* Данная работа не является научным трудом, не является выпускной квалификационной работой и представляет собой результат обработки, структурирования и форматирования собранной информации, предназначенной для использования в качестве источника материала при самостоятельной подготовки учебных работ.
План:
1. Конституции кантонов и их особенности.
2. Конституционные основы правового статуса чел овека и гражданина.
3. Конституционные основы общественного строя .
4. Выборы, отзыв, референдум .
5. Государственные органы .
1.Конституции кантонов и их особенности.
1). Конституционное развитие.
Швейцария со многих точек зрения, включая и конституционно-правовую, представляет собой хот я и небольшое, но весьма оригинальное государство. Она никогда не имела м онархической формы правл е ния, не пережи вала периода абсолютизма, всегда отличалась де централизован ным управлением и выс о кой степенью развития непосредствен ной демократии. В стр ане равноправны четыре языка, и мы не случайно в названии посвященной ей главы указали оба тер мина — государственное право и констит у ционное право. Пер вый употребляетс я в немецкоязычной части страны, а второй — в остальных ее ч а стях.
Впрочем, и название швейцарского государства на этих язы к ах существенно различается. Если на романских языках оно именуется Швей царской Конфедерацией (по-французски, на пример, Confeder a tion Suisse ), несмотря на то, что с середины прошлого века Швей цария по существу превратилась в ф е де рацию, то на немецком ее официальное название звучит очень своеобразно: Schweizerische Eidgeno s senschaft , что буквально означает Швей царское Клятвенное Товарищество (или Содру жество). Это название идет от «Союзного письма», или «Клятвы Рютли», — совместной декларации кантоно в Ури, Швиц и Унтервальден 1291 г., полож ившей начало швейцарской союзной государственности.
В своих международных отношениях Швейцария придержи вается политики п остоянного нейтрал и тета, который после на полеоновских войн был в 1815 г. гарантирован Россией, Велико британией, Францией, Пруссией и И спанией.
В том виде, в каком в настоящее время существует Швей цари я, она сложилась к 1848 г. в результате г ражданской войны, развязанной годом раньше о бра зовавшими блок Зондероуй д (Особый союз) семью католическими кантонами, пожелавшим выйти из Конфе дерации. Война была весьма ск о ротечной малокровной: длилась 26 дней, погибло около сотни чел овек. 1848 г. вместо конфедерации канто нов было образовано федеративное государство. В течение XIX в. предпринимались многочи с ленные попытки увеличи т ь степень централизации, на был и направлены две попытки полного пер е смотра Конституции.
Лишь со второй поп ытки Конституция 1848г. была изменена указанным образом. Первая была предп ринята в 1872г.: на референдуме 29 мая этого года 260 859 проголосовавших сказали « нет» п е ресмотру, тогда как в пользу «да» высказались 255 606 избирателей ; 13 кантонов проголосовали против пересмотра, а девять— ответ или утвердительно. Основная причина отклонения проекта — слишком цент ралистский характер предложенного нового высшего закона. Вторая попы тка полного пер е смотра о существилась в 1874г.: акт был принят Федеральным собрани ем 31 марта, а рефере ндум пр о шел 29 мая. Тогда 340 199 и збира телей сказали «да» пересмотренному тексту, а 219801— «нет»; из ка н тонов за пересмотр высказали сь 14 Ѕ, а против — 71/2 (что означ ают половинки кантонов, вы узнаете несколько позже). Таким образом, дейс твующей швейцарской Конституции уже более 120 лет; она содержала первона чально 119 статей в основ ной части и пять статей — в переходных положения х. С тех пор она подверглась многочисленным частичным изменениям, произ водившимся почти ежегодно. Таких изменений на первый квар тал 1994 г. было осуществлено 130. К 1985 г. в нее были вклю чены 54 новые статьи; из них 52 пол учили номера статей, после которых были помещены, но с индексами «бис», «т ер», «кватер» и т. д. (что по-латыни означает «дважды», «три жды» и т. д.). Из первоначального текста Конституции 54 статьи были отменены или изменены, причем девять статей — дважды, три ст а тьи — трижды и три статьи — пять раз. У трех статей основной части (27-бис, 51 и 52) и у ст. 12 — 16 переходных по ложений оста лись только номера, а текст отменен. Из имевшихся на 1 апреля 1994 г. 183 статей, не считая переходных п оложений, только 84 сохраняют первоначальный текст. В результате к настоя щему времени Конституция, хотя и выросла по числу статей более чем напол овину, в значител ь ной мере утратила свое единство и внутренн юю связность.
При всем разнообразии внесенных в Конст итуцию изменений
в её развитии можно выделить, по крайней мере, две заметные тенденции — усиление центральной власти и рас ширение перечня прав и свобод.
2). Общая характеристика дей ствующей Федеральной кон ституции.
Прежде всего, следует оговориться в отнош ении употребляемого нами пр и переводе швейцарской терминологии термина «федеральный». Строго говоря, правильнее было бы упот реблять термин «с о юзны й», как это было принято в нашей итераторе применительно к Швейцарии (д а и не только к ней)
ранее. Французский термин « federal » может иметь и такое значен ие. Не всякий государственный с о юз есть федерация, но всяк федерация есть государственный со юз. Поэтому термин союзный применим и к конфедерации, и к федерации, и к иным государ ственным объединения м, именующим себя союзом. Немецкий текст Конституции при наименовании центральных органов власти страны присоед и няет к их названиям слово Bundes , что буквально означает «со юзный» ( Bund — союз). В б уквальном переводе с немецкого официальное наименование Конституции Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft звучит нормально: «Союз ная конституция Швейцарского Клятвенного Товарищ е ства». Можно сказать и «Союзная ко нституция Швей царской Конфедерации». Но выражение «Фед е ральная консти туция Швейцарско й Конфедерации», а именно так она называ ется по-французски, пре д ставляется не вполне логичны м.
И хотя, следуя современным (главным образом, газетн ым) традициям, мы говорим о Федеральной конституции Швейца рии, ее федера льных законах, федеральных органах власти, читатель должен все же иметь в виду, что эта переводная тер минология не очень точна.
Обращаясь к осн овным чертам швейцарской Федеральной конституци и, м ы должны отметить, что она состоит из краткой преам булы, трех разделов и заключительных положений, имею щих особую нумерац ию статей. В преамбуле, открывающейся словами: «Во имя Всемогущего Бога! », определ я ются цели соз да ния Конституции, а именно укрепление Конфедерации, сохране ние и поощ рение еди н ства, силы и че сти швейцарской нации. Раздел первый «Общие положения» содержит весьма разнооб разные нормы, регулирующие права и свободы швейцарцев, а также о тношения между Конфедерацией и кантонами, включая распределение между ними предметов ведения и полномо чии. Раздел второй «Федеральные власти» регулирует в соответству ющих подразделах (часть из них имеет свою внутре н нюю рубрикацию) статус парламент а и его палат, Федерального совета (правительства), Федеральной канцеляр ии, Федерального суда, Административного суда, а кроме того, содержит подраздел «Разные положения»; здесь, в частности, следует особо отметить ст. 116, согласно которой немецкий, французский, итальянский рето-романски й (раушский) суть национальные языки Швейцарии, а немецкий, французский и итальянский объявляются официальными языками. В соответствии с п о правкой, внесенной в эт у статью 4 июня 1996г., рето-романский язык являет ся официальным языком в отн ошениях Кон федерации с гражданами для которых этот язык родной. Конфедерация по д держиваемы ми, усилия кантонов Гризон и Тичино по сохранению итальянско го и рето-романского (раушского) яз ыков.
Р аздел третий, состоящий всего из семи статей, определяет поря док пересмотра Конституции. Пер е ходные положения, на считывавшие на 1 апреля 1994 г. 19 статей с текстом (всего же 24 статьи), рег у лируют очень разные вопро сы; здесь следует отметить (ст. 8) временное делегирование Федерал ь ному совету нормотворческих прав в налоговой области с подробным указа нием принципов, которых он пр и этом обязан придерживаться. Особенность содержания швейцарской Конс титуции, на ко торую мы уже обращалось внимание в Общей части учебника (п. 2 § 6 гл. II во 2-м изд.), сост оит в том, что в нее включено немало таких норм, какие обычно находят свое место лишь в текущем законодательстве. Это нередко обусловлено тем, что в Конституции получали отражение чисто экономические и полит и ческие потребности. Особенно часто подобные нормы стали включаться в Конституцию после того, как в 1891 г. была уста новлена возможность ее изменения по народной инициативе.
Регулируемое Конституцией политико-территориальное ус т ройство страны, невзирая на ее название (Конфедерация), сле дует характер изовать как федеративное (см. ниже § 6).
Что же касается формы правления, то определить ее непросто. Хотя коллеги альный орган — Фед е ральн ый совет — соединяет функции и правительства, и во многом также главы го сударства и не несет по Конституции политической ответственности пере д Федеральным собранием (парламентом), он и з бирается парла ментским путем. Швейцария, следователь но, — своеобразная сме шанная республика с выраж енным дуалистическим государственным режимом.
По способу изменения Конституция Швейцарии относится к числу жестких. Она различает два вида своег о собственного пересмотра — полный и частичный.
Полный пересмотр, согласно ст. 119 Кон ституции, произво дится только законодательным путем. Если одна из пала т Феде рального собрания вынесет постановление о полном пересмотре, а д ругая с этим не согласится, или полного пересмотра потребуют 100 тыс. избирателей, то вопрос о том, до лжен состоять ся пересмотр или нет, передается на голо сование швейцарского народа. В случае положител ь ного ответа большинств а проголосовавших избирателей на этот вопрос обе пала ты подлежат переи з бранию, чтобы приступить к полному пересмотру Констит уции (ст. 120). Идея полного пересмот ра в ы двига лась неодно кратно, однако только 8 сентября 1935 г. состоялся референдум относите льно его необходимости, на котором решение избирателей было отрицатель ным.
В 1965 г. обе палаты согласились с необходимостью пол н ого пересмотра, однако процеду ра подг о товки его продо лжается сих пор, отличаясь обстоятельностью, тщательностью и, как видим неторопл и востью. В 1978 и 19 85 гг. публиковались проекты но вой Конституции, последний из которых во всяком случае имеет вполне совреме нный вид: в нем есть раздел о правах и свободах и руководящих принц и пах государства, детализиров анных в нескольких главах, раздел о ф едеративном устро йстве, сохран я ются характер ные для Швейцарии институты непосредственной демократии. В 1987 г. Федеральное с о бра ние постановило пол ностью пересмотреть Федеральную конституцию и поручило Федеральному с о вету пр едставить ее проект. Однако полного пересмотра так до сих пор и не произо шло.
Частичный пересмотр, согл асно ст. 121 Конституции, может осуществляться как законодательным путем, т ак и по народной инициативе, т. е. по требованию 100 тыс. избирателей включить , отменить или изменить какую -либо статью Федеральной консти туции. Если избиратели предлагают пересмот реть или включить несколько различных конституционных положений, то ка ждое из них должно составить предмет отдельной инициативы.
