* Данная работа не является научным трудом, не является выпускной квалификационной работой и представляет собой результат обработки, структурирования и форматирования собранной информации, предназначенной для использования в качестве источника материала при самостоятельной подготовки учебных работ.
Британский парламент — один из старейших парла ментов мира (часто его называют “праматерью” — точн ее было бы говорить “праотцом” — парламен тов). Он возник в конце XIII века и с тех пор продолжает функционировать без перерывов на протяжении всей п олитической истории страны.
Длительный эволюционный путь обусловил характерную для высшего представительного органа стра ны преемствен ность. Британский парламент — удивительный пример соче тания старых и новых форм, их напластований, сосущество вания. Эта особен ность находит отражение во многих сторо нах его организации и деятельно сти.
Само понятие “парламент” употребляется здесь в разных смыслах. Когда го ворят о парламенте как верховном законо дательном органе, имеют в виду н е только обе палаты пар ламента — палату общин и палату лордов, но и мона рха, ибо только единство всех названных элементов образует в правовом см ысле то, что называют парламентом. Иногда термин “парламент” употребляю т для обозначения обеих па лат парламента, но чаще всего под парламентом подразуме вают его основную часть — палату общин. Члены палаты общин им енуются “членами парламента”. Правительство не сет ответственность то лько перед палатой общин, и эта от ветственность именуется “парламентск ой”. Именно палата общин осуществляет то, что называют “парламентским ко н тролем над финансами”.
Своеобразие британского п арламента — весьма современ ного по самой своей сути учреждения — проя вляется и в той роли, которую в организации его деятельности играют раз л ичного рода церемонии. Пышно и торжественно, с соблю дением старинных ри туалов проходит ежегодное открытие парламентских сессий. Специальное должностное лицо пала ты лордов — герольдмейстер приглашает членов па латы об щин в палату лордов, чтобы заслушать тронную речь коро левы. Долж ностные лица палат проводят заседания, обла ченные в судейские парики и мантии. Обе палаты имеют свои символы — черный жезл и булаву. С глубокими исто рическими традициями связано и само место, где палаты проводят сво и заседания. Вестминстерский дворец, возведен ный еще до норманнского з авоевания, в течение длительного времени служил главной резиденцией ко ролей. В 1941 г. по мещение, где заседала палата общин, было разрушено не мецко й бомбой. Позднее его восстановили в прежних разме рах, хотя мест на депут атских скамьях не хватало для всех членов палаты.
Особенностью британског о парламента является то, что он функционирует в уникальных условиях от сутствия в стране писаной конституции. Некоторые правила, относящи еся к его организации и деятельности, содержатся в обычных законах страны (и х очень мало), другие — в неписаных нор мах конституции, конституционных соглашениях. Положе ние парламента в конституционной системе определя ется двумя фундаментальными принципами — парламентского верховенств а и парламентарного (ответственного) правле ния. Реальное же функционир ование всего парламентского механизма основано на существовании в стр ане двухпартий ной системы. Под ее влиянием находится вся организация и збирательного процесса — начиная от выдвижения канди датов, деления ст раны на избирательные округа и кончая способом подсчета голосов избира телей. Она оказывает оп ределяющее воздействие на внутреннюю организац ию и де ятельность парламента. Под ее влиянием сложились наибо лее сущес твенные конституционные соглашения, обусловли вающие весь комплекс от ношений между парламентом и правительством.
При двухпартийной систе ме обе партии попеременно сме няются у власти. В таких условиях правител ьство, как пра вило, располагает поддержкой большинства в палате общин, и это дает ему весьма сильные позиции в парламенте. Фак тором усиления рол и правительства стало также необычайное возрастание значения в госуда рственном управлении по стоянного, профессионального чиновничества. О ба назван ных фактора содействовали вытеснению классической моде ли па рламентарного правления, названной “вестминстер ской” (по месту распол ожения парламента), новой — “моделью Уайтхолла”, названной так по месту расположения правительства.
Процесс перемещения цен тра власти от парламента к правительству весьма остро поставил вопрос о самом пред назначении представительного органа, его реальном положе ни и в конституционной системе. В последние два десятиле тия в Англии были п роведены серьезные реформы, общий смысл которых сводился к тому, чтобы п овысить эффектив ность деятельности парламента, обеспечить парламент ариям более широкие возможности для участия в осуществлении основных ф ункций представительного органа. Была реорга низована система парламе нтских комитетов, создана долж ность омбудсмена, приняты меры по повыше нию професси онализма депутатов и пр. При этом “праотец” парламентов из учал и осваивал новый опыт других стран и часто заимст вовал ту практику, которую считал для себя выгодной и по лезной (американская система коми тетов по расследованию деятельности министерств, институт уполномочен ного по контролю за недолжными действиями государственных орга нов и до лжностных лиц и пр.).
Британский парламент — чрезвычайно активное пред ставительное учреж дение. Он имеет длительные политиче ские традиции и накопил богатый опы т ведения публич ных дебатов и дискуссий. Его действительная роль опред е ляется не столько формально принадлежащими ему полномочиями, сколько реальным положением в качестве форума, на котором публично и гласно обсу ждаются воп росы внутренней и внешней политики, важные обществен ные и п олитические дела, волнующие население страны. Эта роль парламента со все й очевидностью обнаруживается в моменты острых политических и социаль ных кризисов, когда он становится центром политических дискуссий, фо ку сом всей политической жизни. Парламент способен вли ять на ход событий, о бщественное мнение, политику пра вительства.
