* Данная работа не является научным трудом, не является выпускной квалификационной работой и представляет собой результат обработки, структурирования и форматирования собранной информации, предназначенной для использования в качестве источника материала при самостоятельной подготовки учебных работ.
План работы :
Введение Стр . 3 Глава 1. Система законодательства и система права (вопросы теории ) Стр . 4 Глава 2. Особенности системы закон одательства Российской Федерации как федеративного государства : проблемы и тенденции Стр . 26 Глава 3. Модели федерации и система законодательства Стр . 52 Заключение Стр . 73 Библиографический список использованных источников и литературы Стр . 76
Введе ние
Изменения в государственном устройстве России и в жизни российского общества привели к необходимости регулирования новых отношений , которые раньше не существовали , либо не были охвачены правом . Поэтому изучение системы законодательства Российской Фед ерации является актуальным на современном этапе . Данная научная проблема находится на стыке изучения таких наук как теория государства и права и конституционное право.
Особый интерес представляет исследование федеративной системы российского законодательст ва . В федеративном государстве можно выделить два уровня системы законодательства , что является отличительной особенностью федеративного государства : федеральное законодательство и законодательство субъектов федерации , при этом система законодательства су б ъекта федерации находится в довольно сложном соотношении с федеральной системой законодательства.
Соотношение федеральных правовых актов и правовых актов субъектов федерации оказывает огромное влияние на состояние системы законодательства . Поэтому в работе затронут важный вопрос о распределении предметов ведения и полномочий в федеративном государстве . Актуальность данной темы ещё и в том , что вопрос о разграничении полномочий между Российской Федерацией и её субъектами до сих пор не решён до конца.
Обстоят ельный анализ системы законодательства Российской Федерации как федеративного государства невозможен без сравнения с системами законодательства других федеративных государств . В работе будут приведены примеры различных моделей распределения предметов веде н ия в федеративных государствах и рассматриваются системы законодательства США , Германии , Австрии , Индии.
В работе использованы идеи и разработки , содержащиеся в трудах таких исследователей , как С.С . Алексеев , Л.М . Карапетян , А.С . Пиголкин , С.В . Поленина , Б .А . Страшун , И.А . Умнова , В.Е . Чиркин , Б.С . Эбзеев и других.
Автор настоящей работы не претендует на полноту исследования поставленной проблемы , тем не менее в работе даётся отражение сложившейся ситуации в федеративной системе законодательства , и приводят ся , по возможности , варианты решения проблем.
Глава 1. Система законодательства и система права (вопросы теории )
Для исследования вопроса о системе законодательства в федеративном государстве прежде всего необходимо определиться с понятиями : “законодате льство” , “система законодательства” и “система права”.
Исследование специальной литературы показывает , что понятие “законодательство” до сегодняшнего дня остается дискуссионным , его нормативное определение отсутствует . В правовых актах и научной литературе различают понятие “законодательство” в “узком” и “широком” смысле Подробнее об этом см .: Российское законодательство : проблемы и перспективы . – М .: Издательство БЕК , 1995. – 478 с. .
По мнению А.С . Пиголкина и М.С . Студеникиной , законодательство в широк ом смысле – это внешняя форма выражения объективного права , государственно-властное воплощение воли народа , её формальное закрепление в виде общеобязательных правил ; весь комплекс издаваемых уполномоченными правотворческими органами нормативных актов , нач и ная с законов , принимаемых высшим представительным органом страны или непосредственным волеизъявлением народа в форме референдума , и кончая актами местного самоуправления , администрации предприятий и учреждений Российская юридическая энциклопедия . – М .: Издательский Дом ИНФРА-М , 1999. С . 339. .
Фактически , законодательство трактуется в данном случае как совокупность всех издаваемых в государстве нормативных актов . Ныне подобное понимание законодательства заложено в ст . 2 федерального закона “Об основах ох раны труда в Российской Федерации” Федеральный закон от 23 июня 1999 г . № 181-ФЗ “Об основах охраны труда в Российской Федерации” // Собрание законодательства Российской Федерации . 17 июля 1999 г . № 29. Ст . 3702. : наряду с законами к законодательству об охране труда относятся и иные нормативные акты РФ и субъектов Федерации.
Вместе с тем высказывается позиция , согласно которой включение ведомственных актов в законодательство возможно лишь при условии делегирования права их издания Правительством ведомств ам Российское законодательство : проблемы и перспективы . Указ . соч . С . 4-5. .
Официальный источник – “Собрание законодательства Российской Федерации” публикует акты Парламента , Президента и Правительства , а также решения Конституционного Суда РФ , включая, тем самым , часть подзаконных актов в содержание термина “законодательство”.
Существует и “узкое” понимание законодательства . В рамках этого подхода можно выделить позицию , согласно которой “законодательство” есть лишь совокупность законов Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие / Ю.А . Тихомиров , И.В . Котелевская . – М .: 1999. С . 11. . Данный подход отражен в ст . 3 Гражданского кодекса Российской Федерации Часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации от 21 октября 1994 г . № 51-Ф З // Российская газета . 8 декабря 1994 г .; часть вторая Гражданского кодекса Российской Федерации от 22 декабря 1995 г . № 14-ФЗ // Российская газета . 6, 7, 8 февраля 1996 г. , в соответствии с которой “Гражданское законодательство состоит из настоящего Код екса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов”.
С.С . Алексеев ранее понимал под законодательством совокупность всех нормативных актов , в том числе ведомственных Алексеев С.С. Общая теория права . В двух томах . Т . II – М .: Юрид . лит . 1982. С . 215. . Сейчас к законодательству он относит лишь совокупность законов , допуская возможность включения в законодательство иных нормативных актов при условии их издания в порядке делегирования законодательных полномочий Алексеев С.С. Государство и право : Начальный курс . – 2-е изд . – М .: Юрид . лит . 1994. С . 98-99. .
А.С . Пиголкин и М.С . Студеникина полагают , что в узком , собственном смысле под законодательством понимается система нормативных актов , издаваемых высшими органами законодательной и исполнитель ной власти , т.е . законодательные акты и правительственные решения нормативного характера Российская юридическая энциклопедия . Указ . соч . С . 340. .
В условиях формирования собственно российского законодательства большую роль продолжают играть не утративши е силу акты бывшего СССР . Поэтому важно выяснить правовые акты каких органов бывшего СССР считались законодательными актами ? В связи с тем , что в СССР отрицалась теория разделения властей , правом издания закона наделялись различные органы власти.
С учётом действующих нормативных актов СССР , на сегодняшний день к понятию “законодательный акт” можно отнести : Конституцию РФ , федеральные конституционные законы , федеральные законы , нормативные постановления Государственной Думы , нормативные постановления Совета Федерации , а также не утратившие силу законы и нормативные постановления Съездов народных депутатов СССР и РСФСР , не утратившие силу указы и постановления Президиумов Верховного Совета СССР и РСФСР , не утратившие силу и изданные до Конституции 1936 года д е креты и нормативные постановления Совета народных комиссаров РСФСР , СССР , постановления ЦИК СССР и РСФСР , совместные постановления ЦИК и СНК , а также акты Совета Труда и Обороны , если они сохранились в качестве формально действующих Российское законодате льство : проблемы и перспективы . – М .: Издательство БЕК , 1995 . С . 3. .
Единственным критерием для отнесения принятых на различном уровне актов к законодательству в этих случаях является их нормативный характер . Закон , тем самым , теряет свою особую значимост ь . Неслучайно на практике появилась попытка разграничить понятие “законодательный акт” и “акт законодательства” . Как замечают М.И . Брагинский и В.В . Витрянский , без указания в каких-либо источниках молчаливо признавалось , если закон предусмотрел принятие “ законодательного акта” , то это означало решение вопроса непременно в законе или приравненном к нему акте . Под “актами законодательства” подразумевались подзаконные акты – от указов Президента РФ до актов местных органов власти Брагинский М.И ., Витрянский В.В. Договорное право : Общие положения . – М .: Статут , 1998. С . 26-27. .
Наконец , под законодательством иногда понимается также деятельность органа законодательной власти по принятию законов . Законодательство в этом смысле – основная , наиболее важная форма правотворческой деятельности , олицетворяющая суверенитет народа Российская юридическая энциклопедия . Указ . соч . С . 340. .
Таким образом , исследование содержания самого термина “законодательство” свидетельствует о большом количестве теоретических вопросо в , решение которых необходимо для совершенствования законодательства.
В современной правовой науке сложилось различное применение понятия или самого термина “система” к характеристике наиболее общих категорий позитивного права . Так , в теории , обращённой к внутригосударственному праву той или иной страны , применяются понятия “система права” и “система законодательства” , когда имеют в виду те или иные аспекты структурной дифференциации правовых норм или законодательных актов , сложившейся в данном государстве, в его “национальном” праве Проблемы общей теории права и государства . Учебник для вузов . Под общ . ред . В.С . Нерсесянца . – М .: Издательская группа НОРМА– ИНФРА·М , 1999. С . 325. .
Под системой законодательства понимается единый по своей социальной направле нности и назначению комплекс действующих нормативных актов государства , разделяемый на составные элементы в зависимости от характера регулируемых отношений в различных сферах жизни , а также от места органов , принимающих нормативные акты , в общей иерархиче с кой системе органов государства Российская юридическая энциклопедия . Указ . соч . С . 889. .
Система права – объективное , обусловленное системой общественных отношений внутреннее строение национального права , заключающееся в разделении единой по своей социа льной сущности и назначению в общественной жизни , внутренне согласованной совокупности норм права на определённые части , называемые отраслями права и институтами права Российская юридическая энциклопедия . Указ . соч . С . 890. .
Несовпадение системы права и системы законодательства в науке рассматривалось по-разному .
Наиболее резкую позицию в вопросе о соотношении системы права и системы законодательства занял Р.З . Лившиц , который считал , что если и то и другое рассматривать как “систему норм” , то “дуализм понимания системы очевиден” . Если же право рассматривать как идеи , нормы , отношения , отказавшись от нормативного понимания права , а систему законодательства – как составляющие его отрасли , то “проблема отпадёт сама собой” ; с этих позиций он и предлагал от к азаться от системы права в пользу системы законодательства Цит . по : Проблемы общей теории права и государства . Учебник для вузов . Указ . соч . С . 339. .
Большинство российских правоведов , в частности , И.Н . Сенякин , считают , что система законодательства и с истема права соотносятся между собой , как форма и содержание . Система права , по его содержанию – это внутренняя структура права , соответствующая характеру регулируемых им общественных отношений . Система законодательства – внешняя форма права , выражающая с т роение его источников , то есть систему нормативно-правовых актов Общая теория государства и права . Академический курс в 2-х томах . Под ред . М.Н . Марченко . Том 2. Теория права . – М .: Издательство “Зерцало” , 1998. С . 236. .
В науке высказывались и другие м нения , но они не получили широкой поддержки . Так , В.П . Мозолин придерживался позиции , согласно которой система права является формой , а система законодательства содержанием , так как сущностная природа права выражается через систему законодательства , закон о дательство более подвижно , поэтому вносит изменения , поправки в систему права Система советского права и перспективы её развития . “Круглый стол” // Советское государство и право . 1982. № 6. С . 103. . Видимо , в данной позиции сказалось традиционное призна ние в российском праве существования только такой формы права как нормативный акт.
Подавляющее большинство исследователей разделяют точку зрения , согласно которой система права носит объективный характер . А.С . Пиголкин , например , считает что в отличии от с истемы права , имеющей объективный характер , система законодательства отличается тем , что на её формирование значительно влияет субъективный фактор , обусловленный потребностями юридической практики , динамикой развития общественной жизни , необходимостью её э ффективной , оптимальной регламентации Российская юридическая энциклопедия . Указ . соч . С . 889. .
Иная точка зрения была высказана Р.З . Лившицем . Он считал , что объективна лишь система законодательства , применительно к которой наукой должна строиться систе ма права Цит . по : Поленина С.В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право . 1999. № 9. С . 5. .
В свете изложенного , поставленные в данной работе задачи исследования законодательства РФ должны решат ься путем рассмотрения законодательства как самостоятельного явления , тесно взаимосвязанного с правом.
Однако , в юридической науке вопрос о том : является ли законодательство системой , вызвал дискуссии . Его положительное решение давало возможность говорить о целостности , органичности законодательства - признаках , характерных для системы.
Высказывались мнения , что законодательство – это только систематика нормативного массива , осуществляемая с прикладными целями , для установления и устранения пробелов , против оречий между актами Тиунова Л.Б. О системном подходе к праву // Советское государство и право . 1986. № 10. С . 52. .
Позиция о законодательстве как системе обоснована многими авторами , например С.С . Алексеевым , С.В . Полениной См .: Алексеев С.С. Указ . со ч . С . 215; Поленина С.В . Указ . соч . С . 5. . Перед ними стояла задача выяснения признаков системы у законодательства : наличие связей , образующих единую целостность , и структуры.
Единство системы законов и иных нормативных актов обусловлено единством их соде ржания – выраженных в них юридических норм . Внешне оно характеризуется взаимосвязанностью актов и обусловлено с юридической стороны верховенством закона , а также объединяющей функцией кодифицированных актов.
Целостность системы законодательства проявляется также в его обширных внутренних связях . С.В . Поленина , пишет : “В философской науке различают системы органического и суммативного вида . Свойства последних представляют собой простую сумму свойств образующих систему элементов . Что касается органичных сист е м , то для признания их системного характера недостаточно наличия у них любого множества элементов , выполняющих определённые функции . Необходимо , чтобы они представляли собой целостные образования , обладающие элементами и структурой , которые способны измен я ть свою внутреннюю организацию под влиянием внешней среды” Там же. . При этом по мнению С.В . Полениной , право , как и законодательство , относится к типу органичных систем Там же. .
С.С . Алексеев в отличие от С.В . Полениной не считает законодательство ор ганичной системой См .: Алексеев С.С. Указ . соч . С . 216. .
Несмотря на установленную целостность и единство в законодательной системе , составляющие её нормативные акты выполняют специфические функции , регулируют различные стороны общественной жизни . Поэто му система законодательства характеризуется внутренней расчлененностью , дифференцированностью . Составляющие её нормативные акты вступают в большое количество различных связей и отношений , а потому образуют в рамках законодательства как системы целый ряд с т руктур . Законы и подзаконные нормативные акты представляют собой в совокупности структурно сложную динамическую систему , взаимосвязанные звенья , которой сами представляют собой самостоятельные , причем тоже сложные системы.
Итак , система законодательства не совпадает с системой права . И.Н . Сенякин выделяет пять существенных различий между системой законодательства и системой права :
1. Первичным элементом системы права является норма права , а первичным элементом системы законодательства выступает нормативно- правовой акт.
2. Законодательство по объёму содержащегося в нём материала шире системы права , так как включает в своё содержание положения , которые в собственном смысле не могут быть отнесены к праву (различные программные положения , указания на цели и мо тивы издания актов и т.п .).
3. В основе деления системы права на отрасли и институты лежат предмет и метод правового регулирования . Поэтому нормы отрасли права отличаются высокой степенью однородности . Отрасли же законодательства , регулируя определённые сферы государственной жизни , выделяются только по предмету правового регулирования и не имеют отдельного метода.
4. Внутренняя структура системы права не совпадает с внутренней структурой системы законодательства.
5. Система права носит объективный харак тер , а система законодательства в большей степени подвержена субъективному фактору и зависит во многом от воли законодателя Общая теория государства и права . Академический курс в 2-х томах . Указ . соч . С . 237-239. .
От системы законодательства и системы п рава следует отличать понятие “правовая система”.
Долгие годы понятие “система права” рассматривалось как идентичное понятию “правовая система” . Характерным взглядом на данную проблему являются положения , высказанные Л.С . Явичем . Однако в последующее время при всём разнообразии взглядов на понятие “правовой системы” выработалось определённое совпадение по основным вопросам правовой системы . Её структуру определяют такие правовые явления , как : а ) юридические нормы , принципы и институты (нормативная сторона ) ; б ) совокупность правовых учреждений (организационная сторона ); в ) совокупность правовых взглядов , представлений , идей , свойственных данному обществу , правовая культура . Отсюда можно сделать вывод , что категория “правовая система” шире , чем понятие “систе м а права” , поскольку она характеризует не только состояние и взаимосвязь отраслей права , т.е . систему права , но и развитие и структуру законодательства – систему законодательства Бобылёв А.И. Современное толкование системы права и системы законодательства // Государство и право . 1998. № 2. С . 22. .
Как уже было сказано , система законодательства носит субъективный характер . Поэтому при рассмотрении структуры законодательства необходимо учитывать субъективные факторы : федеративное устройство государства , сло жившуюся структуру государственного аппарата , степень разработанности уже имеющегося законодательства , волю законодателя и т.д.
В зависимости от специфики можно выделить : отраслевую (горизонтальную ), вертикальную (иерархическую ) и федеративную системы зако нодательства.
Отраслевая (горизонтальная ) структура законодательства ориентирована на объективно существующую отраслевую структуру права.
Вопрос о критериях деления права на отрасли и институты постоянно находится в центре внимания учёных-юристов и являетс я предметом обсуждения ряда научных дискуссий.
В ходе первой дискуссии (1938-1941 гг .) была отмечена важность выделения объективного критерия деления права на отрасли и институты , коим является предмет правового регулирования Общая теория государства и п рава . Академический курс в 2-х томах . Указ . соч . С . 234. .
Предмет правового регулирования представляет собой совокупность качественно однородных общественных отношений , которые регулируются нормами , относящимся к той или иной отрасли права Марченко М.Н. Теория государства и права . Учебник . – М .: Юрид . лит ., 1996. С . 329. .
Однако классификация отраслей права только по предмету регулирования , по существу , сводила вопрос о системе права к вопросу о системе общественных отношений . Поэтому в ходе второй диск уссии (1955-1958 гг .) было признано необходимым помимо основного критерия (предмета правового регулирования ) выделить и дополнительный критерий – метод правового регулирования Общая теория государства и права . Академический курс в 2-х томах . Указ . соч . С . 234. .
Под методом правового регулирования понимается способ воздействия норм права на те или иные общественные отношения , на поведение людей Марченко М.Н. Указ . соч . С . 330. .
В ходе третьей дискуссии (1982 г .) В.Ф . Яковлевым , С.С . Алексеевым и П.Б . Е вграфовым было предложено в качестве системообразующего фактора вместо метода использовать механизм правового регулирования , принципы и правовой режим См .: Система советского права и перспективы её развития . “Круглый стол” . Указ . соч . С . 84, 87. . Но эта точка зрения не получила признания.
Горизонтальная структура законодательства , в которой основными звеньями выступают отрасли законодательства , наиболее близка к структуре права . Главные подразделения системы законодательства , так называемые основные отра сли , в своей основе соответствуют структуре права . Вместе с тем , при изучении соотношения системы законодательства с системой права выясняется , что законодательство , с точки зрения его отраслевой структуры , не совпадает с правом.
К примеру , С.В . Поленина с ледующим образом представляет данную ситуацию :
а ) отрасль законодательства совпадает с отраслью права ;
б ) отрасли законодательства и права в основном совпадают ;
в ) большинство норм отрасли законодательства относятся к одной из отраслей права , оставшиеся но рмы составляют лишь некоторую часть других отраслей ;
г ) отрасль законодательства не совпадает с отраслью права Поленина С.В. Указ . соч . С . 5-6. .