Народная инициатива может быть заявлена в форме о бщего предложения или разработа нного прое к та. Если палаты Феде рального собрания согласились с народной инициативой в общего предлож ения, они должны разработать соответствующий проект и представить его н а решение народа и кантонов (субъ ектов швейцарской федерации), а если Федеральное собрание согласилась с народной инициат и вой в виде разработаны проекта, он сразу передается на одобрение народа и кант он Голосом кантона, согласно ч. 3 ст. 123 Конституции, считается результат нар одного голосования в нем.
При несогласии п алат с инициативой вопрос о необходимости частичного пересмотра вынос ится на голосование народа, и в случае положительного решения большинс тва проголосовавших избирателей Федеральное собрание должно приступи ть к пересмотру, одобренному наро дом. В случае несоглас ия с тайным проектом оно может вынести на решение н арода с инициативным проектом та кже свой альте р нативны й проект или предложение отклонить инициативный проект. Согласно ст. 121-би с Констит у ции, частично из лагавшейся в о бщей части учебника (п. 6 § 5 гл. VII ), при вынесении на реф е рендум контрпроекта Федерального собрания избирател ю предлагается ответить на тр и вопроса:
1) предпочитает ли он народную инициативу действующему праву;
2) предпочитает ли он контрпроект действующему праву;
3) какой из проектов должен вступить в силу, если народ и кантоны предпочи тают действ у ющему праву оба проекта;
Абсолютное большинство определяется для каждого вопроса отдельно. Вопросы, оставшиеся без о т вета, не учитываются. При одобрении избирателями обоих проект ов решение определяется результатом голосования по третьему вопросу. В силу вступает проект, получивший больше голосов избирателей и кантонов. Если же по третьему вопросу большинство голосов избирателей получил од ин проект, а большинство голосов кантонов — другой, ни один из этих проек тов в силу не вступает.
Вообще для вступления в силу новой Конституции или новой ее части необхо димо большинство г о лосов участвовавших в го лосовании избирателей и большинство голосов кантон ов. При этом голос п о лукант она (см. об этом ниже, § 6) считается поло виной голоса кантона (ч. 1 и 2 ст. 123).
Предложения о частичном пересмотре выносятся на референ дум почти ежег одно, и на 1 апреля 1994 г. избиратели и к антоны одобрили, как отмечалось, 130 проектов конституционных изме нений и еще больше отклонили. При этом 199 проектов было внесено путем народной ин ициативы, и подавляющее большин ство их было отклонено на референдумах или заранее отозвано. Учитывая, что проекты Фед е рального собрания отклоняются на референдумах ли шь в 25% случаев, можно прийти к выводу, что и з биратели этим проектам доверяют больше. Однако, как от ме тила швейцарская Федеральная ка нцел я рия, оказывается, что народные инициативы часто побуждают Федеральный совет и Федеральное с о брание к реформам, до кото рых те сами дозрели бы значительно позже 96 .
3). Конституции кантонов.
Каждый кантон и п олукантон имеет свою конституцию. В некоторых канто нах конституции были приня ты еще до принятия первой фе деральной Конституции 1848 г ( Тичино — в 1830 г., в Женеве — в 1847 г.) или до принятия ныне действующей Конституци и (во Фрибуре — в 1857 г., в Невшате-ле — в 1858 г., в Тургау и Цюрихе в — 1869 г. и т. д.). Большинство кантональных констит уций приняты в конце XIX — начале XX вв н екоторые из конституций под верглись полному пересмотру (на пример, в Женеве — в 1958 г., в Нидвальдене — в 1965 г., в Тичино — в 1967 г., в Об вальдене — в 1968 г., в Аарау — в 1980 г в Базеле-сельском в — 1981 г., в Ури — в 1984 г.) и имеют вполне современный вид. Пересмотры позволили приспос обить их к новым реальностям, особенно в социально-экономической област и. Кон ституции кантонов, естественно, содержат традиционные статьи о пр авах и свободах, об организации системы государственной влас ти. Однако последние акты, принятые в 70 — 90-х гг., зн а чительно отличаются от своих предшественников. В них была осуществлена полная перекомпоновка нормативного материала, проведена его новая систематизация. Они содержат расширенный каталог о с нов ных прав и свобод, провозглашаю т принципы правового государст ва, определяют политические з а дачи кантонов, устанавливают ос нов ные цели их политики, расширяют возможности применения реф е рендума и народной законодательно й инициативы, четко оп ределяют организацию органов госуда р ственной власти, статус, организаци ю и пределы автономии общин, уточняют отношения между церк о вью и кантонами, устанавливают терр иториальные границы внутри кантонов.
Приведем два примера, показывающих, что последние кан тон альные конституции вполне идут в ногу с достижениями современного ко нституционализма. Так, в преамбуле конституции ц ии кантона Жюра 1979г. содержатся ссылки на такие осно в полагающие документы, как Декларация прав человека и гражданина 1789г., Вс еобщая декла рация прав человека Организа ции Объединенных Наций 1948г. и европейская Конвенция защите пр ав человека и основных свобод 1950 г.. Н а основан) их принципов и акта о свободном учреждении кантона 23 июня 1974 г. республик а и к антон Жюра содействует соци альной справедливост и, по ощряет сотрудничество между наро дами, играет активную роль в с о обществах, частью которые кантон себя считает.
Можно процитировать ч. 2 ст. 2 новой Конституции полу ка тона Базель-сельский 1981 г ., посвяще н ную правам и обязанно стям граждан. В полукантоне гарантируютс я:
право на жизнь, на неприкосновенность личности и с воею, мнений, а также свобода передвижения;
свобода вероисповедания и совести; свобода инфор мации, мнений и печати; свобода ассоциаций, с о браний и манифестаций; свобода образования, иссл едований, а также свобода искусств; I защита частного имущества , тайна п ереписки и телекоммуни каций, а также неприкоснов енность жилища; з а щита о т злоупотреблений сведениями; право на брак и на образование семьи; своб ода учреждения предприятий;
право на свободный выбор и свободное осуществление своей профессии, а также право на свободное осуществление экономи ческой деят ельности.
Все кантональны е конституции, как и федеральная, преду сматривают возможность своего п олного или частичного пере смотра, причем почти во всех кантонах эти пер есмотры могут осуществляться по народной инициативе: требуется число п од писей от 0,01% в полукантоне Аппенцелль-Иннерроден до 5,85% от численности из бирательного корпуса в кантоне Невшатель. Для инициативы общего пер е смотра конституции требует ся от одной подписи избирателя в кантоне Гларус до 12 тыс. в кантоне Во и 15 ты с. в кантоне Берн. В кантоне Цюрих народная ини циатива по пересмотру Конс титуции в период между созывами парламента — Большого совета влечет не медленное возобновле ние полномочий па р ламента прежнего созыва. В кантоне Женева полный перес мотр может осуществляться раз в 15 лет, в пяти кантонах он осуществляется о бщими собраниями — ландсге-майнде (см. ниже, п. 2 § 6). Иници а тива пересмотра может ис ходить и о т кантональных парламенто в, например в кантонах Жюра, или от парламента и правительства, например в канто не Тичино. Любые конституционные рефор мы в кант о нах подлежат ут верждению на референдуме. Для пересмотра кантональной ко н ституции требуется с о г ласие абсолютного большин ства избира телей. Как упоминалось в Общей части учебника (п. 6 § 1 гл. XI ),согласно ст. 6 Федеральной конституции, кантоны обяза ны ис прашивать у Конфедерации гаран тию для своих конституций; она д ается при соблюдении этими конституциями следующ их трех условий: в них не должно содержат ься ничего противоречащего Федеральной конституции; они должны обесп е чивать осуществление политически х прав в соответствии с республиканскими форма ми — пре дстав и тель ны ми или демократическими 97 ;он и должны приниматься народом и пе ресматриваться по тр е б ованию абсолютного большинства граждан.
Гарантия дается в случае одобрени я конституции Федератив ным собранием. Отказы в гар антии встречаются редко. В 1948 г было отказано в гарантии измененных ст. 58 Консти туции полу кантона Б а зель-городской и ст. 57 Конституции полукантона Базель-сельски й на основании противоречия ст. 1 Федеральной конституции. В 1958 г. последовал отказ в гарантии ч. 3 ст. 84, включенно й в 1956 г. в Конституцию кантона Во, на о сновании противоречия ст. 4 Федеральной конституции.
Согласно воззрениям швейцарских ученых, требование федер альных гарантий для каждой новой или пересмотренной ко н ституции кантона должно инт ерпре тироваться не как необходи мое условие законности акта, но как мера, связанная с выпол нением федеративного договор а, ка к средство ко н троля со сто роны федеральных властей за законностью и соответствии Федеральной констит у ции 98 . Отказ в гарантии со сторо ны феде ральных властей должен быть отмечен в соответствую щей кон ституции кантона, но такой отказ не лишает законности опро тесто ванные статьи или статью.
В качестве примера укажем отказ в предоставлении гаранти й новой Конституции полукантона Б а зель-сельский, принятой на референдуме 4 ноября 1984г. совсем незн ачительным большин ством изб и рателей: 16522 — «да» и 16264 — «нет». В ее ч. 2 ст. 115 правительство полукантона обязывалось сл е дить за тем, чтобы никакие атомны е электростанции не воздвигались на тер ритории полукантона или по сосе дству с ним. В августе 1985 г. Федеральн ый совет в целом благоприятно отозвался об этой Конст и туции, однако в сентябре того же год а Совет кантонов (верхняя палата парламента страны) отказал в г а рантиях из-за указанной нормы, уз рев в ней посягательство на суверенные права других кантонов. Националь ный совет (нижняя палата) в марте 1986 г. все же предоставил гарантии, и Совет кантонов присоединился к этому реше нию. Обе палаты, однако, высказались в том смысле, что за Конфедерацией ост ается приоритет в решении вопросов, касающихся атомной энергии.
Процедура гарантий считается в Швейцарии слишком сложной и длинной, даж е если она не дает о с новани й для споров по конкретным вопросам. Швейцарским ученым и по литикам представляется более гибкой система взаимных консультаций канто нов с органами федеральной исполнительно й власти, прежде всего с департаментом (министерством) юстиции и полиции.
2. Конституционн ые основы правового статуса человека и гражданина
1 ) . Швейцарское гражданство и режим иностранцев.
Согласно ст. 44 Федеральной конституции, Конфе дерации принадлежит право регулировать пр и обретение и утрату прав гражданства в силу происхож дения, брака и усыновления, а также утрату швейцарского гражданства и ег о восстановление.
Согласно названной статье и Федеральному закону о приоб р етении и утрате швейцарского гражда н ства 1952г. (с после дующими изменениями), этот институт традиц ионно включает три вида гражда н ства: гражданство города или коммуны, граж данство кантона и г ражданство Конфедерации. Гражда н ство города или коммуны, которое в Швейцарии исторически счит а ется важнейшим, автоматически влечет обладание гражданст вом соответ ствующего кантона и Конфедерации. В настоящее время, одн а ко, приобретение и утрата гражданст ва регулируют ся названным федеральным законом. Этот акт ра з личает приоб ретение гражданства п о закону и путем административного решения, т. е. путем натурал и зации.
