 1907 года, когда революционное движение явно пош­ло на убыль, правительство приступило к разработке нового из­бирательного закона. Оно руководствовалось прежде всего по­литическими мотивами - желанием сохранить произошедшие за время революции перемены в государственном устройстве и сфор­мировать более лояльную по отношению к правительству Госу­дарственную думу. При таких политических перспективах изби­рательное законодательство могло эволюционировать лишь в сторону консерватизма. 3 июня 1907 года был обнародован ма­нифест «О роспуске Государственной думы и времени созыва новой думы и об изменении порядка выборов в Государственную думу» и вместе с ним новое «Положение о выборах в Государст­венную думу». Этот документ содержал целый ряд более кон­сервативных норм по сравнению с действовавшим до этого из­бирательным законом. Новые законодательные акты способст­вовали формированию более лояльного и управляемого состава парламента. Именно по этой системе избирались III и IV Госу­дарственные думы.

б) Правовой статус Государственной думы и ее членов

В отличие от ряда европейских государств, где традиции пар­ламентаризма насчитывали века, первому российскому парла­менту историей было отведено всего 12 лет:

I-й созыв: 27 апреля - 8 июля 1906 г. (524 депутата).

II-й созыв: 20 февраля - 2 июня 1907 г. (518 депутатов).

III-й созыв: 1 ноября 1907 г. - 9 июня 1912 г. (442 депутата).

IV-й созыв: 15 ноября 1912 г. - 12 марта 1917 г. (формально продолжала существовать до 6 октября 1917 г. (442 депутата).

Деятельность нового общероссийского представительного уч­реждения определялась документами, утвержденными Никола­ем II 20 февраля 1906 года: «Манифестом об учреждении Госу­дарственного Совета и пересмотре учреждения Государственной думы», а также Указами «О переустройстве учреждения Госу­дарственного Совета» и «Учреждение Государственной думы». Представительный и законодательный орган России состоял из двух равноправных палат - Государственного Совета и Государ­ственной думы. Обе палаты созывались и распускались указами императора. Срок полномочий депутатов Государственной думы длился 5 лет, однако Дума могла быть распущена императором и до истечения этого срока. Законы определяли, что одно и то же лицо не могло быть одновременно членом Государственного Совета и Государственной думы.

Государственная дума имела право принимать законы, отме­нять или изменять их, за исключением Основных Государствен­ных Законов, право пересмотра которых принадлежало только императору. Проекты законов, одобренные Думой, поступали на обсуждение Государственного Совета. Принятые обеими палата­ми, они направлялись на утверждение императора. Законопроекты, не принятые Государственным Советом или Государственной думой, признавались отклоненными. Свод Основных Государственных Законов устанавливал равенство обеих палат в процессе законотворчества. В компетенцию Государственной думы входили законодательная деятельность, утверждение бюджета и контроль за его исполнением, установление налогов и повинностей.

Депутаты Думы имели право запроса к должностным лицам. 11л основании закона от 6 июля 1908 года депутатам Думы устанавливалось ежегодное казенное довольствие в размере 4 200 рублей. Оно выдавалось ежемесячно но 350 рублей. Любопыт­но, что в случае отсутствия депутата на заседании палаты без уважительных причин из его месячного жалования производился вычет за каждый пропущенный день. Для доказательства присутствия в Думе каждый из депутатов расписывался в специаль­ной ведомости присутствующих. Член Думы, не принявший участие в поименном голосовании, также считался отсутствующим, даже если его имя обнаруживалось в ведомости. Каждому члену Государственного Совета полагалось суточное довольствие в размере 25 рублей.

Для избрания депутатом требовалось личное согласие кандидата. Чиновники, состоявшие на государственных должностях и избранные в Думу, были обязаны оставить службу. Депутатами не могли быть избраны лица, не владеющие русским языком.

Вновь избранные члены Государственной думы, вступая в долж­ность, приносили торжественное обещание: «Мы, нижепоиме­нованные, обещаем перед Всемогущим Богом исполнять воз­ложенные на нас обязанности Членов Государственной Думы но крайнему нашему разумению и силам, храня верность Его Императорскому Величеству Государю Императору и Само­держцу Всероссийскому и памятуя лишь о благе и пользе России, в удостоверение чего своеручно подписуемся» (Уч­реждение Государственной Думы. М., 19Л5. С. 10).

в) Избирательная система, основные принципы избирательного права

Остановимся на характеристике основных черт избиратель­ного права Российской империи 1905-1907 гг. В нем отсутство­вали такие принципы, как всеобщность и равенство. Выборы были косвенными, многоступенчатыми, имели классовый и цензовый характер. Законом устанавливался высокий возрастной ценз: к участию в выборах допускались мужчины, достигшие 25-летнего возраста. Женщины права голоса не получили. Кроме того, из­бирательных прав лишались военнослужащие, студенты, так на­зываемые «бродячие инородцы» (т.е. народы, ведущие кочевой образ жизни), иностранные подданные. Не допускались к выбо­рам и осужденные за преступления, находящиеся под следстви­ем или судом по обвинению в совершении преступления, недее­способные, лишенные духовного сана или звания, осужденные за уклонение от воинской повинности. Не могли участвовать в них должностные лица - губернаторы и вице-губернаторы, градона­чальники и их помощники, а также служащие полиции.

Для участия в выборах устанавливался имущественный ценз, дополнительно не допускавший к ним некоторые слои общества, например, рабочих.

Все лица, получившие избирательные права, были разделены на несколько курий, поставленных в неодинаковые условия.

«Положение» от 6 августа 1905 года устанавливало выборы двоякого рода - по городам и губерниям. 26 крупнейших горо­дов Российской империи (Санкт-Петербург, Москва, Баку, Вар­шава, Вильно, Казань, Киев, Лодзь, Нижний Новгород, Тифлис, Тула, Ярославль и другие) выделялись в особые избирательные округа. Их население избирало депутатов Думы, минуя выборы на губернских съездах. В этих городах применялась двухсту­пенчатая система, при которой избиратели, обладавшие цензом, должны были вначале делегировать выборщиков (160 в столи­цах, 80 - в других городах), а последние уже избирали самих членов Думы.

