Проблемы укрепления самостоятельности местного самоуправления в РФ

Оглавление 1 1 введение 3 2 Финансово-экономическая основа МСУ 4 2.1 Муницип альная собственность 5 2.2 Финансы местного самоуправления 11 2.2.1 Состав финасов 11 2.2.2 Бюджеты Мсу : понятие , принципы формирования , доходна я и расходная част ь,. 11 2.2.3 муниципальные внебюджетные фонды 19 3 основны е проблемы эффективного функционирования местног о самоуправления : 20 3.1 правово е обеспечение самостоятельности мСУ. 21 3.2 экономические. 29 3.3 Межбюджетные отношения в РФ 29 3.4 Кадровое обеспечение местного самоуправл ения 35 3.5 Политические. 37 4 заключе ние 38 5 Список используемой литературы : 40 1 введение В обыденном пониман ии под местным самоуправлением , как правило , подразумевается система решения вопросов обеспечения повседневных потребностей населения . Но суть этого явления гораздо серьезнее . Не случайно положение о конституционной га рантированности местного самоуправления изложено в главе 1 "Основы конституционного с троя " Конституции РФ. Местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства . В частности - это неотъемлемая часть общегосударственной системы сдержек и противовесов . Нередко упомянутая система понимается исключительно как механизм вза имоотношений Президента и Парламента России (или их аналогов на уровне субъе ктов РФ ), позволяющий согласовывать позиции ра зличных политических сил , стоящих у власти . Но наряду с сочетанием различных интересов на государственных уровнях РФ , субъектов РФ не о бходимо сочетание интересов государственных и интересов каждого отдельно взятого города , поселка , деревни , каждой как им-либо способом обособленной населенной территор ии . Роль выразителя таких интересов и приз вано играть местное самоуправление . Чтобы эта р о ль была действенной , необходимо наличие у местного самоуправления полномочий на самостоятельное решение вопросов защиты интересов жителей , обусловленных фактом совм естного проживания на соответствующей территории (вопросов местного значения ), а также полн о мочий на участие в подготовке решений органов государственной власти , затраги вающих интересы жителей территории местного с амоуправления. Замотаев А ., "Местное самоу правление как элемент государственного устро йства " Российская юстиция , 1996, N 6 Органы местного самоуправления призваны решать вопросы местног о значения , создавать условия для обеспечения повседневных потребностей населения - но это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина , гарантируемых д емократическими государствами - права на достойную жизнь . Таким образом , местное с амоуправление не только оппонент , но и сор атник государственной власти , а развитое , мест ное самоуправление освобождает органы государств енной власти от "текучки ", позволяет сконцентри роваться на решении о бщегосударственных проблем , способствует оптимизации государственно го управления. Местное самоуправление в странах , где оно развито , осуществляет свою деятельность в значительной мере за счет государственного финансирования , но при этом , как ни парадоксаль но , оно и экономически выгодно государственной власти . Обеспечение текущих потребностей граждан требует государственных средств независимо от наличи я или отсутствия местного самоуправления . А органы местного самоуправления , будучи властью , создаваемой нас е лением муниципальны х образований из своего состава , из людей , знающих все нюансы проблем своей террито рии , властью , подотчетной населению , властью , де йствующей в буквальном смысле на глазах с воих избирателей , объективно являются органами власти , в наиболь ш ей степени сп особными решать вопросы местного значения в экономически эффективных формах. Органы местного самоуправления (далее по тексту МСУ ) должны иметь право на дос таточную для осуществления своих функций и полномочий экономическую и финансовую базу . Т ак , в соответствии с Конституцией РФ (Ст . 132), при наделении этих органов отдель ными государственными полномочиями им должны передаваться необходимые для их осуществления материальные и финансовые средства . Главы 5-6 Федерального закона “Об общих принцип а х организации местного самоуправления в РФ” уточняют данное положение Конституции РФ . Из этого следует , что признание и гарантированность государством местного самоуправл ения предполагает определенные обязательства со стороны государства по созданию необх о димых экономических , финансовых и правовых условий и предпосылок для развити я МСУ . Реальность и эффективность МСУ , как подтверждает опыт зарубежных стран , с раз витым МСУ , определяется прежде всего материал ьно-финансовыми ресурсами , имеющимися в его ра спор я жении . Именно из этой философ ии исходят страны Западной Европы , проводя реформы децентрализации , предусматривающие передач у полномочий по обеспечению жизнедеятельности граждан на уровень максимально возможно пр иближенный к населению , хотя при этом мест ные бюджеты и состоят на 40-70% из государственных дотаций. Не случайно в Европейской хартии МСУ самая большая по объему статья посвящена характеристике источников финансирования органо в МСУ . Эти положения хартии можно рассматр ивать в качестве общих принципов, которы е должны определять экономическую и финансово -налоговую политику любого государства применител ьно к местным органам власти , получая свое отражение в законодательстве. В РФ процесс становления и развития местного самоуправления протекает с большими т рудностями . Не всегда этот процесс идет поступательно в соответствии с выше заявленными принципами и целями . Есть множе ство причин и проблем замедляющих и не способствующих развитию местного самоуправления в РФ . Некоторые , на мой взгляд наиболее острые , и з них освещены в д анной работе . Особое место уделено финансово-э кономической базе , как основе эффективного фу нкционирования МСУ. 2 Финансово-экономическая основа МСУ В процессе становления МСУ важное зн ачен ие имеет обеспечение его деятельности соответ ствующими материальными и финансовыми средствами . О самоуправлении можно говорить тогда , к огда оно обеспечено экономически . Отсутствие экономической основы – одна из основных причин бесправия местных органо в вл асти и низкой эффективности их работы. Принцип достаточности собствен ных средств как непременное условие осуществл ения МСУ подтверждает и опыт зарубежных с тран , в которых муниципалитеты имеют собствен ность , свои источники доходов в виде местн ых налогов или четко фиксированной доли от общегосударственных налогов . Как показыва ет опыт , этих источников средств не всегда хватает для покрытия всех местных расход ов . Тем не менее , наличие собственной экон омической основы является необходимой предпосылк ой сохран е ния статуса самостоятельнос ти органов местного самоуправления. Сначала 1990-х годов в РФ были приняты меры по созданию эконо мической основы местного самоуправления : закрепле но право муниципальной собственности , изменилась система формирования местных бюдже тов муниципальная собственность была провозглашена достоянием населения соответствующей территории . Был принят ряд важнейших законов , закрепляю щих финансово-экономическую основы МСУ в РФ : ФЗ "Об общих принципах организации МСУ в РФ " от 28.08.95 № 154-ФЗ , Ф З "О фи нансовых основах МСУ в РФ " от 25.09.97 № 126-ФЗ . Определение экономических основ МСУ закре плено в ФЗ "Об общих принципах организации МСУ в РФ " от 28.08.95 3 154-ФЗ . Согласно закону "экономическую основу МСУ составляют муниципаль ная собственность , местные финансы , имуществ о , находящееся государственной собственности и переданное в управление органам МСУ , а также в соответствии с законом иная собст венность , служащая удовлетворению потребностей на селения муниципального образования " (ст . 28). Таким об р азом , экономическая основа местн ого самоуправления включает : А ) муниципальную собственность – имущест во , принадлежащее на праве собственности горо дским и сельским поселением , а также други м муниципальным образованием ; Б ) местные финансы – совокупность ден е жных средств , мобилизуемых для осуществл ения функций органов местного самоуправления ; В ) имущество , находящееся в государственно й собственности и переданное в управление органам местного самоуправления . В значительной степени это имущество является наследи ем существовавшей административно-командной э кономики . Экономические основы МСУ представляют соб ой совокупность правовых норм , закрепляющих и регулирующих отношения , которые связанны с формированием и использованием муниципальной с обственности , бюджетов и другой финансов в интересах населения муниципального образован ия. Морозова Т.Г . "Муниципальный менеджмент ", М . 1997, "Юнити ", стр .202 2.1 Муниципальная собственность Мун иципальную собственность , согласно законодатель ству РФ составляют средства местного бюджета , муниципальные внебюджетные фонды , имущество органов МСУ , а также муниципальные земли и другие природные ресурсы , находящиеся в м униципальной собственности , муниципальные предприятия и орга н изации , муниципальные банк и и другие финансово-кредитные организации , му ниципальный жилищный фонд и нежилые помещения , муниципальные учреждения образования , здравоохра нения , культуры и спорта , другое движимое и недвижимое имущество. ФЗ "Об общих принци п ах организации МСУ в РФ " от 28.08.95 № 154-ФЗ , п .1, ст .29 В соответствии со Ст .215 Гражданского ко декса РФ муниципальной собственностью является имущество , принадлежащее на праве собственности городским , сельским , а также другим муниц ипальным образованиям . Органы муниципальных образований могут вы ступать в имущественном обороте в качестве самостоятельных юридических лиц — муниципальн ых учреждений , обладающих самостоятельным вещным правом оперативного управления на закрепленн ой за ними имуществом . Частью э того имущества – денежными средствами - они буду т отвечать по своим обязательствам . При ос уществлении ими правомочий собственника — му ниципального образования — они получают возм ожность в той или иной мере распоряжаться имуществом этого собственника , пост у пающим , выбывающим или составляющим его казну . Именно имущество казны , в первую очередь , средства соответствующего бюджета , состав ляют базу имущественной ответственности такого муниципального собственника по своим долгам . В связи с этим муниципальное имущ ество делится на две части : 1) им ущество , находящееся в муниципальной собственност и и закрепленное за муниципальными предприяти ями и учреждениями во владение , пользование и распоряжение ; 2) ср едства местного бюджета и иное муниципальное имущество , не зак репленное за муницип альными предприятиями и учреждениями , которые составляют муниципальную казну соответствующего городского , сельского поселения или другого м униципального образования Гражданский кодекс РФ , п .3 ст . 125 . Мун иципальная собственность призн ается и защ ищается государством равным образом с государ ственной , частной и иными формами собственнос ти (Ст .8 Конституции РФ ). Органы местного сам оуправления управляют муниципальной собственность самостоятельно (Ст .132 Конституции РФ ). В соответствии с зак оном органы МСУ вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам , с давать в аренду , отчуждать в установленном порядке , а также совершать иные сделки , определять в договорах и согл а шен иях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов В . Ясюна , "Местное самоуправление . Комментарии . Разъ яснения ", М . 1997, "Ось -89", стр . 19 . Органы местного самоуправления вправе самостоятельно покупать объекты недвижим ости и создавать на их базе унитарные пре дприятия , учреждения и организации для осущес твления хозяйственной деятельности . Они самостоят ельно определяют цели , порядок , условия деятел ьности предприятий , находящихся в муниципальной собственности , осуществлят ь регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги ), утверждать их уставы , назначать и увольн ять руководителей , осуществлять контроль за и х деятельностью. Управление муниципальной собственностью было возложено на органы местного самоуправления , но вместе с тем была предусмотрена возможность непосредственного участия граждан в решении данных вопросов . Нормативная осно ва по формированию муниципальной собственности обозначена в постановлении Верховного Совета РФ "О разграничении государственной собственнос т и в РФ на федеральную собствен ность , государственную собственность республик в составе РФ , краев , областей , автономной об ласти , автономных округов , городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность " от 27.12.91. В Приложении № 3 к данному поста новлению к объектам муниципальной собстве нности были отнесены : 1. Объекты государственной собственности , расположенн ые на территориях , находящихся в ведении с оответствующего городского (за исключением городо в районного подчинения ), районного (за исключен ие м районов в городах ) Советов народны х депутатов : жилищный и нежилой фонд , находящийся в управлении и сполнительных органов местных Советов народных депутатов (местной администрации ), в том чис ле здания и строения , ранее переданные ими в ведение (на баланс ) другим юридиче ским лицам , а также встроенно-пристроенные неж илые помещения , построенные за счет 5 и 7-% от числений на строительство объектов социально-куль турного и бытового назначения ; жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно-строительные предприят ия , обслуживающие объекты , перечисленные в данном приложении ; объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий ), городского пассажирского транспорта (включая метрополитен ), вн ешнего благоустройства , а также предприятия , осуществляющие эксплуатацию , обслуживание , содерж ание и ремонт указанных объектов ; другие объекты , нахо дящиеся в оперативном управлении исполнительных органов городских и районных (в городах ) Советов народных депутатов (местной админист рации ). 2. Объекты государствен ной собственности , находящиеся в ведении орга нов государственной власти и управления респу блик в составе РФ , краев , областей , автоном ной области и автономных округов и находя щиеся на территории соответствующих городов : предприятия р оз ничной торговли , общественного питания и быто вого обслуживания населения ; оптово-складские мощнос ти , предприятия и подразделения производственно-те хнической комплектации , необходимые для обеспечен ия товарооборота и объемов услуг указанных предприятий ; уч реждения и объекты здравоохранения (кроме областных больни ц и диспансеров ), народного образования (кроме спецшкол для детей , страдающих хроническими заболеваниями ), культуры и спорта. 