Приобретение г ражданства по закону включает, в свою оче редь, прио бретение его по рождению и в результате вступления в брак. По общему прав илу, ребенок, родившийся от матери или отца — шве й царских граждан, автоматически при обретает такое же гражданство, т. е. действует право крови. Вн е брачный ребе-нок швейцарской гражд анки также получает такое гражданство; внебрачный же ребенок иностранк и становится швейцарским гражданином, если его отец является таковым и м ать вступает с ним в брак, а также если родители ребенка в браке не состоят , но ребенок получает фамилию отца — гражданина страны и воспитывается, оставаясь по д его родительской властью. Инос транка приобретает граждан ство в резул ьтате брака со швейцарцем. По ст. 43 Федеральной к онституции каждый гражданин кан тона является швейцарским гражданином и как таков ой может участвовать в федеральны х выборах и голосованиях по месту с воего жительства, подтвердив должным образом наличие у него избирател ь ного права. Поселив шийся где-либо швейцарский граж данин пользуется по месту жительства всеми прав ами гражда нина кантона и вместе с тем всеми правами гражданин а общины, однако соучастие в публичной собственности, а также право голо са по чисто гражданским делам из этого исключаются, е с ли кантональное законодательство не определяет иного. Право голоса в кантональных и общинных д е лах он получает по истечении трех ме сяцев после поселения. Кантональные законы о по селении и праве голоса н овопоселенцев в общинах подлежат одобрению Федерального совета.
Приобретение гра жданства по натурализации з ависит глав ным образом от времени проживания в Швейцарии — срок устан овлен в 12 лет. Срок в два раза меньший требуется для иностранцев, которые у же жили в Швейцарии в молодом воз расте; для детей, усыновленных швейцарц ем, а равно для детей, проживающих с матерью, имеющей иностранное происхо ждение, и отцом — швейцарским граждан и ном. Вдвойне засчитывается время, прожитое ими в стране до 10- летнего возраста.
Швейцарское гра жданство может приобретаться и путем натурализации в кантоне и общине (к о м муне). Натурализация пр оизводится кантоном после одобрения Конфедерацией. Нату рализованное л и цо обладает правами и о бязанностями гражда нина кантона и общины. В соответствии с кантональны м правом оно может соучаствовать в их публичной собственности. Швейцарское гражданство утрачив а ется либо в результате отказа от него, ли бо в результате брака швейцарской гражданки с иностранцем, если она при его заключении заявляет об отказе от швейцарского гражданства; граждан ство также утр а чивается в случае, если гражданин родился за границей, имеет другое гражданство и д о достижения 22 лет не заявил о желании ос таться гражданином Швейцар ии. Лицо теряет свое коммуналь ное и кант о нальное гражданс тво только в случае утраты граж данства Швейцарии. Многие швейцарцы имеют гра ж данство нескольких коммун и кантонов. В таких случаях, сог ласно решению Федерального суда, отд а ется предпочтение гражданству места проживания. Федеральное законодательство, согл асно ст. 69-тер Федеральной конституции, регулирует въезд и выезд, пребыван ие и поселение иностранцев. И хотя р е шения о пребыван ии и по селе нии принимаются на основании федерального права кантонами, Конфед е рация принимает окончательные реш ения по вопросам разрешений на длительное пребывание, посел е ние и отклонение от установленн ых пределов, нарушений договоров о поселении, производимой кант о нами высылки из пределов Конфед ерации, отказа в предоставлен ии убе жища. Конфедерация, в соотве т ст вии со ст. 70, может высылать со сво ей территории лиц, не являющихся ее гражданами и угрожающих ее внутренне й или внешней безопасности. К онституция в ст. 68 пред усмотрела, что федеральное за к о нодательство может уст анавливать гражданские права для лиц без гражданства и меры по предотвр а щению случа ев безграж данства.
2 ) . Общая характеристика конституционных прав, свобод и обяз анностей.
Права, свободы и о бязанности человека и гражда нина регулируются в Швейцарии на двух уров нях — федераль ном и кантональном — соответствующими конституциями и за конами. Да н ная материя не выделена в Федеральной конститу ции в особый раздел, а регулируется в рамках первого раздела «Общие положения» наряду (можно даже сказать — в перемеш ку) с другими ко н с титуционными проблемами.
Первоначально Федеральная конституция провозглашала то ль ко те права, свободы и обязанности, которые содержались в конституция х кантонов. Но затем их перечень в Федеральной конституции стал увеличив аться. Однако и сегодня Швейцария в данном отношении отстает от других стран как по п е речню конституционных прав и своб од, так и по их детализированно сти. Э то служит одним из доводов в пользу полного пересмотраКонституции. Пробельность конституционных прав и свобод и отсутствие их систематизации привели в начале 60-х гг. высший суде бный орган страны — Федеральный суд — к необходимости признать прирав ненными к конституционным такие отдельные права и свободы, кот о рые не записаны в Федеральной конституции. Речь идет, в частно сти, о личной свободе, свободе выр а жения мнений, свободе собраний, свободном выборе языка. Суд ис ходил из того, что без указанных свобод не могут существовать некоторые свободы, записанные в Консти туции. Так, конституционная сво бода совести не может существовать без личной с вободы, а право на свободное политическое вол е изъявление в форме права на инициативу проведения р еферендума или принятия закона не может быть реализовано без свободы собраний и свободы выра жения мнений. Кроме того, в 1974 г. Швей цария р а тифицировала европейс кую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (с не к о торыми последующими пр отоколами), которая стала. одним из источников и гарантий» прав и свобод ч еловека и гражданина в стране. Конвенция гарантирует, в частности, также отсутствующие в Фед е раль ной конституции права и свободы. как право на жизнь, запрещение пыток, жес токих и позорящих наказаний, рабства или поднев ольного состояния, право на сво боду и неприкосновенность, п роцесс у альные права (напр имер право иметь адвоката), право на уважение своей частной и се мейной жи зни, право на свободу мысли, совести и религии убеждений, мирных собраний, право на образование асс о циации (например, профсоюзов) и вступление в них, запрещение дискриминац ии в пользовании прав а ми и свободами по основаниям пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политическ их и других убежд е ний, наци онального или социального происхождения, при надлежности к национальн ому меньшинству, имущественного, сословного или иного положения.
В ст. 4 Конституции установлено, что все швейцарцы равны пе ред законом. В стране нет ни отнош е ний подданства, ни привилегий для места, рождения, семей или л иц. Муж чина и жен щина равноправн ы, а законодатель обязан позаботиться об их равном положении в семье, обр азовании и труде. Они вправе; претендовать на равную оплату равноценного труда. Последние две нормы, образующие ч. 2 ук а занной статьи, включены в Конституцию лишь в 1981 г. В отношении равноправия женщин с му ж чинами швейцарцы оказались очень консервативны: к выборам женщины были допущены лишь н а рубеже 70-х гг. после нескольких отклонений соответствующих конституц ионных поправок на референдумах, в которых тогда участвовали лишь мужчи ны.
Субъектами прав гражданина являются, по Конститу ции, швейцарцы. Можно из изложенной ст. 4 сделать вывод, что при этом имеютс я в виду граждане обоего пола, хотя ст. 74 в отли чие от многих др у гих статей и говорит о швейцарцах и швейцарках. Скорее всего, это техническое упущение законодат е ля, который бывает не свободен от подобных упущений и в самых культурных странах.
Ниже мы рассмотрим толь ко те пра ва, свободы и обязанно сти, которые содержатся в Фед еральной конституции Швейцарии.
3 ). Гражданские (личные) права, свобод ы и обязанности.
Часть 4 ст. 36 гарантирует тайну почтовой и телеграф корреспонде нции. В Свобода вероисповедания и совести неприкосновенна, — гласит ч. 1 ст. 49 Конституции. Последующие ч асти этой статьи з а прещаю т принуждать к участию в религиозных общинах, в религиозном обучении, в о тправлении рел и гиозных о брядов, равно как и подвергать любым наказаниям за вероисповедные взгля ды. В указанном духе должно осуществляться носителями роди тельской ил и опекунской власти и религиозное воспит а ние де тей до 16 лет. Никакими церковными или религиозным и пред писаниями нельзя ограничивать осуществление гражданских или по литических прав. Нельзя заставлять платить налоги, предна значенные спе циально для целей культа, исповедуемого опреде ленной религиозной общи ной, если лицо к ней не принадлежит. В то же время вероисповедные взгляды н е освобождают от вы полнения гра ж данских обязанностей. Согласно ст. 45 Конституции, каждый швейц арец может по селяться в любом м е сте страны и не может быть изгнан из Швейцарии. На Конфедерацию ст. 45-бис возлагает обя за н ность укреплять связи находящихся за границей швейцарцев с роди ной и между собой и создават ь для этой цели специальные учреждения. С учетом особого положения нахо дящихся за гра ницей швейца р цев Конфедерация может издавать нормы, необ ходимые для регул ирования их прав и обяза н н остей, в частно сти осуществления политических прав, выполнения воинс кой обязанности и получения по д держки. Перед изданием таких норм следует заслушивать мнение кантонов.
Федеральным законом регулируются различие между посе л ением и пребыванием и вопрос о полит и ческих и гражданских правах швейцарцев, временно пребыв ающих на той или иной части территории страны (ст. 47).
Право на брак, согласно ст . 54, находится под защитой Конф едерации. Оно не может ограничиваться ни церковным и или экономическими соображениями, ни прежним поведением, ни какими-либ о иными полицейскими основаниями. Брак, заклю ченный в одном из кантонов или за границей по действующ е му там законодательству, признается на территории Конфедер ации. Дети, рожденные до бр ака, узак о ниваются посл едующим браком Родителей. Взимание сборов за въезд невесты (нем. Brauteinzugs - gebuhr ) и иных подобных сборов не до пускается.
4 ) . Политические права, свободы и обязанности.
Конституция уста навливает (ч. 3 ст. 43), что по литические права можно осу ществлять только в о д ном кантоне. Имеются в виду главным образом права избирательные. В ст. 66 предусмотрен а возмож ность лишения политических прав в устано в ленных федераль ным законом пре делах. В ст. 55 гарантируется свобода печати.
Граждане имеют право образовывать сою з ы, которые по сво им целям и используемым для их дос т и жения средствам не яв ляются противоправными или опасными для государ ства. Ре гулирование борьбы со злоу пот реблениями данным правом воз ложено на кантоны (ст . 56).
Согласно ст. 18 Конститу ции, каждый швейцар ец является военнообязанны м (нем. wehrpflichtig ), однако закон предусмат ривает гражданскую заменяющую служб у. Утрата военнослужа щими жизни или причинение стойкого вреда их здоро вью вслед ствие федеральной военной службы дают им или их семьям в случа е нужды основание претендовать на поддержку Конфеде рации. Первое снаря жение, о б мундирование и во оружение воен нослужащие получают бесплатно, и оружие остается у них на руках в соответствии с условиями, установленными федераль ным законода тельством. Лица, освобождаемые от военной служ бы, платят особый налог. Эт и нормы отражают милиционный характер швейцарской а р мии, о чем несколько подробнее гово рится в следующем параграфе. На основании ст. 22-бис, вклю ченной в Конститу цию в 1959 г., Конфедерация уполномочен а вводить федеральным законом обяз а тельную службу граждан ской обороны для мужчин; женщины могут участвовать в несе нии этой слу ж бы добровольно.