Другой, более сложный порядок устанавливался для губер­ний. Здесь создавались губернские избирательные собрания, со­стоявшие из выборщиков. Последние избирались тремя съезда­ми: городских избирателей, уездных землевладельцев и уполно­моченных от волостей и станиц. Выборы в городах были двух­ступенчатыми. Съезды городских избирателей состояли из лиц, обладавших определенным имущественным цензом.

На съездах уездных землевладельцев собирались лица, владев­шие в уезде землей в размере от 100 до 800 десятин или недвижи­мым имуществом (кроме торгово-промышленного) стоимостью не ниже 15 000 рублей. Более мелкие собственники также были пред­ставлены здесь своими уполномоченными. Последние также из­бирались на особом съезде. Таким образом, для мелких землевла­дельцев предписывались трехступенчатые выборы.

Наконец, для крестьян устанавливалась четырехступенчатая система выборов. Крестьянский сельский сход избирал уполно­моченных на волостной сход. Тот, в свою очередь, выдвигал из своей среды двух уполномоченных на новый съезд, который из­бирал выборщиков в губернское избирательное собрание. Та­ким образом, выборы для крестьян включали четыре ступени:

I - сельский сход,

II - волостной сход,

III - съезд уполномоченных от волостных сходов (по два от каждого),

IV - выборщики, избранные этим съездом в губернское изби­рательное собрание.

В губернском избирательном собрании сначала выборщики от крестьян должны были выдвинуть из своей среды одного чле­на Думы, а затем уже все собрание избирало остальных депута­тов. Число представителей от каждой губернии было определе­но «Расписанием числа членов Государственной думы по губерниям, областям и городам».

Закон от 11 декабря 1905 года, сохраняя основы избиратель­ниц системы, установленной «Положением» от 6 августа, расширил состав электората. Право голоса получили фабрично-заводские рабочие и демократические слои городского населения. Для них закон вводил новую, четвертую курию. Рабочие отдельных фабрик и заводов избирали из своей среды делегатов на губернский съезд уполномоченных. Этот съезд, в свою очередь, должен был делегировать выборщиков в губернское избирательное собрание. Их число в каждой губернии заранее определялось законом. В выборах могли участвовать представители фабрик, заводов и железнодорожных мастерских с общим числом рабочих не менее 50-ти человек. Рабочие таких предприятия получали право избирать одного уполномоченного на каждую полную тысячу рабочих-мужчин. Предприятия, насчитывавшие от 50 до 2000 рабочих, - одного уполномоченного на каждое предприятие. Таким образом, для четвертой курии устанавливалась трехступенчатая избирательная система. Благодаря ей на первый план выдвигались мелкие предприятия и меньшинство рабочих мог­ло получить на выборах перевес над большинством.

Итак, закон устанавливал сложную систему косвенных выборов: двух-, а для мелких землевладельцев, крестьян и рабочих, -трех- и четырехступенчатую. Разное количество ступеней выборного процесса приводило к тому, что выборщики от курий представляли различное число избирателей. Так, в землевладельческой курии один выборщик представлял 2 тысячи избирате­лей, в единой городской - 7 тысяч, в крестьянской - 30 тысяч и 90 тысяч - в рабочей.

«Положение о выборах в Государственную Думу от 3 июня 1907 года изменило избирательное законодательство. Оно ли­шало избирательных прав жителей окраин Российской империи: Акмолинской, Семипалатинской, Тургайской, Уральской и Якут­ской областей. Представительство других окраин было сущест­венно ограничено: вся азиатская Россия могла теперь избирать только 15 депутатов; Кавказ вместо прежних 29 депутатов отны­не посылал в Думу только 10; Царство Польское - вместо преж­них 37 - 14. Из этих 14 депутатов два избирались в Варшаве, причем один из них теперь избирался выборщиками от жителей русского происхождения. Такой же порядок устанавливался для Виленской и Ковенской губерний, где русское население отдель­но от прочего избирало из общего числа депутатов от этих гу­берний по одному члену Думы.

Наряду с представительством окраин сокращалось и предста­вительство от городов. Только семь из них сохранили право по­сылать в Думу депутатов отдельно от населения своих губерний: Санкт-Петербург, Москва, Варшава, Лодзь, Киев, Рига, Одесса.

Законодательство от 3 июня 1907 года существенно сужало электорат низших сословий. Теперь в земледельческой курии один выборщик избирался от 230 человек (ранее от 2 тысяч). Город­ская курия была разделена на две категории: в первой (состоя­тельные граждане) один выборщик избирался от 1 тысячи изби­рателей, а во второй - от 15 тысяч. До этого в единой городской курии один выборщик избирался от 7 тысяч населения. Кресть­янская курия посылала одного выборщика от 60 тысяч (ранее от 30 тысяч), а рабочая - от 125 тысяч (ранее от 90 тысяч). В Госу­дарственной думе резко сокращалось представительство малоиму­щих слоев населения. С введением «Положения» от 3 июня 1907 г. избирательным правом могли воспользоваться лишь 15 про­центов населения Российской империи.

г) Порядок формирования Государственного Совета

Государственный Совет был учрежден Манифестом Алексан­дра I (январь 1810 г.) в качестве законосовещательной структу­ры при императоре. Он состоял из нескольких департаментов и Государственной канцелярии. Государственный Совет рассмат­ривал законопроекты, внесенные министерствами, сметы и штаты государственных учреждений, жалобы и т.д. Назначение членов Совета осуществлялось непосредственно императором.