Рассмотрение особенностей этого вопроса в науке привело к выводу о существовании в законодательстве наряду с основными отраслями , совпадающими , в основном , с отраслями права , комплексных образований , в частности , отраслей других видов комплексов См .: Система советского права и перспективы её развития . “Круглый стол” . Указ . соч . С . 106. .
В.Н . Синюков считает , что в основе отраслевой (горизонтальной ) системы законодательства лежат два критерия : 1) система права и 2) система отраслей государственного управления . В соответствии с этими критериями горизонтальная плоскость системы законодательства расчленяется на о т расли законодательства , соответствующие отраслям права (конституционное право – конституционное законодательство , гражданское право – гражданское законодательство и т.д .), и комплексные отрасли законодательства , выделенные применительно к сферам государст в енного управления экономикой и социальными отношениями (природоохранительное законодательство , сельскохозяйственное законодательство , транспортное законодательство и т.д .). Комплексная отрасль законодательства – своего рода нормативный массив актов над ос н овной , базовой отраслью или отраслями законодательства . Последние представлены , в основном , в виде отраслевых кодексов (ГК , УК , ГПК , УПК , КЗоТ , КоБС и др .). Таким образом , отраслевая (горизонтальная ) структура законодательства России состоит из образовани й разного уровня : надотраслевых массивов (комплексных отраслей ), основных отраслей , подотраслей , институтов законодательства , нормативных актов Синюков В.Н. Российская правовая система . – Саратов : 1994. С . 355. .
Отрасли законодательства , совпадающие по с одержанию с отраслями права , управляются основополагающими законами . Комплексные отрасли законодательства имеют двойное управление : и со стороны стоящего во главе комплексного закона , и со стороны соответствующих отраслевых основополагающих законов . Естес т венно , что “двойное” управление влияет на нестабильность комплексных отраслей См .: Алексеев С.С. Указ . соч . С . 216. .
С.А . Комаров высказал мнение , что концепция “комплексной отрасли права” – это отзвук давно преодоленного взгляда на систему права как со знательно создаваемую законодателем . Употребление термина “отрасль” к образованию , именуемому комплексным , некорректно , так как это понятие уже получило в юридической науке определенный объективный смысл . Поэтому ничем нельзя оправдать стремления использо в ать его для обозначения тех правовых массивов , которые образуются в результате сознательно проводимой систематизации права , приводящей к принятию комплексных актов Комаров С.А. Общая теория государства и права : Учебник . – 3-е изд . – М .: Юрайт , 1997. С . 2 82. .
Мы считаем , что комплексные отрасли законодательства можно рассматривать в качестве системных образований . Объединенные регулированием определенной сферы общественных отношений нормативные акты приобретают в процессе взаимодействия новые качества , и становятся системами.
Представление об отраслевой структуре законодательства даёт Классификатор правовых актов , утвержденный Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г . № 511 Указ Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г . № 511 “О классификаторе п равовых актов” // Российская газета . 21 марта 2000 г. . Но классификатор является лишь средством эффективной организации поиска правовой информации , поэтому его недопустимо использовать в качестве основания определения отраслевой структуры законодательства См .: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 марта 1997 г . № 4-П // Российская газета . 18 марта 1997 г. .
Обобщив всё вышесказанное , можно сказать , что отраслевую структуру современного российского законодательства можно представит ь как совокупность основных отраслей , комплексных отраслей и законодательных массивов.
Иерархическая (вертикальная ) структура законодательства.
Главным признаком , определяющим место нормативно-правового акта в иерархической структуре законодательства , явля ется его юридическая сила , которая выражает степень подчиненности данного акта актам вышестоящих органов . Юридическая сила акта зави сит от объема компетенции органа , издавшего акт.
Для совершенствования законодательства необходим оптимальный выбор вида и формы нормативного акта при регулировании определенных общественных отношений . В свете данной проблемы необходима разработка и принятие закона о нормативно-правовых актах , проект которого принят Государственной Думой в первом чтении 11 ноября 1996 г . Одна к о , его рассмотрение отложено до неопределенного времени.
Существуют различные критерии классификации нормативных правовых актов . В зависимости от юридической силы они подразделяются на законы и подзаконные акты.
Вертикальная структура российского законодат ельства , по мнению А.С . Пиголкина , представляется в следующем виде :
1. Конституция РФ.
2. Федеральные конституционные законы.
3. Федеральные законы.
4. Нормативные указы Президента РФ.
5. Нормативные постановления Правительства РФ.
6. Нормативные приказы , постановления , инструкции и акты иных наименований министерств , государственных комитетов и иных центральных органов исполнительной власти.
7. Нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления.
8. Нормативные акты , издаваем ые администрацией предприятий и учреждений в пределах предоставленных им полномочий (локальные акты ) Российская юридическая энциклопедия . Указ . соч . С . 889. .
Полагаем , что в вертикальную структуру законодательства также должны быть включены ратифицирова нные международные договоры и нормативные постановления Конституционного суда . Подробнее об этом будет сказано далее.
В иерархическую структуру законодательства не включены акты субъектов Федерации и акты органов местного самоуправления , поскольку их соотн ошение с федеральными нормативно-правовыми актами , будет рассматриваться в следующей главе настоящей работы.
Связующим звеном разнообразия правовых актов выступает Конституция Российской Федерации Конституция Российской Федерации , принятая всенародным го лосованием 12 декабря 1993 г . // Российская газета . 25 декабря 1993 г. (далее – Конституция ). Согласно ч . 1 ст . 15 Конституции все законы и иные правовые акты , принимаемые в России , а значит , и в субъектах Федерации , не должны противоречить Конституции . С татьей 4 установлено верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации . Эти конституционные нормы придают Конституции особый статус в системе правовых актов , устанавливают единство правового пространства в России.
Сущес твуют различные определения Конституции . В настоящей работе под Конституцией мы будем понимать правовой акт , обладающий высшей юридической силой , регулирующий основы организации государства и общества , а также основы взаимоотношения государства и граждани н а Правовые акты . Учебно-практическое и справочное пособие . Указ . соч . С . 48. .
Подобное определение указывает на высшее место Конституции в иерархической структуре законодательства . Все правовые акты должны приниматься в соответствии с ней и не должны ей противоречить . Законы и подзаконные акты , противоречащие Конституции , не имеют юридической силы.
Особое место Конституции подчеркивается предусмотренным в ней особенным порядком внесения изменений и принятия новой Конституции . Этот факт послужил выделению некоторыми авторами в самой Конституции нескольких уровней иерархии.
Так , В.А . Четвернин считает , что иерархия норм Конституции имеет 3 уровня : 1 глава , 2 и 9 главы , главы 3-8. Конституция Российской Федерации : Проблемный комментарий / Отв . ред . В.А . Че твернин . – М .: Б . И ., 1997. С . 51.
Немаловажное значение для понимания места и роли Конституции в системе законодательства имеет указание ст . 15 Конституции на прямой характер ее действия . Однако , прямое действие норм Конституции осложнено особенностью ко нституционных норм : большое место в ней занимают нормы-принципы , нормы-цели , учредительные нормы , которые не содержат определенных правил поведения . Так , в ст . 7 Конституции закреплено : “В Российской Федерации охраняется труд и здоровье граждан...” Данное правовое положение имеет невысокую нормативную концентрацию . Поэтому Конституция выступает в качестве базы регулирования общественных отношений посредством принятия соответствующих законов.
В то же время сама Конституция предусматривает принятие федеральны х конституционных законов , которые бы служили развитию ее положений . Поэтому некоторые авторы выделяют две формы прямого действия Конституции – непосредственное и опосредованное Эбзеев Б.С. Прямое действие Конституции и конкретизация её норм // Российска я юстиция . 1994. № 7. С . 7. .
Вопрос о прямом действии норм Конституции нужно рассматривать в совокупности со ст . 18 Конституции , которая провозглашает также непосредственно действующими права и свободы человека . Данные положения Конституции устанавливают критерии деятельности органов государственной власти , в том числе правосудия . Указание на прямой характер действия Конституции дает возможность судам при рассмотрении споров по защите прав граждан выносить решения , основываясь только на нормах Конституции. Таким образом , прямое действие Конституции является одним из способов преодоления коллизий в праве . Это важно , так как федеральные законы часто корректируют содержание субъективных прав , сформулированных в Конституции , “размывая” тем самым прямое действи е Конституции . К тому же традиционно в правосознании россиян преобладает мнение , что для регулирования общественных , отношений нельзя опираться на Конституцию , необходим закон , а еще лучше правовой акт исполнительного органа власти.
По вопросу о прямом дейс твии Конституции большое значение имеет постановление Пленума Верховного Суда РФ № 8 от 31 октября 1995 г . “О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия” Постановление Пленума Верховного Суда Россий ской Федерации № 8 от 31 октября 1995 г . “О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия” // Российская газета . 28 декабря 1995 г. . В нем указывается , что суд , разрешая дело , применяет Конституцию непо средственно :
“а ) когда закрепленные нормой Конституции положения , исходя из её смысла , не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность её применения при условии принятия федерального закона , регулирующего права , свободы , обяз анности человека и гражданина и другие положения ;
б ) когда суд придет к выводу , что федеральный закон , действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации , противоречит ей ;
в ) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон , принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации , находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции ;
г ) когда закон либо иной нормативный правовой акт , принятый субъектом Российской Федерации по пр едметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации , противоречит Конституции Российской Федерации , а федеральный закон , который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения , отсутствует.
В случаях , когда статья Ко нституции Российской Федерации является отсылочной , суды при рассмотрении дел должны применять закон , регулирующий возникшие правоотношения”.
Несмотря на указанные проблемы , Конституция является главным правообразующим фактором . В процессе правотворчества и правоприменения происходит конкретизация конституционных норм , но при этом недопустимо отступление от буквы и духа Конституции.
Следующим звеном в иерархической структуре законодательства является закон . Закон – это принятый в особом , порядке правовой ак т , обладающий высшей юридической силой и направленный на регулирование наиболее важных общественных отношений Теория государства и права . Курс лекций / Под ред . Н.И . Матузова и А.В Малько . – М .: Юристъ , 1997. С . 336. .
Закон обладает верховенством в иер архической системе законодательства , носит первичный характер . Другие правовые акты должны основываться на законе и не могут ему противоречить . Должна проявляться связь между правовой силой актов и кругом регулируемых ими общественных отношений . Чем важне е общественные отношения , тем выше по юридической силе должен быть правовой акт . При этом встает проблема определения важности общественных отношений . Принятие законов по “узким” вопросам общественных отношений , но рассчитанных на неоднократное применение, возможно . Это не должно приводить к мелочной регламентации общественной жизни.
В тексте Конституции можно найти различные варианты отсылок к закону : “закон” в собирательном смысле , федеральный закон , федеральный конституционный закон , закон субъекта Федера ции.
Классификацию законов можно проводить по различным основаниям , в частности :
· по юридической силе (федеральные конституционные законы и федеральные законы );
· по сфере действия (федеральные законы и законы субъектов Федерации );
· по внешней форме в ыражения (кодекс , устав , закон ).
Итак , Конституция РФ предусматривает принятие законов в форме федеральных законов . Они принимаются Федеральным Собранием по предметам ведения Федерации , обозначенных ст.ст . 71, 72 Конституции РФ.
Федеральные конституционные законы в качестве самостоятельного вида впервые указаны в Конституции . Они имеют ряд особенностей . Согласно ч . 1 ст . 108 Конституции РФ , они принимаются по вопросам , прямо предусмотренным в Конституции.
Конституционные (органические ) законы призваны регул ировать наиболее важные общественные отношения . Высшая юридическая сила конституционных законов выражается также в особом порядке их принятия – требуется квалифицированное большинство голосов в обеих палатах Федерального Собрания (ч . 2 ст . 108 Конституции ) . Думается , что изменения в конституционные законы , хотя об этом не сказано в Конституции , должны вноситься в порядке , предусмотренном для их принятия.
Важным является установление взаимоотношений между федеральными конституционными законами и Конституцией . Прямое указание на соотношение их юридической силы в Конституции отсутствует.
На наш взгляд , фёдеральные конституционные законы есть способ конкретизации Конституции . Стоит согласиться , что в данном случае изменения в Конституцию не вносятся , а происходи т развитие ее положений , в ходе которого Конституция фактически дополняется Эбзеев Б.С. Указ . соч . С . 9. .
Часть 3 статьи 76 Конституции устанавливает приоритет федеральных конституционных законов над федеральными законами . Следовательно , последние должн ы соответствовать первым и стоят в иерархической структуре на ступень ниже . Федеральные законы принимаются по текущим вопросам общественной жизни . Для их принятия Конституция устанавливает менее сложную процедуру , чем для принятия конституционных законов.
В.А . Четвернин считает , что в силу ч . 2 ст . 40 ФКЗ “О референдуме Российской Федерации” федеральные законы , принятые в результате референдума , обладают большей легитимностью и не могут быть отменены Федеральным Собранием Конституция Российской Федерации : Проблемный комментарий . Указ . соч . С . 52. .
Интересна судьба законов о внесении изменений в Конституцию . Их особенный статус подчеркнут тем , что принят специальный федеральный закон См .: Федеральный закон от 6 февраля 1998 г . № 33-ФЗ “О порядке приняти я и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации” // Российская газета . 10 марта 1998 г. .
Некоторые авторы среди федеральных законов выделяют приоритетный характер федеральных законов о ратификации международных договоров , так как ратифиц ированные ими международные договоры могут устанавливать иные правила , чем законы РФ , а потому в силу ст . 15 Конституции иметь приоритет Правовые акты . Учебно-практическое и справочное пособие . Указ . соч . С . 111. .
Конституция подчеркивает высокий статус федеральных и федеральных конституционных законов , устанавливая их верховенство на всей территории России (ст . 4 Конституции ). Данные положения исключают необходимость принятия на уровне субъектов РФ правовых актов о введении в действие федеральных закон о в , включения норм федеральных законов в правовые акты субъектов Федерации . Причем , считаем , что в данном случае речь идет о собирательном понятии “федеральный закон” , к которому относятся и конституционные законы.
Наибольшее значение в построении отраслей законодательства играют федеральные законы в форме кодексов . Кодифицированные акты обладают большой юридической цельностью , внутренней согласованностью , стабильностью.
Система отраслей законодательства в определенной мере отражается в системе кодификационн ых актов , но эти системы не тождественны . Не каждая отрасль законодательства представлена сейчас кодификационным актом , не каждый кодификационный закон выступает как основной акт самостоятельной отрасли законодательства.
По мнению М.И . Брагинского и В.В . В итрянского , кодексы , хотя и не относятся к федеральным конституционным законам , приравниваются к ним по юридической силе , так как занимают главенствующее положение среди правовых актов отрасли Брагинский М.И ., Витрянский В.В. Указ . соч . С . 39-40. .
В фед еративном государстве может приниматься такой кодификационный закон как Основы законодательства . Подробнее об Основах законодательства будет сказано во второй главе настоящей работы.
Большой удельный вес в каждой отрасли законодательства занимают подзаконн ые акты . Они издаются на основе и во исполнение законов . Их содержание не должно противоречить законам , выходить за рамки полномочий издавшего органа . По юридической значимости они делятся на нормативные и ненормативные , первые входят в состав законодател ь ства.
К подзаконным актам российского законодательства относятся нормативные указы Президента Российской Федерации . В отличие от правоприменительных указов они содержат нормы права , имеют общеобязательное значение , рассчитаны на многократное применение . Во зможность издания Президентом нормативных указов преду смотрена ч . 1 ст . 115 Конституции.
Согласно ч . 3 ст . 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента “не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам” . Указанная формул а вызывает ряд вопросов . В частности , должны ли указы соответствовать конституционным законам ? Следует дать положительный ответ . Видимо и в данном случае термин “федеральный закон” употребляется в собирательном смысле.
Особые отношения актов Президента с з аконами объясняются тем , что согласно Конституции он не входит в систему разделения властей , соответственно акты , им издаваемые , во многом утратили исполнительно-распорядительный характер.
Издание “опережающих” законы указов обусловлено отсутствием в Конст итуции четкого и детального определения полномочий Президента , а также перечня вопросов , подлежащих урегулированию только законами.
Некоторые авторы положительно оценивают издание указов , носящих законодательный характер , так как они способствуют устранени ю пробелов в законодательстве . В.А . Четвернин даже разделяет указы Президента по юридической силе , считая , что указы Президента , изданные по вопросам , не урегулированным федеральным законом , выше по иерархии , чем указы , изданные на основании и во исполнен и е законов Конституция Российской Федерации : Проблемный комментарий . Указ . соч . С . 52. .
Соответствующее разъяснение по затронутым проблемам было дано Конституционным Судом Российской Федерации . Конституционный Суд установил , что Президент Российской Феде рации действует в установленном Конституцией порядке , а в случае , когда этот порядок не детализирован , общие рамки полномочий Президента определяются принципом разделения властей и требованием Конституции , согласно которому указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации . Конституционный Суд указал , что точка зрения , согласно которой полномочия Президента могут быть реализованы только при наличии соответствующего закона , означает отказ от принципа прямого действия Конституции См .: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г . № 10-П // Собрание законодательства Российской Федерации , 1995, № 33, ст . 3424. .
В любом случае полномочия Президента не должны вых одить за рамки исключительных предметов ведения Федерации и круга ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов . Вместе с тем акты Президента являются гарантией целостности системы законодательства , так как обязательны для исполнени я на всей территории Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации принимает постановления , носящие нормативный характер . Они издаются на основании и во исполнение Конституции РФ , федеральных законов и указов Президента . Тем самым определяется их подзаконный характер.
По оперативным и другим текущим вопросам , не имеющим нормативного характера , Правительство принимает распоряжения , которые не входят в законодательство . К сожалению , в практике встречаются распоряжения , имеющие фактически нормативный характер.
Статьей 115 Конституции , ст . 23 Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации” Федеральный конституционный закон от 11 апреля 1997 г . № 2-ФКЗ “О Правительстве Российской Федерации” // Российская газета . 23 декабря 1997 г. установлена обязательность исполнения постановлений Правительства на всей территории Российской Федерации , чем подчеркивается их высокий статус в иерархической системе законодательства.
Конституция (ст . 115) предусматривает возможность отмены пост ановлений Правительства Президентом в случае их противоречия федеральным законам и указам Президента . Однако парламент не может отменить акты Правительства , тем самым соблюдается конституционный принцип разделения властей . Для разрешения вопроса парламент может обратиться к Президенту РФ , либо в Конституционный Суд РФ.
По своему содержанию акты , издаваемые Правительством , разнообразны , так как часть из них создается во исполнение Конституции , федеральных законов , указов Президента , а часть по вопросам собст венной компетенции . С помощью этих актов регулируются важнейшие вопросы экономической , социально-культурной жизни . Часто постановления утверждают положения , правила , порядок . Думается , эти акты имеют силу постановлений.
Министерства , государственные комите ты и другие ведомства принимают правовые акты с различными названиями : приказы , инструкции , инструктивные письма и т.д . Такое многообразие приводит в правоприменительной деятельности к проблеме выяснения юридической силы акта.