3. Предприятия и об ъекты общественного питания , учреждения народного обр азования , здравоохранения , культуры и спорта , находящиеся в ведении Министерства сельского хозяйства РФ. 4. Предприятия рознично й торговли , общественного питания и бытового обслуживания населения , находящиеся в ведени и министерств , ведомств , государственны х п редприятий (кроме закрытой сети а также пр едприятий и организаций Министерства путей со общения РФ , департаментов морского и речного транспорта Министерства транспорта РФ , связа нных с обеспечением питания пассажиров в поездах , судах и рабочего снабжения ). В со став муниципальной собственности также входят муниципальные земли и другие природные рес урсы , находящиеся на территории муниципального образования . Органы МСУ в соответствие с законом "О плате за землю " вправе устана вливать условия использования зем ель , нах одящиеся в границах муниципального образования . Взимание платы за землю является одним из направлений деятельности МСУ и источник ом доходов местных бюджетов . Формами платы за землю являются : земельный налог , арендная плата , нормативная цена земл и . О рганы МСУ вправе повышать ставки земельного налога , но не более чем в 2 раза . С другой стороны они также могут предостав ить льготы по данному налогу для отдельны х плательщиков в пределах сумм налога , ост ающихся в распоряжении соответствующего органа МС У. Природные ресурсы в целом не входят в состав муниципальной собственности , их сл едует рассматривать как находящиеся в ведении органов МСУ . До принятия и вступления в силу Земельного кодекса РФ объем пол номочий муниципалитетов в этой области недост аточно о пределен . Не смотря на большое значение природных ресурсов в экономической основе МСУ центральная роль принадлежит муниципальной собственности . Ее объем , качественны й состав определяют действительную способность МСУ самостоятельно решать вопросы местного з начения. Состав объектов муниципальной собственности – разнообразен . Учет данной собственности осуществляется согласно положению о порядке владения , пользования и распоряжения муниципаль ной собственностью комиссией по управлению му ниципальным имуществом пу тем ведения реес тра объектов муниципальной собственности . В р еестре объектов учитывается : 1. Муниц ипальные унитарные предприятия ; 2. Муниципальные учреждения ; 3. Муниципальные жилые и не жилые здания , строения и сооружения ; 4. Муниципальные пакеты акци й в уста вном капитале акционерных обществ ; 5. Имущество структурных подразделений органов МСУ , имеющих самостоятельный бюджет ; 6. Объекты инженерной инфраструктуры , внешнего благоустройства. На формирование муниципальной собственности существенное влияни е оказа л процесс приватизации в РФ , в частности так называемая малая приватизация 1991-1992 гг . В результате малая приватизация повлекла за собой переход многих объектов государственно й собственности не в муниципальную собственно сть , а в частную . Отчужден и е му ниципальной собственности часто осуществлялся ст ихийно , непродуманно и нецелесообразно . Только ФЗ "Об общих принципах местного самоуправле ния в РФ " установил в Ст . 29, что порядок и условия приватизации муниципальной собстве нности определяются населен и ем самост оятельно или представительными органами . Однако это право запоздало . Вследствие "муниципальной приватизации " в 1991-1994 гг . процесс перехода об ъектов ранее находившихся в муниципальной соб ственности получил однобокое развитие . Так , му ниципальные образования часто , не успе в даже стать собственниками по команде св ерху должны были произвести отчуждение своей собственности . Приватизация осуществлялась в условиях , когда было невозможно определить по длинную стоимость отчуждаемых объектов . В рез ультате б ыли муниципализированы заведом о убыточные объекты : жилищный фонд , объекты ЖКХ , предприятия общественного транспорта и т.д. Полученные средства от приватизации муниципальной собственности оказались недостаточны не только для долгосрочных инвестиций , но и дл я решения неотложны х текущих социальных проблем . Таким образом , приватизация помешала становлению полноценной муниципальной собственности , оставив их при э том и без средств , полученных в ходе п риватизации. Тем не менее процесс формирования мун иципальной со бственности на основе разгра ничения государственной собственности продолжается . В соответствии со ст . 61 ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в РФ " субъе кта РФ должны передавать в муниципальную собственность объекты , находящиеся в собственност и с убъекта РФ , необходимые для р ешения вопросов местного значения . При этом передача объектов (имущества ), относящегося к муниципальной собственности , в государственную собственность может осуществляться только с с огласия органов МСУ. Принципиальная особеннос ть современного состояния муниципальной собственности состоит в том , что в абсолютной своей массе она является доходопотребляющей , а не доходоп роизводящей . Огромная (до 60-70%) часть бюджетных до ходов направляется на цели поддержания объект ов муниципальн о й собственности в минимально работоспособном состоянии . И в то же время доходы от этой собственности редко превышают 1% от общей суммы бюджетных доходов муниципалитетов. Г . Алимурзаев "Местн ое самоуправление : к концептуальному обоснованию главных задач в сфере экономики ", Ро ссийский экономический журнал № 3, 1999, стр .21 Это связано с тем , что в муниципальную собственность преданы объ екты социальной направленности (ЖКХ , общественный транспорт ), а также объекты предоставляющие не материальные услуги (образ ование , здр авоохранение , культура и т.д .) населению муницип ального образования , которые относятся к кате гории общественных благ и являются убыточными . Процесс передачи социальных объектов с б аланса предприятий на баланс муниципалитетов продолжается и пере х од его в вялотекущую стадию крайне пагубно воздействует на бюджетную , социальную , хозяйственную ситуаци ю в регионах . С одной стороны , сохранение социальных объектов на балансе предприятий не только ухудшает физическое состояние первых , но и сокращает без того незначительные средства вторых , а также сущ ественно снижает доходную часть бюджетов всех уровней . С другой стороны , прием муниципа льными образованьями "брошенных " или навязанных им социальных объектов приватизированных предп риятий ведет к незапланир о ванным расходам муниципалитетов , провоцирует дотационность местных и региональных бюджетов , снижает об щий уровень бюджетной обеспеченности социальной сферы. В.Лексин "Незаметная реформ а : передача социальных объектов предприятий в муниципальную собственно сть ", Российский экономический журнал № 2, 1998, стр .53 Другая особенности муниципальной собственнос ти — ее крайне низкий технологический ур овень и высокая степень изношенности . Это делает муниципальные услуги , оказываемые при ее помощи , очень дорогими (ид ея снять с местных бюджетов бремя содержания соот ветствующих объектов путем выхода на стопроце нтный уровень оплаты таких услуг населением нереалистична ). Вот почему все более гипе ртрофированный объем расходов на содержание м униципальной собственности фина н сируется на основе переходящей кредиторской задолженн ости бюджетов , т.е . из доходов тех поколени й жителей муниципального образования , которые этой собственностью не смогут или не захо тят воспользоваться. На сегодняшний день абсолютно господствую щими формам и доходов от использования государственной и муниципальной собственности здесь являются доходы от продажи муниципально го имущества и от сдачи ее в аренду , в редких случаях фигурируют отчисления от прибыли муниципальных унитарных предприятий , и едва ли не э кзотическими можн о считать доходы , получаемы от участия мун иципалитетов в немуниципальных предприятиях . Факт ически нет данных о получении доходов от передачи муниципальной собственности в траст овое управление , в концессию или от управл ения портфелем муниц и пальных акций , не говоря уже о других более сложных видах получения доходов. Все вышесказанное указывает на то , что необходимо преобразование структуры муниципальн ой собственности с целью увеличения доли доходопроизводящей собственности . Это возможно до сти чь путем разработки новых видов му ниципальных услуг , внедрения ресурсосберегающих т ехнологий , создания смешанных муниципально-частных функциональных комплексов , развития рентных отн ошений . Кроме этого необходимо четко определи ть порядок целевого использов а ния доходов от собственности муниципалитетов , так как они сейчас практически всецело напра вляются на финансирование текущих расходов . Ч асть этих средств в обязательном порядке должна направляться не только на поддержание муниципальной собственности в рабо т оспособном состоянии , но и инвестироватьс я на ее расширение и улучшение качественн ого состава. Конечно , все затраты связанные с преда ваемыми предприятиями социальных объектов муници палитеты сами не смогут покрыть . Для этого необходимо : v с оздание системы целевых бюджетных фондов на федеральном , региональном и местных уров нях . В фонды следовало бы зачислять : устан овленную часть доходов от приватизации имущес тва , девиденты по акциям государства и мун иципальных образований в АО , целевые налоги на содержание ж илья и социально-к ультурных объектов (на местном уровне ). Часть средств других налоговых источников (например , долю подоходного налога ); v н аправить часть средств (не менее 30-40 %) Фонда финансовой поддержки субъектов РФ в счет причитающихся регионам тра нсфертов , но с обязательным условием их целевого использова ния ; v р азработать соответствующую процедуру отбора объе ктов поддержки ; v п ерейти к схемам финансирования передачи и содержания социальных объектов преимущественно на основе налаживания организац ии фина нсово-экономических отношений непосредственно между предприятиями и местными бюджетами . Например : Вариант № 1 . Предприятия передают в м униципальную собственность социальные объекты и в течении трех лет финансируют их со держание в размере не менее 60 % своих фактических затрат за год , предшествовавший моменту передачи . Данные средства направляются в местные бюджеты в форме целевых пл атежей на содержание жилого фонда и объек тов социально-культурной сферы ; размер платежей устанавливается в соответствую щ ем договоре . По этому варианту передача дает предприятию выгоду в размере 40% от его расх одов на содержание данных объектов , а муни ципалитет получает 60 % этих затрат. Вариант № 2 . Предприятие и местные ор ганы власти реализуют согласованную схему при ватизац ии социальных объектов , минуя их муниципализацию. Вариант № 3 предприятия и местные орган ы власти заключают договор о муниципализации социальных объектов , обусловленной одновременной передачей муниципальному образованию пакета акций предприятия в сумме , у становленной этим договором. Для предприятий , которые в одностороннем порядке прекращающим финансирование не приня тых по акту органами МСУ социальных объек тов , было бы полезным установить местный н алог на содержание жилищного фонда и объе ктов социально-кул ьтурной сферы в размере , полностью компенсирующем затраты на их с одержание. В.Лексин "Незаметная реформ а : передача социальных объектов предприятий в муниципальную собственность ", Российский экономич еский журнал № 2, 1998, стр .55 Кроме экономических трудн остей , связа нных с муниципальной собственностью , существуют еще и правовые . В частности вопрос разд еления собственности между муниципальными образо ваньями . Здесь речь идет о разноуровневых муниципалитетах (сельский район и село или районный центр , которые входят в территориальные границы сельского района ). В этой ситуации небольшое муниципальное образова ние (села , поселки , районные центры и т.д .) выступают в роли просителей доли муниципал ьной собственности , которая находится на их территории , у более крупн о го му ниципального образования (сельского района ). Решить данную проблему можно следующим способами : А ) ликвидировать сельские районы как м униципальные образования , оставив статус муниципа льных образований для сел , поселков , районных центров и т.д . Б ) сфор мировать и реализовать дого ворной процесс на примере Федерации и суб ъектов РФ. А.Н . Демьяненко "Муниципаль ное управление ", Хабаровск 1998, стр .110 Др угая проблема состоит в том , что ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в РФ " допускает переда чу муниципальным об разованиям объектов государственной собственности в порядке установленном федеральным законом или законом субъекта РФ . Федеральный закон , устанавливающий специальный порядок передачи объектов в муниципальную собственность отсутст вует . В м есте с тем , несмотря на этот факт , фактическая передача объектов федеральной собственности в муниципальную осущес твляется . Коллизии , связанные с передачей объе ктов в условиях отсутствия соответствующего з акона будут возникать до тех пор , пока он не будет п ринят. "Мун иципальное право России ", М . 1998, стр .151 Подводя итог анализа муниц ипальной собственности можно отметить ряд осо бенностей : 1. Основная масса объекто в — социальной направленности сферы услуг ; 2. В ысокая доля убыточных и доходопотребляющих объектов. 3. М алая доля предприятий производственной и торг овой сферы ; 4. Н еурегулированность правоотношений между государствен ными и муниципальными органами при передачи объектов в муниципальную собственность. Нес мотря на все проблемы муниципалитетов , с вязанные с муниципальной собственностью , при умелом управлении ею муниципальные образо вания могут пополнять местную казну дополните льными финансовыми средствами , аккумулируя их в местных бюджетах . Конечно этого сразу н е случиться , но к этому надо стремить с я . Примеры пополнения местных бюд жетов доходами от эффективного управления мун иципальной собственность (особенно в сфере то рговли ) в разных регионах РФ есть . Этот опыт необходимо обобщать и использовать та м , где еще такая работа не налажена. 2.2 Финансы местного самоуправления 2.2.1 Состав финасов Муниципа льные органы власти в целях выполнения им и своих функций наделяются определенными имущ ественными и финансово-бюджетными правами . Р есурсным обеспечением этих прав являются муни ципальные финансы . Мун иципальные финансы обеспечивают финансирование ш ирокого круга мероприятий , связанных с социал ьно-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения . Так им образом , муниципальные финансы — это система экономических отношений , посредство м которой распределяется и перераспределяется национальный доход , фонд денежных средств , и спользуемых для экономического и социального развития территории муниципального обр азован ия. Муниципальные финансы состоя т из : 1. Муниципальные бюджеты ; 2. Средства суб ъектов хозяйствования : 2.1 финансовые ресурсы предприятий , находящих ся в муниципальной собственности ; 2.2 финансовые ресурсы предприятий , фирм , о рганизаций , используем ые ими на финансиро вание социально-культурных и жилищно-коммунальных объектов. 3. Ценные бумаги , принадле жащие органам МСУ ; 4. Территориальные внебюджетные фонды , на основе добровольных взносов физических и юридических лиц , специ альных сборов и т.д. М орозова Т.Г . "Муниц ипальный менеджмент ", М . 1997, "Юнити ", стр .213 2.2.2 Бюджеты Мсу : понятие , принципы формирования , доходная и расходная часть,. Финансов ой базой органов мес тного самоуправления являются их бюджеты . Конституция РФ опред елила право муниципалитетов : 1. С амостоятельно формировать , утверждать и исполнять муниципальный бюджет ; 2. У станавливать местные налоги и сборы. Составление и исполнение муниципального бюджет а — обязанность исполнительного органа местного самоуправления . К ведению представи тельного органа относятся : Рассмотрение проекта муниципального бюджета ; Утверждение проекта бюджета ; Утверждение отчета об исполнении бюджета. Опр еделений понятия "бюджет " множество. Бюджет — это план-прогноз , как правило , на один год (финансовый ) составляемый в форм е баланса доходов и расходов, разрабатываемо го исполнительным и утверждаемого представительн ым (законодательным ) органом государственной власт и или местного само управления В бюджетном кодексе РФ понятие бюджета определено следующим об разом : Бюджет - форма образования и расх одования фонда денежных средств , предназначенных для финансового обеспечения задач и функ ций государства и местного самоуправления. Ва жнейшими задачами бюджета являются : 1. Обес печение полного и своевременного поступления доходов по каждому источнику ; 2. Фина нсирование мероприятий в пределах утвержденных сумм на текущий финансовый год. Ме стный бюджет — это бюджет муниципального образования , фо рми рование , утверждение и исполнение которого ос уществляет представительный орган МСУ Ков аленко А.И ."Муниципальное право ", М .. 1997, "Новый юрист ", стр .92 Проект бюджета составляется на основе прогноз а социально-экономического развития муниципального образования . Именно в прогнозе должна содержаться исходная информация , необходимая для разработки проекта бюджета и в первую очередь система приоритетов в расходовании средств бюджета. Каж дое муниципальное образование имеет свой бюдж ет . Составление и испол нение местных б юджетов - обязанность органов местного самоуправле ния . К ведению представительного органа относ ятся : v р ассмотрение проекта местного бюджета ; v у тверждение местного бюджета ; v у тверждение отчета об исполнении бюджета за отчетный период. 