В 1906 г. его функции заметно изменились. Из законосовеща­тельной структуры при монархе он превратился в верхнюю па­лату представительного органа с законодательными функция­ми. При этом Государственный Совет получил право налагать вето на решения Думы. В соответствии с Указом от 20 февраля 1906 года. Совет состоял из двух равных частей: одна его часть избиралась на основе косвенных выборов, члены другой ежегод­но назначались императором.

Выборная часть Государственного Совета (98 членов) фор­мировалась из следующих групп:

от православного духовенства - 6 (избирались Синодом - по 3 человека от монашествующего и белого духовенства);

от Императорской Академии наук и университетов - 6;

от губернских земских собрании - 34 (по одному от губер­нии);

от дворянских обществ - 18;

от торговли и промышленности, местных комитетов торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ - 12 (по 6 от промышленности и торговли);

от съездов землевладельцев неземских губерний - 22 (из них 6 - от царства Польского).

Выборные члены Государственного Совета избирались сро­ком на 9 лет с тем, чтобы через каждые три года представитель­ство каждой из групп обновлялось на одну треть. Очередные выборы назначались императором.

д) Избирательная кампания, организация выборов

В законодательстве Российской империи не было конкретных положений о проведении избирательной кампании. В нем прак­тически отсутствовали нормы, касающиеся предвыборной агита­ции. О возможности агитации на селе закон умалчивал. В горо­дах разрешалось за месяц до начала выборов проводить участ­ковые собрания избирателей. Такие собрания должны были про­ходить в присутствии представителя полиции, который имел право и прерывать и закрывать. Все это делало ведение предвыбор­ной агитации невозможным.

Для организации выборов и проведения голосования созда­вались избирательные участки. В каждом из них имелись изби­рательные комиссии в составе председателя и двух членов. Из­брание выборщиков происходило путем тайного голосования через баллотировку шарами. Таким же образом избирались де­путаты Государственной думы в губернском избирательном со­брании.

Выборы в городское собрание проводились с помощью изби­рательных записок (бюллетеней). Специально изданные «Пра­вила о порядке производства выборов в городское избиратель­ное собрание» определяли следующую процедуру голосования: каждый избиратель лично вручал свой бюллетень председателю избирательной комиссии. Он содержал имя, отчество и фамилию кандидата, за которого голосовал избиратель. Число кандидатов в бюллетене не должно было превышать число необходимых для избрания по каждому участку. Бюллетень не должен был содержать никаких отметок, знаков, исправлений и подчисток ни на лицевой, ни на оборотной стороне. В противном случае он признавался недействительным. Получив заполненный бюллетень, председатель комиссии в присутствии избирателя опускал его в особый ящик с отверстием на крышке.

Выборы проводились в течение одного дня с 9-ти часов утра до 9-ти вечера одновременно на всех участках. Подсчет голосов производился избирательной комиссией на следующий день и это же время. При этом могли присутствовать избиратели.

Таковы в общих чертах основные положения и особенное и российского избирательного законодательства конца XIX - на чала XX в. Революция 1905-1907 гг. внесла в его содержание существенные перемены. Вырванные революционным движением у самодержавия политические права, несмотря на всю их ограниченность, способствовали приобщению к выборам широких слоев населения. Хотя в российском избирательном праве отсутствовали такие принципы, как всеобщность и равенство, сформированный на его основе представительный орган - Государственная дума - стал одним из важнейших элементов российском политической системы начала XX века.

Глава III Российское избирательное право в 1917 г. (период Временного правительства)

Февральская революция положила начало принципиально новому этапу в истории российского избирательного права. Правда, его временные рамки были очень коротки, но принятые тогда правовые акты, регулировавшие избирательную практику, были невиданными в российской истории. На их основе впервые демократическим путем были избраны органы земского и городского самоуправления и проведены выборы во Всероссийское Учредительное собрание, ко­торому отводилась роль «хозяина земли Русской

Временное правительство в декларации от 2 марта 1917 года в качестве одной из первоочередных задач провозгласило не­медленную подготовку к созыву Учредительного собрания, которое должно было установить форму правления и принять кон­ституцию страны. Правительство обязалось провести выборы в Учредительное собрание на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права и тайного голосования. На тех же принципах планировалось про­вести выборы в органы местного самоуправления.

21 мая 1917 года были изданы «Временные правила о произ­водстве выборов губернских и уездных земских гласных», по­становление «О волостном земском управлении» и «Наказ о производстве выборов волостных земских гласных». Сословные и имущественные ограничения, присущие прежнему земскому за­конодательству, отменялись. Выборы стали всеобщими, равными и прямыми с тайным голосованием. Активным избирательным правом наделялись российские граждане «обоего пола всех на­циональностей и вероисповеданий», достигшие 20 лет. От учас­тия в выборах отстранялись лица недееспособные, осужденные но приговору суда и монашествующее духовенство. Аналогич­ные нормы содержало и новое законодательство о выборах орга­нов городского самоуправления.

В конце марта 1917 года было образовано Особое Совещание для подготовки проекта «Положения о выборах в Учредитель­ное собрание». 25 мая оно приступило к работе. Над проектом работало более 100 человек: специалисты по государственному праву, статистике, представители Советов, различных политичес­ких партий (от октябристов до большевиков), кооперации, жен­ских организаций, этнических групп населения. Председателем Совещания стал Ф.Ф. Кокошкин - известный юрист, публицист, специалист в области государственного права, один из лидеров партии кадетов. Авторы проекта ответственно подошли к своим обязанностям. Они особенно настаивали «...на соблюдении всех формальностей процедуры по организации выборов. В осо­бенности требовали.., чтобы списки избирателей были состав­лены не какими-нибудь «самочинными органами народной власти», возникшими на местах, но правильно избранными новыми демократическими органами самоуправления» (Цит. по: Страна гибнет сегодня. Воспоминания о Февральской революции 1917 г. М.,2001. С. 357). Все это затягивало подготовку проекта, и сроки выборов в Учредительное собрание от­кладывались.