ПАЛАТА ОБЩИН;
ФОРМИРОВАНИЕ И СОСТАВ ЧЛЕНОВ
Порядок формирования
Одна из важнейших особен ностей парламента (собствен но, его основной части — палаты общин) — выб орность. Это единственный выборный центральный орган государственной власти в стране.
Правила, определяющие проведение выборов, имеют чрезвычайно большое зн ачение для политической жизни страны. В конце концов именно в процессе п арламентских выборов решается вопрос о том, какая из двух главных пар ти й, составляющих двухпартийную систему, будет править страной. Обычно осн овные правила, относящиеся к избира тельной системе, содержатся в конст итуции. В Великобрита нии порядок проведения выборов определяется парл амент ским законодательством.
Парламентские выборы здесь имеют глубокие историче ские корни и традиц ии, и нормы избирательного права скла дывались в ходе длительной эволюц ии. Другая особенность избирательного права и избирательной системы за ключается в их тесной связи с политическими партиями, составляющи ми дв ухпартийную систему.
Активное избирательное право. Пала та общин в составе 650 членов избирается сроком на пять лет.
Право участия в голосовании принадлежит всем бри танским гражданам, дос тигшим 18-летнего возраста. Закон предоставляет также право участвовать в парламентских вы борах гражданам Ирландской республики и всем гражда нам Содружества, проживающим в Великобритании. Однако од ного этого нед остаточно, чтобы принимать участие в голосо вании. Для этого необходимо проживать в избирательном округе на момент определенной даты, установл енной для со ставления регистрационного списка (10 октября), и быть внесен ным в регистрационный список.
Регистрация — необходимо е условие для осуществления права голоса. Список составляется ежегодно чиновником ме стного совета по регистрации на основании данных, сообща емых домовладельцами. Он заполняется каждый год к 10 ок тября. К 29 ноября вр еменный список вывешивается для все общего обозрения в публичной библи отеке или на каком-либо публичном здании. Гражданин может возразить прот ив включения или исключения его имени из списка до 16 декабря. Регистрацио нный чиновник обязан выслушать возражения и вынести решение. Соответст венно он может исправить список. На его решение может быть принесена жал оба в суд графства с последующим обжалованием в Апелляционный суд. Списо к вступает в силу 16 февраля. Он является действительным для любых выборов , которые про водятся в течение следующих 12 месяцев.
Военнослужащие, должнос тные лица государства и дол жностные лица Британского совета, находящие ся за гра ницей, их супруги, проживающие за границей вместе с ними, и моряк и торгового флота рассматриваются как ли ца, проживающие в избирательно м округе поскольку они являлись бы таковыми, если бы не их служба в другом месте.
С 1985 г. право участвовать в парламентских выборах предоставлено британск им гражданам, проживающим за границей на дату, установленную для составл ения регист рационного списка, и подавшим соответствующее заявле ние. О ни имеют право голосовать в том избирательном округе, где были прежде за регистрированы. Это право продолжает действовать в течение пяти лет пос ле того, как британский гражданин перестал проживать в Великобри тании.
Существует голосование по почте и по доверенности. Это право предоставл яется больным; тем, кто проживает за границей или находится там в отпуске; а также гражда нам, место работы которых находится далеко от их дома.
Не могут принимать участ ия в выборах: 1) иностранцы (aliens); 2) лица, не достигшие 18-летнего возраста к момен ту выборов; 3) душевнобольные; 4) пэры и пэрессы (за иск лючением пэров Ирлан дии); 5) лица, осужденные за тяжкие уголовные преступления (в течение срока содержания под стражей); 6) лица, осужденные за совершение правонаруше ний , входящих в категорию “бесчестных и незаконных при емов на выборах”.
Пассивное избирательн ое право. В английском праве от сутствует перечень осн овных условий, которым должен от вечать член палаты общин. Имеется переч ень условий, ли шающих права быть членом палаты общин, а следовательно,
и кандидатом на выборах. Со ответствующие нормы содер жатся в парламентских законах и нормах общег о права.
Пассивным избирательным правом наделен любой бри танский гражданин, достигший 21 года. Членами па латы об щин не могут быть иностранцы (это не относится к гражда нам Ирлан дской республики). Лишены права быть членами палаты общин лица, занимающ ие некоторые государствен ные должности. К их числу принадлежат професс иональные оплачиваемые судьи высших и низших судов (судьи Высоко го суд а, окружные судьи, оплачиваемые магистраты). Уста новленное законом прав ило не относится к неоплачиваемым магистратам. Не могут быть членами пал аты общин граж данские служащие, то есть профессиональные кадровые слу жащие министерств и центральных ведомств. Сюда же включаются лица, наход ящиеся на дипломатической службе. Гражданский служащий, желающий выдви нуть свою канди датуру на парламентских выборах, должен подать в отстав ку еще до выдвижения кандидатуры (это правило предусмотре но специальны м правительственным постановлением о вы движении гражданскими служащ ими кандидатур на парла ментских выборах). Исключаются из числа членов п алаты общин лица, находящиеся на службе в вооруженных силах. Это правило не относится к офицерам вооруженных сил, на ходящимся в отставке. Военно служащие (так же как и граж данские служащие) должны подать в отставку пре жде, чем стать кандидатами на парламентских выборах.