2.2.2.1 Структура местных бюджетов Доходная часть Муниципальные бюджеты состоят из доходной и расходной части. Доходы бюджета – денежные средства , п оступающие в безвозмездном и безвозвратном по рядке в соответствии с законами РФ в распоряжение органов гос ударственной и му ниципальной власти . Доходная часть муниципальных бюджетов фор мируется из налоговых и неналоговых поступлений , а также за счет безвоз мездных перечислений . В доходы бюджета текуще го года зачисляется остаток средств на ко нец предыдущего год а . Доходы подразделяют ся на текущие и капитальные . Текущие доход ы подразделяются на налоговые и неналоговые . Под налоговыми доходами подразумевается обя зательные , безвозмездные невозвратные платежи в пользу бюджета . Большинство неналоговых доходов не им е ют фискально-постоянного ха рактера , твердо установленной ставки . В отличи и от других видов доходов неналоговые дох оды бюджета не должны жестко планироваться . На практике они планируются на уровне поступлений предыдущего года. Неналоговые доходы образуются в рез ультате хозяйственной и иной деятельности орг анов местного самоуправления . К ним относятся : v д оходы от использования имущества муниципалитетов , его продажи ; v п роценты по остаткам в кредитных учреждениях ; v в озвращенные бюджетные кредиты и ссуд и процентов по ним ; v ч асть прибыли от муниципальных предприятий ; v п рибыль от доли в уставном капитале предпр иятий или девидентов по акциям находящимся в муниципальной собственности ; v доходы в форме финансовой помощи (дотации , субвенции , субсидии ) , получаемые из бюджетов других уровней. v и другие предусмотренн ые законом доходы (суммы штрафов , компенсаций и иных сумм принудительного изъятия ). В соответствии с законодательством РФ муниципаль ные бюджеты состоят из собственных , закреплен ных и регул ирующих доходов . В соответс твии с данной классификацией доходные источни ки состоят из : 1. С обственных доходов ; 2. П оступлений от регулирующих налогов ; 3. С редства , выделяемых из фонда финансовой подде ржки муниципальных образований ; 4. С редства , поступа ющие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджета субъек та РФ ; 5. Ф инансовая помощь в различной форме дотации , субвенции и т.д .; 6. З аемные средства ; 7. Д ругие источники. Собственные доходы - это доходы , закрепленные за местными бюдже тами пол ностью или в определенной час ти на постоянной основе федеральными законами и законами субъектов РФ , а также ввод имые представительными органами местного самоупр авления и уплачиваемые непосредственной в мес тные бюджеты. К собственным доходам муниципалитето в относятся : v м естные налоги и сборы , другие собственные доходы, v д оли федеральных налогов и доли налогов су бъектов РФ. К местным налогам и сборам относятся налоги и сборы установленные в соответствии с федеральными законами . К местным налогам от носят ся : налог на имущество физических лиц ; земельный налог , регистрационный сбор с физических лиц , занимающихся предпринимательской деятельностью ; налог на строительство объект ов производственного назначения в курортной з оне ; курортный сбор ; сбор за право тор г овли ; целевые сборы с граждан и предприятий , учреждений , организаций на со держание милиции , благоустройство территории , на нужды образования и другие цели ; налог на рекламу ; налог на перепродажу автомобилей , вычислительной техники ; сбор с владельцев собак ; лицензионный сбор за право торговли винно-водочными изделиями ; лицензионный сбор за право проведения местных аукцион ов и лотерей ; сбор за выдачу ордера на квартиру ; сбор за парковку автотранспорта ; сбор за использование местной символики ; сб ор за участие в бегах на иппод роме ; сбор за выигрыш в бегах ; сбор со сделок на биржах за исключением сделок , предусмотренных законодательными актами о нал огообложении операций с ценными бумагами ; сбо р за право проведения кино - и телесъемок ; сбор за уборку территории н а селенных пунктов ; сбор за открытие игорного бизнеса ; налог на содержание жилищного фонд а и объектов социально-культурной сферы ; налог и и сборы , не предусмотренные федеральным законодательством и введенные местным самоуправл ением (сбор за содержание излишн е г о поголовья дойных коров , сбор за проезд через территорию города , сбор парковку ин остранного транспорта и за право проезда по центральным улицам , сбор на содержание автобусного парка , налог на содержание общест венного телевидения , сбор на содержание футб о льной команды , сбор на медицинско е оборудование , сбор за вывоз древесины и другие налоги и сборы ). Тихо миров Ю.А ., Комментарий к ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” , Законом об основах налоговой системы определены бюджеты разного уровня , в кот орые зачисляются уплачиваемые суммы местных н алогов и сборов , если иное не предусмотрен о законодательными актами . Поэтому не допуска ется принятие решений , ущемляющих бюджетные п рава органов местного самоуправления . За нару шение прин я тых решений о введении местных налогов и сборов к плательщикам применяются санкции в соответствии с Зак оном “Об основах налоговой системы в РФ”. К другим собственным доходам , согласно ст . 7 ФЗ “О финансовых основах местного самоуправле ния в РФ” , относятся : 1) доходы о т приватизации и реализации муниципального им ущества ; 2) не менее 10% доходов от приватизации государственного им ущества , находящегося на территории муниципальног о образования , проводимой в соответствии с государственной программой приватизац ии ; 3) доходы о т сдачи в аренду муниципального имущества , включая аренду нежилых помещений и муницип альных земель ; 4) платежи пользование недрами и природными ресурсами , у становленные в соответствии с законодательством РФ ; 5) доходы о т проведения муници пальных денежно-вещевых лотерей ; 6) штрафы , п одлежащие зачислению а местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и закон ами субъектов РФ ; 7) государствен ная пошлина , установленная в соответствии с законодательством РФ ; 8) не менее 50% налога на имущество предприятий (орган изаций ); 9) подоходный налог с физических лиц , занимающихся пре дпринимательской деятельность без образования юр идического лица . К собственным доходам местных бюджетов относят ся также доли федеральных налогов : · часть по до ходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъек ту РФ ; · часть на лога на прибыль организаций в пределах не менее 5 % в среднем по субъекту РФ ; · часть НД С по товарам отечественно производства (за исключением драг металлов и дра гоценны х камней ) в пределах не менее 10 % в средн ем по субъекту РФ ; · часть ак цизов на спирт , водку и ликеро-водочные из делия в пределах не менее 5 % в среднем по субъекту РФ ; · часть ак цизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья , бензин , автомобили , импортные подакцизные товары ) в пределах не менее 10 % в среднем по субъекту РФ ; Размеры минимальных долей ф едеральных налогов , закрепляемых за муниципальным и образованьями на постоянной основе , определ яется з аконодательными органами субъекта РФ . Расчет долей , подлежащих закреплению за муниципальными образованьями , производится исходя из общего объема средств , переданных субъ екту РФ по каждому из этих налогов . В этих пределах законодательный орган субъекта РФ у станавливает для каждого м униципального образования доли соответствующих ф едеральных налогов исходя из их среднего уровня. К собственным доходам местн ых бюджетов могут относится также другие платежи , установленные законодательством РФ и законодательством с убъектов РФ. ФЗ “о финансовых основах местного самоуправления в РФ” ст .7 Регулирующие доходы местных бюджетов - это федеральные и региональные на логи по которым устанавливаются нормативы отч ислений (в %) в местные бюджеты в порядке бюджетного регулирова ния сверх собственных доходов Коваленко А.И . “Муниципальн ое право” : М . 1997, Новый юрист , стр . 92 . К средствам бюджетного регу лирования местных бюджетов относятся : · част ь федеральных и региональных налогов , передав аемых в местные бюджеты по норматива м , утверждаемым органами государственной власти субъектов РФ в порядке бюджетного регулиро вания на планируемый год ; · дота ции и субвенции из бюджетов субъектов РФ , а по федеральным программам - и из фе дерального бюджета ; · сред ства из Фонда Финансовой По ддержки му ниципальных образований ; · друг ие средства , получаемые местными бюджетами по взаимным расчетам за счет средств федера льного бюджета и бюджетов субъектов РФ. Коваленко А.И . “Муниципальное право” : М . 1997, Новый юрист , стр . 95 Основная часть на логовы х доходов местных бюджетов формируется в настоящее время за счет регулирующих доходов . Поскольку регулирующие доходы в части до лей от федеральных и региональных закрепляютс я за местными бюджетами , как правило на один год , данные налоги по степени во з действия на муниципальные финансы можно приравнять к трансфертам . Таким образ ом , реальный уровень финансовой самостоятельности муниципалитетов при существующей налоговой с истеме определяется уровнем местных налогов . Следовательно , основная часть муниципал ь ных образований находится в финансовой зависимости от региональных органов власти , что не позволяет им самостоятельно решать многие вопросы в своих интересах. Барский А . “Финансовая база Местного самоуправления” , Городское управление № 5 1999, стр . 35 Та к как темпы роста расходов регионов превышают темпы роста их доходов , то периодически возникает необход имость в пополнении доходной части бюджетов муниципальных образований . Как правило , основ ными формами финансовой поддержки муниципальных образований явл я ются дотации и субвенции . Порядок их предоставления и объе м , в том числе и средств , выделяемых дл я финансовой поддержки муниципальных образований , устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ. Дотации - это средства , выделяемые местным бюдж етам в твердой сумме из бюджетов субъектов РФ в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения и используются для финансирования расходов минимал ьного местного бюджета в случае недостаточнос ти налогового потенциала собственных доходов и регулиру ю щих налогов на террито рии муниципального образования. Субвенции - суммы , выделяемые на конк ретные цели (инвестиционные проекты и програм мы , прошедшие экспертизу ) и определенный срок местным бюджетам из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. Слабой с тороной этого инструмента пополнения доходной части местных бюджетов является тот факт , что он фигурирует в бюджетах многих субъектов РФ как не защищенная статья . В этом случае местные б юджеты становятся еще более уязвимыми от поступления доходов в регион а льные бюджеты. Отрицательной стороной дотаций и субвенци й , как способа финансовой помощи является тот факт , что данные источники лишены стим улирующих средств , они создают у органов в ласти иждивенческие настроения . Такая практика передачи средств не способс твует разви тию их хозяйственной инициативы , а также п риводит к ослаблению финансового контроля . Дл я дополнительного пополнения доходной части м естных бюджетов органы местного самоуправления могут привлекать также средства инвесторов для реализации програм м социально-эко номического развития муниципального образования . Привлечение таких средств осуществляется путем заключения договоров между инвесторами и о рганами местного самоуправления. Источниками пополнения местного бюджета м огут стать : · покупка органам и местного самоуправления за счет внебюджетных средств государственных и негос ударственных ценных бумаг , акций и облигаций с обязательным зачислением доходов по ни м в местный бюджет. · выпуск м униципальных займов и заключение кредитных со глашений /договоро в , в пределах сумм , у становленных представительным органом муниципального образования . Предельно допустимая сумма долг овых обязательств органов местного самоуправлени я не должна превышать 15% объема расходной ч асти местного бюджета . Краткосрочные заимство в ания в любой форме не могут производится до утверждения местного бюджета на текущий финансовой год. Ст . 16 п .7 ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления в РФ”. · разовые добровольные сборы с граждан для финансирован ия расходов местного значения , решения о которых могут принимать представительные орг аны местного самоуправления или непосредственно население . Собранные средства должны использ оваться исключительно по целевому назначению. Заключит ельные выводы по формированию доходной части местных бюджетов. Подводя итог всему вышесказанному можно сказать , что местные бюд жеты не формировались и не будут формиров аться исключительно за счет собственных налог овых поступлений и других собственных источни ков доходов . Поэтому соотношение 3-х основных источ ников финансирования доходной части местных бюджетов (государственные средства , пер едаваемые органам местного самоуправления органа ми государственной власти в виде финансовых ресурсов или доходных источников ; собственны е средства муниципалитетов ; заемны е средства или муниципальный кредит ) в структур е местных финансов определяет самостоятельность конкретного муниципального образования . Поскольк у преимущество в структуре местных финансов 1-й или 2-й группы источников средств п орождает зависимость от органо в гос ударственной власти субъекта РФ или кредитных учреждений , ограничивая тем самым целевое использование средств на нужды населения и самого муниципального образования , то органы местного самоуправления должны стремиться к увеличению собственных источник о в доходов. Если исходить из того , что финансовая самостоятельность , а фактически и самостояте льность местного самоуправления может быть об еспечена только в случае наличия достаточных средств для покрытия как минимум обязате льных расходов местного бюджета , то муни ципалитеты вынуждены и должны изыскивать допо лнительные средства и возможности их получени я для укрепления своей финансовой базы , чт обы обеспечить тем самым себе самостоятельнос ть в действиях . Из этого следует , что с амостоятельность местных финансо в , а значит и муниципального образования в цело м зависит в значительной степени от эффек тивности собственной организационно-финансовой деятел ьности органов местного самоуправления , а так же от степени профессионализма специалистов м униципалитетов. Сегодня ж е бюджеты МСУ в основной массе формируются от до стигнутого уровня , исходя из субъективных фак торов . Такая практика лишает местные органы власти стимулов к сокращению бюджетных рас ходов , к поиску новых доходных источников , развитию предпринимательства и т. д. 2.2.2.2 Расходная часть бюджетов МСУ Другой частью местного бюджета является смета расходов . Расходы бюджета включают в себя все невозвратные платежи , независимо от того являются они в озмездными или безвозмездными и для каких целей осуществляются – тек ущих или капитальных . Расходы формируются по следующим направле ниям : · На финан сирование отраслей экономики (промышленность , сель ское хозяйство , рыболовство , строительство , транспо рт , связь и т.д .); · На финан сирование социально-культурного развития , н аук и ; · На содер жание органов власти и управления ; · Расходы связанные с обслуживанием долга. Ис ходя из того что бюджет муниципального об разования состоит из минимального бюджета и бюджета развития , расходы соответственно раз личаются на текущие расходы и капитальн ые расходы , связанные с развитием муниципальн ого образования . Такое деление расходной част и бюджетов является традиционным для бюджетов всех уровней . К текущим расходам относятс я расходы на содержание и капитальный рем онт ЖКХ , учреждений образов а ния , н ауки , культуры , спорта , социальную поддержку на селения , содержание пассажирского общественного т ранспорта и другие расходы , не входящие в бюджет развития. Расходная часть бюджета развития , как правило , включает в себя ассигнования на капитальные вло жения и развитие социально -экономического потенциала муниципального образования , иные расходы на расширенное воспроизводство . Вместе с тем , расходы муниципалитетов мо жно классифицировать в зависимости от того , на осуществление каких полномочий органов мес т ного самоуправления они направляю тся . Среди полномочий местного самоуправления выделяют собственные полномочия , связанные с решением задач местного значения , и полномочи я , делегированные органами государственной власти . С учетом этого деления расходная ч а сть местных бюджетов включает в себя : · расх оды , связанные с выполнением функций органов местного самоуправления ; · расх оды , связанные с выполнением государственный полномочий , делегированных органам местного самоу правления. По лный перечень расходов мест ных бюджетов содержится в ст . 