Данные акты объединяет то , чт о они издаются органами власти , обладающими специальной компетенцией . Они являются подзаконными актами , принимаемыми на основе и во исполнение законов , указов Президента , актов Правительства . Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 октября 1 994 № 1622-Р устанавливается , что нормативные акты федеральных органов исполнительной власти должны приводится в соответствие с вновь принятыми законами Российской Федерации , правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Феде р ации в течение 30 дней после вступления их в силу , если в законе не указан конкретный срок Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 октября 1994 № 1622-Р // Российская газета . 18 октября 1994 г. .
В силу большого значения в регулировании общ ественных отношений ведомственных правовых актов ставится вопрос об их включение в иерархическую структуру законодательства . По нашему мнению , включение данных актов в структуру законодательства “размывает” понятие законодательства . Это возможно только в с лучаях , когда право принятия правового акта было делегировано ведомствам Президентом или Правительством РФ.
Актуальным является также вопрос о включении в систему законодательства локальных актов . В условиях предоставляемой законодателем свободы участникам трудовых отношений это возможно при условии нормативности положений локальных актов . Такой позиции придерживается В.Н . Синюков См .: Синюков В.Н. Указ . соч . С . 355. .
На сегодняшний день четко не определены границы взаимодействия национального и междунар одного законодательства . Статья 15 Конституции РФ провозгласила , что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются составной частью правовой системы России , нормы международных договоров имеют приоритет перед закон а ми России . Входят ли в таком случае в иерархическую структуру законодательства нормы международного законодательства ?
Следует считать , что некоторое международное законодательство является частью российского законодательства , ведь законодательство – одно и з составляющих национальной правовой системы , в которую включены общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры.
Однако , что следует понимать под “общепризнанными принципами и нормами международного права” ? Все или только рат ифицированные международные договоры являются составной частью российского законодательства ?
На наш взгляд , частью российского законодательства следует считать только ратифицированные международные договоры . Ведь международное право действует не непосредст венно , а опосредованно , через волю конкретного государства . Закон “О международных договорах Российской Федерации” Федеральный закон от 16 июня 1995 г . № 101-ФЗ “О международных договорах Российской Федерации” // Российская газета . 21 июля 1995 г. указы вает , что положения официально опубликованных международных договоров РФ , не требующих издания внутригосударственных актов для их применения , действуют в России непосредственно . Для осуществления иных положений международных договоров принимаются соответс т вующие внутригосударственные акты (ст . 5).
Считаем также , что положение п . 4 ст . 15 Конституции позволяет говорить о верховенстве только ратифицированных международных договоров (но не общепризнанных принципов и норм международного права ) и только перед за конами РФ . Это правило не распространяется на Конституцию России.
В.А . Четвернин ставит нормы международных договоров в иерархическую структуру даже после федеральных конституционных законов , но перед федеральными законами Конституция Российской Федераци и : Проблемный комментарий . Указ . соч . С . 52, 54. .
Акты судов традиционно считаются правоприменительными актами . Создание конституционного судопроизводства заставило взглянуть на эту проблему иначе . Вновь возродились споры о судебном прецеденте как источни ке российского права . Каково же соотношение законодательства с прецедентом ?
Существует мнение , что нормативные постановления Конституционного Суда должны включаться в систему законодательства Российское законодательство : проблемы и перспективы . Указ . соч . С . 6. . Видимо , с этим следует согласиться . В соответствии с Федеральным конституционным законом “О Конституционном Суде Российской Федерации” Федеральный конституционный закон от 24 июня 1994 г . № 1-ФКЗ “О Конституционном Суде Российской Федерации” // Российская газета . 23 июля 1994 г. Конституционный Суд вправе разрешать вопросы о соответствии Конституции федеральных законов , других нормативных правовых актов , давать толкование Конституции . Конституционный Суд , принимая решения по делу , оценивает не только буквальный смысл рассматриваемого акта , но и смысл , придаваемый ему официальным и иным толкованием , сложившейся правоприменительной практикой , а также место акта в системе правовых актов . Согласно ст . 79 вышеуказанного закона решения Конституционн о го Суда РФ действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и лицами . Акты или их части , признанные неконституционными , утрачивают силу . Признание акта неконституционным является также основанием для отмены в установленном порядке пол о жений других нормативных актов , основанных на акте , признанном неконституционным (ст . 87). Таким образом , решения Конституционного Суда влияют на структуру действующего законодательства.
При выяснении соотношения иных источников права с законодательством , например , правового обычая , должно действовать правило , закрепленное в ст . 5 Гражданского Кодекса РФ : обычаи , противоречащие положениям законодательства , не применяются.
Хотя высказываются точки зрения , что у каждого источника права – свой предмет регулиро вания , поэтому не должно быть монополии закона Синюков В.Н. Указ . соч . С . 360. , не следует забывать , что правовой обычай приобретает обязательную силу лишь с санкции государства.
Нормативный договор – другой важный источник российского права . Широко при меняются договоры в современной России для регулирования федеративных отношений . Нормативность договоров , заключаемых между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов , объясняется публично-правовой природой их участников . Считаем, что нормы законодательства должны обладать приоритетом перед нормами договоров . Подробнее эта проблема будет проанализирована при рассмотрении федеративной структуры российского законодательства.
Наличие федеративной структуры в системе законодательства яв ляется отличительной особенностью федеративного государства . Соотношение федеральных правовых актов и правовых актов субъектов федерации оказывает огромное влияние на состояние системы законодательства . Далее будет рассмотрена федеративная структура закон о дательства Российской Федерации и ряда зарубежных федеративных государств.
Глава 2. Особенности системы законодательства Российской Федерации как федеративного государства : проблемы и тенденции
Россия является федеративным государством . Составляющие фед ерацию субъекты связаны общеобязательностью норм Конституции РФ и взаимной ответственностью . В то же время структурные элементы Федерации (субъекты ), как и сама Федерация , обладают определённой самостоятельностью по отношению друг к другу . Самостоятельност ь Федерации проявляется в суверенитете Российской Федерации , наличии общефедеральных органов государственной власти , чьи полномочия распространяются на территорию всей страны , верховенстве федеральных законов и Конституции . Таким образом , Россия является г осударством , в котором должно формироваться единое правовое пространство.
В то же время можно говорить о выделении правового пространства субъектов Федерации . В федеральной Конституции закреплена такая модель разграничения предметов ведения , при которой да ется перечень только двух сфер : федеральной и субъектов Федерации . Изучение опыта размежевания предметов ведения в других странах дает основание утверждать , что подход Российской Конституции является одним из перспективных . В Конституции используется опыт конституционного разграничения предметов ведения Германии . Признавая конституционное разграничение предметов ведения , субъекты РФ вне пределов компетенции Федерации , обладают всей полнотой государственной власти . В процессе реализации собственных полномоч и й субъекты Федерации формируют собственное законодательство , право на создание которого , предусматривается Конституцией РФ (ст.ст . 5, 73, 76).
В основе федеративной системы российского законодательства лежат два критерия :
1. федеративная структура государ ства ;
2. компетенция субъектов федерации в области законотворчества Синюков В.Н. Указ . соч . С . 354. .
По мнению Ф.М . Раянова , в федеративном государстве система законодательства является двухуровневой :
1. федеральное законодательство ;
2. законодательс тво субъектов федерации Система законодательства Республики Башкортостан : становление и дальнейшее развитие . – Уфа .: 1996. С . 19. .
По мнению В.Н . Синюкова , законодательство Российской Федерации состоит из четырёх уровней :
1. федеральное законодательств о (Конституция РФ , Основы законодательства РФ и субъектов Федерации , Основы политики РФ , федеральные законы и иные нормативно-правовые акты федерации );
2. законодательство республик в составе Российской Федерации (Конституции республик , законы и иные норм ативные акты республиканского законодательства );
3. уровень краёв и областей (нормативно-правовые акты – Уставы , законы , решения , постановления краевых , областных , городских Москвы и Санкт-Петербурга представительных органов , глав соответствующих админист раций );
4. уровень автономной области и автономных округов (нормативно-правовые акты – законы , решения и т.д . областного и окружных представительных органов , глав соответствующих администраций ) Синюков В.Н. Указ . соч . С . 354. .
Несмотря на то , что ни в одном документе федерального уровня прямо не говорится о системе законодательства субъекта Российской Федерации , толкование некоторых положений этого законодательства приводит к мысли , что федеральный законодатель рассматривает законодательство субъекта Р о ссийской Федерации как системное образование . Такой вывод , по справедливому замечанию Ф.М . Раянова , непосредственно вытекает из ч . 2 ст . 5 Конституции Российской Федерации , где сказано , что “Республика (государство ) имеют свою конституцию и законодательст в о . Край , область , город федерального значения , автономная область , автономный округ имеют свой устав и законодательство” . По его мнению , понятие “законодательство” , употребляемое в сочетании со словами “своё” , можно трактовать как систему законодательства субъектов Российской Федерации Система законодательства Республики Башкортостан : становление и дальнейшее развитие . Указ . соч . С . 18. .
Субъекты Федерации , воспользовавшись предоставляемыми правами , окунулись в мощную лавину правотворчества . В некоторых субъектах РФ собственное законодательство практически сформировано , в других - еще в процессе становления.
Исследование федеративной структуры законодательства предполагает выяснение характера связей между федеральными и региональными правовыми актами .
В п роцессе правотворчества субъектов Федерации часто возникают коллизии между принимаемыми ими правовыми актами и правовыми актами Федерации . Российское законодательство , с точки зрения его федеративной структуры , носит противоречивый характер . Пункт “а” ст. 72 Конституции РФ относит обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ федеральному законодательству к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Самый простой способ разрешения возникающих коллизий между федеральными и ре гиональными правовыми актами возможен в случае их принятия в пределах предметов ведения , предусмотренных ст.ст . 71 – 73 Конституции РФ , на основе сравнения юридической силы :
· закону РФ отдается приоритет перед нормативными правовыми актами субъекта РФ ;
· закону субъектов Федерации принадлежит приоритет перед нормативными актами органов исполнительной власти РФ ;
· указу Президента или постановлению Правительства РФ отдается приоритет перед актами органов исполнительной власти субъектов РФ ;
· постановлению Правительства субъектов Федерации отдается приоритет перед актами федеральных министерств и других центральных органов федеральной исполнительной власти Поленина С.В ., Лазарев Б.М ., Лившиц Р.З . и др. Инициативный проект федерального закона о законах и и ных нормативно-правовых актах Российской Федерации // Государство и право . 1995. № 3. С . 59. .
В практике возникает множество вопросов , так как положения ст . 71 – 73 Конституции РФ далеки от совершенства . Система конституционных норм не дает ответ на вопрос о принципах соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации . Федеральный законодатель часто отступает от духа и буквы Конституции . Действия Президента и Правительства ставят еще больше вопросов.
Федеративное устройство госу дарства наложило отпечаток на использование такого вида кодификационного закона как Основы законодательства . Современная Конституция РФ не предусматривает принятие правовых актов в форме Основ . Регулирование общественных отношений Основами законодательства предусматривалось Федеративным договором Федеративный договор : Документы . Комментарий . – М .: Республика , 1992. – 79 с. .
Согласно ст . 11 Конституции разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами осуществляется , в том числе на основани и Федеративного договора . В соответствии с “Заключительными и переходными положениями” Конституции РФ в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям Конституции действуют положения Конституции РФ . Однако , принятие Основ законодательст в а , на наш взгляд , не противоречит Конституции России , так как в ней не решается вопрос о видах кодифицированных правовых актов.
Вместе с тем законодатель , видимо , хочет отказаться от использования Основ законодательства . С 1993 года законы в форме Основ за конодательства не принимаются . По вопросам совместного ведения принимаются кодексы и федеральные законы . Однако С.В . Полениной справедливо замечено , что правомерность замены основ кодексами , с точки зрения принципов разграничения сферы ведения между Федер а цией и ее субъектами , закрепленных в ст . 76 Конституции , достаточно дискуссионна Поленина С.В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России . Указ . соч . С . 11. .
Отдельные Основы законодательства продолжают действовать , поэ тому рассмотрим их особенности . Их принятие возможно по предметам совместного ведения . Основы законодательства являются высшим по юридической силе актом в определенной отрасли.
В Основах законодательства возможна конкретизация в разграничении компетенции м ежду органами государственной власти Федерации и органами власти субъектов РФ . До принятия собственных актов субъекты Федерации при регулировании общественных отношений должны руководствоваться Основами законодательства.
В составе действующего законодатель ства можно выделить такие виды федеральных законов как “основы” , “общие принципы” (например , ФЗ “Об основах государственной службы Российской Федерации” и др .) Правовые акты . Учебно-практическое и справочное пособие . Указ . соч . С . 107-108. . Они весьма б лизки к Основам законодательства , к тому же они принимаются по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.
Одной из главных причин противоречий в федеративной структуре законодательства являются заключаемые двухсторонние договоры между органами госуда рственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ . Данные договоры отражают общую тенденцию децентрализации правового регулирования . Они устанавливают разный объем полномочий для субъектов Федерации . Положения договоров п редопределяют содержание законодательства субъектов Федерации . Поэтому при выяснении соответствия законодательства субъектов РФ федеральному законодательству возникает проблема приоритета положений договоров или норм федерального законодательства.
Отсутств ие четких представлений о соотношении федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации объясняется , во многом , разнообразием взглядов на характер и природу российского федерализма , степень самостоятельности субъектов Федерации . Следова т ельно , изучение федеративной структуры законодательства неотделимо от общего анализа современного российского федерализма.
Отечественные ученые активно занимаются изучением проблем федерализма , в частности в России . Важным является вопрос о типологии федер аций . В юридической литературе типы федераций выделяются с позиции различных критериев . В этой части работы рассмотрим особенности отечественного федерализма . По данному вопросу в правовой науке нет единого мнения.
В юридической науке отсутствует единство взглядов по вопросу момента начала формирования Федерации в России и , следовательно , типа Федерации в зависимости от учреждающего ее акта . В зависимости от того , какой акт является приоритетным в учреждении России , решается вопрос о верховенстве Конституц и и или договоров в регулировании федеративных отношений.
Существуют разные подходы и к развернувшемуся после принятия Конституции договорному процессу . В зависимости от данной позиции решается вопрос о характере Федерации.
По мнению Ю.А . Тихомирова Правов ые акты . Учебно-практическое и справочное пособие . Указ . соч . С . 293. , И.А . Умновой Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма . Учебно-практическое пособие . – М .: Дело , 1998. С . 82. , В.Е . Чиркина Чиркин В.Е. Конституционн ое право : Россия и зарубежный опыт . – М .: Издательство “Зерцало” , 1998. С . 295. , Россию можно охарактеризовать как конституционно-договорную Федерацию.
Б.С . Эбзеев , Л.М . Карапетян Эбзеев Б.С ., Карапетян Л.М. Российский федерализм :равноправие и ассиметри я конституционного статуса субъектов // Государство и право . 1995. № 3. С . 8. , В.Н . Синюков Синюков В.Н. Указ . соч . С . 329. , Д.Л . Златопольский Златопольский Д.Л. Процесс развития федеративных отношений в России // Вестник Московского Университета . С ерия 11. Право . 1998. № 6. С . 14. считают Россию конституционной Федерацией и выступают против практики заключения договоров , так как договоры разрушают Российскую государственность , превращая ее в конфедерацию.
В частности , В.Н . Синюков пишет : “Практика как бывшего СССР , так и РФ свидетельствует , что попытки изобрести некую новую модель федерации , никому неизвестную в мире – конституционно-договорную – не увенчались успехом . Эксперимент , проведённый по “живой” государственности , привёл либо к смерти (ССС Р ), либо коматозному состоянию (РФ ) конституционного организма . Конституционно-договорные гибриды в силу своей двусмысленности долго не живут , что создаёт состояние переходности государственного устройства и всей Конституции либо к полностью договорной кон ф едерации , либо к восстановлению федерации с обычными автономными субъектами , которая не знает , кроме Конституции , никаких параллельных учредительных актов” Синюков В.Н. Указ . соч . С . 328. .
На наш взгляд , Россия является конституционно-договорной федерац ией , образованной путём децентрализации полномочий федеральной властью , с асимметричным статусом субъектов.
Договоры представляют собой необходимую особенность становления российского федерализма , так как позволяют учесть специфические интересы отдельно вз ятого региона , но они не должны противоречить Конституции РФ.
Считаем так же , что в Конституции РФ закреплена модель симметричной федерации , однако асимметричный характер России придаёт заключение договоров с нарушением ст.ст . 71-73 Конституции.
В.Е . Чирки н Чиркин В.Е. Указ . соч . С . 295. , И.А . Умнова Умнова И.А. Указ . соч . С . 82. и другие учёные отрицают возможность существования двух суверенитетов в одном государстве.
Вопросы суверенитета субъектов Федерации рассматривались Конституционным Судом РФ См .: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г . № 10-П // Российская газета . 21 июня 2000 г .; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г . № 92-О // Российская газета . 25 июля 2000 г. . Правова я позиция Конституционного Суда заключается в том , что государственным суверенитетом ни республики в составе РФ , ни иные субъекты РФ обладать не могут , даже при условии , если бы их суверенитет признавался ограниченным . Конституция РФ не допускает какого-л и бо иного носителя суверенитета и источника власти , помимо многонационального народа России , и , следовательно не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета , помимо суверенитета Российской Федерации . Слово “государства” при характеристике р еспублик в ч . 2 ст . 5 Конституции РФ отражает лишь особенности их конституционно-правового статуса , связанные с факторами исторического , национального и иного характера . Неконституционными признаются положения о договорном характере статуса субъектов Феде р ации.
Несмотря на указание Конституционного Суда о неконституционности в этой части положений республиканских Конституций , анализ двухсторонних договоров и региональных правовых актов показал , что в некоторых из них признается суверенитет республик . В част ности , ст . 61 Конституции Татарстана объявляет его государством , ассоциированным с Россией Ведомости Верховного Совета Татарстана . 1992. № 9-10; 1995. № 2, 3, 12; 1996. № 11. . Тем самым отрицается конституционное положение о Татарстане как республике , в ходящей в состав Российской Федерации . Ст . 1 Договора России и Башкортостана закрепляет , что Башкортостан является суверенным государством в составе Российской Федерации Российские вести . 22 февраля 1996 г. . Этот же принцип закрепляется в Конституциях Б ашкортостана Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан . 1994. № 4. Ст . 146. , Якутии Сборник законов Республики Саха (Якутия ). 1992. Ст . 98; 1994. Ст . 3, 28. и др.
На признании суверенитета республик в составе РФ основывается позиция о делегированном характере Федерации . Аспект делегирования нашел отражение и в законодательстве республик . Так , ст . 39 Конституции Якутии устанавливает положение о добровольной передаче республикой на основе Федеративного договора части принадлеж а щих ей суверенных прав на определенный срок в ведение федеральных органов власти Российской Федерации . Подобные нормы содержатся в Конституциях Татарстана , Башкортостана и др . Конституция же Российской Федерации предусматривает делегирование полномочий ли ш ь между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Федерации (ст . 78).