Создатели избирательного законодательства пришли к еди­ному мнению о том, что выборы должны быть всеобщими, равны­ми, прямыми. Но сама система выборов (пропорциональная или мажоритарная), способ их проведения в действующей армии, на флоте, в удаленных регионах страны вызывали мною споров. Существенные разногласия возникли и по вопросу о возрастном цензе. Представители кадетов предлагали его ограничить 21 го­дом, Петроградский Свет настаивал на снижении ценза до 20 лет, а большевики предложили предоставлять избирательные права с 18-летнего возраста. Немало трений возникало и по по­воду лишения избирательных прав различных групп населения. Тем не менее к сентябрю 1917 года работа над проектом была завершена. 2 октября 1917 года Временное правительство утвердило «Положение о выборах в Учредительное собрание», а также инструкцию по его применению и роспись числа членов Учредительного собрания. Сами выборы предстояло провести 12 ноября 1917 года. Новый закон соответствовал уровню пере­довых избирательных законов своего времени и даже превосходил их по некоторым положениям. Так, статья 1 гласила: «Уч­редительное собрание образуется из членов, избранных на­селением на основе всеобщих, без различия пола и равного избирательного права посредством прямых выборов и тайно­го голосования с применением начала пропорционального представительства» (Учредительное собрание. Россия, 1918 г. / Стенограмма и другие документы. М.,2001. С. 13). Та­ким образом, этим документом предусматривало введение сис­темы выборов но спискам, выдвигавшимися политическими пар­тиями.

Впервые в России были отменены цензы: имущественный, гра­мотности, оседлости, а также ограничения по национальному и религиозному признакам. Законом предусматривался ряд гаран­тий для участия в выборах нерусского населения. Например, статья 60 «Положения» ус­танавливала возможность перевода избирательного бюллетеня на язык любой национальности.

Существенно расширен был состав избирателей. Впервые право голоса было предоставлено жен­щинам (вслед за Новой Зе­ландией, Австралией и скандинавскими странами), в то время как в подавля­ющем числе государств женщины были лишены этого права. Уникальным явлением было предоставление изби­рательных прав военнослужащим. Минимальный возраст для участия в выборах устанавливался в 20 лет. Права участия в выборах лишались глухонемые, умалишен­ные, находившиеся под опекой, осужденные к лишению свободы, каторжным работам, ссылке и т.д., несостоятельные должники, военнослужащие-дезертиры, члены царской семьи.

Для проведения выборов Россия делилась на территориаль­ные округа (в том числе особые округа в Петрограде и Москве). Повсеместно создавались избирательные участки. «Положение» определяло компетенцию и порядок работы избирательных ко­миссии всех уровней: от Всероссийской по делам о выборах в целительное собрание («Всевыборы») до участковых; правила составления списков избирателей и т.д.

Голосование проводилось подачей избирательных записок (бюллетеней). Избирательный бюллетень, единая форма которого устанавливалась окружной комиссией, содержал один из списков кандидатов, номер этого списка и название предложившей его партии. Каждому избирателю выдавалось именное удостовере­ние, по предъявлении которого он допускался к голосованию. Голосование проводилось в помещении, где были установлены закрытые кабины. Здесь запрещалась агитация, не допускалось присутствие вооруженных лиц, а также пьяных. Выборы проводились в течение трех дней. Каждый избиратель должен был проголосовать лично. Предъявив именное удостоверение одному из членов комиссии, он получал специальный конверт, заве­ренный печатью избирательной комиссии, а затем удалялся в закрытую кабину. Там он должен был вложить в конверт избирательный бюллетень с тем кандидатским списком, которому отдавал свой голос. Затем заклеенный конверт передавался председателю участковой избирательной комиссии. Последний в присутствии ее членов опускал конверт в специальный ящик. По окончании голосования ящики с бюллетенями опечатывались и оставлялись в этом же помещении, у дверей которого выставля­юсь охрана.

При подсчете голосов прежде всего определялось количество конвертов. Затем они вскрывались и подсчитывались бюллете­ни. Те из них, которые не отвечали установленным правилам, содержали помарки, подчистки или другие знаки, либо подписанные избирателями, признавались недействительными. Если в конверте обнаруживалось более одного бюллетеня, они также признавались недействительными.

Общий подсчет голосов производился окружной избиратель­ной комиссией, которая определяла поименный состав членов Уч­редительного собрания в своем округе.

Особый раздел «Положения о выборах» допускал некоторые исключения из общего порядка избирательной кампании. В ряде округов: Аму-Дарьинском, Архангельском, Закаспийском, Кам­чатском, округе КВЖД, Олонецком, Ордынском, Прикаспийском, Якутском, а также в Финляндии и русской армии, действовавшей во Франции и на Балканском полуострове, выборы проводились по мажоритарной системе. На окраинах России разрешалось в случае необходимости проводить голосование посредством баллотировки шарами или другими заменяющими их знаками. До­пускалось продление сроков голосования. «Положение» содержало также особые правила о порядке выборов в действующих армии и флоте. Очевидно, что все эти меры должны были обеспечить подлинно демократический характер выборов, дать возможность проявить свободное волеизъявление наибольшему числу избирателей.

Глава IV Избирательное право современной России

Политико-правовая реформа в нашей стране проходит по сценарию развития любого переходного процесса, а именно в ситуации одновременного и параллельного поиска новой структуры орга­низации государственной власти и становления демократичес­ких институтов и форм политического участия граждан в ее осуществлении на федеральном, региональном уровнях и уров­не местного самоуправления. Совмещение двух аспектов государственно-правового строительства - рационально-бюрократи­ческого и социально-политического - в едином процессе рефор­мирования и совершенствования системы публичной власти актуализирует проблему поддержания режима стабильности, не­прерывности и преемственности в ее деятельности и последовательного и целенаправленного освоения нетрадиционных подходов и решений в практике государственно-правового развития и функционирования.