12 ФЗ “о финансовых ос новах местного самоуправления в РФ”. Расходная часть местных бюджетов включает : 1) расходы , связанные с решением вопросов местного значен ия , установленные законодательством РФ и зако нодательством субъект а РФ ; 2) расходы , связанные с осуществлением отдельных государстве нных полномочий , переданных органам МСУ ; 3) расходы , связанные с обслуживанием и погашением муници пального долга по ссудам ; 4) расходы , связанные с обслуживанием и погашением долга по му ниципальным займам ; 5) ассигнования на страхование муниципальных служащих , объек тов муниципальной собственности , а также граж данской ответственности и предпринимательского р иска ; 6) иные рас ходы , предусмотренные уставом муниципального обра зования. Как пр авило , бюджеты и субъектов РФ и муниципальных образований в особенн ости , социально ориентированы . В бюджетах горо дов областного подчинения основные расходы пр иходятся на народное хозяйство (в первую о чередь - ЖКХ ) и социально-культурные мероприятия (особе н но образование и здравоохран ение ). Из общих расходов бюджетов всех уро вней на местные бюджеты приходится : 42% всех расходов на социальную политику , 57%- на здравоох ранение и физкультуру , 42% - на культуру и иск усство , 66% - на ЖКХ , 67% - на образование (с р еднее образование финансируется на местно м уровне на 95%) Здесь необходимо отметить , ч то экономическое положение муниципалитетов в последние годы ухудшилось в связи с тем , что на них сброш ены финансово неподкрепленные расходы . Доля з атрат М.О . в консолидир ованном бюджете РФ за последние 3 года с 27 до 32%, а доходн ая часть , наоборот , сократилась с 29 до 20%. Круглый стол “Местное самоуправлен ие : финансовый тупик” , Российская Федерация се годня № 26 1999, стр . 27 (К 1998 году доля местного самоуправления в доходах консолидированного бюджета сократилась с 28% до 21%, а доля расходов одновременно вы росла с 29% до 31%. Ясюна В . Местнгое само управление . комментарий с разъяснениями . М . 1997, О СЬ -89, стр . 11. ) Так в бюджете муниципального образования “Сланцо вский район” Ленинградской области на 1999 год основная часть бюджетных расходов при ходится на социально-культурные мероприятия : культ ура и образование - 37,8%, социальная политика и здравоохранение - 11,4%, т.е . около 50% всех бюджетных расходов ; а также на дотирование ЖКХ - 27,37%. Таким образом , социальные расходы со ставляют 3/4 всех расходов бюджета. Проблема ЖКХ было , есть и будет од ной из самых финасовозатратных сфер деятельно сти МСУ . Его традиционно не считали отрасл ью экономики : никто им всерьез не за нимался и не думал об экономии средств , выделяемых на ЖКХ . В результате М.О . пол учили затратное , устаревшее и неэффективное х озяйство . Сейчас , чтобы поддерживать ЖКХ в рабочеспособном состоянии , компенсировать разницу в тарифах и выплачивать жилищные с убсидии некоторые муниципалитеты тратят о т 30 до 40% бюджетных средств. Такая ситуация просто опасна для фина нсов МСУ . Чтобы исправит ситуацию необходимо внедрять и переходить на новые технологи и эксплуатации ЖКХ . Надо строить и ремонти ровать качественно , используя новые высокопр очные и износостойкие материалы с большой гарантией эксплуатации . Это должно сократить ежегодные издержки на эксплуатацию и ремон т объектов ЖКХ . Кроме этого при проектиров ании и строительстве зданий и сооружений должны использовать с я приборы учета расходования тепла , воды , газа , электричества . Некоторые элементы по повышению эффективнос ти ЖКХ в городах РФ внедряются , но оче нь медленно . Этот процесс надо ускорить че рез программу государственной поддержки жилищно-к оммунальной реформы и через проведени е взаимозачетов между строительными организация и муниципалитетами по схеме , приборы учет а в новом доме = 50% местных налогов , уплачива емых строителями в местный бюджет при стр оительстве объекта (для строящихся объектов ). М ожно применить т а кже и администра тивные методы - обязательное оснащение объектов ЖКХ приборами учета при утверждении проект а строительства. Данная структура расходов местных бюджето в свойственна для муниципальных образований и она будет продолжать оставаться такой до тех п ор , пока не будет воплощена и реализована до конца жилищно-коммунальная реформа и пока у муниципалитетов не появятся средства для инвестиционной политики торгово-промышленной сфере на местном уровне . И даже тогда основные расходы будут пр иходиться на соц и ально-культурные мер оприятия , так как это предопределено самой сущностью /природой местного самоуправления. Социальная направленность расходов бюджетов муниципальных образований , как правило , обост ряет противоречия между сферой производства к ак базой доходо в бюджетов и социально й сферой , которая требует колоссальных затрат , которых нет у муниципальных бюджетов . Ск ладывается ситуация , когда основная часть ден ежных средств муниципальных образований идет на поддержание социальной сферы . При этом используются и з ношенные убыточные осн овные фонды – других ведь просто нет . Идет процесс деградации экономической базы местного самоуправления , так как она не обновляется , не развивается и модернизируется из-за отсутствия необходимых средств . Поэтому , несмотря на масш т абное перераспр еделение бюджетных ресурсов , предназначенных для муниципалитетов , между самими муниципальными образованьями , существует дефицит средств в м естных бюджетах , а также большая дифференциац ия доходов на душу населения в разных муниципальных обра з ованиях одного региона. Увеличение расходов местных бюджетов при недостаточном объеме закрепленных доходов пр иводит к тому , что возрастает доля регулир ующих источников доходов (в доходах городов - 75%, сельских р-х - 90%). Такая жесткая зависимость местных бюджетов от вышестоящих органов подрывает принцип самостоятельности местного с амоуправления. 2.2.3 муниципальные внебюджетные фонды Наряду с местными бюджетами финансовые ресурсы местного самоуправл ени я включают в себя также муниципаль ные внебюджетные фонды . Внебюджетные фонды му ниципальных образований создаются как целевые . Право на их образование является исключите льной компетенцией представительных органов мест ного самоуправления . Они же самостоятел ь но , в соответствии c законодательством РФ , устанавливают порядок формирования и использов ания средств этих фондов и контроля за использованием этих средств. Муниципальные внебюджетные фонды формируются за счет следующих источников : 1) добровольные взносы юридических лиц ; 2) доходы о т аукционов , за исключением доходов от при ватизации предприятий , реализации имущества (актив а ) действующих , ликвидируемы предприятий муниципал ьной собственности , а также незавершенных стр оительных объектов ; 3) штрафов за загря знение окружающей среды , нерацион альное использование природных ресурсов и др угие нарушения природоохранного законодательства , санитарных норм и правил , а также платеже й , компенсирующих причиненный ущерб . Суммы эти х штрафов и платежей используются по цел е вому назначению на проведение пр иродоохранных , профилактических и оздоровительных мероприятий. 4) штрафов за порчу и утрату памятников истории и культуры , находящихся в муниципальной собственн ости , другие нарушения законодательства об ох ране этих объектов , а также платежей , компенсирующих причиненный ущерб . Суммы этих штрафов и платежей используются на проведе ние мероприятий по восстановлению и поддержан ию в сохранности памятников истории и кул ьтуры , находящихся в муниципальной собственности. 5) иных дох о дов внебюджетных фондов в соответствии с законодательством РФ. Муниципальный валютный фонд формируется за с чет добровольных валютных взносов физических и юридических лиц. Чаще всего создаются местные экологически е фонды , фонды по восстановлению и поддерж а нию в сохранности объектов историко-куль турного наследия , фонды по благоустройству , ра звитию малого предпринимательства и т.д. В муниципальные внебюджетные фонды не могут быть направлены налоги и другие платежи , предусмотренные законодательством РФ для зач исления в местный бюджет . Средства этих фондов изъятию не подлежат и ра сходуются в соответствии с целевым назначение м . Право распоряжаться средствами фонда в соответствии с положение о данном фонде п ринадлежит органу управления данного фонда . В орган упр а вления внебюджетным фо ндом могут входить представители органов мест ного самоуправления , заинтересованные предприятий организаций и учреждений , иные заинтересованные лица. 3 основные пробл емы эффективного функциониро вания местного самоуправления : Сит уация с МСУ в РФ сегодня такова , что впору ставить вопрос быть ему или не быть ? Быть — сказано в Конституции РФ и в Федеральных законах по МСУ . А для этого нужно дать Муниципалитета м самостоятельно хозяйствовать и решать вопросы местного значения . Право им такое дали . Но не подкрепили экономически . В результате муниципальные бюджеты буквально надрываются от тяжести непомерных расходов , связанных в том числе и с исполнением государст в енных полномочий . Сегодня многие города и посеки на грани банкротства . Дан ная ситуация вызвана тем , что государство до конца не определилось в своей бюджетно й политики , в своем отношении к местным финансам , да и к МСУ в целом . Это ведет к тому , что в сфер е , о которой идет речь , накопилось большое количес тво проблем . Главные из них , естественно , с вязаны с системным экономическим и финансовым кризисом . Но как показал опыт проводимых реформ , есть проблемы и иного порядка , причем такие , которые не хотят решат ь ни законодательные , ни исполнитель ные федеральные власти . Основные трудности зд есь связаны с тем , что в настоящее вре мя финансовая независимость МСУ страдает не только от отсутствия законодательной базы , но и от ее несовершенства : вопросы МСУ разбросаны в многочисленных и зач астую взаимно противоположных законодательных ак тах . Вопрос вопросов - обеспечение муниципальных бюджетов собственными средствами . Законы есть , но проблема не решена . Хуже того , фин ансовая независимость местных бюджетов от выш естоящих властей не только не осла бевает , но даже усиливается . Это вызвано н есовершенством межбюджетных отношений и недопони манием между субъектами РФ и МСУ , а та кже некоторыми политическими аспектами развития МСУ в РФ . 3.1 правовое обеспечение самостоятельности мСУ. Одним из принципов местных финансов является их самостоятельность . Самостоятельность местных бюд жетов как части бюджетной системы РФ обес печивается : 1) на личием собственных источников доходов ; 2) пр авом определять направления использования расход ования бюджетных средств ; 3) пр авом использовать по своему усмотрению доходы местного бюджета , полученные дополнительно в ходе его исполнения ; 4) пр авом на компенсацию дополнитель ных расход ов , возникающих в результате решений , принятых органами государственной власти. Все эти права — фикци я . В действительности все наоборот , это то лько в законах все гладко и хорошо . Ра ссмотрим по порядку данные права МСУ : 1. Наличие собственных и ст очников доходов Да , раньше они были и по закону "Об общих принципах местного самоуправления в РФ " их уровень должен быть не мен ее 70 % доходной части минимального бюджета . Тепе рь с введением в действие бюджетного и налогового кодексов у органов местного са моуправления остается всего 5 налогов и сборов . Поэтому говорить о 70% обеспечении бюд жетов муниципальных образований не приходится . Теперь они будут ходить с протянутой р укой к руководству регионов еще чаще , чем делали это раньше. 2. П равом самостоятельн о определять направления использования и расходования денежных средст в. Это право может быть таковым при наличии достаточных финансовых средств . В усл овиях дефицита выбирать не приходится — средства уходят на то , чтобы не допустить чрезвычайных происшестви й и социальных взрывов . Действительность определяет направления расходования средств , а не органы местног о самоуправления. 3. П раво использовать по своему усмотрению доход ы муниципального бюджета , полученные в ходе его исполнения. Это право ликвидировано действиями государственных органов власти путем сокращения нормативов отчислений от региональных налого в в муниципальные бюджеты на суммы этих самых доходов. 4. П раво на компенсацию — это лишь лозунг. На деле государственные органы не осуществляют даже ф инансирование исполнения органами местного самоуправления переданных им госуд арственных полномочий , а не то чтобы компе нсировать дополнительные расходы от своих реш ений. Таким образом , у местного самоуправления есть одно право — быть должником и кредиторо м в одном лице . Возмущаться и быть неуслышенным . Проще говоря — крайним во всех бедах данной территории. Мож но сказать , что местное самоуправление – это тяжелобольной с диагнозом “хронический де фицит средств , что вызвано несовершенством ме жбюджетных отноше ний и , прежде всего е го правовых основ” . Приняли закон “Об общи х принципах местного самоуправления в РФ” . В его развитие Правительству поручили выра ботать целый ряд правовых норм . Здесь же и минимальные социальные стандарты (минималь ные нормативы предоста в ления населени ю гарантированных Конституцией услуг ) – осно ва основ формирования бюджетов муниципальных образований . Ничего этого не было сделано . Исходя из этих нормативов и должны были формироваться муниципальные бюджеты . Такие н ормативы , т.е . минимальны е социальные стандарты до сих пор не разработаны . Поэт ому никто толком сказать сегодня не может , что же такое минимальное обеспеченность города , района , поселка . Конечно все это на руку субъектам РФ . Можно распоряжаться ср едствами консолидированного бюджет а по своему усмотрению . Бюджет этот готовиться в обстановке строгой секретности и закрыто сти . Кому сколько дадут неизвестно . Это и есть один из элементов государственного регулирования межбюджетных отношений . Такая систе ма не только несовершенна , она уродл и ва по своей сути. Делегирование исполнения го сударственных полномочий органам местного самоуп равления Один из важнейших вопросов в этой области – это компенсиро вание государством / государственными органами мун иципальным образованьям затрат , понесенных ими вследствие исполнения делегированных полномо чий . В соответствии с Конституцией РФ Ст . 132 при наделении органов местного самоуправле ния отдельных государственных полномочий им д олжны передаваться необходимые для их осущест вления материальные и финансовые р е сурсы . Передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий осуществляетс я двумя способами : наделением и делегирование м . В случае наделения объем полномочий , по рядок их передачи , а также финансовых и материальных ресурсов должны б ыть оформлены законом (федеральным и субъекта ф едерации ). Об этом говорит Ст . 