Принцип несовместимости распространяется на лиц, зани мающих должност и в целом ряде других государственных уч реждений. Перечень должностей содержится в специальном приложении к закону. Поправки к нему производя тся прави тельственными постановлениями, подлежащими одобрению палат ы общин. Предусмотренные правилами исключения распространяются на рук оводителей публичных корпораций (Би-Би-Си, Независимое телевизионное уп равление (НТУ), управления национализованной промышленности), клерков ме стных советов, членов административных трибуналов и пр. В обоснование су ществующих ограничений приводится тот довод, что пребывание на указанн ых должностях требует по литической беспристрастности, судейской сдер жанности и иных качеств, несовместимых с членством в палате общин.
Некоторые ограничения пассивного избирательного права предусмотрены законами, принятыми в прошлом веке и дей ствующими до сих пор. В частности , лишаются права быть членами палаты общин представители духовенства ан глий ской, шотландской, ирландской и римской католической церквей. Обще е право лишает возможности членства в па лате общин пэров и пэресс (за иск лючением пэров Ирлан дии, которые не могут быть членами палаты лордов).
Ограничения распространяются также на лиц, отбываю щих срок наказания з а государственную измену; банкротов; лиц, страдающих некоторыми тяжелым и психическими за болеваниями; лиц, признанных виновными в применении “ бесчестных и незаконных приемов на выборах”. В послед нем случае срок ли шения права быть членом палаты общин может составлять 5— 10 лет в зависимо сти от нарушений, до пущенных на выборах. Лишение права может касаться от дельного избирательного округа или быть универсальным.
В случае избрания в палату общин лица, не отвечающего требованиям, предъ являемым к членам палаты, выборы объ являются недействительными, а мест о — вакантным. Назна чаются новые выборы. Правда, палата общин может изда ть постановление о том, что дисквалификация, существовав шая в тот момен т, не принимается во внимание, если пре пятствия к занятию места в палате устранены (например, избранный депутат ушел в отставку с должности). В это м случае новые выборы становятся ненужными.
Правом решать вопрос, отвечает ли лицо требованиям за кона об условиях ч ленства в палате общин, наделен также Судебный комитет Тайного совета. Л юбое лицо вправе обра титься в эту инстанцию за получением соответствую щего ре шения, но при этом оно должно нести судебные издержки по ведению п роцесса. Споры о дисквалификации довольно ре дки.
Организация парламентских выборов. Общие выборы в стране проводятся после досрочного роспуска парл амента или истечения максимального срока его полномочий. Прак тически, однако, срок полномочий ни одного из парламенте послевоенных созывов не достигал пяти лет. Средняя про должительность полномочий парламента од ного созыва рав нялась трем-четырем годам. Соответственно и средний про межуток между двумя выборами исчислялся этим сроком. Дело в том, что вопр ос о роспуске парламента решается премьер-министром. Вполне естественн о, что он выбирает для этого момент, наиболее благоприятный для руководи мой им партии с точки зрения ее шансов на выборах.
Помимо общих выборов в палату общин, проводящихся одновременно на терри тории всей страны, возможны так на зываемые “промежуточные” (или дополн ительные) выборы, которые проводятся в отдельных избирательных округах в связи с вакансией, открывшейся в результате смерти или от ставки депут ата от данного округа.
В отличие от других государств Западной Европы, в Ан глии не существует к аких-либо специальных центральных органов по проведению выборов. Нет их и в избирательных округах. Общее руководство организацией выборов в мас ш табе всей страны осуществляет министерство внутренних дел, а в избира тельных округах — чиновник по выборам (в этом качестве выступают шерифы графств и председатели местных советов). После получения предписания о проведе нии выборов и извещения избирателей об их времени чинов ник по в ыборам передает свои полномочия чиновнику по ре гистрации. В качестве п оследнего выступает клерк местного совета.
Избирательная кампания начинается вручением приказа о выборах чиновни кам по выборам. Изданию приказа пред шествует сложная правовая процедур а. О предстоящем оче редном или внеочередном роспуске парламента и новы х вы борах объявляется за 10 дней до даты роспуска, о чем изда ется королевс кая прокламация, в которой указана дата созыва нового парламента. Соглас но парламентским прави лам о выборах, созыв нового парламента должен бы ть про изведен по истечении 20 дней после роспуска старого. Это значит, что выборы, как правило, должны состояться при мерно через 30 дней после объяв ления премьер-министром о предстоящем роспуске парламента.
Деление страны на избирательные округа. С целью про ведения выборов в палату общин страна разделена на 650 из бирательных округов. Из 650 членов палаты общин 523 избираются от Англии, 72 — о т Шотландии, 38 — от Уэльса, 17— от Северной Ирландии.
Впервые вопрос об установл ении принципа математиче ского равенства избирательных округов был по ставлен в 1918 г., а первый закон о перераспределении мест в палате общин был принят в 1949 г. С тех пор он неоднократно подвергался изменениям. Ныне принц ипы деления страны на избирательные округа и соответственно распредел ения мест в палате общин определяются Законом о перераспределении мест в палате общин 1983 г.