Содержание данного исторического этапа заключено в его переходности, когда старые институты сохраняют свое влияние на выработку и принятие стратегических решений, а новые ин­ституты еще не обладают необходимыми качествами адекватно­го воздействия и регулирования политики будущего развития. Это означает одновременное присутствие в системе и процес­сах власти носителей прямо противоположных общественных тенденций - модернизации и реставрации - и представляющих их технологий социального управления - авторитарной (оли­гархической) и демократической (гражданской), что обнару­живает себя в перманентных институциональных кризисах и конфликтах. Их разрешение и преодоление возможно на пути нахождения приемлемого компромисса между ведущими со­циально-политическими силами и группами, что предполагает, в свою очередь, наличие механизма согласования интересов и позиций по конкретному спектру общих проблем, структурных вызовов и yгpoз.

Действительная возможность блокирования негативных тенденций в социально-экономической и социаль­но - политической сферах переходных политических обществ заложена в идеологии и практике выборной и представительной демократии. Для подобного предположения есть известные ос­нования как объективного, так и субъективного свойства. Харак­терная черта российского исторического опыта взаимоотноше­ний между обществом и государством состоит в их взаимном недоверии друг другу. Этим двум антагонистам отечественной политической сцены так и не удалось найти нормальный, публич­но-правовой язык урегулирования встречных требований и претензий. Фактически и юридически обоим субъектам истори­ческого процесса было свойственно желание превратить другую сторону прежде всего в объект решения собственных проблем, что и привело к полному истощению и деградации составляю­щих их институтов, норм и ценностей.

Разумеется, отношения между обществом и государством, вла­стью и гражданином в условиях демократической формы их организации не являются безупречными. Политический граж­данский контроль за деятельностью государственных институ­тов обладает собственным набором конфликтогенных качеств. Демократия порождает свои тупиковые линии поляризации общественных групп и интересов. Реальные ловушки и дилеммы демократии также несут в себе негативные тенденции развития, провоцируют кризисы и даже электоральные катастрофы. Та­кие ее превращенные или иррациональные формы, как люмпен-демократия или маргинальная демократия, нагружены таким же разрушительным потенциалом развития, как и тоталитар­ное или бюрократическое государство.

В современной науке феномен власти вообще и выборной вла­сти в частности осмысляется представителями самых различных профессий, и прежде всего, юристами, историками, политологами и практическими политиками. И хотя каждый находит здесь свой предмет теоретических или прикладных интересов, проблема власти, как и проблема собственности, продолжает оставаться не­исчерпаемым источником разнообразных переживаний и дейст­вий, оценок и теорий. У каждой профессиональной группы не только своя роль и инструментарий, но свой смысл в соприкосновении с властью, ее агентами, объектами и итогами деятельности.

И сегодня, как и вчера, политики не только выстраивают кон­кретные схемы общественного устройства, но и реализуют абст­рактные стратегии и тактики изменения существующих инсти­тутов государственной власти и управления; юристы не ограни­чиваются вопросами формулирования норм позитивного нрава и законодательства, регламентирующего власть в ее необхо­димых проявлениях, но и активно включаются в обоснование политической практики превращения желаемого образа госу­дарства и права в реальность. И лишь историки довольствуют­ся тем, что есть, - руинами политического и юридического быта, которые после восстановления их первоначального облика подтверждают одну элементарную истину. Современные госу­дарственно-правовые институты не абсолютные категории, а от­носительные и преходящие воплощения повседневных интере­сов конкретных социальных групп, сменяющих друг друга в историческом времени и пространстве.

Конечно, потребность использования на отдельных фазах об­щественно-исторической эволюции выборных технологий в процессах и системах власти и управления обнаруживала себя с различной степенью полноты и эффективности. Она то исчеза­ла из общественно-государственной жизни и исторической памяти, то восстанавливалась в новых социально-экономических условиях и социокультурных контекстах.

Для отечественной социально-политической практики инте­рес к такому институту народовластия, как демократические, кон­курентные и периодические выборы в законодательные и испол­нительные органы государственной власти и местного самоуправ­ления, закономерен, исторически обусловлен и нравственно мо­тивирован. Страна слишком долго пребывала в состоянии поли­тического отчуждения населения от власти и своих собственных гражданских потребностей и интересов, чтобы отказаться от ос­воения накопленного в этой области общественных изменений опыта правового общения общества и государства, граждани­на и власти.

Социальная ценность выборов в том и состоит, что они по своему внутреннему смыслу являются одним из существенных моментов нравственного и политического самоутверждения граж­дан и осознания себя в качестве таковых. Это одновременно и способ политической самоорганизации гражданского общества, обеспечивающий его автономию, и юридически признанная за гражданами и их политическими объединениями возможность быть субъектами государственной власти и управления.

Разумеется, формально-юридическая возможность быть субъ­ектом избирательного политического права не означает нали­чие действительной способности им быть. Но для этого и суще­ствуют выборы как социальный процесс и институт, политико-правовая ценность и механизм воспитания гражданского поли­тического сознания, чтобы выработать навыки действительного и полноценного, публичного, а не мнимого и иллюзорного учас­тия граждан и их объединений в формировании и осуществле­нии государственной власти, ответственной перед гражданами и контролируемой гражданами.

Современное понятие выборной демократии и законодатель­ства как системы государственно-правовых институтов, основан­ных на политическом волеизъявлении граждан и регулирующих их участие в избирательном процессе, отличается от представ­лений, выработанных в прошлом.

Переходное состоя­ние политической системы определяет не только содержание и эволюцию действующего конституционного права и законода­тельства в целом, но и современный политико-правовой словарь, применяемый для описания и объяснения будущей демократи­ческой модели государственной власти, основанной на юридически гарантированном участии граждан в политическом процессе ее организации и осуществления.

Правовой документ, который, наряду с Конституцией Россий­ской Федерации, формально устанавливает свободное и незави­симое положение граждан и их политических объединений в из­бирательных публично-правовых отношениях, - Федеральный За­кон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Рос­сийской Федерации». Он ввел в оборот комплекс понятий и оп­ределений в совокупности дающих достаточно полное представ­ление о структуре и содержании политического права избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления.