132 Конституция РФ . Данная конституционна норма в ряде федеральных законов уже реализована (например , в законе “о гражданской обороне” ; “о воин ской обязанности и военной службе” ) . Сложнее обстоит с делегированием госуд арственных полномочий . Правовая база здесь по существу отсутствует . Причем это касается как передачи государственных полномочий органа м местного самоуправления , так и делегировани я муниципалитетами своих полномочий о рганам государственной власти . Чаще всего это касается делегирования полномочий органо в исполнительной власти . На сегодняшний день есть лишь практика . Так , глава администра ции Оренбургской области своим распоряжением от 27.03.97 рекомендовал представитель н ым о рганам местного самоуправления на договорной основе делегировать администрациям районов – территориальным органам государственного управлени я области – полномочия по лицензированию отдельных видов деятельности , а также полно мочия органов опеки и попеч и тельс тва. Все это происходит при полном отсутствии пра вовых норм и без согласия муниципальных о бразований на делегирование им государственных полномочий . При этом отождествляются 2 разных понятия передачи полномочий , равно как и формы контроля за их исполн ением . О тличия же существенны . При наделении муниципа литетов государственными полномочиями происходит устойчивое расширение его компетенции , что тр ебует дополнительных финансовых и материальных ресурсов . При делегировании предполагается лишь незначительна я прибавка прав и как следствие , временное расширение сферы дей ствия без дополнительных материальных и финан совых средств. Примеров делегирования немало : Постановление Правительства РФ от 30.04.97 “О порядке государ ственного учета показателей состояния безо пасности дорожного движения” на органы МСУ возложен государственный учет показателей состояния безопасности дорожного движения те хнического состояния автодорог и наличия на них объектов сервиса , по количеству трамв аев и троллейбусов , по количеству постра д авших в ДТП и т.д. Игна тюк Н . “Полномочия : делиться или делегировать” , Российская федерация сегодня : № 24 1998, стр . 31 Как видно чаще всего делегируются полномочия органов исполнительной власти . Причем термин “рекомендовать” ничего общего не имеет с ист инным смыслом , т.е . он может тракт оваться не только как право , но и как обязанность , поскольку за невыполнение такой рекомендации могут последовать определенные санкции . В итоге , в условиях отсутствия ме ханизма передачи государственных полномочий муни ципа л ьные образования исполняют перед анные полномочия , не имея на то соответств ующего финансово-материального обеспечения . Некоторые муниципалитеты пытаются возместить возникающие расходы , обращаясь к Минфину с запросами о соответствующих компенсациях . Минфин о твечает : компенсации включены в трансфер ты субъекта РФ . Получается парадокс : муниципал итеты исполняют государственные полномочия за свой счет , хотя Федерация (по заявлениям представителей Минфина ) на их осуществление выделяет средства субъектам РФ . Из это г о следует , что-либо Минфин не выделяет такие средства субъектам РФ (или выделяет не в полном объеме ) или руководс тво субъектов РФ не доводит до муниципали тетов выделенные и полученные средства или же он не выделяет данные средства . Отча сти обострению это й проблемы способ ствует то , что законодательство четко не р азъясняет содержание понятия “государственные по лномочия” . Однако логично определить их как все полномочия не являющиеся прерогативой системы МСУ , т.е . полномочия , относящиеся к предметам ведения ф е деральных и р егиональных органов власти . Таким образом , все расходы муниципальных бюджетов , не подпадающ ие под предметы ведения органов местного самоуправления , четко определенные в ст . 6 ФЗ “Об общих принципах организации местного с амоуправления в РФ” , с л едует относ ить к государственным полномочиям и их ис полнение должно финансироваться за счет целев ого выделения муниципальным бюджетам средств из федерального или регионального бюджета . Но как уже отмечалось выше , этого не дел ается. Пансков В . “Муниципаль ные бюджеты в системе межбюджетных от ношений” , РЭЖ : № 11-12, 1998 , стр .69. Таким образом , четкого определения госуда рственных полномочий нет . Не определен их круг и нет установленного механизма их пе редачи от одного уровня власти другому . Кр оме того , не определены как сами мат ериально-финансовые ресурсы , которые должны переда ваться , так и порядок их передачи . Данная проблематика межвластных /межбюджетных отношений не нашла свое отражение в Бюджетном кодексе РФ . Хуже того Кодекс запутывает си туацию . Вместо четкого и недвусмысленн ого определения предметов ведения Федерации , регионов и муниципалитетов , вводится понятие расходов совместного ведения РФ , ее субъектов и органов местного самоуправления . Тут да же условно нельзя определить понятие государс твенных по л номочий . При этом муниц ипалитеты лишаются права не финансировать те мероприятия , которые им в свое время были переданы и которые относятся к веден ию государственных органов власти , в случаях , если из соответствующих бюджетов не выде ляются необходимые фина н совые ресурсы . Не предусмотрено и право органов местног о самоуправления не принимать полномочия от федеральных и региональных органов власти , когда такая передача не сопровождается одн овременной передачей соответствующих материально-фина нсовых ресурсов. Да нная проблема является одной из самых острых и для решения нужно дат ь четкое определение “государственных полномочий ” , определить какими полномочиями в той ил и иной сфере обладают органы государственной власти и органы МСУ и их объем . З десь также необходи м о систематизирова ть все нормативные документы , изданные различ ными органами . Итогом такой работы мог бы стать Реестр полномочий органов государствен ной власти федерального и регионального уровн я и Реестр полномочий органов МСУ в с ферах совместного ведения. Данные реестры позволят каждому уровню власти определить какие из своих полномочий и в каком о бъеме делегировать , а какие осуществлять само стоятельно. Здесь важно разработать механизм и по рядок передачи государственных полномочий и с оответствующих материа льно-финансовых ресурсов , где будут зафиксированы санкции в случае его нарушения для участников процесса . Пока этого нет и для прояснения ситуации необходимо также решить вопрос кто , когда , в каких случаях и на какой основе мож ет давать органам МСУ указа н ия и поручения , а в каких только просить что-либо сделать. Пора законодательно упорядочить процедуру передачи государственных полномочий для их исполнения органам МСУ. Го воря о муниципальных финансах в законодательн ом аспекте нельзя не затронуть проблему м ножества неналоговых платежей веденных ак тами органов власти различного уровня и н е входящие в налоговую систему РФ . Эти различного рода сборы и платежи , а такж е административные санкции нестабильны ни по количеству , ни по срокам уплаты , ни по рядку взиман и я и зачисления . К настоящему моменту в муниципальные бюджеты поступает более 10 видов неналоговых платежей , в условиях , когда отсутствует соответствующая законодательная база (некоторые из них пр одолжаю взиматься на основе решений органов власти СССР ). Зд есь следует особо отметь , что в бю джеты всех уровней , в том числе и муни ципальные , зачисляются административные штрафы , вз ыскиваемые в соответствии с КоАП РСФСР . Пр ичем порядок зачисления их в соответствующие бюджеты в Кодексе отсутствует . Отсутствие зако н одательной основы для взыскан ия платежей , не носящих характер налогов , неизбежно ставит под вопрос о правомерности существования каждого из них . Кроме того , не определено правовое положение органов местного самоуправления в установлении порядка взимания и направлений использования поступивших средств. Пансков В . “Муниципальные бюджеты в системе межбюджетных отношений” , РЭЖ : № 11-12, 1998 ,стр . 76 Решить этот вопрос должен был прежде всего Бюджетный кодекс . Однако формулировка части 4 ст . 60 “В местные б юджеты поступают...другие неналоговые доходы , поступающие в местный бюджет в порядке и по нормативам , которые установлены федера льными законами , законами субъекта РФ и пр авовыми актами органов местного самоуправления” , а также ст . 62 - этой проблемы не ре ш ают , так как они отсылают либ о к другим законодательным актам , либо к другим статьям Кодекса , в частности к ст.ст . 41-46, содержащим общие принципы учета и формирования неналоговых доходов бюджетов всех уровней . Но здесь есть слабое место : у станавливая ка к ую-либо норму , зачастую умалчивается о том в какой вид бюдже та должны зачисляться предусмотренные ее сбор ы или штрафы . Правовые коллизии в сфере неналоговых платежей Бюджетным кодексом не урегулированы . В этой связи необходимо прин ятие законодательного ак т а о нена логовых платежах , который бы определил их перечень , правовой статус , порядок взимания и зачисления в соответствующие бюджеты. Обеспечение самостоятельности МСУ бюджетным и налоговым кодексами Мно гие специалисты в области МСУ в РФ сч итают , что Бюдже тный кодекс РФ не внес в процесс укрепления финансовой базы Местного самоуправления ничего принципиально н ового . Вместо решения задачи кодификации зако нодательства по бюджетным вопросам авторы код екса зачастую искажают само понятие бюджетног о федерализма. Например , формулировка ст . 39 части 2 БК , которая гласит : “Доходы бюджетов могут быть частично централизованы доходы , зачисленные в бюджеты других уровней РФ , д ля целевого финансирования централизованных меро приятий , а также безвозмездные перечисления” З д есь на лицо , во-первых , грубейшее нарушение основополагающих законодательных акто в , прежде всего , Конституции РФ ст . 132 п .1 и действующих федеральных законов о МСУ . У станавливая для органов государственного управле ния “центра” и субъектов РФ законодатель н ое право централизации части дох одов местных бюджетов без согласования с органами местного самоуправления Бюджетный кодек с полностью ликвидирует экономическую и финан совую самостоятельность последних . Это есть п рямое нарушение ст . 43 ФЗ “об общих принципа х организации местного самоуправления в РФ” , согласно которой “Ограничения прав МСУ , установленных Конституцией РФ и настоя щим законом , другими федеральными законами за прещается” . Во - вторых , данное положение наруша ет права муниципальных органов власти от н осительно самостоятельного формирования и исполнения местных бюджетов , установленных ст . 35 и ст . 36 того же закона , а также ст .5 ФЗ “о финансовых основах местного самоуправления в РФ”. Возможно , в условиях нехватки бюджетных средств на всех уровнях бюджет ной системы , централизация средств бюджетов всех уровней и необходима , но она не может и не должна проводиться без согласия соот ветствующих представительных органов власти , в том числе и муниципальных образований. Таким образом , Бюджетный кодекс не тол ько не гарантирует подлинной самостоятельно сти местному самоуправлению , но и создает определенные препятствия для ее реального обе спечения . К примеру “Принцип самостоятельности бюджетов” Ст . 31, означающий наличие собственных источников доходов бюджета каждог о уровня является в общем-то простой абстракцией , не подкрепленной содержанием ни в самой ст . 31, ни в других статьях кодек са . Такие декларации ничего не дают для обеспечения реальной финансово-экономической самос тоятельности ни субъектам РФ , ни тем более м униципальным образованьям. Во-первых , для обеспечения самостоятельности местных бюджетов необходимо не только пров озглашение тезиса о наличии собственных источ ников доходов , но и установить их конкретн ый , достаточный перечень и размеры . Кодекс не гарантиру ет необходимого уровня собст венных доходов , требующихся для обеспечения и х минимальных потребностей . Установление кодексом 5 налогов и сборов , которые зачисляются в местные бюджеты явно недостаточно , чтобы обеспечить финансовую самостоятельность местного с амоуправления на местах. Во-вторых , в документе отсутствует законод ательное закрепление полномочий по формированию доходов муниципальных образований . Не обнару живается и перечня налогов и других плате жей , закрепленных на постоянной основе за местными бюдже тами . Не устанавливая таког о списка , кодекс в значительной мере теряе т сове значение для законодательного закрепле ния самостоятельности местных бюджетов , так к ак не вводится четкого разграничения конкретн ых доходов по уровням бюджетной системы с траны. В-тр етьих , законодательное закрепление регулирующих налогов за местными бюджетами не решает задачи обеспечения самостоятельности последних , так как органы МСУ не уста навливают размеры процентных отчислений в сво и бюджеты от регулирующих доходов . Это - пр ерога т ива вышестоящих органов власти , от которых во многом и зависит напол няемость местных бюджетов. О какой самостоятельности может идти речь , ко гда ст . 85 БК (часть 2) предусматривается возможнос ть ежегодного перераспределения расходов совмест ного ведения РФ , ее субъектов и муни ципальных образований на основе законов о бюджетах на очередной финансовый год . Тот факт , что данное распределение осуществляется по согласованию с органами государственной власти субъекта РФ , с органами местного самоуправления вовсе не гарантирует отмену практики переложения отдельных расход ов целиком на местные бюджеты . В общем , формулировки , приведенные выше , фактически отри цают провозглашенные БК основополагающие принцип ы бюджетного федерализма Статья 28 . Перечень принципов бюджетн о й системы РФ · Бю джетная система РФ основана на принципах : · ед инства бюджетной системы РФ ; · ра зграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ ; · са мостоятельности бюджетов ; · по лноты отражения доходов и расходов бюджетов , бюджетов государственных внебюджетных фонд ов ; · сб алансированности бюджета ; · эф фективности и экономности использования бюджетны х средств ; · об щего (совокупного ) покрытия расходов бюджетов ; · гл асности ; · до стоверности бюджета ; · адре сности и целевого характ ера бюджетных средств. Тем самым обостряется необходимость в его се рьезном улучшении в направлении дополнения пр овозглашенных в нем правильных принципов соот ветствующими конкретными механизмами их реализац ии для организации процессов четкого разграни чения доходов и расходов и их закре пления за соответствующими звеньями бюджетной системы страны. Пансков В . “Муниципальные бюджеты в системе межбюджетных отношений” , РЭЖ : № 11-12, 1998 , стр . 