3. Конституционные основы общественного строя
1 ) . Конституционное рег улирование экономических отноше ний.
Соответствующие конституционные нормы содержатся в разделе первом Федеральной конст и туции, хотя, как и в преды дущих случаях, не приведены в систему. То же можно ск азать об отн о шениях, рассматриваемых в последую щих пунктах. Выше уже приведе ны ко нституционные п о ложения, относя щиеся к собств енности. Согласно ст. 31 Консти туции, на всей территории Конф е дерации гарантируется свобода торг овли и промысла, поскольку не ограничена Федераль ной ко н ституцией и осно ванным на ней законодательством. Однако исторические монопольные пра ва кантонов сохранены. В соответствии со ст. З1-бис Конфедерация в рамках с воих конституцио н ных п олномочий принимает меры, направленные на повышение благосостояния н арода и эк о номическое о беспечение граждан. Соблюдая общие интересы всего швейцарского хозяйс тва, она может регулировать осущест вление торгов ли и промысла и принимать меры для содействия о т дельным отраслям хозяйства или п рофессиям в рамках принципа свободы торговли и пр о мысла. Однако в случаях. когда эт о оправдано общим интересом, Конфедерация при не обх о димости может отступить от указа нного принципа и издать предписания:
для сохранения важных отраслей хозяйства или профессий существованию которых угрожа ет опа с ность, а также для содей ствия повышению производительности профессионального тру да лиц, име ю щих самостоя тельный доход в этих отраслях или профессиях;
для сохранения здорового крестьянского сословия и высоко производительного сельского хозяйства, а также для укрепления крестьянского землевладения;
для защиты частей страны, экономика которых наход ится под угрозой;
против экономически или социально вредных воз действий картелей и подобных организаций;
о предупредительных мерах по защите экономики страны и по обеспечению снабжения страны жи з ненно важными товарами и услугами в случае их серьезной нехва тки, с которой сама экономика спр а виться не может.
Что касается первых двух задач, то Конфедерация действует указанным обр азом, если сами отрасли и профессии приняли меры самопомощи, и она соде йствует созданию в экономике организаций взаимопомощи.
Примечательно за писанное в ст. 31-тер право кантонов регулировать законом гостинично-рест оранное дело в случае чрезмерной конкуренции, включая установление пер сональной пригодности к его ведению и ограничение числа предприятий в з ависимости от потребности. Пра во регулировать банковское дело передано в ст. 31-кватер Конфедерации, кот орая должна при этом заслушивать мнение кантонов. В области кредитно-денеж ной, пу бличных финансов и внешне- экономических отношений Конфедерация может в необхо ди мы x случаях отступать от принципа свободы тор говли и про мыс ла. Она может обязать предприятия созда вать резервы ра бочих мест, используя налоговые льготы. При с о ставлении своих бюджетов Конфед ерация, кантоны и общины должны учитывать состояние эконом и ческой конъюнктуры, устанавливая со ответ ственно надбавки или скидки для отчислений, предусмо т ренных федеральным правом. Накоплен ные таким образом средства должны храниться, пока этого тр е бует конъюнктура. Затем пря мые отчи сления возвращаются в индивидуальном порядке, а косвенные используютс я для предоставления скидок или созда ния рабочих мест. При этом учитыва ется неодин а ковое экономи ческое развитие отдельных территорий страны. Конфедерация проводит ис следования, необходимые для экономической поли тики (ч. 2 — 5 ст. 31-квинквие с).
Весьма интересно положение ст. 31-септиес, которое на деляет Конфедерацию правом в целях во с препятствования злоупотреб лениям в ценообразовании осу ществлять наблюдение за ценами и давать рекомендации в отношении цен на товары и услуги мощным предприятиям и организациям публичного и частно го права, а в необходимых случаях понижать эти цены. Трудно, правда, сказать, в какой мере эти положен ия применимы на практике и как овы последствия их применения. Впрочем, ст. 32 устан о вила, что ряд вышеизложенных поло жений может вводиться тольк о федеральными актами, одобрен ными на референдуме. При их принятии засл ушиваются канто ны, на которые главным образом и возл а гается их исполнение. Заслушиваютс я также экономические организации, и они могут привлекаться к участию в исполнении данных актов. В ст. 28 — 30 Конституции регулируется таможенное дело, кот о рое отнесено к ведению Конфедерации. Примечательно , что в Конституции установлен ы принципы, к о торыми федер альная власть должна руководс твоваться при повышении таможенных пошлин и кот о ры е представляют определенный интерес. Так, повышение импортных пошлин на товары, нео б ходимые для отечественных промышленности и сельского хозяйст ва, а также на предметы первой н еобхо димости допускается лишь в мини мальном размере, тогда как предметы роскоши об лагаются мак симальными пошлинами. Эти пр инципы должны, как правило, соб людаться и при заключен ии то р говых договоров с заграни цей. Экспортные пошлины должны быть по во зможности уме ренными. Т а моженное законод ательство дол жно содержать поло жения, обеспечивающие пограничн ый и рыночный оборот. В то же время при чрезвычайных обстоятельствах К онфедерация может временно откл о няться от указанных принципов. Весь дохо д от таможенных пошлин идет в федеральную казну. Этим, пожалуй, исчерпывается ко нституционное регулирование чисто экономических общественных отнош е ний. Зн а ч ительно подробнее регулируются в Конституции (правда, в основном в аспек те распределения компетенции между Конфедерацией и кантонами) социаль но-эконом ические и чисто социальные в у з ком зн а чении общественные отношения.
2 ) . Конст итуционное регулирование социальных отношений,
Согласно ст. 22-кватер Конституции, Конфедерация законом у станавливает принципы для провод и мого кантонами простран ственного п ланирования, призванного обеспечить целесообраз ное использов а ние земл и и упорядоченное заселение страны. При этом учитываются потребности об щенационального, регионального и местного планирования.
Конституция в ч. 1 ст. 31-квинквиес возлагает на Конфе дера цию обязанность принимать меры для равномерного экономического р азвития, в частности для предупреждения безрабо тицы и дороговизны и борьбы с ними. В ст. 34-новиес у становлена обязанность Конфедерации регулировать законом страхован ие от безработицы, которое, как правило, обязательно для работни ков. Стра ховаться могут и работающие индивидуально. За ра ботников половину взн осов должны платить их работодатели. При чрезвычайных обстоятельства х частичное финансирование производят Конфедерация и кантоны.
В интересах Конфедерации или ее значительной час ти она, согласно ст. 23, может за свой счет пр о водить или поддерживать проведение публичных работ, осуществляя в случае необходимости право экспроприации за полное возмещение. Федеральное с обрание, однако, может запретить проведение т а ких работ, если ими наносится ущерб военным интере сам Конфедерации.
В ч.1 ст. 34 Конституция управомочив а ет Конфедераций единообразно р егулиро вать использование детс кого труда продолжительность рабочего времени для взрослых в промышле нности, равно как з а щиту рабочи х от производства, угрожавшего их здоро вью и безопасности. Часть 2 указанной стать предусматривает федеральные регули рование и надзор в отноше нии эмиграцио нных агентств и частных страховых предприятии.
В соответствии с о ст. 34-тер Конфедерация обязана урегулировать защиту работников, отноше ния между ними и работодател ями, предусмотрев, в частности, совместное регулирование ими произво д ственных и пр офессиональных дел, объявить об щеобязате льными генеральные трудовые дого воры и иные со вместные меры союзов работодателей и работ ников по содейст вию миру в трудовых отнош е ниях. Условием для этог о является соразмерный учет обоснованных интересов меньшинств и реги о нальных различий, а также соблюдение равноправия и свободы союзов. Феде ральный законодатель должен также предусмот реть соразмерную компенс ацию жалований и заработков, упу щенных всле д ствие военной службы, урегулировать трудовое пос редничество и профессиональное обучение в промышленно сти, ремесле, тор говле, сельском хозяйстве и домашнее обслу живание.
Согласно ст. 34-бис, включенной в Конституцию в 1980 г., Конфедерация должна учредить страх о вание от болезней и несчастных случаев с учетом существу ющих больничных касс. Оно может быть объявлено обязательным для всех или для отдельных классов населения. К онфедерация обязана, по ст. 34-кватер, принимать меры для достаточного обеспечения в случае старости, смерти и инвалидности, основанного на федеральном, профессиональном и лич ном страховании, причем страхование на ук а занные случаи является обязательным. Пенсии должны сор азмерно покрывать потребности существ о вания, причем максимальная пенсия мо жет превышать мин имальную не более, чем вдвое. Они должны приспосабливаться к движению це н. Страхование осуществляет ся при участии кантонов и возможном привлеч ении профессио нальных союзов и иных частных или публичных организаций . Финансируется страхование взносами застрахованных (если это работник и, то половину взносов платят их работодат е ли), взно сом в размере до половины расходов, покрываемы м сначала чистыми доходами от табачного налога и таможенных пошлин на та бак, акциза на спиртные напитки и выручки игорных домов (согла с но ч. 5 ст. 35, на это идет до 80% их выручки), а также, если предусмотрено законом, взносами кант о нов, умень шающи ми соответственно федеральный взнос. Поощряется и самострахование , а также в о влечение инвалидов в активну ю деятель ность.
Статьей 23-бис на Конфедерацию возложена обязанность содержать запасы хл ебного зерна, необх о димые для обеспечения снаб жения страны, и осуществлять для этого ряд конкретных мер. В соотве т ствии со ст. 24 Конфедерация имеет право высшего надзора за полицией, охраняющей гидротехнич е ские сооружения и леса, и должна содействовать ис правлению и обустр ойст ву горных потоков, облес е нию их источников, издавая необхо ди мые акты для охраны этих сооружен ий и существующих лесные массивов. Статья 24-бис воз лагае т на Конфедерацию ряд функ ций по нормативному регу лированию водного хозяйства страны определяя также полномочия кантоно в в данной области. Статье 24-тер зак о нод а тельство о судоходстве отнесено к ве дению Кон федерации.
В ст. 24-кватер, 24-кви нквиес и 24-октиес определены феде ральные полномочия в сфере энергопр о изводства и снабжения а т акже защиты от опасности ионизирующего излучения, в последней из пер е численных статей, которая была включена в Конституцию в 1990 г., с формулированы некоторые при н ципы энергетической политики.
Согласно ч. 3 ст. 36-бис, при проведении национальных дорог следует максимал ьно щадить земли, пригодные для хозяйствен ного использования. Статья 36-с екстиес обязывает Конфедера цию охранять Альпийскую область от негати вных воздействий транзитного сообщения. Кантонам разрешается без ущер ба для нужд Конфедерации ограничивать или запрещать автомобиль ное и да же велосипедное дв и жение ( ч. 2 ст. 37-бис). Более того, в ст. 37-кватер определяется компетенция Конфедерац ии и кан тонов в отношении пеших троп и дорог, причем предусмотрено сотру дничество в этом вопросе с частными организациями.