Таким образом , обозначенный в Конституции принцип единого и неделимого государственного суверенитета отрицается законодательством отдельных регионов , а также некото рыми двухсторонними договорами . Представления о Российской Федерации как Федерации договорной приводят к разрушению целостности единого правового пространства . Законодательство субъектов Федерации , не признавая суверенитета РФ , вторгается в компетенцию фе д ерального законодателя . Заключаемые двухсторонние договоры могут лишь детализировать разграничение компетенции между органами власти разных уровней , а не корректировать положения федеральной Конституции . Поэтому нельзя подменять конституционное разграниче н ие предметов ведения между субъектами Федерации договорами между органами государственной власти.
Исследование вопроса о приоритете положений законодательства над нормами договоров тесно связано с выяснением статуса субъектов Федерации в отношениях друг с другом .
Конституционные нормы носят противоречивый характер . Так , в ч . 1 ст . 5 Конституции РФ , с одной стороны , закреплён принцип равноправия субъектов Федерации , а с другой стороны , в ч . 2 ст . 5 устанавливается для республик особый статус – государства . Ч . 2 ст . 68 допускает установление республиками собственных государственных языков . Пункт “а” ст . 72 устанавливает необходимость соответствия федеральному законодательству Конституций и законов республик , а в отношении других субъектов РФ – всех нормативны х правовых актов.
Противоречие в конституционных нормах привело в научной литературе к различному пониманию термина “равноправие” . По мнению М.В . Золотарёвой , равноправие следует понимать , как обладание равными правами . Следовательно , положение Конституции РФ , о неравноправии субъектов Федерации , носит противоречивый характер Золотарёва М.В. Асимметрия в федеративном устройстве России // Вестник Московского Университета . Серия 11. Право . 1999. № 1. С . 79. .
Другая позиция различает понятие “равноправие” и “обладание равными правами” . И.А . Умнова считает , что конституционное равноправие субъектов Федерации – это их формальное равенство в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной вл а сти субъектов Федерации , равенство возможностей , но не равенство приобретенных полномочий . “Обладание равными правами” означает одинаковый объем прав и обязанностей Умнова И.А. Указ . соч . С . 149. . Подобная позиция поддерживает конституционный принцип о симметричном характере Российской Федерации.
Л.М . Карапетян, Карапетян Л.М. К вопросу о “моделях” федерализма // Государство и право . 1996. № 12. С . 62-63. В.Г . Вишняков Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право . 1998. № 12. С . 23-24. считают , что федерализм в принципе не может быть асимметричным.
В науке существует точка зрения об асимметричности российского федерализма . Объявленные равноправными субъекты Федерации на деле различаются по государственно- правовому статусу , экономическому потенциалу Чиркин В.Е. Указ . соч . С . 298. . Приближение России к симметричной Федерации связывается с постепенным переходом от национально-территориального принципа федеративного устройства к территориальному Умнова И. А. Указ . соч . С . 90. . Другие ученые придерживаются позиции , что национально-территориальный принцип федерализма отвечает специфике России См .: Синюков В.Н. Указ . соч . С . 338. .
На наш взгляд , асимметричный характер России придает заключение двухсторонни х договоров с нарушением ст.ст . 71-73 Конституции.
Вышеприведенная характеристика российского федерализма означает , что нормы Конституции РФ имеют приоритетное значение для определения соотношения двух уровней законодательства . В ч . 2 ст . 4, ч . 1 ст . 15 Ко нституции Российской Федерации установлен принцип верховенства федерального законодательства . Следовательно , Россия вправе требовать признания своего законодательства на всей территории , что должно служить формированию единой непротиворечивой системы зако н одательства , созданию единого правового пространства . Поэтому правовые акты должны приниматься в строгом соответствии с разграничением предметов ведения , определенном Конституцией РФ.
На федеральном уровне решению этого вопроса уделяется значительное внима ние . Так , в целях координации с федеральным законодательством при формировании системы регионального законодательства была сформирована Комиссия при Президенте РФ по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов РФ п р и проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Федерации Указ Президента Российской Федерации от 25 января 1996 г . № 94 “О Комиссии при Президенте Российской Федерации по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов госуд арственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации” // Российская газета . 3 февраля 1996 г. .
Каким образом решается в законодательстве субъектов Федерации вопрос о создании един ого правового пространства ? Проанализируем положения республиканских конституций на предмет действия федеральных законов и Конституции РФ на территории субъектов Федерации.
По мнению Г . Ермошина , можно выделить два подхода :
1. законодатель субъекта Федерац ии прямо декларирует соподчиненность всего своего законодательства федеральному законодательству на принципах , предусмотренных Конституцией РФ ;
2. действие федеральных законов допускается по правилам , установленным субъектом Федерации Ермошин Г. Единой Р оссии – единое правовое пространство // Российская юстиция . 1999. № 1. С . 13-14. .
Необходимо выделить третий подход , так как в конституциях некоторых республик , вообще , ничего не говорится о действии на их территории федеральной Конституции и законов . Так , ст . 59 Конституции Татарстана провозглашает , что законы республики обладают верховенством на всей ее территории , если не противоречат международным обязательствам Татарстана.
Прямо декларируется соподчиненность федеральному законодательству в Конституция х Республики Марий Эл Собрание законодательства Республики Марий Эл . 1997. № 11; 2000. № 3. (ст.ст . 4, 7), Адыгеи Ведомости Законодательного Собрания (Хасэ ) – парламента Республики Адыгея . 1995. № 16. (ст . 6), Республики Хакасия Вестник Хакасии . 19 95. № 25. (ст . 4).
Особенности в регулировании этого вопроса закреплены в Конституции Башкортостана . В ст.ст . 126, 128 провозглашается , что Республика имеет самостоятельную систему законодательства , обеспечивающую регулирование всех общественных отношений кроме тех , регулирование которых добровольно передано Республикой по Договору в ведение Федерации . Обязательными на территории Башкортостана являются законы , принятые по вопросам , переданным Республикой в ведение России.
Нарушают принцип верховенства феде рального законодательства и другие нормы республиканских Конституций . Например , положения об особом порядке введения в действие федеральных законов , об их ратификации и приостановлении на территориях субъектов Федерации.
В Конституции Якутии (ст . 41) также закрепляется право приостановления субъектами РФ в одностороннем порядке правовых актов Федерации , если они противоречат Федеративному договору , Конституции или законам субъекта.
В Республике Якутия законы РФ , принятые по вопросам , отнесенным к совместном у ведению , вступают в силу после ратификации их Палатой Представителей Государственного Собрания Республики (ст . 41 Конституции Якутии ).
Итак , многие регионы предпочитают ориентироваться на положения Федеративного договора и двухсторонних договоров , а не К онституции РФ . Поэтому необходимо выяснение действия федеральных законов на территории таких субъектов Федерации при расхождении их положений с нормами договоров.
Конституция РФ (ч . 2 ст . 4, ч . 1 и ч . 2 ст . 76) установила верховенство федеральных конституц ионных и федеральных законов по предметам ведения Российской Федерации и по предметам ведения РФ в рамках совместного ведения РФ и субъектов Федерации на всей территории Российской Федерации . Однако , этот принцип не учтен в ст . 11 Конституции при решении в опроса о разграничении компетенции между органами государственной власти субъектов РФ и органов государственной власти Федерации.
Федеральный закон “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Ро ссийской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации” Федеральный закон от 4 июня 1999 г . № 119-ФЗ “ О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерац ии и органами государственной власти субъектов Российской Федерации ” // Российская газета . 30 июня 1999 г. (далее – ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения” ) четко устанавливает верховенство Конституции и федеральных законов , принятых по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения , в случае несоответствия им положений договоров (ст . 4).
Однако , договорная практика , складывающаяся до принятия закона , по-разному отражала соотношение между федеральным законом и договором , что в последующем отражалась в законодательстве субъектов Федерации.
Наибольший отход от федеральной Конституции , который объясняется политическими причинами , характерен для договоров , заключенных в 1994 – 1995 годах . Начиная с 1996 года , в догово рах не наблюдается резких противоречий с федеральной Конституцией , хотя и имеются расхождения . И именно в ранее заключенных договорах приоритет отдается договорам , а не федеральным законам (например , договоры с Татарстаном Договор Российской Федерации и Республики Татарстан “О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан” (Москва , 15 февраля 1994 г .) // Российская газета . 17 февраля 1994 г. , Башкортостаном Договор Российской Федерации и Республики Башкортостан “ О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной влас ти Республики Башкортостан ” (Москва , 3 августа 1994 г .) // Российские вести . 22 февраля 1996 г. и др .). В заключенных позже двухсторонних договорах признается более высокая юридическая сила федерального законодательства (договоры с Бурятией Договор о ра зграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия (Москва , 29 августа 1995 г .) // Российские вести . 26 февраля 1996 г. , Иркутской областью Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Иркутской области и входящего в ее состав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа (Москва , 27 мая 1996 г .) // Р оссийские вести . 25 июля 1996 г. и др .).
Ряд договоров устанавливают приоритет действия их норм над правовыми актами федеральных органов исполнительной власти (например , Договоры с органами государственной власти Тверской области Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Тверской области (Москва , 13 июня 1996 г .) // Российские вести . 25 июля 1996 г. (ст . 7), Сахалинской области Договор о разгранич ении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Сахалинской области (Москва , 29 мая 1996 г .) // Российские вести . 25 июля 1996 г. (ст . 7, 10), Омской области Договор о разг раничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Омской области (Омск , 19 мая 1996 г .) // Российские вести . 25 июля 1996 г. и др .).
В Договоре с органами власти Свердловс кой области Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области (Москва , 12 января 1996 г .) // Российская газета . 1 февраля 1996 г. уста навливается неприменение федеральных подзаконных актов на территории области до вынесения решения судом . Таким образом , устанавливается примат норм договоров над нормами федеральных нормативных актов.
Для формирования целостной системы законодательства в с лучаях договорного регулирования необходимо строго соблюдать установленное Конституцией РФ разграничение предметов ведения . К тому же Конституция не предусматривает возможности передачи полномочий федеральных законодательных органов законодательным органа м субъектов Федерации.
В ст . 3 ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения” установлено , что договоры не могут перераспределять установленные Конституцией предметы ведения Российской Федерации , предметы совместного ведения Федерации и субъекто в.
К сожалению , договорная практика часто шла другим путем.
Так , не допустимой является передача предметов исключительного ведения Федерации в ведение отдельных субъектов Федерации (в частности п . 11 ст . 3 Договора с Башкортостаном ), либо отнесение их к со вместному велению субъектов договорных отношений (п . “м” ст . 2 Договора с Тверской областью ). Любые договоры , которые относят вопросы ст . 71 к компетенции субъектов Федерации противоречат Конституции РФ , так как они заключаются не на основании федеральных законов о передаче конкретным субъектам конкретных полномочий.
ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения” указывает , что предметом договоров может быть конкретизация предметов ведения и полномочий , установленных Конституцией РФ и федеральны ми законами (ст . 17). Предметы совместного ведения могут конкретизироваться с учетом политических , экономических , социальных , географических , этнических и иных особенностей регионов (ст . 14).
В договорах иногда указывается перечень вопросов исключительного ведения субъектов , хотя согласно ст .73 Конституции он является открытым.
Большое значение на формирование двухуровневой системы законодательства оказывают соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъек тов РФ . Конституции РФ предусматривает лишь заключение соглашений по передаче осуществления части полномочий между исполнительными органами (ст . 78). ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения” как и Конституция РФ , не предусматривают заклю ч ение соглашений о разграничении полномочий между органами исполнительной власти.
Сложная ситуация сложилась в формировании законодательства на уровне субъектов Федерации , включающих в себя автономные образования . Согласно п . 4 ст . 66 Конституции РФ в “слож носоставных” субъектах Федерации отношения между автономными округами и краями , областями , в которые они входят , могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власт и края , области.
Закон “Об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами” принятый Государственной Думой 13 июня 1997 г . был отклонён Президентом 21 июля 1997 г . Но договоры между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края , области уже заключаются.
Конституционный Суд РФ фактически высказал позицию о том , что нормативные правовые акты автономных образований при условии правильного разграничения полномочий не должны противоречить нормативным правовым актам края (области ) Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г . № 12-П // Российская газета . 22 июля 1997 г. . В этом случае возникает проблема осуществления равноправия субъектов Федерации . По этому поводу Суд пояснил , что “вхождение” автономного округа в состав иных субъектов Федерации , не умаляет его статуса как равноправного субъекта Федерации , так как он вправе распоряжаться самостоятельно объёмом полномочий , предоставленных ему Конституцией . В т о же время Конституционный Суд подчеркнул такой аспект равноправия субъектов Федерации как их равноправие между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
Создание единой системы законодательства требует , чтобы законодательст во всех субъектов РФ формировалось на основании единых принципов . Предметы ведения и полномочия закреплены Конституцией и договорному переделу не подлежат.
Договорная практика приводит к повышению правового и социально-экономического статуса отдельных субъ ектов Федерации , нарушая провозглашенный в Конституции принцип равноправия субъектов Федерации . Поэтому при заключении договоров необходимо соблюдать принцип приоритета федерального законодательства над нормами договоров , а также заложенный в ФЗ “О принци п ах и порядке разграничения предметов ведения” принцип недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации (ст . 3).
Для того , чтобы положения договоров не противоречили федеральному законодательству , необходимо усилить контроль над проц ессом их заключения . На наш взгляд , ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения” урегулировал далеко не все вопросы . К примеру , неясно , будет ли подписан договор при отрицательном заключении Совета Федерации ? Следует зафиксировать обязательн о сть учета мнения Совета Федерации Президентом . Закон не включил предложения депутатов об утверждении договоров законом , а также обязательность переутверждения в Совете Федерации уже подписанных договоров.
В законе необходимо было указать , кто обладает полн омочиями по подписанию договоров и соглашений , каков статус и функции уполномоченного.
В законе следовало определить источник официального опубликования договоров . Можно было установить требование регистрации Министерством юстиции РФ всех договоров и согла шений.
Итак , двухсторонние договоры не должны противоречить федеральному законодательству . Федеральное законодательство имеет верховенство на всей территории Российской Федерации , в том числе и в субъектах Федерации , заключивших двусторонние договоры.
Вмес те с тем федеративная структура законодательства зависит от круга полномочий субъектов Федерации в сфере законодательства , поэтому положение о верховенстве федерального законодательства нуждается в уточнении.
На территории субъекта Федерации действуют феде ральные законы и законы субъектов Федерации . Из смысла Конституции РФ (ч . 4 ст . 76) вытекает , что федеральные законы обладают верховенством в случаях их принятия по предметам ведения собственно федерации и по вопросам , регулируемым Федерацией в рамках сов м естного ведения . Законы субъектов Федерации , принятые по предметам ведения субъектов Федерации имеют равную юридическую силу с федеральными законами.
Противостояние законов федерального и регионального уровня возможно , когда один законодатель внедряется в предмет ведения другого законодателя . В этом случае возникают юридические коллизии . Правом окончательного их разрешения обладает суд.
Многие субъекты Федерации до сих пор не нашли предмета для собственного правового регулирования . Поэтому они часто “внедря ются” в сферу полномочий Федерации , либо просто “дублируют” федеральные акты.
М.С . Саликов в своей работе выделяет предметы ведения и полномочия субъектов Федерации . Он пишет , что отсутствие в Конституции собственно перечня предметов ведения субъектов Феде рации не означает , что Основной Закон не предусматривает их отдельных правомочий , часть из которых можно рассматривать в качестве федеральных гарантий . Так , ст . 5 Конституции устанавливает равноправие всех субъектов , называет принципы федеративного устрой с тва , предусматривает право субъектов принимать собственные конституции (уставы ) и законодательство . Ч . 2 ст . 11 и ст . 77 закрепляет право субъектов самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти ; ч . 3 ст . 11 – конституционно-договорны е основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами ; ч . 3 ст . 67, ч . 4 и 5 ст . 76 – осуществление собственного правового регулирования вне пределов федерального и совместного ведения ; ст . 68 – право на установление госуда р ственных языков ; ч . 6 ст . 76 – превалирование региональных правовых актов , принятых по предметам ведения субъектов Федерации , над федеральными ; ч . 2 и 3 ст . 77 – взаимное делегирование полномочий ; ч . 2 ст . 95 – представительство субъектов в Совете Федерац и и ; ст . 125 – обращение в Конституционный Суд Федерации с различными запросами ; ч . 3 ст . 129 – согласование вопроса о назначении прокурора субъекта Федерации ; ст . 136 – одобрение поправок к главам с 3 по 8 федеральной Конституции ; ч . 2 ст . 137 - изменение с обственного наименования и др. Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России . Екатеринбург : 1998. С . 492. .
Анализ Основных Законов российских регионов , закрепляющих собственную компетенцию , позволяет выделить ряд типичных предметов ведения и полном очий субъектов Федерации . К ним , в частности , относятся :
1. Учредительные : принятие конституции или устава , внесение в них изменений и дополнений , контроль за их соблюдением ; территория и административно-территориальное устройство ; установление системы ор ганов государственной власти , порядка их организации и деятельности ; законодательное обеспечение организации местного самоуправления.
2. Законодательные и правоохранительные : принятие и изменение законов , контроль за их соблюдением.
3. Социально-экономич еские : собственность субъектов и управление ею ; принятие и утверждение программ в области экономического , экологического , социального , культурного и национального развития субъектов ; региональный бюджет ; региональные внебюджетные фонды ; региональные налоги и сборы ;
4. Международные и внешнеэкономические : международные и внешнеэкономические связи субъектов Саликов М.С. Указ . соч . С . 492-493. .
Вместе с тем , по замечанию отдельных авторов , в Конституции РФ практически все мыслимые предметы регулирования на ходятся , как минимум , в совместном ведении Федерации и субъектов РФ , а закрепление в ст . 73 Конституции остаточной компетенции субъектов РФ , дает возможность расширительного толкования полномочий Федерации в сфере ее исключительного ведения Конституция Р оссийской Федерации : Проблемный комментарий . Указ . соч . С . 80. .
Может ли осуществляться разграничение предметов совместного ведения и полномочий федеральными законами ? Такой вопрос поставило Правительство Республики Карелия перед Конституционным Судом в о бращении по конституционности положений Лесного кодекса , основываясь на ч . 3 ст . 11 Конституции РФ , в соответствие с которой разграничение предметов ведения и полномочий определяется Конституцией , Федеративным и иными двухсторонними договорами.
Из правовой позиции Конституционного Суда в постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 г . № 1-П // Российская газета . 22 января 1998 г. следу ет подтверждение конституционного порядка разграничения предметов ведения и права федерального законодателя определения и разграничения полномочий в рамках определенного предмета совместного ведения.
В ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов веде ния” прямо указывается , что по вопросам , указанным в ч . 1 ст . 72 Конституции РФ , принимаются федеральные законы , определяющие основы правового регулирования , включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и ор г анами власти субъектов Федерации , а также федеральные законы , направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти (ч . 1 ст . 12).
И.А . Умнова обращает внимание на то что , если строго следовать логике ст . 76, то принятие других а ктов , кроме федеральных законов , по предметам совместного ведения в Конституции не предусматривается Умнова И.А. Указ . соч . С . 201. . Однако , такая возможность закрепляется в принимаемых федеральных законах . Конституционный Суд в указанном выше постановл ении пояснил , что издание не только законов , но и иных нормативных актов по предметам совместного ведения не противоречит ст . 76 (ч . 2) Конституции РФ . Свою позицию Конституционный Суд подтвердил также в постановлении по делу о толковании статей 71 (пункт “г” ), 78 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 г . № 2-П // Российская газета . 10 февраля 1999 г. .