Пересмотром границ изби рательных округов занимаются учрежденные на основе названных законов постоянно дейст вующие комиссии по пересмотру границ избирательных ок ругов (соответственно по одной для Англии, Шотландии, Уэльса и Северной И рландии). Не менее чем один раз в 10 лет комиссии должны представлять минис тру внутренних дел доклады, либо рекомендующие корректировку, либо обос новывающие целесообразность сохранения существую щих избирательных о кругов. Министр должен представить соответствующий доклад парламенту. Правила работы ко миссий установлены законом.
Не все избирательные округа оказываются равными. Имеются округа, насчит ывающие около 100 тыс. избирате лей, и округа с числом избирателей, равным 22 т ыс.
Выдвижение кандидатов. В Великобри тании не сущест вует какого-либо ограничения числа кандидатов, которые могут быть выставлены в избирательном округе. Стадия выдвижения (номина ции) кандидатов чрезвычайно проста. Кандидат должен представить чиновн ику по выборам так называемый “документ о номинации”. Этот документ за п олняется кандидатом и подписывается десятью граждана ми. Требуется так же вручить чиновнику по выборам заяв ление о согласии на номинацию и вне сти избирательный залог. Документ вручается в течение определенного ср ока: с 10 ч утра до 15 ч дня, следующего за опубликованием уведомления о выбор ах, но не позднее, чем через восемь дней после издания прокламации о созыв е нового парла мента.
Кандидат должен уплатить избирательный залог, сумма которого в 1985 г. была увеличена со 150 фунтов стерлингов до 500. В случае, если кандидат соберет мен ее 5% голосов избирателей, внесенный им залог пропадает.
До 1969 г. кандидаты выдвигались без какого бы то ни было указания на их парти йную принадлежность. Закон о народном представительстве 1969 г. ввел положе ние о том, что в заявлении о номинации может сообщаться, по жела нию канди дата, описание его политической принадлежности, не превышающее шести сл ов.
Практически кандидаты выдвигаются политическими партиями. Отбор канди датов осуществляется партийными организациями в избирательных округа х, обычно в сотруд ничестве с центральными органами партий. Кандидат под би рается из претендентов, предварительно одобренных цент ральным руко водством из внесенных в соответствующий список.
На парламентских выборах выдвигается в среднем 2300— 2500 кандидатов. Из 2325 ка ндидатов, выдвинутых на пар ламентских выборах 1987 г., 82% представляли четыр е пар тии (консервативную, лейбористскую, партию Альянса, Шотландскую на циональную партию).
Кандидат, выдвинутый в установленном порядке, вправе назначить так назы ваемого агента по выборам (он сам может выступать в этом качестве).
Процедура голосования и подсчета голосов. В парламен тских выборах участвует довольно высокий процент изб ира телей (70— 80% от общего числа избирательного корпуса). Это существенно о тличает парламентские выборы от мест ных, где обычно участвует не более 40 — 50% избирателей, а в некоторых случаях — 30%).
Выборы проводятся повсе местно в установленное время (с 7 ч утра до 21 ч). Место для голосования опред еляется администрацией графств и городов.
Голосование производитс я путем подачи бюллетеня, ре зультат определяется при подсчете голосов, отданных каж дому кандидату. До начала голосования председатель изби р ательного участка обязан показать присутствующим, что урны для голосов ания пусты, а затем опечатать урну. После этого начинается голосование.
В день выборов избиратель обязан лично явиться в соот ветствующий избир ательный участок в своем избирательном округе, где ему вручается избира тельный бюллетень. Иск лючение составляют так называемые “отсутствующ ие изби ратели”, подавшие заявление о том, чтобы их считали тако выми. Это относится к тем избирателям, которые в силу ха рактера их работы, либо по причине физической неспособности, либо соблюдения религиозного обряда не мо гут явиться лично для участия в выборах. Такие избиратели голосуют по почте или по доверенности.
Бюллетень должен содержат ь фамилии всех кандидатов, перечисленные по алфавиту, данные об их место жительстве, а также — по желанию кандидата — сведения о его партий ной п ринадлежности.
Избиратель, получив бюлл етень, входит в кабину для го лосования, делает отметку рядом с именем одн ого из канди датов, сворачивает избирательный бюллетень и бросает его в урну для голосования.
По окончании голосования в се урны передаются в цент ральный участок по подсчету голосов в избират ельном окру ге. Подсчет голосов производится в присутствии агентов по п одсчету голосов.
Обычно в округе бывает тр и-четыре кандидатуры. Определение результатов выбор ов. Выборы проводятся по мажоритарной системе относит ельного большинства (ее именуют иногда системой первого, оказавшегося и збран ным). Этот метод основан на избрании одного кандидата от округа. Изб ранным считается кандидат, собравший большее число голосов избирателе й по сравнению с каж дым из других кандидатов. Важно подчеркнуть, что при этой системе избиратель имеет право голосовать только за одного кандид ата из тех, фамилии которых внесены в из бирательный бюллетень. Кандидат может и не собрать аб солютного большинства голосов, но он имеет большин ство по отношению к другому или другим кандидатам в избира тельном окру ге.