Помимо упомянуты х положений, лишь частично затрагиваю щих проблему охраны человека и окр у жающей его среды, вклю чая животный мир, о т вредных воздействий, более основательно она урегул и рована в ст. 24-секстиес, 24-септиес, 24-нов иес, 25, 25-бис. Примечательно, что новеллизация ст. 24-секстиес в 1987 г., которая предусмотрела охрану болот и болоти стых ландшафтов особой красоты, имеющих национальное значение, сопрово жда лась переходным положением, обязавшим лиц, возве д ших в течение четырех предшествующ их лет в определенной болоти стой местности сооружения, стро е ния и произведших изменения почвы, в ернуть за свой счет все к первоначальному состоянию. Статья 24-новиес, включенная в Конституцию в 1992 г., провозглашает защищенность человека и окружающей его среды от злоупотребления технологиями продолжения рода и генной ин женерии, предусматривая в интересах защиты человеческого д остоинства, личности и семьи, в частности, следующие принципы:
недопустимость в мешательства в наследственный материал человеческих зародышевых клет ок и э м брионов;
запрещение вводить в чел овеческий наследственный мате ри ал или сплавлять с ним нечеловеческий зародышев ый и наслед ственный материал;
допустимость помощи в продолжении рода только в случаях, когда иным обра зом не устраняется опасность бесплодия или передачи тяжелого заболева ния, но не с целью получить опре деленные сво й ства у ребенка или провести исследование. Опло дотв орение человеческой яйцеклетки вне тела женщ и ны разре шается только при установленных законом у словиях. Вне тела женщины могут развиваться в эмбрионы лишь столько чело ве ческих яйцеклеток, сколько возможно немедленно ввести в него;
недопустимость донорства применительно к эмбрионам и всех видов наемн ого материнства;
запрещение торговли человеческим зародышевым материа лом и изделиями из эмбрионов;
исследование, регистрация или демонстрация наследственно го материал а лица только с его согласия и на основании положе ний закона;
гарантированный доступ лица к данным о его происхождении.
В соответствии со ст. 31-сексиес Конфедерация, соблюдая общие интересы шве йцарской экономики и свободу торговли и промысла, принимает меры для защиты потребителей. Такая фо рмулировка ч. 1 указанной статьи ставит под сомнение при оритетность инт ересов потребителя. В сфере федерального зако нодательства о недобросо вестной конкуренции организации по требителей имеют такие же права, как и профессиональные и экономические союзы. Кантоны обязываются для спор ов из до говоров ме ж ду пот ребителями и поставщиками конечной про дукции, где спорная сумма не пре вышает установле н ного Фе де ральным советом предела, предусмотреть примирительное раз биратель ство или простую и быструю судебную процедуру.
Довольно подробно регулирует Конституция вопросы, связан ные с произво дством, импортом, очис т кой , продажей спиртных н апитков (ст. 32-бис — 32-кватер). Законодателю, в частности, предла гается содействовать уменьшению потребления крепких напитков. Конфеде рация должна уменьшить число перегонных аппаратов, в частности путем их выкупа на добровольной основе, Запрещен оборот напи т ков типа абсента (полынной настойки ).
При осуществлени и своих полномочий и в рамках Конститу ции Конфедерация должна учитывать потребности семьи. Она Регулирует статус семейных ко мпенсационных касс и может объявлять всту п ление в них обязательным для всех или для отдельных гру пп населения. То же относится к страхованию по материнству. Соответствующие законы исполняются при учас тии кантонов и возможном привлеч е нии частных и публичных объединений (ст. 34-квинквиес).
Конфедерация, сог ласно ст. 34-сексиес, должна содействовать удешевлению жилищного строите л ь ства и приобретению жилья в собственность. При этом с ледует заслушивать кантоны и за интересова н ные организации. Статья 34-септиес обязывает Кон феде рацию защищать съемщиков жилья в сотру д ничестве с организациями сдающих и снимающих жилье.
3) . Конституционные основы политической системы.
Следует отметить то, что Федеральная конституция Швейцарии в отли чие от конституций мно гих других стран определила в разделе первом статус государства в целом , а особенно такого его института, как Вооруженные силы.
Конфедерация, согласно ст. 2 Конституции, имеет целью: утверждение незави симости отечества от любой внешней силы, поддержание внутреннего споко йствия и порядка, защиту свобо ды и прав кант о нов (нем.: «клятвенных товарищей») и содейст вие их со вместному благосостоянию. 700 лет существ о вания Кон федерации свидетельствуют со всей убедитель ностью, что зада чи эти выполняются успешно.
Федеральным и кан тональным законодателям и должностным лицам Конституция в ст. 12 запреща ет принимать от иностран ных правительств пенсии, содержание, титулы, по дарки или ордена. Нарушение этого запрещения влечет утрату мандата или д олжности. В армии запрещено принятие и ношение ино странных орденов и зв аний. Конфедерация, в соответс твии со ст. 13 Конституции, не может со держать постоянное войско. Кантон или полукантон может без Разрешения ф едеральной в ласти содержать в о оруженные фор мирования численностью до 300 человек, не считая сельской жандармерии. Военные вопросы регулируют ся далее ст. 19 — 22 Конститу ции. Согласно этим положениям, федеральная арм ия включает войсковые формирования канто нов и всех вое ннообязанных швейц арцев, не состоящих в этих форми рованиях. Командование фе деральной армией, включая распоряжение прина длежащими ей по закону военными материалами, принадлежит Конфедерации. С политическими пар тиями и подчас ок а зывают им ф инан совую поддержку. Выше мы уже пр иводили примеры конститу ционных положений, предус матривающих участие таких о единений при осуществлении функций публич ного управления, но эти пример ы, разумеется, не являются исчерпывающими Союзы предпринимателей и работодателей, объединенных Торгово-промышленное объе динение и Центральный союз швейцарских царских раб о то дателей. Их партнером и противником выступ Швейцарский профессиональн ый союз, объединяющий 15 отрас левых профсоюзов.
4. Выборы, отзыв, референдум
1 ) . Избирательные права.
Согласно ст. 74 Конс титуции, при федеральных выборах и голосованиях швейцарцы и шве й царки имеют одинаковые политически е права и обязанности. Право голоса принадлежит тем из н их , кто достиг 18 лет и по феде ральному праву не лишен ак тивного гражданского права». Чле ном Националь ного совета может быть избран любой избиратель, не принадле жащий к духовному с о слови ю. Избирательные права в канто нах и общинах регулируются кантональным правом.
Федеральное законодательство предусматривает лишение п олитических, а следова тельно избир а тельных, прав на срок от двух до 10 лет за совершение преступления, повлекшее осуж дение к лишению свободы. Кан тоны лишают избирательных прав душевнобольных, лишенных свободы на сро к более г о да. Ценз оседлост и на федеральном уровне не предусмотрен. Если у из бирателя нет постоянн ого мест о жительства, он до лжен зарегис трироваться за 10 дней до дня голосования, представив доку м енты о рождении. На кантональных и общинных выборах ценз оседлости обычн о составляет три месяца. С 1976 г. гражд ане, проживающие за границей, мо гут участвовать в голосо ваниях д опускается голосов а ние по почте.
2 ) . Парламентские выборы.
С 1918 г. Национальный совет изби рается по пропорциональной системе с применением пра в и ла наибольшей средней. В на стоящее время од ин депутат избирается примерно от 25 тыс. жит е лей. Избирательными округами явл яются кантоны, соответственно полукантоны. Число м андатов, приходящихся на кантон или полукантон, опр еделяется на основании проводимой раз в 10 лет п е реписи населения по пропорциональной системе с при менением правила наибольшего остатка, однако каждый кантон или полукан тон получает не менее одного мандата.
В кантонах (полукант онах) с одним ман датом выборы, естественно, прово дя тся по мажоритарной с и сте ме. Допускается панаширование; если в 1935 г. этим правом воспользовались 2,5% избирателей, т о в 1983 г. — уже 9,5%. Срок полномочий Наци онального совета — четыре года, и обнов ляется он полностью (ст. 76 Констит уции).
Совет кантонов состоит из 46 депутатов от кантонов. Каждый к антон избирает двух де путатов, а в разделенных кант онах каж дый полукантон — по одному депутату (ст. 80 Конституции). Согласно ст. 81, одновременное членство в обеих палатах недо пустимо. Порядок выбор ов депутатов определяется кантонами. Большинство из них установило прямые выборы, а в Берне, Фрибуре и Невшателе депутатов избирают кантональные парла менты. Прямые выборы п роводятся по мажоритарной системе в два т у ра.
Палата полностью никогда не обновляется. Большинство кан тонов определ ило срок полномочий своих депутатов в четыре года. На практике одновреме нно с выборами Национального со вета обновл я ется примерно половина мест в Совете кантонов.
3 ) .Выборы кант ональных парламентов и органов местного самоуправления.
Выборы кантональн ых парламентов (больших советов) проводятся большей частью по пропо р циональной сис те ме. Лишь в обоих полукантон ах Аппенцелль и в кантонах Ури и Гларус действ у ет мажоритарная система. При обеих системах образую тся избирательные округа, учитывающие общинное и административное де ление территории. В нескольких кантонах при применении пр о порциональной избирательной системы ус тановлено требование участ ия минимума избирателей, впрочем небольшого: например, в кантонах Базель -городской и Во — 5%, в Валлисе — 8%, в Ж е неве — 7%, в Невшателе — 10%.
Что же касается общинных сов етов (там, где они существуют),то они избираются, по общему прав и лу, на основе мажоритарно й, а в городах — пропорциональной избирательной системы.
4 ) .Отзыв.
Швейцарскому конст итуционному праву известен институт досрочного отзыва выборных орган ов и должностных лиц. Институт отзыва существует в 10 кантонах. При этом, когда речь идет об отзыве парлам ентариев, решается вопрос о палате в целом, а не об отдельных ее членах. В Тичино, Тургау, Ури Шафхау зене по инициативе 1 тыс. избирателей возможен отзыв носителей исполните льной вл а сти кантонально го парламентами Валлисе и Базеле-сельском — по ини циативе 1,5 тыс. избирате лей отзыв парламента. Пос ледний возможен также по инициа ти ве 3 тыс. избирателей в Ури, 4 тыс. — в Золотурне, 5 тыс в Люцерне и Аарау, 11 тыс. — в Тичино, 12 тыс. — в Берне, 1/5 избирателей — в отношении обеих палат в Тур гау и т. д. Право отзыва в швейца рских кантонах было введено в 60-е гг прошлого столетия на волне демократи ческого движения в стра не. Кантональные конституции, пр и нятые в текущем столетии не содержа т института отзыва.
Федеральная конституция также не содержит соответствую щих норм об отзыве национальных орг а нов государственной власти, однако однажды такой отзыв все же имел место. В 1919 г. Федеральное собра ние прекратило осуществление своих полномо чий в ре зультате издания закона, принятого реф е рендумом по народной инициативе. Примечательно, что роспуск избират елями кантонального парл а мента, т. е. одновременный отзыв его всех членов, произ водится при действии конституционных норм о представитель ном (свободном), а не о б императивном мандате.
5 ) . Референдум.