68-69. У крепление финансовой самостоятельности местных б юджетов ло гично было бы ожидать от Нагового кодекса РФ , в котором определялся перечень местных налогов и сборов , устана вливался порядок и размеры закрепления на постоянной основе за местными бюджетами ча сти федеральных налогов . Бюджетный кодекс , как уже отмечалось в ыше , не решил до конца вопросы в этой области . Однако и 1 часть Налогового кодекса не способств ует становлению финансовой самостоятельности орг анов местного самоуправления . В первую очеред ь это связано с тем , что совершенствуя налоговую систему , наши зако н одател и и ответственные лица в Правительстве РФ забывают о федеративном устройстве России и о наличии в ней местного самоуправле ния . Вектор реформирования налоговой системы не может определяться исключительно нуждами ф едерального бюджета , что у нас сейчас и происходит ; существуют еще и интерес ы субъектов РФ и муниципалитетов , которые должны соблюдаться государством так же , как и интересы “центра” . Именно о них то и забывается , вернее есть мнение , что ин тересы государства , а под словом государство понимаетс я Федерация в целом и частично субъекты РФ , превыше всего , все остальные субъекты , находящиеся вне рамок этих понятий должны самостоятельно решать проблемы своего существования . Такое отношение к финансовым трудностям местного самоуправлени я вызвано тем , ч т о “в использо вании муниципальных органов власти налоговых механизмов для формирования своих бюджетных д оходов кроется мощный конфликт системного хар актера . Суть противоречия состоит в том , ч то органы местного самоуправление представляют собой негосударств е нный уровень пу бличной власти , в то время как налоги и сборы по своей природе являются инструм ентом именно государственной финансовой политики. Алимурзаев Г . “Местное самоуправление : к концептуальному обоснованию главных задач в сфере экономики” , РЭЖ № 3 1999, стр .23 Вид но и поэтому , в том числе в Налоговом кодексе РФ заложено резкое ограничение н алоговых и бюджетных прав органов местного самоуправления в пользу органов государственно й власти субъекта РФ . Подготовленный Налоговы й кодекс , антимуниципальный по своей сут и , который усугубляет ситуацию с ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления” . Ес ли федеральный закон был направлен на раз витие финансовых основ муниципалитетов , закрепивш ий за бюджетами муниципальных образований дол и регулирующих налого в , то расчет на принятие субъектами РФ аналогичных зако нов для обеспечения минимально необходимых фи нансов городов , поселков , районов не оправдалс я . Субъекты РФ в большинстве своем на это не пошли , поэтому практика регулирования местных бюджетов осталась п р ежне й , основанной на субъективизме и произволе органов государственной власти . Налоговый кодек с усугубляет ситуацию тем , что в первой части кодекса предусматривается фактическая ли квидация системы местных налогов и сборов , сведя их число с 20 до 5. Переч е нь их ограничивается 5 налогами , 2 из кот орых налог на имущество и земельный после введения налога на недвижимость (ставшего в соответствии с частью первый кодекса региональными , прекратят свое действие ). В ито ге собственные средства в доходной части мес т ных бюджетов резко сокращаются . Вот и получается : своих денег нет , а их регионального и федерального бюджетов н е дождаться , хотя деньги в бюджеты всех уровней собираются на местах . Таким образом , органы местного самоуправл ения будут реально располагать тр емя закрепленными налогами (на рекламу , на наследо вание и дарение и местными лицензионными сборами ). Как показывают расчеты , соответствующие поступления смогут обеспечить не более 2% всей доходной части местных бюджетов – с амого массового и социально-орие н тиро ванного звена бюджетной системы страны . Часть ю 2 Налогового кодекса ликвидируется перевод в разряд собственных доходов местных бюджетов (частично или полностью ) отдельных налогов субъектов РФ и некоторых федеральных налог ов . В частности в проекте отсу т ствует закрепление на постоянной основе 50% регионального налога на имущество предприят ия , а также замещающий его налог на не движимость . Отсутствует закрепление за муниципаль ными бюджетами , связанных с недропользованием . Ликвидируется закрепление в соотве т с твии с ФЗ “о недрах” на постоянной ос нове 90% зачисления в местные бюджеты налоговых поступлений Введенный в действие в действие с мая 1998 федеральный налог в форме платы з а пользование водными объектами исключает из числа собственный доходов местных бюд жетов , отменяемую в связи с этим п лату за воду , которая полностью поступала в муниципальный бюджет . Сам же новый налог зачисляется в федеральный бюджет и бюдже т субъекта РФ . Что касается местных бюджет ов , согласно части 2 ФЗ “Оплате за пользова ние водными объектами” . Законодательный орган субъекта РФ вправе принимать решения о зачислении в местный бюджет всей с уммы или части платы за пользование водны ми ресурсами на их территории . Однако данн ое решение не делает водный налог собстве нными доходами бюджетов М СУ , а н аоборот ставит в зависимость от решений о рганов государственной власти субъекта РФ . Вс е это способно мощно ударить по собственн ой финансовой базе органов местного самоуправ ления , соответственно фактически ликвидировать де кларируемую финансовую сост о ятельность последних . А процесс составления и утвержде ния бюджетов муниципальных образований ставится практически в полную зависимость от ежег одного закрепления федеральными и региональными органами власти за муниципальный бюджет как федеральных , так и ре г иональны х налогов и сборов . При этом все сложн ости , связанные с исполнением государственных полномочий и обеспечения основной части соци альных расходов на население муниципальным бю джетом в расчет не принимается . Такое положение дел области функционально г о обеспечения местных бюджетов ставит под вопрос само существование МСУ . Что в свою очередь свидетельствует о мнимости гарантий МСУ со стороны государства и о приоритетности государственного регулирования межбюджетных отношений в пользу субъекта РФ и Феде р ации в целом. Панс ков В . “Муниципальные бюджеты в системе ме жбюджетных отношений” , РЭЖ : № 11-12, 1998 , стр .73 Рассмотрим еще несколько примеров противо речия законодательной базы , регулирующей финансов ую самостоятельность местного самоуправления . В соот ветствии с законом о “О финанс овых основах местного самоуправления в РФ” ст .7 п .3 (2) К собственным доходам относятся не менее 10 % доходов от приватизации государств енного имущества , находящегося на территории муниципального образования . Однако здесь сто и т обратить внимание на то , чт о данный пункт , регулируя правоотношения , прот иворечит другому действующему нормативному акту . Вопросы распределения средств , поступающих о т приватизации , как известно , регулируются Пре зидентским Указом № 1368 “О нормативах рас п ределения средств , поступающих от приватизации ” от 18.09.96 не предусматривающий п еречисления в местные бюджеты средства от приватизации предприятий государственной собственн ости через продажу на аукционе или по конкурсу , а также при продаже акций АО , со з данных в процессе приватизаци и . И несмотря на отмеченное предписание ФЗ о “О финансовых основах местного самоупр авления в РФ” , содержание Указа Президента № 1368 касательно местных бюджетов до настояще го времени не пересмотрено. Кроме того необходимо также отметит ь , что предусмотренные 100% отчисления в местные бюджеты доходов от приватизации государствен ного имущества к настоящему времени практичес ки исчерпан . Так например , доходы от прода жи имущества в бюджете муниципального образов ания “Сланцевский район ” Ленинградской области на 1999 год составляют 0,87% от общего объема доходной части. Рассмотрев некоторые а спекты функционирования законодательной базы , рег улирующей отношения (в том числе и межбюдж етные ) между Федерацией , ее субъектами и м униципальными о бразованьями можно сделать несколько выводов : во-первых , ее несоотве тствие принципам федерализма ; во-вторых , она носит чрезмерно общий д екларативный характер ; в-третьих , не регулирует многие аспекты деятельности местного самоуправления ; в-четвертых , отсутс твие законодательных актов прямого действия ; в-пятых , отсутствуют четкие механизмы реал изации законов ; в-шестых , имеет противоречия между законод ательными актами и двоякое их толкование ; в-седьмых , законодательная база не кодифиц ирована. В итоге , законы , п оявившиеся за годы реформ и регулирую щие взаимоотношения муниципалитетов с органами государственной власти РФ , субъектов РФ не создали механизма обеспечения местному самоу правлению финансовой самостоятельности и независ имости . Таким образом , законодательн а я база , регулирующая вопросы в этой сфере требует серьезной доработки в плане созд ания новых законодательных актов по насущным вопросам и корректировке действующих , с ц елью уточнения отдельных положений для устран ения двоякого толкования ; систематизации д ля устранения противоречий и эффективного функционирования законодательной базы. Ко нечно , федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления ", подписанный Президентом РФ – важнейший документ при всех ег о слабостях и недочетах . Однако если посм отреть с точки зрения в какой сте пени обеспечивается финансовая самостоятельность МСУ тем или иным законодательным актом , т о можно указать на некоторые слабые места данного закона . Так в статье 7 закона " О финансовых основах местного самоуправления ", где и дет речь о долях федеральн ых налогов , относимых к собственным доходам местных бюджетов , есть следующая формулировка : "в среднем по РФ ". Эти слова допускают объективную возможность тенденциозного подхода со стороны субъекта РФ по отношению к муниципальному образованию , лишают м униципальные образования возможности ориентироваться на конкретные , указанные в законе доли федеральных налогов , исключают возможность прин ятия прозрачных бюджетов . 3.2 экономическ ие. В процессе экономического развития территорий му ниципальных образований со стороны государства создаются различные сложности для их разви тия . Складывается парадоксальная ситуация — муниципалитеты составляют планы социально-эко номического развития своих территорий с целью повышения уровня жизни населения , вкладывают свои средства в разные проекты и про граммы . Однако ничего кроме неприятностей от этого они не получают . "Не стоящее это дело вкладывать средства в проекты и програм м ы . Ну , получим при благо приятных обстоятельствах некий доход . Он тут же будет зафиксирован субъектом РФ , и при формировании очередного бюджета на так ую же сумму , если не на большую , нам срежут ассигнования . Как делается вы знаете : посредством сокращения н о рмативов отчислений от федеральных и региональных н алогов . Все сверхплановые доходы у нас изы мают . Убеждаем , доказываем : это наши деньги , они нужны для создания новых рабочих м ест , реализации инвестиционных проектов . Все б ез толку . Словом хочешь иметь неп р иятности — стань донором ." Круг лый стол "Местное самоуправление : финансовый т упик ", Российская федерации сегодня № 8 1999, стр .36 Задача сегодня сост оит в том , чтобы поддержать тех , кто ум ело поставил дело , кто умеет и может с амостоятельно работать с п рибылью . У н ас же получается так : лучше работаешь тебя же и наказывают . Некоторые муниципалитеты развивают свою производственную базу , создают муниципальные предприятия , словом расширяют налогооблагаемую базу , а живут не лучше , ч ем те города и районы , кот о рые ждут дотации . Это говорит о том , что муниципальным образованиям не выгодно развив ать свою собственную доходную базу . Активно работающие в этом направлении оказываются в худшем положении , чем те кто сидят н а дотациях , что провоцирует иждивенческие нас т роения. Муниципалитеты вынуждены для покрытия бюд жетного дефицита залезать в долги , кредитоват ься в банках . У некоторых из них задол женность энергетикам , вышестоящим бюджетам , банкам превышает годовые бюджеты , а списывать за долженности никто не собирается. В итоге денег нет потому , что город их не зарабатывает , а не зарабатывает потому , что не может запустить производство . Этому в свою очередь активно мешает государство как на прямую , так и косвенно . Сейчас можно говорить , что развитие му ниципалитетов ост ановилось . Речь может ид ти лишь о текущих расходах , да и то весьма ограниченных . Получается , что средств едва хватает на функционирование муниципалитет ов , а не на их развитие . А эта проб лема упирается в несовершенство системы межбю джетных отношений в РФ м е жду федеральным , региональным и местным уровнями . 3.3 Межбюджетные отношения в РФ Под бюджетным регулированием в российском законо дательстве понимается перераспределение средств с целью обеспечения в м естных бюджета х минимально необходимого уровня доходов . Орг аны государственной власти РФ и субъектов РФ гарантируют : а ) закрепление за муниципальными образова ньями на постоянной основе (полностью или частично ) федеральных и региональных налогов в пределах , обеспечивающих долю собственных доходов местных бюджетов в общем объеме собственных и регулирующих доходов (без у чета дотаций , субвенций и других средств ф инансовой помощи ) в размере не менее 70%; б ) обеспечение минимального местного бюдж ета ; в ) право о рганов местного самоупра вления на получение платежей , в том числе в натуральной форме , от пользователей при родными ресурсами , которые добываются на терр итории муниципального образования ; г ) право органов местного самоуправления на образование муниципальных внебюджетных фондов и участие в кредитных отношениях ; д ) что сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральны ми органами государственной власти , органами власти субъекта РФ ж ) право орган ов местного самоупра вления самостоятельно распоряжаться свободными о статками средств местных бюджетов , образовавшимис я в результате увеличения поступления доходов или экономии расходов ; з ) компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюд жетов , во зникших вследствие принятия федеральных законов и законов субъектов РФ , а также иных решений органов государственной власти. Кова ленко А.И . “Муниципальное право” : М . 1997, Новый юрист , стр . 92-93 За коны субъекта РФ не могут снижать уровень гара нтий местного самоуправления , опреде ленный Конституцией РФ и федеральными закона ми , ограничивать права местного самоуправления , установленные Конституцией и федеральными зако нами . Указанные ограничения , вводимые законами субъектов РФ , не имеет юридическо й силы , поскольку согласно ст . 76 Конституци и РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам , принятым по предметам совместного ведении РФ и субъектов РФ , а в случае противоречия между федеральным законо м и иным актом , изданным в РФ , действует федеральный закон. Тихо миров Ю.А ., Комментарий к ФЗ “об основых принципах организации местнго самоупавл” ,., стр . 209 О том , насколько несовершенна законодательная база было сказа но выше . Тем не менее рассматриват ь взаимоотношения органов местного самоуправления с другими уровнями власти надо не точки зрения , ч то гарантированно на бумаге , а как это воплощается в жизни . Нужно смотреть на реальность не через “очки законодательства” , а на законы сквозь призму реально с ти (реальным взглядом ). Если к МСУ подойти с таким взглядом , то мы увидим , что вопрос собственных доходов местных бюд жетов является достаточно острым и сегодня . Первым шагом к его решению стал ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления в РФ” . В нем б ыла попытка четко прописать все собственные доходные исто чники МСУ , ликвидировать решающую зависимость от “центра” и от субъекта РФ , гарантирова ть финансовые права самых многочисленных - мун иципальных органов управления . Попытка не уда лась , так как , вмест о расширения перечня местных налогов и установления прав МСУ , ввели надбавки к федеральным налогам на постоянной основе закрепили , за органа ми МСУ минимальные доли федеральных налогов от тех их частей , которые переданы су бъектам РФ и назвали эти доли собст в енными доходами МСУ. Указанные доли налогов , распределенные между бюджетами разных уровн ей и закрепленные за муниципальными образован ьями на постоянной основе не могут относи тся к собственным доходам местных бюджетов . Это связано с тем , что собственные дох оды – это такой источник финансовых средств , размер поступления которого в ме стный бюджет постоянен и зависит только о т представительного органа МСУ . В федеральном законе же фигурируют постоянные доли мес тных бюджетов от изменяющихся долей субъектов РФ в ф едеральных налогах , измен ения в которые происходят всякий раз при утверждении федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ . Взять к примеру подоходный налог с физических лиц . В 1995-96 гг .10% его зачислялось в федеральный бюджет , а 90% в бюджет субъекта Р Ф . В 1997-98 гг . все 100% данного налога оставлены в распоряжении с убъектов РФ. Ситуация с определением долей усугубляетс я тем , что проведенная в середине 1998 г . выборочная проверка 13 регионов РФ показала , что ни в одном из этих регионов законы об установ лении постоянных долей местн ых бюджетов от федеральных и региональных налогов не приняты и к их разработке не приступали . В данных условиях база , о т которой местные органы власти планируют свои доходы по постоянным нормативам , ежего дно меняется вне всякой зависимости от их воли и желания , поэтому их до ходы в принципе не могут быть постоянными . Фактически они являются закрепленными , а точнее сказать регулирующими. Панс ков В . “Муниципальные бюджеты в системе ме жбюджетных отношений” , РЭЖ : № 11-12, 1998 , стр . 66 В общем , органы мест ного самоуправления как не имели , так и не имеют достаточных собственных финансовых источников . Доходные части местных бюджетов формируются в основном не за счет собс твенных доходов , а путем отчислений от ре гулирующих доходов . В результате , финансовых ресурсов этим бюджетам катастрофически не хватает , а в доходной части , несмотря на принятые законы , остается весьма высокий удельный вес средств , поступающих в виде ф инансовой помощи из бюджета субъекта РФ . В этих условиях большое ч и сло муниципальных образований являлись дотационными . Пансков В . “Муниципальные бюджеты в системе межбюджетных отношений” , РЭЖ : № 11-12, 1998 , стр . 