Не существует требовани я о получении кандидатом ми нимального процента всех голосов избирател ей. Если канди даты получили одинаковое число голосов, то чиновник по выб орам решает вопрос о победившем кандидате путем про ведения жеребьевки . Кандидат, на которого пал жребий, имеет дополнительный голос.
Метод относительного большинства в условиях двухпар тийной системы пр иводит к нарушению соотношения между числом голосов, поданных за кандид атов партии по стране, и числом мест, полученных ею в палате общин. Он оказ ы вается также весьма неблагоприятным для кандидатов треть их партий.
Законодательное регулир ование ведения избирательной кампании. Законодатель ство в Англии детально регулирует поведение кандидатов и их стороннико в на выборах. Закон наделяет кандидата определенными правами с тем, чтоб ы обеспечить равные шансы для кандидатов на выборах. В нем особо оговари ваются определенные права кандидата (посылать бесплатно предвыборные обращения каждому избирате лю, снимать помещения муниципальных школ дл я проведе ния предвыборных собраний и пр.).
Вместе с тем закон предус матривает различные виды пра вонарушений, связанных с ведением избират ельной кампа нии и объединяемых понятием “бесчестных и незаконных прие мов на выборах”. Бесчестные приемы включают: под куп, вознаграждение изб ирателей путем устройства для них обедов, развлечений; влияние, оказывае мое с помощью си лы, угроз, принуждения; подтасовку избирателей; ложное ут верждение об избирательных расходах; оплату избира тельных расходов бе з разрешения кандидата или его агента. Закон запрещает расходы кандидат а на проведение публич ных собраний, издание рекламных объявлений или н а ис пользование каких-либо иных возможностей с целью изло жения взгляд ов перед избирателями, если это сделано без разрешения кандидата или его агента по выборам. Незакон ными приемами считаются действия, которые са ми по себе не составляют наказуемого деяния, но нарушают предписа ния за кона о выборах. К их числу относятся: преднамерен ное превышение размеро в избирательных расходов, установ ленных законами; уплата вознагражден ия за доставку изби рателей к месту голосования; уплата избирателю за де монстрацию плакатов; использование передатчиков за пределами страны с целью оказания воздействия на выборы. Суд вправе объявить выборы недейс твительными, если кан дидат признан виновным в применении бесчестных ил и не законных приемов на выборах.
Расходы по составлению списков избирателей и на оп лату должностных лиц по проведению выборов оплачива ются государством из средств бюджета. Ч то же касается избирательных расходов кандидатов, то все эти вопросы дет ально регулируются законом. Предусматривается, что расходы на выборах д олжны производиться лично самим кандидатом либо через агента по выбора м. Взносы, сделан ные в пользу кандидата, должны вноситься либо непосред ственно кандидату, либо его агенту. Никому не разрешает ся тратить деньг и от имени кандидата 'без письменного одобрения кандидата или агента. Кр оме того, закон запре щает некоторые расходы кандидата на выборах (уплат а лицам, ведущим подсчет голосов; оплата духовых оркест ров, флагов, лозун гов и пр.).
Закон устанавливает максимальную сумму расходов кан дидата на выборах — 3370 фунтов стерлингов плюс 3 фунта 8 пенсов за каждого избирателя в избира тельном округе графства, и 2 фунта 9 пенсов за каждого избирателя в го родс ком округе. Лимит относится лишь к расходам кандида тов в отдельных окру гах и лишь в период официальной из бирательной кампании.
В Великобритании не существует системы государствен ных выплат в подде ржку политических партий, как в неко торых других западных странах (ФРГ, Ш веция, Финлян дия). С 1975 г. применяется система государственных выплат для поддержки оппозиционных партий в парламенте. Де нежные средства выплач иваются из расчета 1500 фунтов стерлингов на каждое место, полученное на пр едыдущих об щих выборах плюс 3 фунта на каждые 200 голосов, подан ных за парт ию на этих выборах.
В период между выборами и в ходе избирательной кам пании Британская рад иовещательная корпорация (Би-би-си) и Независимое телевизионное управле ние (НТУ) выделяют время для проведения так называемых “партийных полити ческих передач”. Распределение времени между партиями достигается пут ем соглашения между Би-би-си и НТУ и ру ководством основных партий. Специа льное время выделяет ся для ведения таких передач во время выборов.
В законодательном порядке установлена процедура оспаривания выборов. В течение 21 дня с момента голосова ния избиратель, зарегистрированный в о круге, либо кан дидат, потерпевший там поражение, либо любое другое ли цо, выдвинутое в качестве кандидата, могут сделать заявление о том, что выбо ры были проведены не должным образом. Заявление может касаться неправил ьного поведе ния на выборах должностных лиц; вопроса о соответствии кан дидата, получившего большинство на выборах, требова ниям закона о членс тве в палате общин; совершения пра вонарушений на выборах (например, прои зводства избира тельных расходов без разрешения кандидата или его аген та по выборам).