И.А . Умнова предлагает три возможных варианта установления пределов законодательного регулирования Федерации . Основной способ выражается в разграничении компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ , а иногда и органов местного самоуправления . Второй способ с о стоит в установлении принципов законодательного регулирования . Третий способ заключается в сочетании двух первых с одновременным применением дополнительных приемов (конкретизация принципов и т.д .) Умнова И.А. Указ . соч . С . 213. .
В практике возник также вопрос : могут ли субъекты Федерации осуществлять опережающее правотворчество , по предметам совместного ведения . Это право содержалось в Федеративном Договоре, Федеративный Договор : Документы . Комментарий . Указ . соч . С . 59. Конституция РФ не дает ясного ответа.
Конституционный Суд в ряде своих решений указал , что отсутствие федерального закона по вопросам совместного ведения не препятствует субъектам Федерации принимать собственные правовые акты с последующим приведением их в соответствие с принятым федер альным законодательством , это следует из смысла ч . 5 ст . 76 См .: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г . № 3-П //
Собрание законодательства Российской Федерации . 1996 г . № 7, ст . 700; Определение Конституционного Су да Российской Федерации от 1 октября 1998 г . № 145-О // Российская газета . 9 декабря 1998 г. .
Принятие ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения” сняло данную проблему . Часть 2 ст . 12 закона закрепила позицию Конституционного Суда.
Формиро вание целостной системы законодательства требует учета позиций субъектов Федерации в процессе принятия федеральных законов по предметам совместного ведения . В принятом федеральном законе (ст . 13) отражен особый порядок рассмотрения таких законопроектов по предметам совместного ведения.
Следует согласиться с предложением о том , что в субъектах Федерации нужно установить специальные правила рассмотрения федеральных законопроектов , например обязательность обсуждения подготовленного заключения на проект в закон одательном органе Российское законодательство : проблемы и перспективы . Указ . соч . С . 382. .
Актуальным считаем предложение о том , чтобы в федеральном законе был установлен порядок согласования не только федеральных законов по предметам совместного ведени я , но и международных договоров , нормативных актов Президента и Правительства , федеральных министерств и ведомств , внутрифедеральных договоров , затрагивающих интересы более чем одного субъекта Федерации Умнова И.А. Указ . соч . С . 134-135. . Это позволит у читывать интересы субъектов Федерации и будет способствовать формированию непротиворечивого законодательства на региональном уровне.
Конституция РФ и ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения” не дают ответа на вопрос о соотношении по юриди ческой силе законов субъектов Федерации и указов Президента РФ , постановлений Правительства РФ , принятых по предметам совместного ведения , при отсутствии федеральных законов . Согласно ч . 2 ст . 90, ч . 2 ст . 115 Конституции РФ указы Президента и постановлени я Правительства обязательны для исполнения на всей территории России . По нашему мнению , по аналогии с ч . 5 ст . 76 Конституции в данной ситуации должен действовать федеральный правовой акт .
В отношении соответствия актам Президента и Правительства РФ право вым актов исполнительных органов власти субъектов РФ данное положение подтверждает ст . 77 Конституции РФ , устанавливающая единство системы исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения . Это п одтверждает и закрепленное Конституцией право Президента приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов в случае их противоречия Конституции РФ , федеральным законам.
Таким образом , на сегодняшний день нельзя говорить о четком соотв етствии правовых актов в рамках федеративной структуры законодательства . Решение проблем в теории не приведет сразу к положительным сдвигам на практике . Во многом , причины несоответствия актов регионального уровня федеральным правовым актам носят экономич е ский характер . Именно , стремясь к финансовым выгодам , субъекты Федерации идут на заключение двухсторонних договоров . Поэтому необходимо укрепление федеративных отношений в финансовой сфере.
Ситуация , складывающаяся при формировании федеративной структуры з аконодательства , привела в науке к постановке важной проблемы о взаимной ответственности Федерации и субъектов Эбзеев Б.С . Карапетян Л.М . Указ . соч. .
Лишь недавно законом “О внесении изменений и дополнений в федеральный закон “Об общих принципах организ ации законодательных (представительных ) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”” Федеральный закон от 19 июля 2000 г . № 106-ФЗ “О внесении изменений и дополнений в федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных ) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”” // Российская газета . 1 августа 2000 г. была предусмотрена ответственность органов государственной власти субъектов РФ за принятие правовых актов , противоречащих Конституции и федеральным законам . Президент РФ получил право смещать с должности глав региональных администраций и распускать региональные законодательные собрания в случае двукратного нарушения ими Конституции РФ.
Учитывая важную р оль в формировании законодательства правовых актов органов местного самоуправления , законодательством установлена также ответственность органов местного самоуправления за принятие актов , противоречащих федеральному законодательству , законодательству субъе к тов РФ Федеральный закон от 7 июля 2000 г . № 107-ФЗ “О внесении изменений и дополнений в федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации ”” // Российская газета . 8 августа 2000 г. .
В связи с тем , что Росси йская Федерации является по своему характеру конституционно-договорной , следует обратить внимание на исполнение и договорных обязательств . Договоры , как правило , ограничиваются на этот счет общими положениями . Статья 21 ФЗ “О принципах и порядке разгранич е ния предметов ведения” впервые в федеральном законодательстве предусматривает возможность такой ответственности.
Следует подробнее остановиться на вопросе, какое законодательство находится в ведении РФ , какое находится в совместном ведении РФ и субъектов Р Ф и какое законодательство находится в исключительном ведении субъектов РФ .
Распределению предметов ведения между федерацией и её субъектами , разграничению полномочий между их органами государственной власти посвящены ст.ст . 71-73 Конституции РФ.
По россий ской конституционной модели предметы ведения разграничивают круг зафиксированных федеральной Конституцией вопросов – сфер власти . Предметы ведения по российской Конституции – это не только сферы общественных отношений (федеративное устройство , внешняя пол и тика и международные отношения , внешнеэкономические отношения и т.п .). Наряду со сферами общественных отношений в перечне предметов ведения представлены конкретные полномочия (принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов , пр и нятие и изменение конституций и уставов субъектов Российской Федерации , установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации , осуществление мер по борьбе с катастрофами , стихийными бедствиями и т.д .); государственные функции (регул и рование и защита прав и свобод человека и гражданина , защита семьи , материнства и детства , координация вопросов здравоохранения и т.д .); отрасли законодательства (гражданское законодательство , уголовное законодательство , административное законодательство и т.д .); объекты ведения (федеральная государственная собственность , федеральные энергетические системы и т.д .) Умнова И.А. Указ . соч . С . 178. .
Отсутствие единого подхода в формулировании предметов ведения в определенных случаях справедливо можно рассмат ривать как недостаток . Трудно , к примеру , объяснить использование разных терминов – “общие вопросы” и “координация вопросов” – применительно к сферам жизнедеятельности и управления одного и того же уровня регулирования . Так , согласно п . “е” ч . 1 ст . 72 Ко н ституции РФ , к совместному ведению Федерации и ее субъектов относятся общие вопросы воспитания , образования , науки , культуры , физической культуры и спорта , в то же время в отношении сфер здравоохранения , защиты семьи , материнства , отцовства и детства , соц и альной защиты та же статья Конституции употребляет уже иной термин – “координация вопросов” (п . “ж” ) Умнова И.А. Указ . соч . С . 178-179. .
Едва ли верным является отнесение к совместному ведению “общих вопросов” . Общие вопросы – это категория , имманентно присущая для федерального уровня регулирования , так как в данном случае речь идет о тех сферах , которые требуют единообразия . В частности , можно ли рассматривать общие вопросы образования в качестве предмета совместного ведения , если ст . 43 Конституции Ро с сийской Федерации их фактически регулирует , устанавливая гарантии права на образование . Она определяет уровни образования , в отношении которых гарантируется общедоступность и бесплатность , условия бесплатного получения высшего образования , обязательность о сновного общего образования . Это и есть общие вопросы образования , и они регулируются на федеральном уровне . Поэтому справедливым является предложение о том , что в отношении сфер жизнедеятельности и отраслей управления целесообразно употреблять один терми н , например “вопросы” Умнова И.А. Указ . соч . С . 179. .
В перечне вопросов , обозначенных в Конституции РФ как предметы ведения , обращает на себя внимание использование различной юридической терминологии в определении видов и форм правового регулирования : “ право” , “законодательство” , “правовая основа” , “правовое регулирование” Там же. .
Анализ ст.ст . 71 и 72 Конституции Российской Федерации свидетельствует о том , что “законодательство” как предмет ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерац ии употребляется в значении отрасли . При этом о законодательстве идет речь в тех случаях , когда необходимо обозначить устоявшиеся отрасли законодательства , наличие которых признано юридической наукой.
Всего в ст . 71 и 72 Конституции РФ перечислено 16 отрас лей законодательства . Это гражданское , гражданско-процессуальное , арбитражно-процессуальное , уголовное , уголовно-процессуальное , уголовно-исполнительное , административное , административно-процессуальное , трудовое , семейное , жилищное , земельное , водное , ле с ное законодательство , законодательство о недрах , об охране окружающей среды . Из этого перечня видно , что не все отрасли законодательства , определяемые теорией российского права , распределены в российской Конституции как предметы ведения . Отсутствует , напр и мер , финансовое законодательство . Если следовать логике перечисления отраслей законодательства , регулирующих охрану природных ресурсов и объектов , то должна быть обозначена и такая отрасль законодательства , как законодательство о животном мире Умнова И.А. Указ . соч . С . 180. .
Право как предмет ведения употребляется лишь в п . “п” ст . 71 Конституции Российской Федерации для обозначения в качестве вопроса ведения Федерации “федерального коллизионного права” . Другие варианты использования правовых категорий – определение статуса (п . “н” ст . 71), правовое регулирование (п . “о” ст . 71 Конституции Российской Федерации ), установление правовых основ (п . “ж” ст . 71), установление основ (п . “е” ст . 71), установление системы (п . “г” ст . 71), регулирование (п . “в” , “ж ” ст . 71) Умнова И.А. Указ . соч . С . 181. .
Попытка понять природу правовых категорий , определяемых в данном случае , и причин дифференциации терминологии предполагает уяснение их соотношения с понятиями “отрасль законодательства” и “право” . Последние два т ермина вполне уместны и при формализации предметов ведения в упомянутых выше случаях . В самом деле , речь , видимо , должна идти не просто о регулировании , а о прерогативе формирования на федеральном уровне финансового , валютного , банковского , таможенного за к онодательства (п . “ж” ст . 71). По-видимому , не правовое регулирование , а право интеллектуальней собственности подразумевается в п . “о” ст . 71 Там же. .
Изучение вопросов технико-юридической формализации предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения в федеральной Конституции и практики использования данных категорий в федеральном законодательстве свидетельствует о несовершенстве формулировок круга предметов ведения в Основном законе России , об актуальности проблемы расхождения в и с пользовании терминологии на конституционном и текущем законодательном уровнях правового регулирования , о трудностях идентификации употребляемых категорий.
Согласно п . “о” ст . 71 Конституции РФ , в ведении Российской Федерации находятся : уголовное , уголовно- процессуальное , уголовно-исполнительное , гражданское , гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство . Отнесение перечисленных отраслей законодательства к исключительному ведению РФ обуславливается как важностью регулируемых ими общ е ственных отношений , их предназначением в деле обеспечения внутренней политики государства , так и заинтересованностью всех субъектов федерации и самой федерации в принципиально едином правовом пространстве в сфере уголовной политики , гражданско-правового р е гулирования , едином порядке судопроизводства на всей территории страны . Это достигается регулированием отношений в этих сферах только федеральными законами.
Особенностью рассматриваемых предметов ведения является наличие во всех этих отраслях общефедеральн ых кодексов – законодательных актов , в которых объединены и систематизированы нормы права , регулирующие определенную область общественных отношений (как материального , так и процессуального характера ). Кодексы по названным отраслям законодательства предст а вляют собой стройные , внутренне согласованные системы норм . Они имеют довольно сложную структуру , отражающую структуру отрасли права , её институты и подинституты , содержат принципы и задачи отрасли , регулируют различные виды конкретных правоотношений.
Угол овное законодательство кодифицировано полностью . Согласно действующему Уголовному кодексу Российской Федерации от 24 мая 1996 г. Уголовный кодекс Российской Федерации от 24 мая 1996 г . № 63-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации . 17 июня 19 96 г . № 25. Ст . 2954. , уголовное законодательство РФ состоит исключительно из указанного Кодекса . Основным источником уголовно-процессуального законодательства продолжает оставаться Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР Уголовно-процессуальный кодекс РСФ СР от 27 октября 1960 г . // Ведомости Верховного Совета РСФСР . 1960. № 40. Ст . 592. , принятый 27 октября 1960 г . Основным источником уголовно-исполнительного законодательства является новый Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации Уголовно-ис полнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 г . № 1-ФЗ // Российская газета . 16 января 1997 г. . Стержневым актом гражданского законодательства России является Гражданский кодекс Российской Федерации , принимаемый Государственной Думой тремя ча стями . Главным источником гражданско-процессуального законодательства остаётся Гражданский процессуальный кодекс РСФСР Гражданский процессуальный кодекс РСФСР от 11 июня 1964 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР . 1964. № 24 . Ст . 407. 1964 г ., в котор ый внесены многочисленные изменения . Основным источником арбитражно-процессуального законодательства является Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 5 апреля 1995 г . № 70-Ф 3 // Рос сийская газета . 16 мая 1995 г. .
Согласно п . “к” ст . 72 Конституции РФ , в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся : административное , административно-процессуальное , трудовое , семейное , жилищное , земельное , водное, лесное законодательство , законодательство о недрах , об охране окружающей среды . Перечисленные отрасли законодательства взаимосвязаны с указанными в п.п . “б” , “в” , “д” , “е” , “ж” , “з” статьи 72 Конституции предметами совместного ведения федерации и ее субъ е ктов , поскольку все указанные отрасли законодательства регулируют те или иные правоотношения , отражающие предметы совместного ведения.
Так , административное и административно-процессуальное законодательство имеет своим предметом , в частности , установление юридической ответственности за совершение административных правонарушений , а также порядок производства по ним , совершенных в сфере природопользования , ее охраны и т.п . Объём полномочий федерации в указанных отраслях законодательства определяется тем , что в масштабе всей федерации должны действовать систематизированные законодательные акты , регулирующие порядок издания актов , виды и формы ответственности за отдельные правонарушения , единый порядок рассмотрения и разрешения дел и другие общезначимые принцип ы , основания , пределы разделения компетенции между органами , уполномоченными разрешать дела в той или иной сфере , виды санкций , общие правила их применения и т.п . Поскольку каждой из перечисленных отраслей законодательства присущ собственный предмет регули р ования , объем должен определяться федерацией по типу либо основ законодательства , либо , с общего согласия , – федерального кодекса , закрепляющего возможность отдельных субъектов федерации по их желанию принимать собственные кодексы или иные законы , которые, однако , не должны противоречить общефедеральным , сужать либо расширять установленные им пределы , объем регулирования Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ . ред . Ю.В . Кудрявцева . – М .: Фонд “Правовая культура” , 1996. С . 335. .
В настоящее время приняты новые Семейный Семейный кодекс Российской Федерации от 8 декабря 1995 г . № 223-ФЗ // Российская газета . 27 января 1996 г. , Водный Водный кодекс Российской Федерации от 18 октября 1995 г . № 167-ФЗ // Российская газета . 23, 25 ноября 1995 г. и Лесной Лесной кодекс Российской Федерации от 22 января 1997 г . № 22-ФЗ // Российская газета . 4 февраля 1997 г. кодексы Российской Федерации . Действуют Кодекс РСФСР об административных правонарушениях Кодекс РСФСР об административных правонарушен иях от 20 июня 1984 г . // Ведомости Верховного Совета РСФСР . 5 июля 1984 г . № 27. Ст . 909. , Жилищный кодекс Жилищный кодекс РСФСР от 24 июня 1983 г . // Ведомости Верховного Совета РСФСР . 1983 г . № 26. Ст . 883. и Кодекс законов о труде Кодекс законов о труде РСФСР от 9 декабря 1971 г . // Ведомости Верховного Совета РСФСР . 1971. № 50. Ст . 1007. , а также законодательство о недрах Закон РФ от 21 февраля 1992 г . № 2395-1 “О недрах” // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ от 16 а преля 1992 г . № 16. Ст . 834. , об охране окружающей среды Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г . № 2060-I “Об охране окружающей природной среды” // Российская газета . 3 марта 1992 г. , разрабатываются или находятся в стадии принятия и другие акты , касающиеся регулирования названных общественных отношений.
На сегодняшний день в федеральном законодательстве еще не сформирован полностью механизм , позволяющий обеспечить единство правового пространства в России . Необходима унификация российского законодательства с учетом его двухуровневого характера . Для реализации этой задачи нужно , чтобы субъекты Федерации перестали дублировать федеральное законодательство , совершенствовали юридическую технику , принимали правовые акты по предметам собственного ведения и в рамках п олномочий по предметам совместного ведения . Ответственность за подобное состояние дел в системе законодательства должна ложиться не только на региональных законодателей , но и на федеральных , которые опаздывают с принятием федеральных законов , либо формули р уют нормы расплывчато.
Глава 3. Модели федерации и система законодательства
В настоящее время в мире наблюдается бурное развитие процессов федерализации , связанных с интеграционными явлениями . Возрастает и число федеративных государств.
В мире насчитыва ется 24 федеративных государства , включая Швейцарскую Конфедерацию . Наибольшее число федераций в Европе – семь . В Азии существуют четыре федеративных государства . На Американском континенте созданы шесть федераций . Кроме них в Латинской Америке были други е мелкие федеративные островные образования в Карибском бассейне , и почти все они распались . Четыре федеративных государства существуют в Африке и три в Океании.
В некоторых случаях точные классификации в современных условиях , когда создается все больше сме шанных и гибридных форм , указать довольно сложно : есть своеобразные государства , обладающие некоторыми чертами федерализма Чиркин В.Е. Указ . соч . С . 293. .
Процессы федерализации продолжаются . Возникают переходные формы в виде регионалистского государств а , где все составные части являются автономными образованьями (20 в Италии , 17 в Испании , 10 в Шри-Ланке ) Чиркин В.Е. Указ . соч . С . 294. . По пути федерализации идёт Европейский союз пятнадцати государств . 8 декабря 1999 г . между Российской Федерацией и Республикой Беларусь заключён Договор о создании Союзного государства Договор “О создании союзного государства” (Москва , 8 декабря 1999 г .) // Российская газета . 29 января 2000 г. . Договор ратифицирован федеральным законом , принятым Государственной Думо й 13 декабря 1999 г Федеральный закон от 13 декабря 1999 г . № 25-ФЗ “О ратификации Договора о создании Союзного государства” // Российская газета . 6 января 2000 г. .
В научной литературе федерации классифицируют по ряду оснований.
По способу возникновени я различаются договорные и конституционные федерации.