Этот институт неп осредственной демократии первоначально широко применялся только на ур овне общин и кантонов. Но с 1921 г. в феде ральную Конституцию стали включаться нормы, предусматрив ающие факультативный, в том чис ле петиционны й, и обязательный референдум. Особенно этот процесс усилился после Вто р ой мировой войны, во время кото рой Федеральное собрание злоупотребляло правом издавать акт неотложного характера, не подлежащие передаче на референдум
Выше уже говорилось о референдуме применительно к изме не нию Федеральной конституции. Что касается обычных федеральных законов, а также федеральных постановлений, то для их принятия р е ферендум в настоящ ее время не предусмотрен с огласно ч. 2 ст. 89 Конституц ии, федеральные законы и обще обязательные федеральные постановления п одлежат вынесению на референдум по требованию 50 тыс. избирателей или вос ьми кантонов, т.е. здесь, как и в Италии, законодательный репере дум носит отменителъный ха рактер. То же относится к меж дународным догов орам, которые:
заключены бессрочно или не подлежат денонсации;
предусматривают вступление в международную организацию;
вводят многостороннюю унификацию права.
Постановлением обеих па лат Феде рального собрания на ре ферендум могут быть вынесе ны и др у гие международны е дого воры. Вступление в организации коллективной безопасности или наднаци о нальные сообщества подлежи т голосованию народа и кантон ов, т. е. референдум в данном случае обяза телен (ч. 2 - 4 ст. 89).
Кроме того, 50 тыс. избирателей или восемь кантонов могут пот ребовать вынесения на референдум неотложных общеобяза тельных федера льных постановлений, принятых Федеральным собранием на определенный с рок. В этом случае они теряют силу и не могут быть возобновлены, если в теч ение года после их принятия не будут утверждены народом. Если же такого р ода постановления не опираются на Конституцию, они подле жат в течение г ода после принятия утверждению народом и кантонами, в пр о тивном случае теряют силу (ч. 2 и 3 ст. 89-б ис).
Со времени принятия в 1848 г. первой шв ейцарской Консти туции в стране было проведено больше референдумов, чем во всех остальных государствах мира, вместе взятых. Можно ска зать, что э то осно в ной институт в фун кционировании политиче ской системы.
Цифры, характеризующие референдум на федеральном уров не, достаточно вп ечатляющи. С 1848 по 1994гг. всего было про ведено в стране 192 обязательных и 122 фак ультативных рефе рендума. До конца 50-х гг. из числа обязательных голосова ний в 1921 — 1930гг. состоялось 10 референдумов (в другие д е ся тилетия — и того меньше), в 1951 — 1960 г г. число голосований составило 22, в 1961— 1970гг. — 14, в 1971— 1980гг. — 47, в 1981— 1990гг. — 25, в 1991— 1994гг. — 18. Подобная же кар тина наблюдается и в отношении факультативн ыхреферендумов. По десятилетиям с 1951 г . их состоялось соответственно 11, 8, 18, 12. В 1991 — 1994гг. прошло 19 таких референду мов.
Помимо постепенного возрастания числа федеральных рефе рендумов, суще ствует и противополо ж ная тенденция. После Вто рой мировой войны было отклонено несколько инициат ив по Расширению возможного применения этого института. 13 мая 1956 г. народным голосованием был отклонен прое кт о референ думе по поводу концессий в гидроэнергетике; 30 сентября 1956г.— проект о финансовом реф е р ендуме; 26 мая 1963г.— о необходимости проведения референдума в случае воору жения атомным оружием; здесь же можно указать и на отклонение предложени я о введении народной инициативы в з а конодатель-
сложные, но не вызывают с ерьезных разногласий среди пол и тических сил страны или которые перегружены как ими-либо фактическими данными. Так, в референдуме 3 марта 1991г., в который был вынесен вопрос о снижении возрастного ценза для активного избирательн ого пра ва до 18 лет, характ е ризовавший ся большой степенью согласия в обществе, и проект о с одействии об щественному тран с порту, с одержавший обилие фактических данных, участвовал только 31% избирателей. Напротив гол о сованиях по несложным, но конфликтным проектам, например, по вопросу о пребывании в с тране ин о странцев, уровен ь участия достигает рекордных для Швейцарии цифр — 74% в 1970г. и 70%— в 1974г. На пе тиционном референдуме осенью 1989 г. по предложению ликвидировать швейцарскую армию уровень участия такж е дошел до 70%.
Частое использование референдумов снижает значение пред ставительных органов, что должно оц е нив аться неоднозначно: с одной стороны, народ сам решает государственные де ла, с дру гой — эти р е шения нередко страдают невысоким качеством.
5. Государственные органы
1 ) . Федеральное собрание.
Швейцарский парл амент состоит из двух палат: нижней — Национального совета и верхней — Совета кантонов. Истории страны известен случай предложения о реор гани зации этой структуры: в декабре 1943 г. был внесен проект конституционной реформы, предусматривавший преобраз о вание Национального сов ета в Совет семей и создание третьей пала ты — Экономического совета ка к органа профессионального пред ставительства. Этот проект не был реали зован в Швейцарии, хотя 10 годами позже последняя идея нашла своеобразное осу ществление в социалистической Югославии. Напомним, что та ким же обр азом Ш. де Голль, будучи французским Президентом, хотел преобразовать оп позиционный ему Сенат.
Компетенция. Согласно ст. 84 Конституции, обе палаты должны р ассматривать все вопросы, которые по Конституции относятся к компетенц ии Конфедерации и не вверены другой федеральной власти. Это положение да ет основание характеризовать компетенцию Федерального собрания как относительно определенную. В сфере феде рального ведения существует, та ким образом, презумпция компетенции па рламента: если воп рос прямо не отнесен Конституцие й к компетенции другого федерального органа, он считается входящим в сфе ру компетен ции Федерального собрания.
В ст. 85 перечислены 14 позиций, минимально образующих данную сферу. Это преж де все го орган и зац ия власти, ее право в ое регулирование и формирование: законы об организации и пор ядке избрания федеральны х властей, жалованье и компенс а ци и членам ф едеральных властей и Федеральной канцел я рии, определение постоянных должностей и окладов для и х носителей, выборы Федерального совета, Федерального су да, Канцле ра также генерала федеральной арми и. Далее, это законы и постановления по вопросам, регули р овать которые в силу Кон с титу ции компетентна Конфедерация. В области вне ш ней поли тики, обороны и безопаснос ти это международные союзы и до говоры, одобрение договоров кантонов ме жду собой и с зарубеж ными странами, меры по обеспечению внешней безопас ности, по утверждению независимости и нейтралитета Швейцарии, объяв лен ие войны и заключение мира, гара н тия конституций и тер ритории кантонов, интервенция вследств ие этой гарантии, меры по внутренней безопасности, поддержанию спокойст вия и поряд ка, амнистия и помилование, распоряжения в отнош е нии феде ральной армии. Особое мест о занимают меры по поддержанию Федеральной конституции, г а рантии для кантональных консти туц ий, имеющие целью выполнение федеральных обязательств, пер е смотр Конституции.
В области финанс ов это ежегодное принятие бюджета и утверждение отчета о его исполнении, а также постановления о займах. Федеральное собрание осущ ествляет высший надзор за адми нистрацией и право судием Конфедерации, рассматривает жа лобы на реше ния Федерального совета по администр а тивным спорам, разрешает компетенционные конфликты между феде ральными властями. Организац ия палат. Особенность организации палат за ключается в том, что они не име ют постоянных председателей. В соответствии со ст. 78 и 82 Конституции кажда я палата избирает президента и вице-президентов для каж дого очеред ного или внеочередного заседания (нем. Sitzung ). В Националь ном совете его член, бывший президентом на оче ред ном заседа нии, не может на следу ющем очередном заседании быть ни президентом, ни вице-президентом, равно как один и тот же член Совета не может быть в ице-президен том на двух последо вательных заседаниях Совета. В С овете кантонов из депутатов того кант о на, депутат от кото рого был избран президе нтом оче редного заседания, ни один не может быть изб ран ни пре зиден том, ни вице-президе нтом следующего заседания, равно как депутаты от одного кантона не могут изби рать ся вице-президен тами двух последовательных очеред ных заседаний. В каждой из палат го лос ее президента является решающим в случае равного разделения голосо в. Во вре мя выборов пр е зи дент обладает таким же избирательным прав ом, как и любой другой член палаты. В каждой палате президент, вице-президент и счетчик и го лосов образуют бюро. В Национал ьном совете восемь счетч и ков а в Совете кантонов — два и один заместитель. Счетчики избираются на срок полномочий палаты с учетом представительства партийных фракций и официальных языков страны. В палат ах на период л е гислатуры у чреждаются постоянные комиссии. Реформа комиссионной системы была произведена в 1991г., когда ее сильно упростили. До этого комиссии формиро вались палатами ad hoc (специально для данного случая). На пример, в течение легислатуры 1971 — 1975гг. в нижней палате действовало 225 т а ких комиссий, а в верхней — 239. В средн ем каждый национальный советник (член нижней палаты) з а седал в 20, а член Совета кантонов — в 52 комиссиях. После реформы палаты стали формировать по 12 комиссий, из кото рых три являются совместными (комиссия по внешней политике, комис сия по делам экономики и налогов и финансовая комиссия, ко торая контролирует бюджет и финансовое хозяйство).
В Национальном совете члены комиссий назначаются бюро палаты по предло жению партийных фракций. В Совете же кан тонов члены постоянных комисси й назначаются палатой, а вре менных — б ю ро палаты. При назначении должно учитываться представите льство партийных фракций, регионов и языков. Комиссии готовят документы не только для палат, но и для Федер ального совета по его прос ь бе. Заседают комиссии в за крытом порядке и могут привлекать э кспертов. Федеральная конституци я очень лаконично характеризует статус парламен тариев. Член Совета кантонов, Федерального совета и избранное Федеральным советом должностное лицо не могут быть членами Н ациональн ого совета (ст. 77). Члены Национ ального совета получают вознаграждение от федеральной казны , а члены Совета кантонов — от кантонов (ст. 79 и 83). Пять членов Национального совета могут образовать фракци ю . В Совете кантонов фракции н е создаются, но его депутаты участвуют в работе фракций нижней палаты. Члены швейцарского парламента обл адают пре дставитель ным мандатом: в ст. 91 Федеральной ко н ституции указано, что они голосуют без инструкций. Депутатский корпус этого органа характеризуется не только в об щем-то обычным правовым поло жением, но и отли чной от многих других парламентов Европы свободой поведения, малой зависимостью от партийного влия ни я. Партийная дисциплина вес ь ма слаба, хотя и различается от фракции к фракции. Наиболее сил ьна она у крайне правых депутатов, наименее заметна — у христианских де мократов и радикалов. Процедура регулируется Конституцией, равно как и рег ламентами палат и их совместных заседаний. Согласно ст. 86 Консти туции, раз в год обе палаты собираются в установленный регламентом день на очередное заседание. В чре звычайном по рядке они созываются по постановлению Федерального совет а либо по требованию ј члено в Наци о нального совета ил и пяти кантонов. Заседание палаты правомочно в присутствии абсолют ного бол ь шинства ее членов, и т аким же большинством прини маются решения палат (ст. 87 и 88). Заседания об е их палат, как правило, публичн ы (ст. 94).