Избирательное право, как и любое право, существует в двух измерениях - формально-юридическом и политико-правовом.

В формальном смысле национальное избирательное право пред­ставляет собой кодификацию юридически признанных условий и гарантий становления и развития политической свободы граждан и публично-правовой сфере общественных отношений, то есть от­ношений между населением, проживающим на определенной тер­ритории, и властью, в чьей юрисдикции оно находится. Юридиче­ское значение его заключается в том, что оно вносит определен­ность в их взаимные отношения и ставит границы вмешательства государства в жизнь политического общества и, наоборот, защи­щает само государство от несанкционированных действий граж­дан в процессе формирования и осуществления власти.

В политико-правовом смысле национальное избирательное право представляет собой каталог прав и обязанностей, кото­рыми наделяются индивидуальные и коллективные участники избирательного процесса на отдельных стадиях его организации и проведения. В структуре субъективного избирательного права в зависимости от его содержания различают два правовых ре­жима - режим активного и режим пассивного избирательного права. Объединяющим оба юридических режима началом яв­ляется принцип формального равенства, вокруг которого собст­венно и выстраивается реальная картина и драматургия избира­тельного процесса, связанная, с одной стороны, с формальными гарантиями свободы волеизъявления, а с другой, возможностью неполноценного использования его участниками своих полити­ческих прав или злоупотребления ими.

Совершенно очевидно, что выборы - политический институт и процесс - и избирательное право - его юридическая система, вза­имозависимые, но не рядоположенные понятия и явления. Пер­вое относится к фактической стороне организации власти, точ­нее, осуществления принципов политической свободы в области организации и функционирования власти. Второе связано с ее конституционно-правовыми определениями, включающими в себя четыре основные юридические характеристики: субъект и объ­ект политического избирательного права, содержание и струк­тура политических избирательных отношений, представленных в виде правоотношений. В их системе и организуется все разно­образие существующих в этой области норм и институтов, изби­рательных действий и процедур, но уже как юридических ка­тегорий и событий, выраженных в форме взаимокорреспонди­рующих прав и обязанностей, полномочий и ответственности уча­стников избирательного процесса.

Под избирательным процессом здесь понимается регламенти­рованная нормами избирательного законодательства деятельность по передаче и приобретению власти путем организации и прове­дения выборов. Эта деятельность включает в себя ряд стадий, на каждой из которых участниками избирательного процесса осу­ществляется строго определенный набор избирательных дейст­вий, призванных в конечном итоге обеспечить полную и после­довательную реализацию конституционного права граждан из­бирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.

В свою очередь, избирательное право представляет собой от­расль публичного права, самым непосредственным образом свя­занную с политической деятельностью. Разумеется, избирательное право предметно регулирует только определенный аспект этой деятельности, затрагивающий вопросы участия граждан в приобретении и передаче государственной власти. В полном объ­еме своего содержания вопросы ее организации и осуществле­ния регулируются нормами конституционного и администра­тивного права.

Политические выборы и регулирующее их избирательное за­конодательство принадлежат к основным институтам и процес­сам, формирующим легитимную в социальном и правовом отно­шениях власть. Именно поэтому в избирательном праве, как ни и какой другой отрасли политического права, существенный мо­мент его содержания и применения составляет доверие граж­дан. Гражданское доверие, являясь неотъемлемым элементом демократической политической и правовой культуры, определя­ет смысл современного избирательного права и процесса. Новое в избирательном праве состоит не столько в содержании материальных и процессуальных норм и институтов, пассивного и активного избирательного права, а сколько в освоении демо­кратических политико-правовых ценностей и ориентации, ожи­даний и предпочтений, то есть в становлении нового источника избирательного права и законодательства - гражданского демо­кратического правосознания.

Понадобилась целая эпоха кризисного развития российской государственности, чтобы по-новому взглянуть на исходные по­литико-правовые конструкции, определения и институты, харак­теризующие в целом различные аспекты организации и функци­онирования публичной политической власти. Это прежде всего касается двух базовых для построения демократической госу­дарственности доктрин - теории разделения властей и политиче­ской ответственности государственной администрации перед граж­данским обществом, конституируемым на период избирательной кампании в электоральный корпус - особый субъект политичес­ких и государственно-правовых отношений. Теория разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную является неполной. В ее классических определениях должно быть найдено место для избирательной власти, через которую только и опредмечивает себя суверенитет гражданско­го общества. Избирательная власть выражает фундаментальное разделение между обществом и государством функций полити­ческого господства и управления, а избирательное право фикси­рует политико-правовые границы и гарантии их взаимодействия и взаимозависимости.

Избирательное право является базовой юридической струк­турой, внутри и в рамках которой через избирательные правила и процедуры, стандарты и ограничения осуществляется станов­ление, формирование и преобразование демократической госу­дарственности, ее конституирование в качестве публично-право­вой формы организации народовластия. Именно избирательное право резюмирует два важнейших признака политической демо­кратии - рассеянный характер политической власти и ее сменя­емость (ротацию) - только по итогам периодически проводимых выборов. Основное назначение избирательных технологий в любой их модификации - собрать отдельные частички народного суверенитета, носителями которого является каждый гражданин в отдельности, и в концентрированном виде делегировать его законно избранным представителям, уже как политической пуб­лично-правовой корпорации.

Нормы избирательного права регулируют отношения, связан­ные с использованием важнейших политических ресурсов - вре­мени пребывания у власти и методов ее перемещения в неодно­родном социальном пространстве. Его природа двойственна. С одной стороны, оно должно обеспечить нормальное развитие и демократическое воспроизводство выборных законодательных и исполнительных институтов государственной власти. С дру­гой стороны, оно должно защищать само государство как от при­тязаний на монопольное использование государственных инсти­тутов любыми политически активными социальными (этноконфессиональными, бюрократическими) группами, так и периоди­ческую смену и ротацию власти по итогам демократических кон­ституционных выборов.