Договорные федерации образуются в результате договора между независимыми государствами , осознавшими необходимость государственного объединения для совместной реализации своих общих интересов и превращаю щимися в субъекты федераций Конституционное (государственное ) право зарубежных стран . Учебник . В 4-х томах . Тома 1-2. Отв . ред . Б.А . Страшун . – М .: Издательство БЕК , 1995. С . 666. . Договорной федерацией был СССР , сейчас договорной федерацией являются ОА Э , Сербо-хорватско-мусульманская федерация , США.
Конституционные федерации создаются “сверху” в результате принятия конституций и иных законодательных актов . Такими федерациями являются Бельгия , Германия , Индия , Пакистан.
В зависимости от значения национал ьного фактора в организации федерации их классифицируют на территориальные и национально-территориальные.
В западной науке федерация не рассматривалась как способ решения национального вопроса , федерации складывались исторически на основе территорий , госуд арств , государственных образований по территориальному признаку . Во многих случаях он доказал свою пригодность и используется для организации управления во многих государствах (например , он обеспечивает государственное единство отстоящих друг от друга Ком о рских островов , создавших федерацию ). Лишь в единичных случаях на структуре западных федераций , возникших в прошлые столетия , сказался этнический и лингвистический фактор . Так было в Канаде , где теперь франкоязычное население составило одну из десяти пров и нций – Квебек Подробнее о территориальном и национально-территориальном подходах к строительству федерации см .: Чиркин В.Е. Указ . соч . С . 303-310. . Федерациями , построенными на территориальном признаке являются : Австрия , Аргентина , Бразилия , Германия , Мексика , США и др.
К федерациям , построенным по национально-территориальному принципу относятся : Бельгия , Индия , Канада , Швейцария , Югославия и др.
В зависимости от степени равноправия составных частей различают федерации симметричные – с однопорядковыми с убъектами и асимметричные – с разностатусными и различными видами субъектов.
В.Е . Чиркин считает , что абсолютно симметричных федераций с точки зрения их конституционного регулирования в настоящее время в мире нет , их тем более не может быть при анализе с п озиций социально-экономических или духовного склада жизни . Поэтому он делит федерации на асимметричные и относительно симметричные Чиркин В.Е. Указ . соч . С . 298, 300. .
К симметричным федерациям относятся Австрия , Германия , Объединенные Арабские Эмираты и др.
Асимметричными федерациями являются Бразилия , Индия , Нигерия , США , Швейцария.
По степени сочетания централизации и децентрализации федерации делят на централизованные (интегративные ), например Индия , и относительно децентрализованные (деволюционные , относительно централизованные ) – Германия , США , Швейцария и др.
Для того чтобы выяснить , как построена система законодательства различных федеративных государств , необходимо рассмотреть вопрос о моделях распределения компетенции в зарубежных странах.
Согла симся с точкой зрения М.Х . Фарукшина , который считает , что разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и её членами составляет важнейший отличительный признак любой федерации . Разграничение предметов ведения и полномочий федерального цен т ра и субъектов федерации имеет существенное , если не сказать решающее , значение для нормальной жизнедеятельности федеративного государства . На таком разграничении основываются разделение власти по вертикали , определённое ограничение всевластия центра с од н овременным предоставлением ему значительных полномочий по осуществлению жизненно важных для общества функций , а также относительная самостоятельность членов федерации и та доля суверенитета , которую они реализуют Фарукшин М.Х. Современный федерализм : рос сийский и зарубежный опыт . – Казань : Изд-во Каз . ун-та , 1998. С . 123-124. .
По мнению Б.А . Страшуна и С.Ю . Кашкина , складываются эти модели из следующих элементов :
· исключительной федеральной компетенции ;
· исключительной компетенции субъектов федерации ;
· конкурирующей компетенции федерации и ее субъектов ;
· остаточной компетенции , распределяемой конституциями различно в зависимости от степени централизованности данной федерации Конституционное (государственное ) право зарубежных стран . Учебник . В 4- х томах . Тома 1-2. Указ . соч . С . 677. .
С компетенцией как совокупностью полномочий в отношении определенных предметов ведения не надо смешивать сами эти предметы , образующие сферу компетенции . Сферы компетенции могут быть следующие :
· исключительная феде ральная , где в принципе только федеральные органы могут обладать властными полномочиями и осуществлять их , однако отдельные права могут быть делегированы субъектам федерации ;
· исключительная субъектов федерации , где только их органы , а также органы местн ого самоуправления могут иметь и осуществлять полномочия власти ;
· совместная федерации и ее субъектов , где властные полномочия принадлежат и федеральным органам , и органам субъектов федерации , включая их органы местного самоуправления . В этой сфере компе тенция может быть строго распределена между федерацией и ее субъектами (например , федерация законодательствует , а ее субъекты обеспечивают исполнение законов или федерация издает основополагающее , рамочное регулирование , а ее субъекты – конкретное ), и в т а ком случае в данной сфере могут быть полномочия , входящие в исключительную компетенцию как федерации , так и ее субъектов . Но распределение в совместной сфере может иметь и конкурирующий характер : органы субъектов федерации вправе принимать решения по любы м вопросам данной сферы , пока такие решения не приняты федеральными органами . В любом случае акты субъектов федерации в совместной сфере не могут противоречить актам федеральным ;
· остаточная , то есть не определенная конституцией ; она может быть посредство м конституционной презумпции отнесена к любой из вышеперечисленных Там же. .
В.Е . Чиркин выделяет пять основных вариантов размежевания предметов ведения в федеративном государстве См .: Чиркин В.Е. Указ . соч . С . 320-330. :
· Конституциями установлена и сключительная компетенция (предметы ведения , полномочия ) федерации , а все остальные вопросы отнесены к ведению её субъектов . Такая модель используется в Австралии , США , Танзании , Швейцарии и др.
· Устанавливается исключительная компетенция субъектов феде рации , в которую федеральные органы не могут вмешиваться . Это редкий способ размежевания предметов ведения и в чистом виде он сейчас не применяется , но
как частный случай наряду с другими используется Мексикой , и рядом других стран.
· Установлены две сфе ры компетенции : федерации и её субъектов , причём вторая сфера определена не в виде остаточного от исключительной компетенции федерации , а путём перечня полномочий субъектов . Такой порядок предусмотрен в Аргентине , Канаде , Эфиопии.
· Четвёртый вариант закл ючается в том , что конституции дают перечень полномочий только в двух сферах : федеральной и совместной компетенции . Всё , что не названо , относится к исключительной компетенции штатов . Такими являются конституции Германии , Нигерии , Пакистана , России.
· Пят ый способ разграничения предметов ведения федерации и субъектов состоит в том , что указываются три сферы компетенции , причём в пределах каждой сферы содержатся исчерпывающие перечни . Примером такой конституции является Конституция Индии.
Далее рассмотрим к онкретные примеры распределения компетенции и федеративного строения системы законодательства ряда государств.
Соединённые Штаты Америки являются договорной федерацией , с децентрализацией полномочий федеральной власти , с асимметричным статусом субъектов фе дерации . Федеративное устройство США основано на чисто территориальном принципе.
По мнению О.В . Зайчука , основываясь на территориальном принципе , правовая система США состоит из 57 правовых систем : федеральной , действующей на всей территории США , 50 правов ых систем штатов и правовых систем Пуэрто-Рико , островов Американские Самоа , Гуам , Джонсон , Мидуэй , Вирджинские Зайчук О.В. Правовая система США . – Киев : Наукова думка , 1992. С . 16. .
Конституция США принята в 1787 г . Это одна из старейших ныне действующ их конституций и одна из наиболее “жёстких” : за 200 лет в неё было внесено всего 27 поправок , 10 из которых , так называемый Билль о правах , вступили в силу в 1791 г.
Американская конституция применяет основанную на принципе дуалистического федерализма схем у разделения полномочий между Союзом и штатами , по которой и федерация в целом , и штаты располагают обособленными сферами полномочий . В то же время данная модель не ограничивается указанными двумя подсистемами , а включает в себя следующие элементы :
1. Иск лючительную компетенцию федерации.
2. Сферу совпадающих полномочий федерации и штатов.
3. Исключительную компетенцию штатов.
4. Полномочия , запрещенные федерации.
5. Полномочия , запрещенные федерации и штатам.
6. Полномочия , запрещенные штатам.
7. Об язанности федерации по отношению к штатам (федеральные гарантии ).
8. Обязанности штатов во взаимоотношениях друг с другом.
Исключительную федеральную компетенцию образуют три вида полномочий Подробнее см .: Саликов М.С. Указ . соч . С . 473-484. .
Во-первых , это полномочия , прямо закрепленные за союзом Конституцией США . К этим полномочиям , некогда делегированным штатами федеральному центру , относятся : налогообложение ; чеканка монеты ; регулирование межштатной и внешней торговли ; управление территориальными в л адениями ; объявление войны ; выдача каперских свидетельств и разрешений на репрессалии ; набор и содержание армии ; создание и содержание военно-морского флота ; созыв милиции ; установление признаков пиратства в открытом море и наказание за его совершение , пр и ем в союз новых штатов.
Во-вторых , это подразумеваемые полномочия , разумно выводимые из прямо закрепленных.
В-третьих , так называемые присущие полномочия , которые вытекают не из конституционного положения , а из самой природы государства , которому изначальн о свойственны некоторые бесспорные функции . Например , федеральное правительство имеет такие присущие полномочия в сфере внешних отношений , причем точно в таком же объеме , как и правительство унитарного государства.
За время существования американского госу дарства функции и прерогативы федерального правительства были значительно расширены . Юридической базой такого расширения служат четыре конституционных положения (клаузулы ).
Первое . Клаузула национального верховенства , устанавливающая превалирование федерал ьных Конституции , законов и договоров , требует от всех должностных лиц (хотя в Конституции говорится лишь о судьях ) как федерального , так и уровня штатов следовать “верховному праву Здесь и далее толкование норм Конституции США даётся по .: Саликов М.С. У каз . соч . С . 473-484. ” страны , “какими бы ни были положения Конституции или законов любого из штатов” (ч . 2 ст . VI Конституции ). Штаты не вправе использовать свои зарезервированные полномочия (X поправка ) для противопоставления национальной политике.
Втор ое . Клаузула военных полномочий , закрепленных ч . 10 - 14 разд . 8 ст . 1 Конституции . В соответствии с этими полномочиями центральное правительство ответственно за защиту нации от внешней агрессии и , когда это необходимо , за ведение войны . Для успешного вып о лнения этих обязанностей оно вправе предпринимать все необходимые действия . По сути , федеральное правительство может , используя военные полномочия , делать все , кроме того , что прямо противоречит Конституции.
Третье . Клаузула о торговле , предусматривающая п раво центра регулировать межштатную торговлю , а также торговлю с иностранными государствами и индейскими племенами (ч . 3 разд . 8 ст . 1 Конституции ). В настоящее время многочисленные судебные решения о расширительном толковании знаменитой клаузулы о торгов л е привели к тому , что она распространяется на такие сферы , как производство , купля-продажа , аренда и транспортировка товаров , услуг и объектов собственности , свобода коммуникации , регулирование железных дорог , выработка общенациональных стандартов качеств а товаров , трудовые отношения , транспорт , сельское хозяйство , финансы , и др.
Четвертое . Право взимать налоги и расходовать деньги , установленное ч . 1 разд . 8 ст . 1 Конституции . Указанная норма не дает Конгрессу прямого права расходовать деньги , но смысл кон ституционного положения “Конгресс имеет право : вводить и взимать налоги , пошлины , сборы и акцизы , для того , чтобы ... обеспечивать ... общее благоденствие Соединенных Штатов” трактуется таким образом , что деньги могут быть пущены практически в любую сферу.
С овпадающие полномочия федерации и штатов . Полномочия , не отнесенные к федеральному ведению Конституцией или судебными актами ее толкования , могут осуществляться как федерацией , так и штатами . Однако последние реализуют здесь свои полномочия , если их дейст в ия не противоречат федеральным законам и иным нормативным актам центральных властей . В случае коллизии норм двух уровней превалируют федеральные нормы.
К совпадающим полномочиям федерации и штатов относятся : налогообложение ; займы ; установление и регулиров ание деятельности судов ; принятие и применение законов ; приобретение собственности для общественных целей ; расходование денег на всеобщее благосостояние.
Компетенция штатов . Исключительную компетенцию штатов составляют такие полномочия , как регулирование в нутриштатной торговли ; установление органов местного управления ; поддержание здравоохранения , общественного порядка и общественной нравственности ; ратификация поправок к Конституции Соединенных Штатов Америки ; проведение выборов ; специфицирование требован и й к избирательному праву (за исключением особых запретов , содержащихся в федеральной Конституции ); изменение конституций штатов и их правительств ; установление своего гражданства.
Полномочия , запрещенные федерации . Федерации запрещено введение прямых налог ов безотносительно к населению штатов ; ограничение применения Билля о правах ; предоставление привилегий в области торговли одному штату в ущерб другому ; изменение границ штатов без их согласия.
Полномочия , запрещенные федерации и штатам : жалование дворянск их титулов и разрешение рабовладения ; обложение налогами экспортируемых товаров.
Полномочия , запрещенные штатам : вступать в международные договоры ; чеканить монету , содержать войска и военные корабли в мирное время ; принимать законы , нарушающие договорные обязательства ; облагать налогом импортируемые товары ; принимать законы , нарушающие права граждан США ; лишать граждан права голосовать на основе расы , цвета кожи , пола или неуплаты избирательного налога ; нарушать федеральную конституцию и не исполнять феде р альные законы.
Обязанности федерации по отношению к штатам (федеральные гарантии ).
Во-первых , федеральная Конституция требует , чтобы национальное правительство гарантировало каждому штату республиканскую форму правления.
Во-вторых , устанавливаются гарантии неизменяемости территории штатов без их согласия.
В-третьих , в соответствии с Конституцией национальное правительство обязано защищать штаты от внешнего вторжения и от внутренних беспорядков , сопровождающихся насилием.
Обязанности штатов во взаимоотношени ях друг с другом сформулированы в конституционных положениях о полном доверии и уважении , о межштатных привилегиях и льготах , и об экстрадиции.
Далее следует остановиться на вопросе о соотношении федерального законодательства и законодательства субъектов ф едерации в США.
Федеральное законодательство ныне играет роль определяющего источника права в регулировании вопросов экономики , финансов , обороны , трудовых отношений , охраны природы и иных общегосударственных проблем , а также таможенных правил , торговли ме жду штатами , авторских прав патентных отношений и др. Правовые системы стран мира . Энциклопедический справочник / Отв . ред . А.Я . Сухарев . – М .: Издательство НОРМА , 2000. С . 599. .
Возрастанию значимости федеральных законов за последние десятилетия в суще ственной мере содействовали различные социальные программы , например по образованию оказанию помощи малоимущим , стро ительству дорог , борьбе с преступностью и др . Эти программы финансируются федеральными властями лишь при условии , что соответствующие штат ы подчиняются требованиям , установленным федеральными законами . В целом же область применения законодательства и общего права штатов , в особенности по проблемам гражданского и уголовного права , судоустройства и судебного процесса , значительно шире , чем фед е рального законодательства и сопутствующего ему общего права , представляющего собой совокупность судебных прецедентов , порожденных необходимостью толкования федеральных законов . Размежевание сфер действия законодательства федерации и штатов в конкретных от р аслях права представляет известные трудности , поскольку нередко одни и те же правовые институты регулируются как теми , так и другими законами Там же. .
Федеральное законодательство США публикуется в качестве Свода законов , состоящего из 50 разделов , кажд ый из которых посвящен определенной отрасли права либо крупному правовому институту . По составу Свод весьма неоднороден . Некоторые его разделы представляют собой просто собрание близких по содержанию актов , изданных в разное время и мало связанных между с о бой . Другие , напротив , включают кодексы законов соответствующей отрасли права , составленные по определенной схеме . Свод законов США переиздается каждые шесть лет . Принимая очередной закон , американский Конгресс указывает , какое место должен занять он в Св о де законов США и какие изменения должны быть в связи с этим внесены в разделы , главы и параграфы действующего Свода Там же. .
В сфере гражданского и семейного законодательства в большинстве американских штатов действуют не кодексы , а законы , регулирующие отдельные правовые институты , либо нормы общего права . Исключение составляет штат Луизиана , где действует Гражданский кодекс 1870 г ., продолжающий традиции французского права , и штаты Джорджия , Калифорния , Монтана , Северная и Южная Дакота , где имеются гр а жданские кодексы , регулирующие лишь узкий круг проблем гражданского и семейного права.
Единообразный закон о браке и разводе , разработанный Национальной конференцией уполномоченных (1970 г .), полное одобрение получил лишь в 11 штатах , и в регулировании эти х вопросов отсутствует единство.
В области торговых отношений издан ряд подготовленных Национальной конференцией уполномоченных единообразных актов , регулирующих важнейшие правовые институты . Однако центральное место в данной сфере занял Единообразный торг овый кодекс (ЕТК ). Ныне действует официальный текст 1978 г . Он был принят , с весьма небольшими поправками , всеми американскими штатами , кроме Луизианы . Все это придает ЕТК исключительный вес в качестве общеамериканского источника права . Он регулирует весь м а широкий круг вопросов , связанных не только с внутренней и внешней торговлей , но и с рядом других правоотношений Правовые системы стран мира . Энциклопедический справочник . Указ . соч . С . 601. .
Уголовное право американских штатов сформировалось и долгое время развивалось на основе системы английского общего права , в свою очередь сложившейся из огромного числа судебных прецедентов . Собственно американское общее право в дальнейшем развивалось все более самостоятельно в решениях судов штатов и федерации , од н ако до настоящего времени сохраняется достаточно заметная его связь с английской системой общего права , и особенно с правовой доктриной.
В последней четверти XIX – начале XX в . в рамках общей консолидации законодательства штатов в большинстве из них были п риняты свои уголовные кодексы , или , вернее , разделы свода законов штата , регулирующие ответственность за уголовные преступления Правовые системы стран мира . Энциклопедический справочник . Указ . соч . С . 604. .
Федеральное уголовное законодательство реформи ровано в 1948 г . в качестве части 1 раздела 18 Свода законов США , представляющей собой действующий федеральный уголовный кодекс . По существу это изложенное в алфавитном порядке и плохо упорядоченное собрание отдельных действующих федеральных уголовных зак о нов . Предпринимавшиеся с конца 1960-х гг . попытки осуществить кардинальную реформу федерального уголовного законодательства , выразившиеся в составлении нескольких проектов нового уголовного кодекса , пока оказались безрезультатными Там же. .
В силу сложив шегося на базе Конституции США распределения полномочий федерации и штатов в сфере уголовного законодательства федеральный УК , а также уголовно-правовые нормы , содержащиеся в других разделах Свода законов США , имеют весьма ограниченную область регулирован и я . Ими устанавливается ответственность за преступления федеральных служащих , а также в случаях , когда совершенное преступление сопряжено с пересечением границы между штатами (например , при торговле наркотиками , сбыте похищенных автомобилей ). Поэтому подав л яющее большинство лиц , привлекаемых в США к уголовной ответственности , обвиняется в нарушении не федерального законодательства , а норм УК и других законов отдельных штатов . Федеральные уголовные законы не имеют каких-либо привилегий за пределами сферы их н епосредственного действия , и их нормы не предопределяют решения правовых проблем , входящих в компетенцию штатов.