67 На лицо кризис формирования доходной части местных бюджетов , а значит и местных финансов в целом и вс е большая зависимость от бюджетов других уровней (в первую очередь от регионального ). Сложившаяся ситуация ведет к дискредитации местной вла сти , так как существенным образом изменить обстановку и разрешить многие проблемы в пределах своей территории они н е могут . В основом это вызвано из-за отсутствия соответствующей материально-финансовой базы и не желания органов государственной власти оказывать серьезную помощь , и как следствие местного самоуправления вообще. Ги бкий позвоночник , умение разговаривать с на чальством - вот суть нынешней системы межбюджетных отношений в РФ . На лицо несба лансированность системы межбюджетных отношений м ежду РФ , Субъектами РФ и органами местного самоуправления . Во многом эти проблемы по рождены тем , что ни у субъектов РФ , ни у РФ нет по-настоящему консолидир ованного бюджета . “Этот бюджет в сегодняшней форме является явочным . Кто что перечисли л из того и складывается . Если бы госу дарство действительно несло ответственность за формирование и исполнение бюджетов на всех уровнях данн о й проблемы не в озникало бы” Круглый стол “Мес тное самоуправление : финансовый тупик” , Российская Федерация сегодня № 26 1999, стр .37. - Олег Бережанов - зам еститель начальника департамента межбюджетных от ношений Министерства финансов В итоге Минфин занима ется не совершенствованием межбюдж етных отношений (системы межбюджетных отношений ), а лишь осуществляет перераспределение имеющие ся средства с одного бюджетного уровня на другой и не более . При этом позиция его такая “Если у центра трудности с финансами , т о почему их не дол жно быть у субъектов РФ и соответственно у муниципальных образований . Всем трудно” с м . там же стр . 37 . Интересный подход к межбюджетным отношениям . Вместо того чтобы дать городам , поселкам в озможность развиваться , заинтересовать их в р асширении производства на территориях мун иципалитетов , создании новых рабочих мест , пре дставителей местного самоуправления успокаивают многообещающим лозунгом “Всем трудно и вам должно быть трудно” . Это видимо и есть государственный подход к развитию экон о мического потенциала муниципалитетов в РФ . Понять такой подход к развитию МСУ можно , если исходить из позиции , что государственной управление должно строиться по 2-х уровневой системе управления : Федерация и Субъекты РФ . Мин фин действует в отношении муниц ипальных образований исходя из своих принципов . Пр инцип “забирай и распределяй” , а не поощря й : хорошая работа – хорошее поощрение . “М ы рассматриваем заявки на дотации городам , районам , поселкам 43 субъектов РФ . Сформировали они бюджеты исходя из реальных потребностей . Суммы получились внушительные . Если с такими мерками подходить к формировани ю бюджетов всех муниципальных образований Рос сии , то не хватит всего российского бюджет а”. см . там же стр . 38 Наделить местное самоуправле ние необходимыми финансов ыми источниками и сделать их самостоятельными можно , но то гда возникает ряд угроз сложившемуся устройс тву управления : возрастает влияние местного с амоуправления на протекающие процессы , а это – передел полномочий , степени влияния ме жду уровнями власти и с фер влия ния , т.е . изменение политической конъюнктуры на региональном уровне в пользу глав больши х муниципальных образований – районных и обла стных городов . Изменение межбюджетных отношений в пользу муниципалитетов сократит возможности как “Центра” , так и р е гионов . К тому же передача некоторых налогов и сборов на уровень местного самоуправлени я сократит дублирующие звенья бюджетной систе мы . Это в результате должно сократит аппар ат и степень его влияния . Таким образом , изменения межбюджетных отношений в польз у местного самоуправления будет озн ачать передел системы политического влияния н а процессы в региональном масштабе , в чем многие не заинтересованы . Принцип “двойных стандартов” : По отношени ю к субъектам РФ и муниципалитетам . “У Минфина нет никакого интерес а сдирать с муниципальных образований 3 шкуры”. см . там же стр . 37 Видимо здесь подразумевается , что их сдирают с субъектов РФ . “Субъектам передана масс а полномочий и у них свои проблемы со средствами . Там тоже есть свои доноры и свои регионы - дотацио нники” см . там же стр . 38 . Именно в таком подходе к субъектам РФ и муниципальным образованьям и лежит главн ая ошибка . Донорами и дотационными являются не субъекты РФ , а конкретные муниципальные образования , как правило города . Именно н а уровне муниципал ьных образований формир уется финансовая картина субъекта РФ . Если дотационных муниципалитетов больше , чем не дотационных , следовательно , субъект РФ – доно р . Поэтому от благосостояния муниципальных об разований зависит его статус среди других субъектов РФ . И менно конкретные м униципалитеты-доноры подпитывают и региональный б юджет , и федеральный бюджет РФ . Год от года их становится все меньше . Сегодня они составляют около 4% от общего объема муниц ипальных образований . Спрашивается , как можно развиваться в стра н е , если у 96 % городов , поселков , районов нет средств к с уществованию . Ответ на этот вопрос дает са м представитель Минфина , который заявляет “Пе речень собственных доходных источников муниципал ьных образований должен быть расширен – тех 5 налогов и сборов, что обозначе ны в общей части Налогового кодекса , конеч но же недостаточно . Задача заключается в т ом , чтобы максимально сократить роль регулиру ющих налогов в формировании бюджетов . Свои источники надежнее” см . там же стр . 38 В настоящее время о коло 60% вс ех бюджетных расходов на соци альную сферу и 40% расходов на народное хозя йство приходится на муниципальные бюджеты . Хо тя финансирование основой доли федеральных со циальных программ возлагается на городские , р айонные , сельские и поселковые бюджеты , но осно в ная часть финансовых ресурсов сосредоточена сейчас на уровне субъектов Р Ф (более 50%). Пансков В . “Муниципальные бюджеты в системе межбюджетных отношений” , РЭЖ : № 11-12, 1998 , стр .65 На лицо война бюджетов . Финансовая вла сть регионов все усиливается . З а после дние годы доля в федеральном консолидированно м бюджете увеличилась , при этом доля расхо дов субъектов РФ примерно осталась на пре жнем уровне , а муниципальных образований увел ичилась . В результате складывается ситуация , к огда муниципальные бюджеты яв л яется бесправными филиалами региональных бюджетов . Реализуется практика насаждения расходных нормат ивов , под которые в конце года подгоняется утвержденный субъектом РФ бюджетный дефицит . Неудивительно , что нормативные отчисления от федеральных и региональ н ых налог ов в муниципальные бюджеты в течение года неоднократно меняются . При этом механизм отчислений имеет ряд особенностей , не способс твующих укреплению финансовой самостоятельности муниципалитетов. В субъектах РФ довольно широко исполь зуется практика д ифференцирования нормативны х отчислений от налогов в бюджеты муницип алитетов . В различных регионах используется р азное сочетание таких налогов (от 1 до 5 видо в налогов , в основном - подоходного налога с физических лиц , налога на прибыль , НДС , акцизы , реж е транспортный налог , н алог на имущество ). Принципы дифференциации но рмативов по регионам отличаются : в одних с убъекта РФ для всех или большинства город ов и районов устанавливаются различные нормат ивы отчислений ; в других - все муниципальные образования и л и большая их час ть имеют одинаковые нормативы и только не которые города выделены в отдельную группу . Подобная политика региональных властей вызывае т недовольство местных властей и дает поч ву для конфликтов . При этом дифференцированны е нормативные отчислен и я от налог ов в сравнении с практикой выделения разн ого рода субсидий , являются для местных вл астей более предпочтительной формой регулировани я их отношений с властями региона , т.к . при использовании дифференцированных нормативов отчислений средства изнача л ьно остают ся в муниципальном бюджете и являются , так им образом , гарантированным источником доходов . Выделение же субсидий во многих случаях происходит с задержкой или в меньшем о бъеме , чем изначально оговаривалось. Труп ов С . “Проблемы законодательного об еспече ния формирования финансово-экономической основы М СУ” , Городское управление № 2 1998,стр . 18 Однако у этого механизма есть и с ерьезные недостатки : во-первых , в большинстве с лучаев отсутствуют критерии дифференциации , что порождает торг между властями ; во-вторых , нормативы отчислений нестабильны , что затруд няет работу местных органов власти . Но на практике органы местного самоуправления пред почитают работать с субъектами РФ по прин ципу “Лучше синица в руках , чем журавль в небе” . Таким образом , межбюдже т ные отношения внутри субъекта РФ отда ны на откуп региональным властям. См . там же. Еще один из серьез ных вопросов в межбюджетных отношениях между различными уровнями бюджетной системы РФ , в частности между местными бюджетами с одной стороны и федеральны м и реги ональным бюджетами с другой стороны является обязанность органов государственной власти Р Ф или органов власти субъектов РФ компенс ировать за счет своего бюджета недостающие для сбалансирования минимального бюджета возро сшие расходы или сокращение д оходно й части местных бюджетов в ходе их ис полнения , возникших в результате принятия ими решения . (Ст . 4 п .3 ФЗ “О финансовых осно вах местного самоуправления в РФ” ). Данное требование закона гарантировано ст . 133 Конституции РФ . Сложность проблемы связана с тем , что нынешнее законодательство четко не прописывает взаимоотношения федерального и местных бюджетов , тогда как принимаемые фед еральные законы относительно сокращения налогов и сборов и увеличения бюджетных расходов обычно затрагивают интересы именно органов местного самоуправления ; компенсация же средств бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета не всегда означает автом атическую передачу этих средств местным бюдже там . В соответствии с п .3 ст .4 ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления в Р Ф ” органы местного самоуправления вправе принять к исполнению решения органо в государственной власти , влекущие увеличение расходов или сокращение доходов муниципальных бюджетов , в пределах средств , переданных им в качестве компенсации . Однако этого недо ста т очно , так как расходы местных бюджетов в основном связаны с нуждами населения . Если государственные органы принимаю т решения , направленные на улучшение жизни населения , но без соответствующего материально- финансового обеспечения , оно не может быть исполн е но частично . Конструктивно д анный вопрос решает ст . 131 Бюджетного кодекса РФ , согласно которой механизм компенсации с остоит в том , что одновременно с принятием таких решений государственными органами , вно сятся адекватные поправки в законы о феде ральном и региональном бюджете на соответствующий год , компенсирующие возросшие рас ходы или сокращение доходов местных бюджетов . Однако он не способен 100 % гарантировать ме стным бюджетам компенсацию недополученных доходо в или увеличения финансирования их расходной части в последующие годы из в ышестоящих бюджетов . Чтобы этого не произошло Бюджетный Кодекс необходимо дополнить нормой следующего содержания : при сокращении доходн ой или увеличении расходной части местных бюджетов , вследствие решения , принятого органам и г осударственной власти другого ур овня , произвести полную или передачу отдельны х видов доходов на постоянной основе с соответствующим изменение налогов и /или бю джетного законодательства Пансков В . “Муниципальн ые бюджеты в системе межбюджетных отношений” , РЭЖ : № 11-12, 1998 , стр .71 . Таким образом , сегодня , проблематика межбюджетных отношений сведена к взаимоотношениям по вертикали “Бюджет муни ципального образования - бюджет субъекта РФ - фе деральный бюджет” . Нет сомнения , что эта в ертикаль служит фундаме нтом всей системы государственных финансов . Что касается финан сов муниципальных образований , то в основе их устойчивости лежит именно система гориз онтальных межбюджетных связей . Организационным и смысловым ее центром выступает собственный бюджет муниципал ь ного образования. Ключевыми внешними элементами системы гор изонтальных межбюджетных связей – бюджеты др угих муниципальных образований . Как и в ме жбюджетных отношениях муниципалитетов с субъекта ми РФ здесь есть 2 группы проблем : Ё пер вая состоит в создании нормативно-правовой базы , которая бы позволила свободно объед инять и сосредотачивать возможности бюджетов 2-х и более муниципальных образований для решения тех задач , которые они выделили в качестве совместных ; Ё вто рая группа проблем связана с организац ией взаимоотношений между бюджетами донор ских муниципальных образований с бюджетами до тационных муниципалитетов . В настоящее время эти отношения опосредованы органами государствен ной власти субъекта РФ , который изымает че рез систему нормативов часть средс т в у территории донора и направляет эти средства на финансирование нужд дотаци онных территорий. Одн ако эта система , как уже указывалось ранее , несовершенна и имеет ряд серьезных недос татков , главный из которых - отсутствие гласнос ти при распределении средст в Фонда фи нансовой поддержки муниципальных образований , нап одобие ФФФПр на федеральном уровне , и проз рачности расходования средств этого фонда . Да нную систему межбюджетных отношений было бы уместно дополнить такой , при которой за территорией донором на су м му установленных для нее изъятий закреплялось бы прямое финансирование бюджетных поступлений дотационных территорий / муниципальных образовани й (по взаимному соглашению и на постоянной основе ). В этом случае территория донор напрямую была бы заинтересована в скорейшем развитии дотационной территорией соб ственной доходной базы , а значит , прилагала бы для этого свой опыт , знания другие возможности . Тогда получат развитие интеграцион ные процессы между муниципальными образованьями . Органам власти субъекта РФ ос т авалось бы только контролировать добросов естность выполнения муниципалитетами взятых на себя и /или возложенных на них обязанно стей и способствовать разрешению спорных вопр осов. Муниципальное право России , стр .25 Конечно , такой тип меж муниципальных отнош ений вряд ли стал бы повсеместным и приемлемым для всей тер ритории РФ , но рациональные элементы в так ой модели построения отношений есть и их можно было бы опробировать в разных регионах на нескольких муниципальных образования х . Подводя итог анализу межбю джетных отношений можно сказать , что основные возмо жности , в том числе финансово-экономические , со средоточены в руках субъекта РФ и самой РФ . Место муниципальных образований еще пок а формируется , а значит , будут меняться и сами межбюджетные отношения для д остижения приемлемого баланса между 3-я составляющими бюджетной системы РФ : местными бюджетами - региональными , федеральным . От создан ия оптимального механизма межбюджетных отношений , обеспечения действительного , а не декларатив ного права , сочетания интер е сов на всех уровнях бюджетной системы , от достиж ения подлинного финансового равноправия всех органов власти в значительной мере зависит успех экономической стабилизации и дальнейшего развития в стране . Как показал мировой опыт , создание такого механизма - и сключительно сложная задача , тем более она усложнятся в российских условиях , где 89 субъ ектов федерации и более 20 тыс . муниципальных образований . Однако отказываться от решения данной задачи нельзя . Здесь необходимы четк ие и обдуманные шаги со стороны г о сударства . При этом необходимо учитывать , что какие бы идеальные модели взаимодейс твия бюджетов всех уровней ни были бы обоснованы , они не смогут эффективно реализ овываться в условиях перманентного существенного недобора налогов и вытекающей из этого фина н совой недостаточности как кон кретных бюджетов , так и бюджетной системы страны в целом . Поэтому становление действите льного механизма межбюджетных отношений во мн огом зависит от успехов в повышении эффек тивности всего общественного производства , от укрепле н ия и расширения налогооблага емой базы , от роста налоговых поступлений во все уровни бюджетной системы и повышен ии доли собственных доходов всех уровней . 