В случае принесения такой жалобы назначается суд по выборам, состоящий и з двух судей Высшего (Высокого) су да. Суд по выборам обладает широким кру гом полномочий, включая право распорядиться о пересчете голосов или про верке правильности выборов. Суд решает вопрос о том, было ли лицо, выборы которого оспариваются, выбрано над лежащим образом и не имеется ли дока зательств о приме нении на выборах бесчестных или незаконных приемов. Е сли суд найдет, что кандидат не отвечает требованиям закона о членстве в палате общин, то он вправе (если сочтет, что причина несоответствия была и звестна избира телям) объявить голоса, поданные за кандидата, недейст ви тельными, а избранным — кандидата, занявшего второе место. Суд вправе пр изнать выборы недействительными и потребовать проведения новых выборо в, если выборы по существу не были проведены в соответствии с законом ли б о если имелись какие-либо иные нарушения, повлиявшие на исход выборов. На практике предусмотренная законом процедура оспаривания парламентски х выборов не приме няется (последний такой случай был в 1923 г.). Чаще об жалов ание результатов выборов встречается на местных выборах.
Партийный состав пала ты .
По своему социальному со ставу большинство парламен тариев — лица, принадлежащие к так называем ому “средне му классу” (в парламенте созыва 1983 г. их было среди кон сервато ров — 95%, лейбористов — 60%). В основном это представители таких профессий, к ак юристы, преподаватели высших учебных заведений, учителя. Среди депута тов-кон серваторов довольно велик процент бизнесменов (37— 46 % в парламент ах созывов 1945— 1974 гг.). В 80-х гг. их число со кратилось. Что касается выходцев из рабочего класса, то в консервативной партии их число не превышает 1%, в лей бористской партии их 12— 18%. Большинство парламентари ев (около 80%) имеют выс шее образование. По своему воз растному составу большинство парламента риев находится в возрастной группе 30— 60-летних (не более 2% — лица 21— 30 лет, о коло 14% — свыше 60 лет). В палате общин 42 депутата — женщины.
Главный фактор, оказывающи й влияние на состав депу татов, — то, что все 650 членов палаты (за исключени ем спикера) представляют политические партии. В палате об щин, образован ной после выборов 1987 г., 375 депутатов — от консервативной партии, 229 — от лейб ористской, 17 — от либеральной, 5 — от социал-демократической, 24 — от други х партий (Ольстерские националисты, Шинн Фейн, Шотландская национальная партия).
Партийная структура — о снова всей организации и дея тельности палаты общин. Две главные партии образуют офи циально признанные стороны в палате общин — правитель ст венное большинство и “официальную оппозицию Ее вели чества”. Партия, по бедившая на выборах, располагает большинством и в силу этого формирует п равительство. Ли дер этой партии становится премьер-министром. Сторонни ки победившей партии образуют в палате правительственное большинство. Партия, вторая по количеству мест, становит ся официальной оппозицией, а ее лидер — лидером оппози ции. Должность лидера оппозиции получила зак онодатель ное закрепление в 1937 г., когда ему было назначено жало ванье в ра змере 2 тыс. фунтов стерлингов в год (в настоящее время он получает 48148 фунто в). Для оппозиции характер но состояние готовности принять власть от пра вительствен ного большинства. Лидер оппозиции формирует из руково дящи х членов фракции “теневой кабинет” и назначает “ми нистров-теней”, кото рым поручается выступать в парламенте по определенным вопросам госуд арственной по литики.
Даже само расположение депутатов в палате общин отра жает ее разделение на правительственное большинство и партию официальной оппозиции. Спра ва от спикера распо ложены скамьи правительственного большинства; слев а — оппозиции. Члены палаты — министры сидят на передних скамьях, а руко водители оппозиции — напротив них. Соот ветственно их называют “передн ескамеечниками”, и “задне-скамеечниками”.
Отношения между партиями в палате общин подчиняют ся некоторому неписа ному кодексу, или правилам “честной игры” (“fair play”). Правительство, руководя щее большинст вом, должно действовать в соответствии с принципом ответ ственного правления. Оппозиция должна быть ответственной и конструкти вной.
Постоянным правилам и иным правилам парламентской процедуры едва ли зн акомы такие понятия, как “партии” или “фракции”, но вся организация и дея тельность палаты строится в соответствии с партийным делением палаты.
Партийные фракции — базов ые единицы в палате общин. Они именуются парламентскими партиями. Термин “партия” означает, что фракции в палате общин являются неза висимыми, ав тономными образованиями и не связаны в своей деятельности решениями и п редписаниями партийных организаций вне парламента.
Лидер партия является та кже лидером парламентской фракции, что подтверждает значение, которое п ридается партиями парламентской деятельности.
Лидер консервативной па ртии избирается членами парла ментской фракции после консультации с пэ рами-консерва торами и партией вне парламента. Проводятся собрания ря д овых членов фракции, имеющие форму так называемого “Комитета 1922 года”. На заседаниях, созываемых ежене дельно, обсуждаются текущие дела, которые предполагается внести на обсуждение палаты общин. “Комитет 1922 года” — ср едство связи лидера и рядовых членов.
Начиная с 1980 г. в выборах лидера лейбористской партии и его заместителя пр инимают участие не только члены парла ментской партии, но и представите ли тред-юнионистов и ме стных партийных организаций. Когда партия наход ится в оп позиции, члены парламентской фракции избирают так назы ваемый “парламентский комитет” (по существу, это и есть “теневой кабинет”). Пров одятся регулярные заседания всех членов фракции.