Источниками уголовного и гражданского процессуального права служат соответствующие акты законодательства , правила , издаваемые судебными органам и , и нормы общего права . Особая роль в регулировании вопросов уголовного процесса принадлежит Конституции США . В её тексте , и в поправках IV, V, VI, VII, XIV сформулированы не только многие существенные положения о судоустройстве , в том числе о разграниче н ии подсудности судов федерации и штатов , но и важнейшие нормы , определяющие права обвиняемого на различных стадиях уголовного процесса . Многие положения федерального уголовно-процессуального права , в том числе связанные с производством ареста и обыска , с р азбирательством дела в суде , с обжалованием приговоров и т.п ., собраны в части 2 (Уголовный процесс ) раздела 18 Свода законов США (часть 1 этого раздела представляет собой федеральный Уголовный кодекс ). Одним из источников федерального уголовного и особен н о гражданского процессуального права служит также раздел 28 (Судоустройство и судебная процедура ) Свода законов США . Существенную роль в регулировании вопросов судопроизводства играют нормативные акты , изданные Верховным судом США Правовые системы стран мира . Энциклопедический справочник . Указ . соч . С . 608. .
На уровне штатов в качестве источников уголовно-процессуального права действуют нормы их конституций и разделы сводов законов . В ряде штатов (Калифорния и др .) они объединены с уголовными кодексами.
В гражданских процессуальных кодексах штатов наблюдается значительно большее сходство . В качестве источников процессуального права выступают также правила , разрабатываемые высшими судебными органами каждого из штатов , но , как правило , с ориентировкой на с о ответствующие акты Верховного суда США , – особенно велика здесь роль федеральных правил гражданского судопроизводства , воспринятых во многих штатах практически без изменений . Принципиальное значение для всех американских судов (и федеральных , и штатов ) им е ют решения Верховного суда США , в которых сформулированы постановления по процессуальным вопросам Правовые системы стран мира . Энциклопедический справочник . Указ . соч . С . 609. .
Остановимся на модели распределения полномочий в Германии.
Федеративная Респ ублика Германия является конституционной федерацией , с децентрализацией полномочий федеральной власти , с симметричным статусом субъектов федерации . Федеративное устройство Германии основано на территориальном принципе.
Определяющее значение в системе дейст вующего законодательства ФРГ имеет Конституция (Основной Закон ) 1949 г.
Распределение компетенции между Федерацией и входящими в неё 16 землями достаточно тщательно проработано в Основном законе , причем компетенция разграничена применительно к законодатель ству , исполнительной деятельности и финансам . В немецкой литературе Германия характеризуется как “кооперативная федерация” , поскольку имеет место институционально (прежде всего конституционно ) оформленное сотрудничество Федерации и земель , а также земель м ежду собой Конституционное (государственное ) право зарубежных стран . Учебник . В 4-х томах . Том 3. Отв . ред . Б.А . Страшун . – М .: Издательство БЕК , 1998. С . 405. .
Осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач возлагаются ст . 30 Основного закона Здесь и далее нормы Основного Закона ФРГ цитируются по : Конституционное (государственное ) право зарубежных стран . Учебник . В 4-х томах . Том 3. Указ . соч . С . 405-412. на земли , поскольку Основной закон не содержит или не допускает ино го регулирования . Это своеобразная форма презумпции компетенции земель , которая свидетельствует о принципиальной децентрализованности германской федерации.
Согласно ст . 31, федеральное право имеет перевес над правом земель . Толкуется это положение , однако, ограничительно : он действует только в случае , когда федеральное правотворчество осуществляется в рамках федеральной компетенции.
Землям принадлежит право законодательства (ст . 70), поскольку Основным законом законодательные полномочия не передаются Федера ции , а разграничение компетенции между Федерацией и землями определяется положениями Основного закона об исключительном и конкурирующем законодательстве . Здесь таким образом , сформулирована презумпция законодательной компетенции земель.
В сфере исключитель ного законодательства Федерации земли могут законодательствовать лишь тогда и постольку , когда и поскольку они прямо уполномочены на это федеральным законом (ст . 71). К этой сфере ст . 73 отнесла 12 позиций (иностранные дела , оборону , федеральное гражданст в о , свободу передвижения , почтовую и телевизионную связь и др .).
В сфере конкурирующего законодательства , согласно ст . 72, земли могут законодательствовать тогда и постольку , когда и поскольку по соответствующим вопросам отсутствуют федеральные законы . Феде рация же должна законодательствовать в этой сфере тогда и постольку , когда и поскольку это в общегосударственных интересах необходимо для установления равноценных условий жизни на федеральной территории либо сохранения правового или экономического единств а . Федеральным законом можно определить , что федеральное законодательное регулирование , необходимость в котором отпала , может быть замещено правом земель.
Статья 74 определяет сферу конкурирующего законодательства , перечисляя 28 позиций (гражданское , уголов ное , уголовно-исполнительное право , судоустройство и судебный процесс , адвокатура , нотариат , юридическое консультирование , акты гражданского состояния , право союзов и собраний , пребывание и поселение иностранцев , производство и использование ядерной энерг и и в мирных целях и др .). При этом установлено , что законы об ответственности государства , которая включена в указанный перечень , нуждаются в согласии Бундесрата . Все остальные , стало быть , этого не требуют . В ст . 74-а дополнительно установлено , что оплата и снабжение лиц , состоящих на публичной службе в публично-правовом отношении службы и верности , включая федеральных и земельных судей , входят в сферу конкурирующего законодательства , если не находятся в сфере законодательства исключительно федерального , и что законы по этим вопросам принимаются с согласия Бундесрата.
В ст . 75 установлено право Федерации издавать рамочные предписания для законодательства земель при наличии тех же условий , что и в сфере конкурирующего законодательства . Сфера рамочной компетен ции содержит шесть позиций (общие принципы высшего образования , общие правоотношения печати , распределение земельных участков , водное хозяйство , защита природы и др .). Рамочные предписания могут вдаваться в подробности регулируемых отношений или содержать нормы прямого действия лишь в исключительных случаях . В случае издания федерацией рамочных предписаний земли должны привести свои законы в соответствие с ними в течение установленного законом соразмерного срока.
В тех случаях , когда в силу изменения соотве тствующих статей Основного закона соответствующие вопросы ушли из федеральной компетенции , продолжает действовать федеральное право , но может заменяться правом земель (ст . 125-а ). Сомнения по этому вопросу разрешаются Федеральным конституционным судом (ст. 126).
Согласно ст . 83, исполнение федеральных законов возложено на земли , поскольку Основной закон не определяет или не допускает иного , т.е . опять же презюмируется компетенция земель.
Федеральное правительство осуществляет надзор за тем , чтобы земли испо лняли федеральные законы согласно действующему праву.
Часть федеральных законов исполняется Федерацией через ее собственную администрацию.
Федерация путем принятия с согласия Бундесрата соответствующего закона может поручать землям исполнение федеральных з аконов , которое изначально должна осуществлять сама.
Отношения с иностранными государствами отнесены ст . 32 к ведению Федерации , однако если заключаемый международный договор затрагивает особые отношения какой-либо земли , эта земля должна быть своевременно выслушана . Впрочем , в пределах своей законодательной компетенции и с согласия Федерального правительства земли и сами могут заключать договоры с иностранными государствами.
В ст . 105 распределена финансовая компетенция между Федерацией и землями . Федераци и принадлежит исключительное право законодательствования о таможенных пошлинах и финансовых монополиях . В сферу конкурирующего законодательства входят прочие налоги , взимаемые полностью или частично в пользу Федерации , а также те , которые необходимы федер а ции для осуществления ее права на законодательство в данной сфере . Земли же могут законодательствовать о местных налогах на потребление и на предметы роскоши , если эти налоги не совпадают с налогами , установленными Федерацией.
Статьей 107 предусмотрены мер ы по выравниванию финансовых возможностей земель , устанавливаемые в законодательном порядке.
В случае же состояния обороны к Федерации переходит право конкурирующего законодательства и в сфере компетенции земель ; издаваемые в этом порядке законы требуют со гласия Бундесрата . Федеральный закон , издаваемый с согласия Бундесрата , может регулировать администрацию и финансы Федерации и земель иным образом , чем это установлено в Основном законе , но жизнеспособность , особенно финансовая , земель , общин и общинных с о юзов должна сохраняться . Подготовка к исполнению законов , вторгающихся в компетенцию земель и ограничивающих право собственности и личную свободу , может начаться и до наступления состояния обороны (ч . 1, 3, 4 ст . 115-в ).
По мнению Б.А . Страшуна , в условиях состояния обороны децентрализованная федерация в Германии фактически превращается в унитарное государство Конституционное (государственное ) право зарубежных стран . Учебник . В 4-х томах . Тома 1-2. Указ . соч . С . 680. .
Наряду с Конституцией источниками ге рманского права признаются законодательные акты , постановления , издаваемые Федеральным правительством , федеральными министрами или правительствами земель.
Одним из важнейших актов в системе законодательства ФРГ остаётся Германское гражданское уложение 1896 г . (ГГУ ). Несмотря на несколько абстрактный и излишне теоретический характер норм , с точки зрения юридической техники ГГУ признаётся весьма совершенным , в частности по структуре , рациональности изложения , единству используемой терминологии . Структура ГГУ соответствует доктрине пандектного права , получившей наибольшее признание среди германских цивилистов Правовые системы стран мира . Энциклопедический справочник . Указ . соч . С . 161. .
Торговое право ФРГ регулируется комплексом законодательных актов , важней ший из которых – Германское торговое уложение 1897 г . (ГТУ ). Предметом регулирования ГТУ служат лишь сделки , совершаемые коммерсантами либо приравниваемыми к ним торговыми товариществами Правовые системы стран мира . Энциклопедический справочник . Указ . со ч . С . 162. .
В регламентации трудовых правоотношений наряду с законодательными актами центра важное значение имеют нормы конституций земель , а также решения суда по трудовым делам Правовые системы стран мира . Энциклопедический справочник . Указ . соч . С . 1 63. .
Центральное место в системе социального страхования и обеспечения занимает Социальный кодекс , вступивший в силу в 1975-1982 гг. Правовые системы стран мира . Энциклопедический справочник . Указ . соч . С . 164. .
Относительно недавно в ФРГ возникла само стоятельная отрасль законодательства – система нормативных актов экологического характера , принимаемых как на уровне федерации , так и на уровне субъектов федерации.
Главным источником уголовного права Германии является Уголовный кодекс , общая часть которог о составлена в 60-х гг . XX в ., а особенной частью служат статьи Германского уголовного уложения 1871 г ., подвергшиеся существенным изменениям . В 70 – 80-х гг . XX в . в УК Германии рядом законов были внесены изменения . Последние новеллы в УК ФРГ внесены в 199 4 – 1995 гг. Правовые системы стран мира . Энциклопедический справочник . Указ . соч . С . 165-166. .
Конституция ФРГ относит область уголовного права и исполнения наказаний к сфере так называемой конкурирующей законодательной компетенции , в которой отдельные зе мли обладают правом принятия законов , но лишь тогда и постольку , когда и поскольку федерация не использует своих соответствующих прав . Ныне федеральным законодательством охвачены все сколь-нибудь существенные вопросы уголовного права и исполнения наказани й , так что на долю законодательства земель остается принятие постановлений , конкретизирующих ответственность за административные нарушения.
В сфере процессуального законодательства Германии следует отметить Закон о судоустройстве 1877 г ., Уголовно-процессуа льный кодекс (уложение ) 1877 г . и Гражданский процессуальный кодекс (уложение ) 1877 г . В эти акты были внесены изменения в 60-х и 80-х гг . XX в.
Рассмотрим австрийскую модель размежевания предметов ведения и строения федеративной системы законодательсва.
В состав Австрийской Республики входят 9 земель . Основной законодательный акт страны – Конституция 1920 г . В 1929 г . она подверглась значительным изменениям и с этого времени называется “Федеральный конституционный закон 1920 г . в редакции 1929 г.”.
По мнен ию М.В . Столярова , “в Австрии нет чёткого разграничения компетенции властей и предметов ведения между федерацией и землями . В статьях 10 и 15 Конституции страны , в которых речь идёт о разграничении предметов ведения , сразу обнаруживается , что федерация пр и сваивает себе львиную долю ответственности : практически всё значимое из предметов ведения относится к федеральному уровню” Столяров М.В. Россия в пути . Новая Федерация и Западная Европа . – Казань : Фэн , 1998. С . 265. .
Федеральный конституционный закон пр едусмотрел презумпцию компетенции земель : “Если какой-либо вопрос , согласно Федеральной конституции , не отнесен определенно к компетенции Федерации в области законодательной или исполнительной деятельности , то он относится к сфере собственной компетенции з емель” (ч . 1 ст . 15) Здесь и далее нормы Конституции Австрии цит . по .: Конституционное (государственное ) право зарубежных стран . Учебник . В 4-х томах . Тома 1-2. Указ . соч . С . 681. .
Федеральный конституционный закон установил следующие четыре варианта ра спределения предметов ведения и полномочий между Федерацией и землями :
1). Законодательная , и исполнительная деятельность отнесена к исключительному ведению Федерации . Например , в соответствии с пп . 1-17 ч . 1 ст . 10 это имеет место применительно к таким пр едметам ведения , как юрисдикция по конституционным вопросам , внешние сношения , монополии , денежное обращение , почта , телеграф и телефон и др.
2). Законодательство отнесено к ведению Федерации , а исполнительная деятельность – к ведению земель . Так , в соотве тствии с пп . 1-6 ч . 1 ст . 11 данная модель распределения компетенции применяется к таким предметам ведения , как гражданство и членство в общине , народное жилищное обеспечение , дорожная полиция и др.
3). Федерация устанавливает общие принципы законодательст ва , а земли издают конкретизирующие законы и осуществляют исполнительную деятельность . Это имеет место , в частности , в отношении установления санитарных требований к курортам , земельной реформы , трудового права и др . (п.п . 1-6 ч . 1 ст . 12).
4). Законодател ьство , и исполнение законов находятся в компетенции земель . В качестве примера можно привести п . “б” ч . 4 ст . 14, согласно которому к предметам исключительного ведения земель отнесена организация детских садов и детских домов . Также это законодательство в области строительства , создания региональных и местных зон , охотничье хозяйство , рыбное хозяйство , организация пожарной службы , управление региональными фондами и др . У земель имеется право налогообложения , но оно не действует Столяров М.В. Указ . соч . С. 265. .
Вопросы гражданского и уголовного права , судоустройства и судебного процесса разрешаются исключительно федеральными законами (Общее гражданское уложение 1811 г ., Уголовный кодекс 1974 г ., Гражданский процессуальный кодекс 1895 г ., Уголовно-процессу альный кодекс 1975 г .) Правовые системы стран мира . Энциклопедический справочник . Указ . соч . С . 11-12. . К ведению федерации относится установление общих принципов законодательства , к ведению земель – издание конкретизирующих законов по таким вопросам , к ак социальное обеспечение , публичные учреждения по внесудебному посредничеству при конфликтах , земельная реформа , трудовое право . Федерация и земли могут заключать между собой соглашения по вопросам своей компетенции , которые также рассматриваются как ист о чник права.
В заключение рассмотрим федеративную систему законодательства в Республике Индия .
По форме государственно-территориального устройства Индия – федерация , субъектами которой являются 25 штатов . Штаты представляют собой крупные государственно-терр иториальные образования , в основе которых лежит языковая общность населения . Помимо штатов в состав Индии входят 7 союзных территорий . В союзные территории были выделены преимущественно бывшие неанглийские колонии (португальские и французские ), которые из- за небольшой по площади территории и малочисленности населения не могли получить статуса штата.
Индию можно охарактеризовать как централизованную , конституционную федерацию , с симметричным статусом субъектов , федеративное устройство которой основано на нац ионально-территориальном принципе.
Действующая Конституция Индии принята Учредительным собранием в 1950 г . Конституция Индии является самым большим по объёму Основным Законом в мире Правовые системы стран мира . Энциклопедический справочник . Указ . соч . С. 219. .
Приложение VII к Конституции Индийской Республики содержит три списка предметов ведения , составляющих соответственно сферы компетенции Союза , штатов и совместную . Согласно ст . 246 Конституции , Парламент Союза вправе безусловно законодательствовать по первому списку , а Легислатура штата – по второму , но также и по третьему на конкурирующий основе (т.е . при условии непротиворечия союзным законам ) Конституционное (государственное ) право зарубежных стран . Учебник . В 4-х томах . Тома 1-2. Указ . соч . С. 680-681. .
В исключительную компетенцию Федерации входят такие вопросы , как оборона страны , вооруженные силы , оборонная промышленность , внешние сношения , гражданство , денежное обращение , отношения между штатами , организация высших государственных органов Союза и т.д . Парламент может расширить компетенцию Союза за счет совпадающей компетенции или исключительной компетенции штатов . Союзу принадлежат также остаточные полномочия . Статья 249 Конституции предусматривает , что парламент может законодательствовать по любым вопросам компетенции штатов в том случае , если Совет штатов принимает специальную резолюцию , действующую в течение одного года и объявляющую , что парламент законодательствует по этим вопросам в общенациональных интересах . В период чрезвычайного п о ложения союзные органы могут пользоваться любыми полномочиями штатов . В обычное же время центр осуществляет над штатами контроль посредством издания директив для их правительств , делегирования им некоторых своих полномочий , а также через систему общеиндий с ких служб , не подчиняющихся правительствам штатов , через Верховный суд и высшие суды . Если штат отказывается следовать указаниям центрального правительства , если там происходит расстройство конституционного механизма , то президент республики может ввести в этом штате президентское правление : распустить законодательное собрание и правительство штата , поручить губернатору управлять штатом в течение одного года Современный буржуазный федерализм . – М .: 1978. С . 215. .
Следует отметить , что союзный Парламент И ндии может законодательствовать и по вопросам , входящим в сферу компетенции штатов , если закон издан для части страны , выходящей за пределы одного штата (ч . 4 ст . 248), или по уполномочию совета штатов на срок до 6 месяцев – для всей или любой части терри т ории страны (ст . 249). По любому вопросу Парламент Индии может законодательствовать и в случае , когда этого требуют международные договорные обязательства страны (ст . 253) Конституционное (государственное ) право зарубежных стран . Учебник . В 4-х томах . То ма 1-2. Указ . соч . С . 681. .
В сферу совпадающего законодательства федерации и субъектов входят уголовное право , уголовный процесс , трудовое право , семейное право , значительная часть гражданского права , гражданский процесс , образование , социальное обеспече ние и страхование , экономическое и социальное планирование , деятельность профсоюзов , контроль над ценами и др . По некоторым вопросам (выборы президента , пределы исполнительной власти центра и штатов , судебная власть Союза и штатов , отношения между ними в о бласти законодательства , разграничение компетенции между Союзом и штатами , представительство штатов в верхней палате парламента , порядок изменения конституции ) требуется ратификация конституционных поправок легислатурами не менее половины штатов Современ ный буржуазный федерализм . Указ . соч . С . 214-215. .