3.4 Кадровое обеспечение местного самоуправления Рас сматривать деятельность МСУ в отрыве от т ого какие люди организуют этот процесс , ко му доверили граждане путем голосования на выборах осуществлять управление муниципальными образованьями нельзя . Лозунг “кадры решают все” достаточно актуален и сегодня для успешного развития МСУ в РФ. Оценивая работу муниципалитетов можно ска зать , что один из тормозящих факторов разв ития местного самоуправления — недостаточный профессионализм кадров муниципалитетов , неумение работать в условиях рыночных отношений . Вот од ин из примеров : простой вопрос — на что эффективней использовать кредит : · на покры тие текущих нужд ; · на рекон струкцию теплоэнергосистем. Отв ет очевиден , но сплошь и рядом прибегают к первому варианту . Есть и другие при меры неумелого хозяйствования , кот орые пр иводят к прямым потерям в бюджетах до 30 %. Слабы и представительные органы местного самоуправления , которые зачастую находятся под пятой у главы муниципального образования . О тсюда еще одна задача — укрепление предс тавительных органов власти ; повыш е ние их роли в разработке , принятии и конт роле за исполнением решений . Надо усилить контрольные функции представительных органов , рас ширить перечень вопросов , отнесенных к их компетенции. В этих условиях высокая ответственность за результаты работы муниципа литета ложится на главу администрации муниципального образования . В условиях постоянного дефицита средств в муниципальных бюджетах и необход имости поиска дополнительных источников доходов с целью покрытия расходов и долгов м униципального образования глава муницип алитета должен хорошо разбираться в финансовы х вопросах . Он должен знать когда , какую сумму и кому необходимо возвращать . Если он этого не знает , то финансовые службы будут говорить , что деньги списаны со счетов муниципального образования банком-к р едитором . Средств нет и ничего сделать нельзя. Глава муниципалитета , как и начальник финансово-экономического отдела , должен разбираться в особенностях бюджетов , принципов их форми рования и формирования доходов и расходов муниципального образования . Разбир аться в вопросах муниципальной собственности . Он дол жен знать текущее состояние с муниципальным бюджетом и всегда иметь информацию о платежном балансе бюджета муниципального образ ования. В странах с традиционно сильным местным самоуправлением , глава знает страховые оценки всех участков на его территории . Знает с кого он может брать деньги , а с кого нет . У него существует план роста доходов . У главы адм инистрации муниципального образования должен быт ь один девиз “увеличивать доходы и сокращ ать необоснованн ы е расходы” . А для этого требуется не просто следовать смет е , но и оптимальное и рациональное использ ование бюджетных средств . Если говорить иначе , глава муниципалитета должен выступать роли муниципального финансового менеджера . Рябч енюк “Без бюджету жи зни нету” , Муницип альная власть № 5 1998, стр . 39 В тоже время органы ме стного самоуправления – это не только гл ава муниципального образования , это также и штат сотрудников администрации и представитель ного органа МСУ . В этой связи встает в опрос профессио нализма всех работников ор ганов управления муниципалитета . Как показал опыт деятельности МСУ в Санкт-Петербурге кадр овый вопрос стоит достаточно остро . Многие депутаты МСУ не знают специфики работы в органах МСУ , не говоря уже о простых сотрудниках муниц и палитетов . Объясня ется это достаточно просто : общий уровень образования , профессионализма и опыта работы в государственных и муниципальных органах вла сти у кандидатов в депутаты МСУ был н изок . Как правило , это были военные , работн ики ЖЭКов , “Школьная кого р та” , ред ко – бывшие работники государственных органо в власти. Тем не менее проблему обеспечения МСУ профессиональными кадрами необходимо решать . Решение данной проблемы должно быть комплекс ным . Необходимо : · Переподготав ливать работающих сотрудников МСУ · Принимать на работу выпускников с соответствующим пр офильным образованием в области государственного и муниципального образования. Можно было бы установить в федеральном законе “ Об основах местного самоуправления в РФ” норму , что среди сотрудников МСУ д олж но быть не менее 25 % сотрудников – выпускни ки по специальности государственное и муницип альное управление. От жителей муниципальных образований тоже многое зависит . Само население должно выб ирать людей профессиональных и способных рабо тать в МСУ , а не просто ставить галочку в пустой графе в день выборов органов МСУ за того , кто меньше всех не нравиться. 3.5 Политически е. Про блема межбюджетных отношений - это по литич еская проблема . В обществе , в разных его кругах и на разных уровнях политической элиты борются 2 течения : одно - за утверждение местного самоуправления как сильного институ та народовластия , гарантированного Конституцией Р Ф , другое - против , и собстве н но против его права на самофинансирование . Вот в чем основная проблема местного самоупр авления в РФ . На сегодняшний день распределение средств на практике строится не на основе выверенных нормативов - их , как известно , в природе нет , а не исклю чительно ли чностных отношений . Кто из глав муниципальных образований как приглянулся губернатору . Их финансовая зависимость от н его - мощнейший рычаг давления на них в решении или принятии тех или иных вопр осов регионального масштаба , редко - федерального . Веди себя как следует и тебя не накажут , в том числе и рублем , в противном случае еще и население террит ории против настроим – не умеешь ведь работать . Так что органы власти субъектов РФ могут влиять на глав муниципальных образований и контролировать их деятельност и очень сильно . Здесь переплетаются не только экономические интересы , но и политические . Ведь не секрет , что отношения губернатора и мэров городов часто бывают натянутыми . Пример : когда я работал помощ ником зам . главы администрации муниципального образован и я по связям с обществен ностью в Калининградской области , то могу сказать , что отношения между губернатором обл асти и главой администрации были довольно натянутые . Во время прошедших выборов губер натора глава района занял позицию в польз у поддержки другог о кандидата , а не Горбенко . В итоге за 2 года работы губернатор так и не посетил район не смотря даже на чрезвычайную ситуацию со снабжением питьевой водой 3-го по величине города в области . Все контакты с рай оном строятся на основе информации , которую губ ернатору готовит представитель губернат ора в районе . Этот институт власти создан для контроля исполнения на местах принят ых решений областным руководством , а также для оперативного управления территорией . Предст авитель еженедельно подготавливает отчет о с о циально-экономической ситуации в рай оне , а также ведет прием граждан по во просам работы местных властей. Причины такого положения дел во взаим оотношениях муниципальных и региональных органов власти в том , что губернаторы в мэрах городов видят своих конкуре нтов на предстоящих губернаторских выборах . Поэтому он не очень хочет , чтобы горожане были д овольны своим мэром (особенно “столичных горо дов” ). Органам власти субъектов РФ выгодно удерживать главу муниципального образования на коротком поводу через дотаци и . До тации эти порой создаются искусственно . При этом их обдирают по другим статьям бол ьше , чем они получают через дотации. 4 заключение Как следует из всего вышесказанного е сть множество проблем мешающих процессу становления самостоятельности местного самоуправле ния в РФ . Во многом эти проблемы порож дены теми процессами , которые протекают в нашем обществе , и имеют разные корни / осно ву – экономическую , политическую , функциональную . Данны е проблемы и пути их разрешения , учитывая федеративное устройство РФ , можно подразделить на несколько уровней. На федеративном : Необходима четкая общегосударственная полити ка в области развития местного самоуправления в России с наличием ориентиров и кри тер иев развития МСУ . Государство должно сказать каким оно видит МСУ и какая роль ему отводится в рамках общегосударств енного управления . Для этого необходимо приня ть ряд мер . В частности : v У нифицировать /кодифицировать , разработать новые и совершенствовать у же принятые законодате льные акты в области МСУ , регулирующие их деятельность. v В корне поменять концепцию бюджетного регулиро вания , в основе которой должен стать принц ип разграничения бюджетных полномочий . Каждый уровень власти должен знать за что он отв ечает и на что он может и должен тратить средства . “В основе решения проблемы создания нормальных финансовых осно в местного самоуправления должно лежать не перераспределение бюджетных доходов между уров нями бюджетной системы , а разграничение доход ов в соо т ветствии с теми объе ктивными полномочиями , которые каждый орган и меет” – В.Н . Лихачев (Зам . Пред . Совета Федерации ). Именно в этом направлении необходи ма серьезная работа для создания отлаженного механизма обеспечения органов местного самоу правления соотв е тствующими финансовыми ресурсами . В рамках реализация такого подхо да необходимо определить данные полномочия , м еханизма и порядок их передачи на уровень МСУ , закрепить необходимые источники финанси рования , обеспечить их передачу для исполнени я переданных п олномочий органами МС У. v Р еформировать налоговую систему РФ . Однако пре жде чем это делать с точки зрения раз граничения налогов между различными уровнями необходимо определить принципы такого разграниче ния . В основу такого разграничения может б ыть положен а социальная роль каждого налога для данной территории , а также его функциональное назначение. Государство должно не толь ко гарантировать права на бумаге и опреде лять обязанности муниципалитетов на практике , но и само четко выполнять взятые на с ебя обязате льства в данной сфере , а также контролировать их выполнение элементами государственного аппарата. В рамках развития местного самоуправления необходимо на региональн ом уровне проведение политики повышения уровн я профессионализма кадров муниципалитетов через обучающие программы и привлечение к работе в органах МСУ выпускников Вузов по профильным специализациям. Сег одня муниципалитетам перераспределяют средства ч ерез федеральный и региональные бюджеты . Необ ходимо же , чтобы средства эти закладывались в местные бюджеты на стадии их фо рмирования , т.е обойтись без их массового изъятия необходимо оптимизировать финансовые пот оки между уровнями власти для устранения перекрестного финансирования. Рациональное пользование земли – один из мощных факторов поддержки местн ых бюджетов . В соответствии с законом "О фи нансовых основах местного самоуправления " и Н алогового кодекса предусматривается отнесение на лога на землю и недвижимость к местным налогам . Однако механизма и сбора данных налогов на уровне МСУ нет . Существующие возможности сбора через государствен ную налоговую инспекции весьма ограничены , та к как она не имеет ни кадастра , ни реестра , ни заинтересованности в сборе мест ных налогов . Решить эту проблему возможно несколькими путями . Разрешить местным органам власти с оздание муниципальных налоговых органов . С одной стороны это снизит н агрузку на ГНИ и позволит муниципальным о бразованиям собирать местные налоги в полном объеме , в первую очередь налог на нед вижимость и подоходный . С другой – создан ие муниципальной налог о вой инспекции связано с рядом серьезных трудностей . На сегодняшний день и представители государстве нных органов власти и представители МСУ г оворят о низкой профессиональной подготовки к адров МСУ . Создание столь ответственного орга на на местном уровне ради обретени я финансовой независимости М.О . без учета данной проблемы может обернуться отрицательными последствиями для сами органов управления М.О ., ведь именно они призваны для обеспе чения качественного развития своих территорий . Даже если найдутся необходи м ые кадры для решений данной проблемы , механизм работы и прядок взаимодействия местных н алоговых инспекций с ГНИ и налогоплательщикам и будет создаваться постепенно , в течении нескольких лет . В процессе реализации данного решения будут возникать серьезные р а зногласия между ГНИ , администрациями субъ ектов РФ и представителями органов МСУ , ве дь в лице официальной местной налоговой и нспекции можно усмотреть и конкурента и п опытку разрушить сложивший строй налоговой си стемы. Кроме этого на регионально й уровне орга ны государственной власти должны оказывать содействие развитию межмуници пальных связей с целью кооперации и перед ачи накопленного опыта. На местном уровне сами руководители муниципалитетов должны как составлять текущие социально-экономические прогнозы с оп ределением точек роста на базе существующих налогоплательщиков , так и разра батывать программу перспективного развития терри тории муниципального образования . Такие программы позволят повысить инвестиционную привлекательно сть конкретной территории , а также п роводить эффективную политику развития со циально-экономического потенциала муниципального обра зования , регулируя налоговое бремя для местны х производителей . Кроме этого местным органам власти необходимо самостоятельно развивать э кономический потенциал те р ритории , со здавая прибыльные муниципальные предприятия , а для реализации крупных проектов объединять свои усилия с соседними муниципалитетами. Таким образом , решать проблемы становления и активного развития местного самоуправления в РФ необходимо на разных уровнях и в разных направле ниях . Но есть одно требования для успешног о развития МСУ - это комплексное решения с тоящих проблем . Несмотря на то , что все эти проблемы взаимосвязаны , решая только од ну проблему невозможно будет решить все о стальные . Это должн ы понимать все стороны как представители государственных орга нов , так и муниципальных в особенности. 5 Список используемой литературы : 1. К онституция РФ 1993 2. Ф З "Об общих принципах организации МСУ в РФ " от 28.08.95 № 154-ФЗ ; 3. Ф З "О финансовых основах МСУ в РФ " от 25.09.97 № 126-ФЗ ; 4. Морозова Т.Г . "Муниципальный менеджмент ", М . 1997, "Юнити "; 5. Гражданск ий кодекс РФ ; 6. Ясюна В ., "Местное самоуправление . Комментарии . Разъясне ния ", М . 1997, "Ось -89"; 7. Алимурзае в Г ., "Местное самоуправление : к концептуальном у обоснованию главных задач в сфере эконо мики ", Российский экономический журнал № 3, 1999; 8. Лексин В "Незаметная реформа : передача социальных о бъектов предприятий в муниципаль ную собст венность ", Российский экономический журнал № 2, 1998; 9. Демьяненк о А.Н ., "Муниципальное управление ", Хабаровск 1998; 10. "Муници пальное право России ", М . 1998, стр .151 11. Коваленко А.И ."Муниципальное право ", М .. 1997, "Новый юрист "; 12. Тихом иров Ю.А ., Комментарий к ФЗ “Об общ их принципах организации местного самоуправления в РФ” ; 13. Барский А . “Финансовая база Местного самоуправления” , Городское управление № 5 1999; 14. Круглый стол “Местное самоуправление : финансовый туп ик” , Российская Фед ерация сегодня № 26 1999; 15. Игнатюк Н . “Полномочия : делиться или делегировать” , Российская Федерация сегодня : № 24 1998; 16. Пансков В . “Муниципальные бюджеты в системе межбю джетных отношений” , РЭЖ : № 11-12, 1998; 17. Трупов С . “Проблемы законодательн ого обеспечения формирования финансово-экономической основы МСУ” , Городское управление № 2 1998; 18. Рябченюк “Без бюджету жизни нету” , Муниципальная в ласть № 5 1998 19. Замотаев А ., "Местное самоуправление как элемен т государственного устройства " Российск ая юстиция , 1996, N 6