Каждая парламентская фракция имеет в палате свои пар тийные комитеты. И х организация и деятельность не регули руются какими-либо документами, а определяются нормами, сложившимися в ходе деятельности фракций. Не сущ ествует определенного и строго установленного состава членов. На за сед ании может присутствовать любой член фракции, по ка ким-либо причинам за интересованный в его работе.
Партийные фракции имеют особых должностных лиц в палате, роль которых чр езвычайно велика в организации всего хода парламентского производства . Это парламентские организаторы партий, официально именуемые “кнутами ”. Должность “кнута” не предусмотрена правилами парламен тской процеду ры. Она появилась в ходе эволюции партийной организации в палате общин.
В консервативной партии “кнуты” назначаются лидером партии; в лейбористской — избираются собр анием парла ментской фракции путем тайного голосования.
Правительственное больш инство имеет главного “кнута” правительства, его заместителей и младши х “кнутов”. “Кну ты” правительства являются министрами и получают жало ванье из государственной казны. Оппозиция имеет главного “кнута”, его за местителей и помощников.
Главная обязанность “кнутов” — налаживать сотрудниче ство фракций та к, чтобы она шла без эксцессов и неожидан ностей, при взаимной координаци и деятельности. Главный “кнут” правительства должен также следить за те м, чтобы все намеченные правительством к рассмотрению законопро екты пр ошли через палату к концу сессии. “Кнуты” прави тельства и оппозиции нах одятся в тесном контакте друг с другом и образуют те обычные каналы, чере з которые дости гается компромиссное урегулирование спорных вопросов между правительством и оппозицией. Консультации между “кнутами” прави тельства и оппозиции стали обычной прак тикой, хотя они нигде не регламе нтированы.
“Кнуты” обеспечивают пр исутствие сторонников своих партий на заседаниях палаты и соответстве нно поддержку политики правительства или оппозиции. С этой целью им пред оставлен целый ряд полномочий по отношению к депу татам. “Кнуты” следят за соблюдением партийной дисципли ны. Ни один депутат не вправе покинут ь заседание палаты, не посоветовавшись с “кнутом”. Если какой-либо депут ат не может по каким-либо причинам присутствовать на заседа нии палаты, о н обязан уведомить об этом “кнута” своей партии. Последний, в свою очеред ь, договаривается с “кнутом” другой партии так, чтобы не нарушалось равн овесие между партиями в палате общин и число отсутствующих в прави тель ственной партии соответствовало числу отсутствующих депутатов официа льной оппозиции.
Главный “кнут” правител ьства занимает должность парламентского сек ретаря министерства фина нсов, хотя он не имеет ничего общего с финансовыми делами. Правящая консе рвативная партия имеет 14 “кнутов” в палате, лейбо ристская оппозиция — 11. Остальные партии оппозиции — по одному (жало ванье получают только “кн уты” правительственной партии, три “кнута” офи циальной оппозиции; оста льные “кнуты” оппозиционных партий не оплачи ваются) .
Способом согласования д еятельности партийных сторон ников служит документ, который также имен уется “кну том”. Этот документ посылается членам соответствующей фракц ии еженедельно. В нем содержится перечень дел, стоящих в повестке дня зас едания палаты на следующую неделю. Каждый вопрос в “кнуте” в зависимости от того значения, которое ему придает партийное руководство, подчеркива ется. Если вопрос повестки дня подчеркнут од ной чертой, то это означает, что он не носит спорного характера и по нему не ожидается голосования; дв умя чер тами — возможна постановка на голосование; тремя черта ми — воп рос исключительно важен, по нему определенно будет голосование и потому присутствие члена фракции обязательно. Член фракции, получивший докуме нт, дол жен согласовать свои планы с содержащимися в нем пред писаниями. При наличии трех линий член фракции обя зан присутствовать, а в случае от сутствия дать удовлетво рительное объяснение (болезнь, договоренность с “кнутом” и пр.).
Вручение “кнута” означает , что партийное руководство во фракции признает получателя членом фракц ии. Если же партийное руководство считает, что деятельность члена фракци и не согласуется с предписаниями “кнута”, то доку мент больше не посылае тся депутату. Почти в 90% случа ев голосование проводится в соответствии с партийным де лением палаты. В редких, заранее оговариваемых руковод ств ом фракций случаях в палате объявляется свободное голосование и депута ты голосуют по собственному усмот рению, вне зависимости от партийной п ринадлежности (по таким вопросам, как отмена смертной казни, разрешение или запрещение абортов и др.). Случается, что депутаты голосуют и против па ртийных установок. В парламентской практике это довольно частое явлени е. Но в принципе от члена фракции ждут, что он будет поддерживать партий н ую фракцию в качестве представителя либо правительст венного большинс тва, либо — оппозиционной партии. Де путат, отклоняющийся от партийной л инии, может быть не выдвинут на следующих выборах, что фактически рав нос ильно утрате места в парламенте.