Исключительно важная роль в политической трансформации системы властеотношений и регулировании демократического перехода к современным формам государственности принадле­жит избирательным технологиям - правилам и процедурам ста­новления системы ответственной власти, в самой себе заключаю­щей в качестве безусловного политико-правового императива ее периодическую ротацию и смену.

Ведущими элементами политико-правового механизма станов­ления политической демократии являются институты (правила и процедуры), обеспечивающие организацию и проведение референдумов и выборов в представительные и ис­полнительные органы государственной власти. Выборная демо­кратия - первичное звено в комплексном и многоаспектном про-ut'cce реформирования однопартийной системы власти, в кото­ром закладываются исходные социальные, политические и правовые условия перехода от этатистской (административной) модели к действительно открытой, конкурентной, самоуправленческой, основанной на свободном политическом волеизъявлении граждан модели властеотношений.

Конституция Российской Федерации, определяя в качестве структурообразующего принципа организации государственной власти свободные выборы и референдум, а носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федера­ции - народ, по существу, ввела в юридический обиход новые для качественной политико-правовой теории и практики категории избирательный корпус и избирательная власть.

Именно здесь и лежит реальный источник бо­лее или менее безболезненного и согласованного перехода к системе политической демократии. Именно через избирательный процесс, организованный в институты и структуры избиратель­ной власти, могут быть сбалансированы и приведены к социаль­ному знаменателю возможные и желаемые политико-правовые преобразования наличной системы государственной власти и уп­равления и, самое главное, последовательно и постепенно решена важнейшая проблема современного государства - проблема правовой рационализации взаимоотношений законодательной, испол­нительной и судебной властей и их политической ответственнос­ти перед гражданами. Фундаментальный смысл российского конституционного процесса, несмотря на весь его драматизм и издержки, в том и состоит, что вопреки всему впервые в практи­ке государственно-правового развития страны, параллельно соб­ственно бюрократическим основаниями и источниками ее жиз­недеятельности и преобразований, активно формируется (юридизируегся и институционализируется) новый гражданский ис­точник и основание ее жизнедеятельности и преобразований.

Избирательный корпус и его юридическая структура - изби­рательное право (каталог электоральных прав и обязанностей граждан), законодательство (совокупность юридических источников данного права) - выступают активным инструментом со­циально-политических и социально-экономических перемен, а борьба за избирательное право, ту или иную модель электораль­ной системы - ведущим мотивом политической и государствен­ной деятельности. Суть наблюдаемых и переживаемых событий в разворачивании на наших глазах и с нашим участием (хотим мы или не хотим, осознаем или не осознаем) процесса отделения общества от государства и превращение его в полноценного и полноправного субъекта политических отношений, реального участника политического процесса, действительного носителя функции развития и преобразования политической системы, а в конечном итоге - выбора форм организации государственной власти и способов ее функционирования.

Отныне любой политический режим, если он хочет сохранить себя на долгосрочную перспективу, не сможет не считаться с консти­туционно-демократическими (электоральными) условиями и осно­ваниями своей жизнедеятельности, какими бы хрупкими они ни каза­лись на первый взгляд. И даже если фактическая конституция вла­сти и ее юридическая конституция не найдут общего языка, взаим­ная корреляция реальных политических отношений и конституци­онно-правовых форм их организации через электоральный процесс и электоральные предпочтения граждан становятся существенным аспектом понимания действительного содержания, динамики и логи­ки развития российской государственности. Значение граждан-изби­рателей в разрешении этой дилеммы сегодня уже очевидно.

Какое содержание вкладывается в понятие «избирательный корпус», какое место занимает данный общественно-политичес­кий институт в процессе организации и поддержания системы властеотношений, какие функции выполняет в механизме поли­тической демократии вообще и в процессе обновления и перехо­да к новому конституционному правопорядку в частности, какое положение занимает в системе разделения государственной вла­сти, какие органы и институции призваны фактически и юриди­чески осуществлять избирательную власть граждан, каковы их полномочия, порядок формирования и деятельности и, наконец, самое главное, политико-правовая природа и сущность электо­ральных прав и обязанностей граждан, субъективного активного и пассивного избирательного права - все это в совокупности со­ставляет новое проблемное поле науки конституционного и ад­министративного права и, шире, публичного права.

Актуальность исследования данного политико-правового фе­номена мотивируется соображениями не только и не столько абстрактно-теоретического, сколько сугубо прикладного харак­тера. Активизация законопроектной работы в области избира­тельного права, конкуренция альтернативных законопроектов, политические дискуссии по широкому комплексу вопросов из­бирательной политики и права, в том числе вокруг проблемы рационального выбора избирательной системы, отвечающей осо­бенностям переходного этапа в развитии российской государственности, - это одна, и не самая важная, сторона ситуации, скла­дывающейся вокруг будущих выборов в представительные и исполнительные органы государственной власти. Важно юриди­чески и институционально определить место избирательных тех­нологий в механизме формирования и функционирования пере­ходной к системе политической демократии структуры. А это делает необходимым выяснение политико-правовой природы из­бирательной демократии и выборной власти и составляющих ее административно-правовых институтов, которые отвечают ее вну­треннему смыслу - обеспечить полную и безусловную реализа­цию права граждан избирать и быть избранным.

Конкретные политико-правовые источники данного объектив­ного политического права и формы реализации субъективного (активного и пассивного) электорального права могут быть са­мыми разнообразными. Однако очевидно, что при всех своих особенностях избирательная власть может быть только правовой и властью - властью, основанной на конституционных полномочиях, реализуемых через демократические правила и процедуры. Представляется, что теоретическое осмысление проблематики избирательно власти и ее практических потребностей на современном этапе может быть раскрыто через определение реального, а не декларируемого политического механизма организации и функ­ционирования государственной власти, его положительных и от­рицательных черт, а также через выявление состава и структуры, функций и полномочий органов избирательной власти, оптималь­ных для данной ситуации и программных целей развития страны. Именно на такой основе предложение рациональных процедур осуществления избирательной власти, а также правил и регламентов взаимодействия органов избирательной власти на федераль­ном, региональном и местном уровнях ее организации будет адекватно тенденциям и конкретным условиям перехода к системе выборной, представительной и конкурентной демократии.