В основе автономии штата лежит исключительная компетенция , к которой отнесены следующие вопросы : поддержание общественного порядка , полиция , тюрьмы ; местное управление и самоуправление , организация госуда рственных органов штатов ; сельское хозяйство и аграрные отношения ; местная промышленность и торговля , здравоохранение ; культурные учреждения ; сбор налогов и т.д Современный буржуазный федерализм . Указ . соч . С . 214. .
Индийская Конституция допускает возмо жность признания действительными законов штата , если даже они полностью или частично противоречат законам федерации , при условии , что законодательные акты штата зарезервированы на рассмотрение Президента Республики и получили его одобрение Фарукшин М.Х. Указ . соч . С . 141. .
Примечательны положения ст . 248 Конституции Индии , согласно которым союзный Парламент имеет исключительное право издавать законы по любому вопросу , не упомянутому в совместном списке или списке штатов , включая установление новых налого в . Остаточная сфера компетенции и остаточные полномочия принадлежат в Индии не субъектам федерации , а Союзу . На основании этого можно сказать , что Индия является централизованной федерацией.
Ещё более централизуется власть в случае объявления чрезвычайного положения , предусмотренного ст.ст . 352-354, 358, 359 Конституции.
Выше было сказано , что гражданское законодательство Индии находится в совместной компетенции федерации и субъектов . Статья 44 Конституции предусматривает издание единого Гражданского кодекс а для всех граждан Индии . На практике законодатель идет по пути издания отдельных законов . Так , например , дееспособность не индусов и не мусульман определяется в соответствии с Законом о совершеннолетии 1875 г . Этот Закон не применяется в тех случаях , ког д а вопросы совершеннолетия подчинены личному праву . Брачные отношения между гражданами Индии , исповедующими разные религии , регулирует Закон о специальном браке 1954 г ., который объявляет действительными браки между индусами и мусульманами (или другими не и ндусами ) и т.д Правовые системы стран мира . Энциклопедический справочник . Указ . соч . С . 228-229. .
Конституцией 1950 г . вопросы , касающиеся уголовного права , отнесены к совместной компетенции Союза и штатов (Конституция , приложение 7, перечень 3). Если в озникает противоречие между законами , изданными парламентами Индии и легислатурой штата по вопросу , отнесенному к их совместной компетенции , то обычно закон Союза отменяет закон штата.
Федеральное уголовное законодательство Индии – Уголовный кодекс 1860 г. был введён в Индии английскими властями . Отдельное (по отношению к Уголовному кодексу ) уголовное законодательство , принимаемое субъектами федерации , устанавливает уголовную ответственность за некоторые деяния , такие как контрабанда , незаконное использова н ие оружия и амуниции , коррупцию Правовые системы стран мира . Энциклопедический справочник . Указ . соч . С . 231. .
В заключение следует отметить , что в содержательном плане в конституциях федеративных государств в тех или иных формулировках выделяются предм еты ведения и компетенция федерального центра и субъектов федерации , а также предметы совместного ведения при совместной или конкурентной компетенции . Однако применяемые при этом методы существенно различаются.
На наш взгляд наиболее оптимальным представля ется чёткое и строгое указание в конституции федеративного государства предметов ведения и полномочий : федеральных , региональных и совместных . Именно этого сейчас и не достаёт российской Конституции.
Заключение
Анализ российского законодательства показа л , что оно носит противоречивый характер . Часто в правотворческой деятельности государства наблюдается преобладание интересов некоторых субъектов Федерации и отдельных групп населения , что приводит к ослаблению внутренних связей законодательства . Приведен и е его в упорядоченное состояние зависит , в том числе , и от решения теоретических проблем.
При исследовании системных качеств российского законодательства значительное внимание уделено рассмотрению структуры законодательства как неотъемлемого признака любой системы . Были выделены в системе законодательства горизонтальная , иерархическая и федеративная структуры.
Изучение горизонтальной структуры законодательства показало усиление процессов интеграции в законодательстве , что отражается в большом количестве фор мирующихся отраслей законодательства.
Качественное регулирование общественных отношений зависит от правильного соотношения правовых актов по юридической силе . Анализ иерархической структуры законодательства выявил множество проблем в этом вопросе . Особое в нимание заслуживает необходимость применения Конституции РФ как правового акта , действительно обладающего высшей юридической силой и прямым действием . Требуется урегулирование на уровне федерального закона вопроса о правовых актах Президента РФ и их соотн о шения с федеральными законами.
Рассмотрение иерархической структуры законодательства позволило определить круг правовых актов , составляющих законодательство , что дает возможность нормативного закрепления данного понятия . Постепенный переход к “узкому” пони манию законодательства как совокупности законов , на наш взгляд , повысит эффективность правоприменительной деятельности.
Особое внимание в работе уделено изучению федеративной структуры законодательства в силу того , что федеративный аспект государственности оказывает в настоящее время основное влияние на целостность законодательства России.
На современном этапе можно констатировать формирование не просто двухуровневого законодательства в России , но и наличие системных качеств в собственном законодательстве с убъектов Федерации . То есть можно говорить о существовании систем законодательства субъектов Федерации.
Соотношение правовых актов в рамках федеративной структуры законодательства зависит от понимания модели отечественного федерализма . Анализ показал , что в науке отсутствует единство взглядов по данному вопросу . На наш взгляд , Россия является конституционно-договорной федерацией , образованной путём децентрализации полномочий федеральной властью , с асимметричным статусом субъектов.
Договоры представляют собо й необходимую особенность становления российского федерализма , так как позволяют учесть специфические интересы отдельно взятого региона , но они не должны противоречить Конституции РФ . Нормы Конституции РФ имеют приоритетное значение при определении соотно ш ения двух уровней законодательства.
Считаем что не смотря на то , что в Конституции РФ закреплена модель симметричной федерации , асимметричный характер России придаёт заключение договоров с нарушением ст.ст . 71-73 Конституции.
Целостная непротиворечивая сис тема законодательства зависит от строгого соблюдения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий . По нашему мнению разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и её членами составляет важнейший отличительный признак любо й федерации.
Однако , именно в этой части больше всего нарушений . Примером тому являются многочисленные двухсторонние договоры и соглашения . Считаем возможным заключение двухсторонних договоров только по предметам совместного ведения с целью разграничения ко мпетенции между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти её субъектов.
Положения договоров влияют и на содержание собственного законодательства субъектов РФ . Конституции некоторых субъектов РФ содержат положения , ограничи вающие суверенитет Российской Федерации на всей территории . При определении предметов регулирования текущего законодательства субъектам РФ также следует руководствоваться конституционными принципами разграничения предметов ведения , а именно , субъекты Феде р ации вправе принимать правовые акты по предметам совместного ведения и по предметам ведения , не включенным в ст . 71 Конституции РФ . Для решения проблем правотворчества в рамках предметов совместного ведения следует вернуться к практике использования Основ законодательства.
Теоретические положения о системе законодательства федеративного государства рассмотрены в работе на примере законодательного распределения предметов ведения в США , Германии , Австрии , Индии.
В содержательном плане в конституциях федератив ных государств в тех или иных формулировках выделяются предметы ведения и компетенция федерального центра и субъектов федерации , а также предметы совместного ведения при совместной или конкурентной компетенции . Однако применяемые при этом методы существен н о различаются.
В работе отмечены основные законодательные акты США , Германии , Австрии и Индии , принимаемые как на федеральном уровне , так и на уровне субъектов федерации.
На наш взгляд , наиболее оптимальным представляется чёткое и строгое указание в консти туции федеративного государства предметов ведения и полномочий : федеральных , региональных и совместных.
Поводя итоги , обращаем внимание на тесную связь между становлением четкой , упорядоченной федеративной структуры законодательства и становлением реальног о федерализма в России . Непротиворечивая федеративная структура законодательства будет призвана обеспечить равенство экономических возможностей субъектов Федерации . Это позволит им упрочить своё политическое и социально-экономическое положение , и в свою о ч ередь будет способствовать реализации прав граждан в Российской Федерации.
Библиографический список использованных источников и литературы
Правовые акты :
1. Конституция Российской Федерации , принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г . // Рос сийская газета . 25 декабря 1993 г.
2. Федеральный конституционный закон от 24 июня 1994 г . № 1-ФКЗ “О Конституционном Суде Российской Федерации” // Российская газета . 23 июля 1994 г.
3. Федеральный конституционный закон от 11 апреля 1997 г . № 2-ФКЗ “О Пр авительстве Российской Федерации” // Российская газета . 23 декабря 1997 г.
4. Договор “О создании союзного государства” (Москва , 8 декабря 1999 г .) // Российская газета . 29 января 2000 г.
5. Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР от 27 октября 1960 г . // В едомости Верховного Совета РСФСР . 1960. № 40. Ст . 592.
6. Гражданский процессуальный кодекс РСФСР от 11 июня 1964 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР . 1964. № 24. Ст . 407.
7. Кодекс законов о труде РСФСР от 9 декабря 1971 г . // Ведомости Верховного С овета РСФСР . 1971. № 50. Ст . 1007.
8. Жилищный кодекс РСФСР от 24 июня 1983 г . // Ведомости Верховного Совета РСФСР . 1983 г . № 26. Ст . 883.
9. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях от 20 июня 1984 г . // Ведомости Верховного Совета РСФСР . 5 июл я 1984 г . № 27. Ст . 909.
10. Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г . № 2060-I “Об охране окружающей природной среды” // Российская газета . 3 марта 1992 г.
11. Закон РФ от 21 февраля 1992 г . № 2395-1 “О недрах” // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верхов ного Совета РФ от 16 апреля 1992 г . № 16. Ст . 834.
12. Часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации от 21 октября 1994 г . № 51-ФЗ // Российская газета . 8 декабря 1994 г.
13. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 5 апреля 199 5 г . № 70-Ф 3 // Российская газета . 16 мая 1995 г.
14. Федеральный закон от 16 июня 1995 г . № 101-ФЗ “О международных договорах Российской Федерации” // Российская газета . 21 июля 1995 г.
15. Водный кодекс Российской Федерации от 18 октября 1995 г . № 167- ФЗ // Российская газета . 23, 25 ноября 1995 г.
16. Семейный кодекс Российской Федерации от 8 декабря 1995 г . № 223-ФЗ // Российская газета . 27 января 1996 г.
17. Часть вторая Гражданского кодекса Российской Федерации от 22 декабря 1995 г . № 14-ФЗ // Росс ийская газета . 6, 7, 8 февраля 1996 г.
18. Уголовный кодекс Российской Федерации от 24 мая 1996 г . № 63-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации . 17 июня 1996 г . № 25. Ст . 2954.
19. Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 янв аря 1997 г . № 1-ФЗ // Российская газета . 16 января 1997 г.
20. Лесной кодекс Российской Федерации от 22 января 1997 г . № 22-ФЗ // Российская газета . 4 февраля 1997 г.
21. Федеральный закон от 6 февраля 1998 г . № 33-ФЗ “О порядке принятия и вступления в с илу поправок к Конституции Российской Федерации” // Российская газета . 10 марта 1998 г.
22. Федеральный закон от 4 июня 1999 г . № 119-ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Ф едерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации” // Российская газета . 30 июня 1999 г.
23. Федеральный закон от 23 июня 1999 г . № 181-ФЗ “Об основах охраны труда в Российской Федерации” // Собрание законодательства Российской Фед ерации . 17 июля 1999 г . № 29. Ст . 3702.
24. Федеральный закон от 13 декабря 1999 г . № 25-ФЗ “О ратификации Договора о создании Союзного государства” // Российская газета . 6 января 2000 г.
25. Федеральный закон от 7 июля 2000 г . № 107-ФЗ “О внесении измен ений и дополнений в федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации ”” // Российская газета . 8 августа 2000 г.
26. Федеральный закон от 19 июля 2000 г . № 106-ФЗ “О внесении изменений и дополнений в федеральн ый закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных ) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”” // Российская газета . 1 августа 2000 г.
27. Договор Российской Федерации и Республики Татарстан “О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан” (Москва , 15 февраля 1994 г .) // Российская газета . 17 февраля 1994 г.
28. Договор Российской Федерации и Республики Башкортостан “О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан” (Москва , 3 августа 1994 г .) // Российские вести . 22 февраля 1996 г.
29. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия (Москва , 29 августа 1995 г .) // Российские вести . 26 февраля 1996 г.
30. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области (Москва , 12 января 1996 г .) // Российс кая газета . 1 февраля 1996 г.
31. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Омской области (Омск , 19 мая 1996 г .) // Российские вести . 25 июля 1996 г.
32. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Иркутской области и входящего в ее состав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа (Москва , 27 м ая 1996 г .) // Российские вести . 25 июля 1996 г.
33. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Сахалинской области (Москва , 29 мая 1996 г .) // Россий ские вести . 25 июля 1996 г.
34. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Тверской области (Москва , 13 июня 1996 г .) // Российские вести . 25 июля 199 6 г.
35. Указ Президента Российской Федерации от 25 января 1996 г . № 94 “О Комиссии при Президенте Российской Федерации по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при провед ении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации” // Российская газета . 3 февраля 1996 г.
36. Указ Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г . № 511 “О классификаторе правовых актов” // Российская газета . 21 марта 2000 г.
37. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 октября 1994 № 1622-Р // Российская газета . 18 октября 1994 г.
38. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г . № 10-П // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 33, ст . 3424.
39. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г . № 3-П // Собрание законодательства Российской Федерации . 1996 г . № 7, ст . 700.
40. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 март а 1997 г . № 4-П // Российская газета . 18 марта 1997 г.
41. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г . № 12-П // Российская газета . 22 июля 1997 г.
42. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1 998 г . № 1-П // Российская газета . 22 января 1998 г.
43. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 октября 1998 г . № 145-О // Российская газета . 9 декабря 1998 г.
44. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 г . № 2-П // Российская газета . 10 февраля 1999 г.
45. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г . № 10-П // Российская газета . 21 июня 2000 г.
46. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г . № 92-О // Российская газета . 25 июля 2000 г.
47. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 8 от 31 октября 1995 г . “О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия” // Российская газета . 28 декабря 1995 г.
Литература :
1. Алексеев С.С. Государство и право : Начальный курс . – 2-е изд . – М .: Юрид . лит . 1994. – 198 с.
2. Алексеев С.С. Общая теория права . В двух томах . Т . II – М .: Юрид . лит . 1982. – 359 с.
3. Бобылёв А.И. Современно е толкование системы права и системы законодательства // Государство и право . 1998. № 2. С . 22-27.
4. Брагинский М.И ., Витрянский В.В. Договорное право : Общие положения . – М .: Статут , 1998. – 682 с.
5. Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федерати вных отношений // Государство и право . 1998. № 12. С . 20-28.
6. Ермошин Г. Единой России – единое правовое пространство // Российская юстиция . 1999. № 1. С . 13-14.
7. Зайчук О.В. Правовая система США . – Киев : Наукова думка , 1992. – 134 с.
8. Златопольск ий Д.Л. Процесс развития федеративных отношений в России // Вестник Московского Университета . Серия 11. Право . 1998. № 6. С . 3-16.
9. Золотарёва М.В. Асимметрия в федеративном устройстве России // Вестник Московского Университета . Серия 11. Право . 1999. № 1. С . 74-84.
10. Карапетян Л.М. К вопросу о “моделях” федерализма // Государство и право . 1996. № 12. С . 62-63.
11. Комаров С.А. Общая теория государства и права : Учебник . – 3-е изд . – М .: Юрайт , 1997. – 416 с.
12. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ . ред . Ю.В . Кудрявцева . – М .: Фонд “Правовая культура” , 1996. – 552 с.
13. Конституционное (государственное ) право зарубежных стран . Учебник . В 4-х томах . Тома 1-2. Отв . ред . Б.А . Страшун . – М .: Издательство БЕК , 1995. – 778 с.
14. Констит уционное (государственное ) право зарубежных стран . Учебник . В 4-х томах . Том 3. Отв . ред . Б.А . Страшун . – М .: Издательство БЕК , 1998. – 764 с.
15. Конституция Российской Федерации : Проблемный комментарий / Отв . ред . В.А . Четвернин . – М .: Б . И ., 1997. – 70 2 с.
16. Марченко М.Н. Теория государства и права . Учебник . – М .: Юрид . лит ., 1996. – 432 с.
17. Общая теория государства и права . Академический курс в 2-х томах . Под ред . М.Н . Марченко . Том 2. Теория права . – М .: Издательство “Зерцало” , 1998. – 640 с.
18. Поленина С.В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право . 1999. № 9. С . 5-12.
19. Поленина С.В ., Лазарев Б.М ., Лившиц Р.З . и др. Инициативный проект федерального закона о законах и иных нормати вно-правовых актах Российской Федерации // Государство и право . 1995. № 3. С . 57-68.
20. Правовые акты . Учебно-практическое и справочное пособие / Ю.А . Тихомиров , И.В . Котелевская . – М .: 1999. – 381 с.
21. Правовые системы стран мира . Энциклопедический с правочник / Отв . ред . А.Я . Сухарев . – М .: Издательство НОРМА , 2000. – 840 с.
22. Проблемы общей теории права и государства . Учебник для вузов . Под общ . ред . В.С . Нерсесянца . – М .: Издательская группа НОРМА– ИНФРА·М , 1999. – 832 с.
23. Российская юридическ ая энциклопедия . – М .: Издательский Дом ИНФРА-М , 1999. – 1110 с.
24. Российское законодательство : проблемы и перспективы . – М .: Издательство БЕК , 1995. – 478 с.
25. Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России . Екатеринбург : 1998. – 635 с.
26. Син юков В.Н. Российская правовая система . – Саратов : 1994. – 494 с.
27. Система законодательства Республики Башкортостан : становление и дальнейшее развитие . – Уфа .: 1996. – 238 с.
28. Система советского права и перспективы её развития . “Круглый стол” // Сов етское государство и право . 1982. № 6. С . 80-110.
29. Современный буржуазный федерализм . – М .: 1978. – 288 с.
30. Столяров М.В. Россия в пути . Новая Федерация и Западная Европа . – Казань : Фэн , 1998. – 303 с.
31. Теория государства и права . Курс лекций / Под ред . Н.И . Матузова и А.В . Малько . – М .: Юристъ , 1997. – 672 с.
32. Тиунова Л.Б. О системном подходе к праву // Советское государство и право . 1986. № 10. С . 46-52.
33. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма . Учебно- практическое пособие . – М .: Дело , 1998. – 280 с.
34. Фарукшин М.Х. Современный федерализм : российский и зарубежный опыт . – Казань : Изд-во Каз . ун-та , 1998. – 334 с.
35. Федеративный договор : Документы . Комментарий . – М .: Республика , 1992. – 79 с.
36. Чи ркин В.Е. Конституционное право : Россия и зарубежный опыт . – М .: Издательство “Зерцало” , 1998. – 441 с.
37. Чушнякова Л.Д. Теоретические вопросы соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации (на примере регули рования социальной сферы ): Автореф . дис . … канд . юрид . наук : 12.00.01 / Юридический ин-т МВД России . – М ., 2000. – 24 с.
38. Эбзеев Б.С ., Карапетян Л.М. Российский федерализм : равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и пр аво . 1995. № 3. С . 3-12.
39. Эбзеев Б.С. Прямое действие Конституции и конкретизация её норм // Российская юстиция . 1994. № 7. С . 7-9.