Каждая палата ведет обсуждение вопросов отдельн о от дру гой (ст. 92). Однако для выборов дол ж ностных лиц, осуществле ния права п омилования и разрешения споров о компетенции, а также в ряде других случ аев палаты проводят совместное за седание под руководством президента Национального сов е та и в зале заседаний этой палаты; ре шения принимаются абсолютным большинством голосующих членов обеих пал ат. В соответствии со ст. 93, каждой из палат и каждому из их членов принадлежит право инициативы. Кантоны могут осуществ лять такое право в письменном виде. С инициативой может в ы ступать и Федеральный совет. Члены Федерального совета имеют в палатах совещательный голос и вправе вносить предложения по обсуждаем ым вопросам (ст. 101). Законодательный процесс. Только что сказанное в полной мере относится и к законодательной инициативе. Здесь след ует отметить такую ее своеобразную форму, как проекты резолюций, подписа нные одним или несколькими парламентари ями и содержащие основные черт ы предлагаемых законодательных или правительственных мер. Пр и нятая обеими палатами резолюци я обязывает Федеральный совет в соответствующих случаях ра з работать законопроект и внести его в Федеральное собрание. С 1970 г. парла ментарии могут осущест в л ять законодательную инициативу без Федерального совета, но пользуются этим правом мало. Один или нескольк о членов палаты могут внести в нее посту лат , т. е. проект резолюции с предложением Ф е деральному совету рассмотреть вопрос о необходимости в несения проекта закона или постановления либо принятия определенных м ер. В случае одобрения палатой постулата Федеральный совет должен пред с тавить ей доклад или предложения. Отличие постулата от проекта резолю ции заключается в том, что его формулировки могут не быть достаточно чет кими, он не обязывает по своему содержанию Федеральный совет и выражает мнение только одной И палаты. Обращаясь к правительству, палата м о жет преобразовать резолюцию в п остулат, и наоборот.
Для швейцарского законодательного процесса характерной В является предпарламентская подг о товка законопроектов, которая включ ает несколько этапов. Сначала выраба тывается проект — это м о жет делать правительственный чиновник или независимый эксперт, назначенный адм инистрацией. Пр а вительственная комиссия или смеша нная комис сия из представителей администрации и экспертов ра с сматривают этот документ. Затем, особенно если речь иде т о конституционном проекте, в дело включ а ется комиссия эксп ертов, в которую приглашают пред ставителей групп интересов, т. е. профсоюзов, пред принимате лей и др., кантонов и политическ их партий. Следующий этап — консультации с Фед е ральным с оветом, рассылка пр оекта в кан тоны, политическим партиям и имеющим отн ошение к пр о блеме другим о рганизациям. Прежде чем проект вступит в парламент- скую фазу рассмотрен ия, он д олжен пройти долгий путь согла сования, попыток вырабо тать консенсус. Представленный законопр о ект сначала передается в соот вет ствующую комиссию соответс тв ующей палаты, а затем партий ным фракциям, чтобы они выработали по нему свою позицию перед тем, как проект поступит на рассмотр е ние пленума пала- ты. В палатах проводятся три чтения: оценка законопроекта при его поступл е нии, деталь ное обсуждение и затем голосование в целом. Получивший одобрение в одной палате акт передается в другую. Если он отклонен, то возвращается в пер вую. Посколь ку, согласно ст. 89 Конст и туц ии, федеральные законы и поста новлени я требуют согласия обеих палат Федерального собрания, то акт может совер шать челночные хождения до тех пор, пока в палаты не придут к согласию. Одн ако практика показывает, что в швейцарском парламенте вероятность дост ижения компромисса весьма в ы сока и составляет примерно 90% в отношении проектов, прошедших два чтения в обеих палатах. Если согласие не достигается, то применяется согласительная процедура . В частности, с 1902 г. действует инсти тут огласительной конференции, которая состоит из комиссий обеих п од готовивших законопр о ект. Если представительство Совета п а лат, кан тонов оказывается меньшим, оно соответственно доп о л няется. Председательст вует руководитель комиссии той палаты, где проект рассматривался перво н а чально. Решение конфере нции подлежит утверждению палатами, однако в случае возражения хотя бы о дной палаты проект исключается из пове стки дня. Неотложные общеобязательные феде ральны е п о становления могут быть введены в действие большинст вом в сех членов каж дой палаты немедленно, но на установл енный срок. Выше (п. 5 § 4) говорилось о возможности корректировки соответст вующих решений Федерального собрания посредством I петиционного или обязательног о референдума. В Ко н трольн ые процедуры. Здесь надо отметить прежде всего ин терпелляцию, посредством которой члены палаты мог ут требовать от правительства информацию о важных событиях или проблем ах внешней или внутренней политики либо же уп равления страной. Конференция председателей фрак ций Наци о н ального совета может объявить интерпелляцию срочной, если он а представлена не позднее второго дня заседа ния, продол жи тельность которого составляет менее трех недель ; в этом случае она обсужд а ется на данном за седании. Для внесения интерпел ляции требуется не менее 10 подписей в Национал ь ном совете и не м енее трех — в Совете кантонов. После ответа предста ви теля Федерального совета и н терпеллянты могут вы разить свое отношение к ответу, но решен ие никакого не принимается. Швейц а рии инте рпелляция — по существу лишь парла ментский вопрос с дебатами и служит средством выр а жения личной позиции интерпел лянтов, но не позиции палаты. Любой парл аментарий может в пис ь мен ном виде за дать во прос правительс тву, на который оно обязано ответить устно или письменно. Специального в ремени для ответов на вопросы не предусмотрено. Час вопросов, введенный по брита н скому при ме ру в Национальном совете в 1946 г., был отменен в 1962 г. Интерпелляции и вопросы, как и упомянутые выше резо лю ции и постулаты, подлежат рассмотре нию в течение двух лет После их вн е сения. Они вычеркиваются из повестки дня, если этот срок пропу щен или их автор перестал быть чл е ном палаты.
2 ) . Федеральный совет.
Этот орган, состоя щий из семи членов, выполняет, как отмечалось, функции и главы госуда р ства, и правительства. Консти туция в с т. 95 определяет его как верхов ный исполнительный и р у ководящий орган Конфедерации.
Он обладает весьма значительной самостоятельностью и не зависимостью по отношению к Фед е ральному собранию. Будучи назначенным, он может быть переназн ачен только после полного обновл е ния Национального совета, т. е. в течение четырех лет может чувс твовать себя вполне спокойно. В п е риод легислатуры Федеральный совет не зависит от парламента. Отсутствуют какие-либо конс тит у ционные средства, что бы отправить правительство в отставку. Стабильность швейцарского прав ител ь ства подтверждается и существующей практикой. Будучи однажды назначены на министерский пос т, федеральные советники, как правило, всегда вновь получают этот же пост при очередном формиров а н ии правительства, если желают остаться в его со ставе. Обычно советники у ходят в отставку по возра с ту, по со стоянию здоровья или по мотивам профессионального свойства. С 1848 г. было только два сл у чая, когда парламент не переизби ра л членов Федерального совета. Еще одна причина стабильно сти пр а вительства — его члены избираю тся индивидуально, а не в связи с комплектацией «команды» по па р тийному признаку. Однако федера льные советники не получают своих должностей непосредственно из рук из бирательного корпуса, как это дела ется в большинстве кантонов, и поэтом у их независимость по отношению к парламенту можно считать все же лишь о тносительной.
В то же время самостоятельность Федерального совета в достаточной мере обеспечивается тем, что по сути дела отсутствуют дейст венные средства контроля за ним. Это можно было увидеть из ра з дела о конт роль ных полномочиях Федерального собрания. Достаточн о сравнить его контрольные во з можности правами в этой области многих других зарубежных па рламентов. К этому добавляется и то немаловажное обстоятельство, что в Ш вейцарии отсутствует конституционный контроль за актами пр а вительства, существующий в други х странах. Об особенно стях этого контроля будет сказано ниже.
Компетенция Федерального совета установлена в ст . 102 Конституции. Совет ведет дела Конфедер а ции в соответствии с федеральными законами и федераль ными постановлениями. Он должен следить за соблюдением Конституции, зак онов и постановлений Конфедерации, а также предписаний конфедер а тивных конкордатов и издает д ля этого необходимые распоряжения по своей инициативе или на осн о вании поступившей жалобы, есл и ее разрешение не отнесено к юрисдикции Федерального суда.
Он предлагает Федеральному собранию принять зако ны и постановления и дает заключения по пре д ложениям, направлен ным ему палатами или кантонам и, а также исполняет федераль ные законы и фед е ральные постановления, решения Федераль ного суд а, соглашения или арбитражные решения по спорам между кантонами.
федеральный совет производит выборы, которые не о тнесены к ведению Федерального собрания и Федерального суда или иного о ргана. Он осуществляет надзор за ведением дел всеми должностными лицами и служащими Конфедерации.
В области внешней политики Федеральный совет соб людает интересы Конфедерации, в частности, поддерживает ее между народн о-правовые отношения и вообще занимается иностранны ми делами. Сл е дит он за внешней безопасн остью, за утвержде нием независимости и нейтралитета Швейцарии.
В неотложных случаях Федеральный совет вправе, ес ли па латы Федерального собрания не созваны, призвать войска в необходи мой численности, осуществлять командование ими. Если численность пр и званных войск превышает 2 т ыс. человек или призыв длится более трех недель, следует незамедлител ь но созвать Федеральное собрание.
На Федеральный совет возложена забота о внутренн ей безо пасности, о поддержании спокойствия и порядка. Он заботится о вое нном деле в Конфедерации и обо всех отраслях управления, отнесенных к ее ведению. Предметом его заботы является также управление федеральными ф инансами, составление проекта государственного бюджета и представлени е отчета об ис полнении доходов и расходов Конф е дерации.
Федеральный совет следит за гарантиями кантональ ных кон ституций. Он проверяет договоры кант о нов между собой или с зарубежными странами и одобр яет их, если они допустимы согласно п. 5 ст. 85 Конституции. Он также проверяе т законы и постановления кантонов, требующие его согласия, и следит за те ми отраслями кантонального управления, которые подчинены его надзору.
На каждом очеред ном заседании Федерального собрания Федеральный совет представляет от чет о своих мероприятиях, а также доклад о внутреннем и внешнем положени и страны и рекомендует вним а нию Собра ния меры, которые считает полез ными для содействия общему благосостоянию. По треб ов а нию Федерального собрания или палаты он должен пред ставлять специальные доклады. Актами Федерального совета являются орд онансы.
Формирование. Со гласн о ст. 96 Конституции, членов Фе дерального совета избирает на четыре года. Федеральное собра ние абсолютным большинством и т айным голосованием из числа швейцарских граждан, которые могут избира ться в Национальный совет. Однак о один кантон может быть пре д ставлен в Федеральном совете не более , чем одним членом. Общее обнов ление Федерального сове та прои с ходит после общ его обновления Национального совета.