Хотя полномасштабное исследование электорально-правовой культуры россиян - это вопрос будущего, но уже сегодня есть все основания утверждать, что для значительной части из них участие в выборах стало рассматриваться как способ отбора политических лидеров, публичной оценки деятельности политических партий, ин­струментом коррекции официального правительственного курса. Граждане начинают воспринимать участие в выборах как безус­ловную форму реализации своих политических и гражданских прав.

В политико-правовом смысле выборы становятся процессом кодификации электоральных прав граждан и электоральных обязанностей государства, фиксирующих границы их взаимоот­ношений в ситуации движения к обществу, управляемому на основе публичного согласия граждан.

Новая политическая идеология, отвечающая долговременным и стратегическим интересам развития российской государствен­ности, заключается в идее выборной гражданской демократии. Это действительная, а не мнимая альтернатива идеологии и практике корпоративного, бюрократического или этнократического господ­ства и контроля. Системная суть наблюдаемых и переживаемых российским переходным обществом событий именно и состоит в разворачивании весьма запоздавшего для нашего времени про­цесса выделения политического общества из административного государства и превращения его в действительного субъекта по­литико-экономических трансформаций, полноправного носителя функции развития и изменений. Фундаментальная роль в ре­шении этой действительно исторической задачи принадлежит современному демократическому избирательному праву.

Заключение

Работая над темой реферата, я пришла к следующим выводам:

1). Выборы и избирательное право напрямую связаны с функционированием государства.

2). Избирательное право в период Временного правительства представляло собой высшее достижение государственно-правовой практики всей монархической России.

3). Современное избирательное право России – это абсолютно новый этап в истории этого права. Россия строит правовое государство и эта область права, очевидно, продвинулась самыми прогрессивными темпами.

Избирательное право и избирательный процесс са­мым непосредственным образом связаны с политической сферой функционирования государства и гражданского общества. Если избирательное право предметно регламентирует реализацию кон­ституционного права граждан избирать и быть избранными, то избирательный процесс как форма реализации норм избиратель­ного права выражает динамику и структуру участия граждан в осуществлении власти. В совокупности они образуют политико-правовую основу функционирования институтов системы пред­ставительной и выборной демократии.

Новое в избирательном праве и избирательном процессе за­ключено в освоенных ими демократических политико-правовых ценностях и становлении нового источника избирательного права и законодательства - гражданской политической культуры. Это и культура поведения граждан в избирательном процессе, и культу­ра законотворческой и правоприменительной деятельности. Поэтому проблематика взаимодействия культуры, демократии и права приобретает сегодня особый смысл для понимания перспектив развития российской государственности и фундаментальной роли такой сферы публично-правовых отношений, которая связана с ротацией и передачей власти по итогам выборов. Речь идет о фор­мировании новой нормативной модели организации и проведения выборов, включая тип избирательной системы, которая обеспечива­ет и гарантирует легитимный процесс свободного, равноправного и основанного на Конституции и законах волеизъявления граждан. Мы снова стоим перед дилеммой: либо через избирательное право, демократические правила и процедуры выйти из замкну­того пространства неполитических форм организации власти, либо рассеяться в корпоративной модели ее организации. В первом варианте появляется реальный шанс жить в нормальном государстве с нормальными институтами, которые зависят от граждан и ответственны перед ними. Во втором варианте открывается возможность сочетаться политическим браком с таким государством, в котором отдельные социально-корпоративные группы навязывают остальному населению свои собственные решения и ценности.

Положительное разрешение этой дилеммы заключено в идеологии и практике свободных демократических конституционных выборов. Именно поэтому вокруг избирательного права и регулирую­щего его законодательства, избирательной системы в целом не утиха­ют дискуссии, возникают институциональные конфликты и развора­чивается весь спектр общественно-политических сил, заинтересован­ных в том или ином варианте ее юридического определения.

И хотя публичные выборы - первичная форма народовластия, а сама по себе возможность периодически, в установленные законом сроки, голосовать за право тех или иных лиц, прини­мать государственные решения составляет лишь один из моментов в становлении и организации демократической системы власти, именно в них заключены действительное содержание и смысл демократии как гражданской формы организации политической свободы - исходного условия и основания формирования граж­данского общества и правового государства.

Литература.

1. Государственная дума в России. Сборник документов и материалов. М., 2001 г.

2. Законодательные акты переходного времени: 1904 – 1906. СПб., 1997 г.

3. Милюков Н.П. Воспоминания. Т.1. М., 1999 г.

4. Политическая история России. Хрестоматия. М.. 1996.

5. Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2. Отд. 1. Т. 39.

6. Российское законодательство Х-ХХ веков в 9-ти томах. Том 9: Законодательство эпохи буржуазных революций. М., 1994.

7. Страна гибнет сегодня. Воспоминания о Февральской революции 1917г. М., 2001 г.

8. Учредительное собрание. Россия, 2001 г.

9. Стенограмма и другие документы. М., 1991.

10. Учреждение Государственной Думы. М., 1995 г.

11. Демин В. А. Государственная Дума России: механизм функционирования. М.. 1996.

12. Ёрошкин Н. П. История государственных учреждений в дореволюционной России. М., 1983.

13. Иванченко А. В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория, практика М., 1906.

14. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995.

15. Леонтович В. В. История либерализма в России (1762-1914). М., 1995.

16. Отечественная история: энциклопедия: В 5 т.: т. 2: Д - К. М., 1996.

17. Скрипилев Е.А. Всероссийское Учредительное собрание. Историко-правовое исследование. М., 1982.