Выборы проводятся раздельно по каждой вакансии в порядке возрастного старшинства канд идатов. В первом туре голосова ния кандидат, получивший наименьшее число голо сов, исключа ется, а на чиная со второго ту ра, исключаются кандидаты, полу чившие менее 10 голосов. С третьего ту ра не допускае т ся вы движение новых кандидатов. При равенстве голосов проводитс я перебаллотировка, а в случае ее безрезультатности во прос ре шается жребием. Если в течен ие срока полномочий Федерально го совета в его составе образуется вакансия, она замещается на ближайшем заседании Федерального собрания на оставшийся срок.
Обычно федеральные сове тники избираются из числа парла ментариев, однако бывают и иск лючения. Кантоны Цюрих, Берн, почти всегда имеют по одному представителю в Совете, а в отношении остал ь ных действует обычай ротации. Принадлеж ность к кантону опре деляется местом рождения, однако ныне многие швейцарцы не имеют связи с кантоном, в котором роди лись.
На практике член ы Федерального совета часто переизбира ются и в среднем находятся в его составе по 10 — 12 лет. Известны среди них и рекордсмены: К. Сшенк находился в составе Совета 32 года (1864 — 1895 гг.), Г. Мотта — 28 лет (1912 — 1940 гг.), Ф. Эттер — 26 лет (1934 — 1959 гг.). Стабилен и па р тийный состав Федерального сов ета. Свобод ная демократическая партия, Христианско-демократическая на родная партия и Социал-демократическая партия традиционно, в течение п очти 40 лет, имеют в Совете по два представителя, а Швейцарская народная па ртия — одного. Это не означает, однако, полной солидарности партий в пров едении прави тель ственной политики. Члены Федерального совет а не могут зани мать другие долж ности на службе Конфедерации или к антона, работать по другой профессии или иметь другое заня тие (ст. 97). Председательствует в Федеральн ом совете, в соответствии ст. 98, Федеральный президе нт, который, как и вице-президе нт , избирается Федеральным собранием из числа член ов Совета роком на один год. Фе деральный президент, чей срок полномо чий истек, не может быть н а следующий год избран ни Прези дентом, ни Вице-президенто м. Также и Вице-президент не м о жет на следующий год пере избир аться на свою прежнюю долж ность, но может быть избра н Президе н том. В соответствии со ст. 99 Федеральный прези дент и прочие члены Федеральн ого совета полу чают свое ежегодное содержа ние из федеральной казны. Президент не является полноценным главой гос у дарства и
· выполняет лишь некоторые его представительские функции.
· Процедура. Федера льный совет правомочен в присутствии не менее четырех своих членов (ст. 100 Конституции).
Дела Федерального совета, согласно ст. 103, распределяются по департаментам, возглавляемым его чле нами, включая и Пре зидента с Вице-президенто м. Решения же издаются Федераль ным совет ом как органом, однако федеральное законодательство может определенные решения делегироват ь департ а ментам или подчиненным им органам при сохран ении права на обжалование этих решений. Федерал ь ный совет и его департаменты для особых дел впра ве привлекат ь экспертов (ст. 104).
Решения Совета по дписываются Президентом и Канцлером. В срочных случаях Президент прини м а ет решения от имени Сове та с последующим их одобрением Советом или в порядке деле гирования.
Департаменты. Их число равно числу чле нов Федераль ного совета. Это- политический департамент (иностранные дела), Департаме нт внутренних дел (дороги, леса, культура, наука и искусство, библиот е ки, музеи, статистика и др.), деп артамент юстиции и полиции (законодатель ство, регистры, режим ин о стран ц ев, интеллектуальная собственн ость и др.), военный департа мент, депар тамент финансов и там о жен, департамент народного хозяйства (торговля, промышле нность, ремесла, сельское хозяй ство), д е партамент транспорта, коммуникаций и энергетики (вклю чая вопросы гидрографии, использования международных рек, озероведение и др.)
3 ) . Федеральная канцелярия.
Это особый орган, который, со гласно ст. 105 Конституции, ведет делопроизводство Федерал ь ного собрания и Федерального сове та. Во главе Федеральной канц елярии находится Кан цлер, избираемый Федеральным с одновременно с выборами Федерального совета. Федеральная канц е лярия находится под особым над зором Федерального совета.
4 ) . Судебная систе ма.
Осуществление прав осудия в сфере федеральной компетенции Конституция возложила на Федерал ь ный суд (ст. 106 — 114). Федеральный суд рассматривает гражданско-правовы е споры: между Ко н федерацией и кантонами; между Конфедерацией, с одной стороны, и к орпо рациями или частными лицами - с другой, если значение предмета спора должно определяться фед еральным законодател ь ств ом и если эти корпорации или частные лица являются истцами; между кантонами; между кант о нами, с одной стороны, и корпорациями или частными лицами, - с другой, если значение предмета спора должно определяться федеральным законодательством и одна из сто рон этого требует.
К юрисдикции Федерального суда отнесено также разреше ни е возражений против ак тов публичных властей, касаю щихся безгражданства, а также разрешение споров о гражданстве между общ инами ра з личных кантонов. Федеральный суд может прини мать к своему производству также другие дел а, если об этом ходатайствуют обе стороны и значение предмета спора долж но определяться федеральным з а конодательством.
С привлечением присяжных, которые обсуждают вопросы факта, Федеральный суд рассматривает следующие категории уголовных дел:
о государственной измене по отношению к Конфедерации. бунте и насильств енных действиях в о т ношен ии федеральных властей;
о преступлениях и проступках, нарушающих международное право;
о политических преступлениях и проступках, послуживших причиной или сл едствием тех волнений, которыми была вызвана вооруженная федеральная и нтервенция;
о делах должностных лиц, назначенных федеральными органа-ми, если эти ор ганы передали указа н ные д ела Федеральному суду
И наконец, к юрисдикции Федерального суда относится раз- решение дел :
по спорам о компетенции между федеральными властями, с одн ой стороны, и кантональными — с другой;
по государственно-правовым спорам между кантонами;
по жалобам на нарушение конституционных прав граждан, а также по жалобам частных лиц на нарушение конкордатов и государственных договоров;
по административным спорам, определенным федеральным законодательств ом.
В отношении этой последней группы дел Федеральный суд руководствуется федеральными законами и общеобязательными постановлениями Федеральн ого собрания, а также одобренными им госуда р ственными договорами. Следовательно, оспаривание э тих актов в Суде не допускается, даже когда речь идет о конституционных ж алобах. Это трудно обосновать в нынешних условиях, когда Швейцария р а тифицировала европейскую Ко н венцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г., в соотве т ствии с которой европейская Комиссия по правам чело века и Ев ропейский суд по правам человека м о гут проверять соответствие федеральных актов указанной Конв енции.
Федеральное законодательство может также относить к юрис дикции Федер ального суда другие дела, в частности такие пол номочия, которые вытекаю т из возложенного на него надзора за единообразным применением федерал ьных законов. На этом основании к ведению этого Суда была отнесена защит а и з бира тельных прав граж дан.
Федеральный суд состоит из 30 судей, избираемых сроком на шесть лет. Кроме того, избираются 15 их заместителей, которых Суд привлекает к рассмотрени ю дел в случае необходимости. Члены Суда и их заместители избираются Фед еральным собра нием с учетом трех официальных языков Конфедер а ции. Судьей Федерального суда, по Конституции, может быть избран любой швейцарский гражданин, который мож ет избираться в Нацио нальный совет, однако члены и должностные лица апп арата Фед е рального собра ния и Фе дерального совета не могут одно временно состоять членами Федерального суда. Члены Феде раль ного суда не могут занимать другие должности на службе Конфедерации или кантонов, работать по другой профессии или иметь другое занятие.
Судья Федеральн ого суда не может принадлежать к духов ному сословию, но должен быть юрис том, состоявшим в высшем суде кантона либо работавшим в качестве адвокат а или университетского преп о давателя. И зредка судьями становятся чи нов ники публичной администрации. При формировани и Суда учи тывается представи тельство не только язы ков, но также канто нов и политических тенденций. Пр о куратуры при Федеральном суде нет; в случае необходимости обвинение под держиваю прокур о ры кан тональных судов. В Федераль ном суде действуют пять палат, насчитывающих каждая от пяти до семи с удей. Две из них суть суды публичного права, две — гражданского и одна — уголовного права. Палаты образуются Федеральным судом на два года, но су дьи в палатах меняются редко. В палате председательствует старший по воз расту судья, назначаемый Судом на два года. Судом руководит один из предс едателей палат, который назначается Федераль ным собранием без права не медленного пер е назначе ния.
Палаты по делам публичного права могут заседать в составе трех судей, когда в споре не возникают принципиальные вопро сы, но если ре шается вопрос о законодательных актах кантонов, необходимо участие сем и судей. В сфере конституционного и административного права разбирате льство ос у ществляется тр е мя судьями в порядке циркуля ции, т. е. судебная кол легия не собирается вместе, а дело и предложение ре шения по нему пе редаются от с у дьи-докладчика по очереди др угим судьям, кот о рые пись менно высказывают свое мнение. Суд действует преимущественно как кас сационная, но ин о гда и как первая инстанция. При рассмотрении дел о государствен ных преступлениях по первой и н станции Суд засе дает в составе трех судей и пяти присяжных заседателей; таких заседаний не было уже бо лее 40 лет. Дела о фальши вомонетчестве и иных преступлениях встречаются од ин- два раза в год и рассматр и ва ются в составе пяти судей. Жалобы на эти реш е ния рассматри ваются Федеральны м судом в чрезвычайном кассационном по рядке в составе председателя С уда и 10 старших судей; такие жалобы допуст и мы только на основании проце ссуаль ных нару шений .
Для рассмотрения уголов ных дел Конститу ция предусмотре ла образован ие судов при сяжных. По гражданским делам судо устройство, суд опроизводство и правосудие остаю т ся за кантонами (ч. 3 ст. 64 Конституции).
Судебная организ ация в кантонах варьируется, однако общая схема такова: мировой судья — окру ж ной суд или суд перво й инстанции — верховный суд кантона или апелляционный суд. Во многих ка н тонах действуют специаль ные суды или судьи -по делам несовершеннолетних, по торговым делам, по соц иальным делам и т. д. В кантоне Женева действует конфликтный трибунал, раз решающий споры между административными судами и судами общей юрисди кции. В полукантоне Базель-сель ский функции конституцион ной юстиции осуществляют адми нистративные суды, а в полукантоне Нидвал ь ден — верховный суд. В кантоне Жюра, образованном в 1978 г., имеется единств енный в Швейцарии конституционный суд, который вправе по требованию пра вительства кантона признавать недействи тельными решения кантонально го парламента. Включенный в Консти туцию в 1914 г. подраздел IV ра з дела второго, состоящий из одной ст. 114-бис, установил ф едеральную юрисдикцию по администрати в ным и дисциплинарным делам, для чего был учрежден федер альный Административный суд. Он до л жен рассм атривать отнесенные к его ведению федераль ным законодательством адми нистративные сп о ры, входя щие в сферу федеральной компетенции. Он также рассматривает дис циплина рные дела с о трудников фед еральной администрации, отнесенные к его ведению федеральным законода тельством и не подпадающие под особую юри сдикцию. Этот с уд руководствует ся федеральным законодательство м и одобренными Федераль ным собранием государственными договорами. Ка нтоны вправе с одобрения Федерального собрания передавать этому суду д ела, относящиеся к сфере их компетенции.