ПАРЛАМЕНТСКАЯ ПРОЦЕДУРА И ВНУТРЕННЯЯ
ОРГАНИЗАЦИЯ ПАЛАТЫ ОБЩИН
Правила парламентско й процедуры
В отличие от большинства западноевропейских стран в Англии нет единого писаного документа (регл амента) либо закона, в котором были бы зафиксированы основные прин ципы в нутренней организации палаты общин. Это не зна чит, что британский парла мент не руководствуется в своей деятельности никакими правилами. Напро тив, вопросам процедуры придается чрезвычайно большое значение в пар ла ментском производстве. Это означает лишь, что правила процедуры не кодиф ицированы и содержатся не в одном до кументе, а в различных источниках (“п рактика” парламен та, постоянные и сессионные правила, решения спикера, за коны) .
Основной источник парламентской процедуры в настоя щее время — постоя нные правила. Они принимаются, изме няются и отменяются палатой в обычно м порядке. Их дей ствие продолжается и после окончания сессии, на которой они были приняты. Действие постоянного правила может быть приостановле но палатой в любой момент в порядке обычного голосования простым больши нством голосов.
Помимо постоянных палата принимает сессионные пра вила, срок действия к оторых ограничен временем сессии, на которой они были приняты. Цель сесс ионных правил обычно состоит в том, чтобы предоставить преимущество как ому-ли бо делу, подлежащему обсуждению и решению на данной сессии. Палата может также принять правило ad hoc в связи с рассмотрением какого-либо отдел ьного дела.
Решения спикера образуют современную прецедентную форму установления правил парламентской процедуры. Обычно эти решения выносятся в порядке толкования спи кером уже существующих правил. Вследствие противоречи в ости норм процедуры это право имеет огромное значение. Право спикера соз давать новые правила парламентской про цедуры является дискреционным.
Авторитетным сборником правил парламентской проце дуры является “Тра ктат Эрскина Мэя о праве, производстве и обычаях парламента” (сокращенно его называют “Эрскин Мэй”). Систематическое издание правил началось в п ро шлом веке, и с тех пор работа выдержала 20 изданий. Ре дакторы сборника — клерки палаты общин.
Организация парламентских сессий и заседаний палат ы общин. Созыв и роспуск парламента являются прерогати вой главы государства и производятся путем издания королев ской прокла мации. Эти полномочия осуществляются короле вой по совету премьер-минис тра.
Срок полномочий парламента одного созыва равен пяти годам. Парламент мо жет быть распущен досрочно. Парла ментские сессии созываются ежегодно.
Сессия парламента начинается осенью (обычно в конце октября или начале н оября) и продолжается почти круглый год. В течение сессии до летних каник ул парламент преры вает заседания в связи с рождеством, пасхой и троицей. В августе сессия прерывается на летние каникулы. Число дней, которое пал ата заседает в течение одной сессии, неодинако во (в среднем — 160— 190 дней). Заседания палаты проис ходят ежедневно, кроме субботы и воскресенья.
Заседания палаты общин, как правило, являются откры тыми. Однако спикер в праве отдать распоряжение о выво де посторонних, и в этом случае заседан ие идет при закры тых дверях.
Иногда заседание палаты общин принимает форму так называемого “заседа ния комитета всей палаты”. Палата вы носит решение о преобразовании себ я в комитет для рас смотрения какого-либо конкретного билля. Обычно коми тет всей палаты рассматривает либо самые важные, имеющие конституционн ый характер законопроекты, либо те из них, которые не имеют спорного хара ктера и которые палата не считает нужным направлять в постоянные комите ты. Прави ла процедуры в комитете не столь жесткие, как в палате. Здесь, нап ример, не действует правило, запрещающее члену палаты общин выступать бо лее одного раза. В конце заседа ния комитет утверждает отчет, представля емый палате, и вновь преобразуется в палату.
Язык парламентского производства — английский, и вы ступления на други х языках не допускаются.
Стенографический отчет о заседаниях палаты публикует ся с 1803 г. в официал ьных сборниках “Парламентские де баты. Официальный отчет (Ханзард)” (имя первого издате ля). Ныне отчеты составляются персоналом палаты, но ста ро е название “Ханзард” сохранилось и стало официальным. В стенограмме доп ускается лишь редакционная правка, но не исправления по существу. В “Хан зарде” публикуются не только стенограммы заседаний палат, но и постоянн ых ко митетов. Отдельные отчеты публикуются для палаты общин и палаты ло рдов.
Деятельность парламента широко освещается прессой. Существует так наз ываемая “галерея прессы”, в которую входят парламентские корреспонден ты газет. Сложилась особая система журналистского “лобби”. В него включе но около 100 журналистов (их список составляется одним из клерков палаты по поручению спикера).
Входящие в “лобби” журналисты имеют право доступа в холл для членов пала ты, расположенный возле зала ее засе даний (так называемое “лобби членов палаты”), куда обыч ная публика не допускается. Здесь происходят неофици аль ные встречи с членами палаты и министрами. Члены жур налистского “ло бби” систематически получают брифинги от помощников премьер-министра по связи с прессой. Они при сутствуют на брифингах лидера палаты общин, ли дера оп позиции, получают копии подготавливаемых правительст вом докум ентов до их публикации и пр.
В прессе печатаются отчеты о заседаниях не только палат парламента, но и специальных комитетов, создаваемых для рассмотрения отдельных вопросо в. С 1978 г. проводятся по стоянные радиопередачи с заседаний палат и комитет ов. Ве дутся прямые телевизионные передачи (палата лордов нача ла их в 1968 г ., палата общин — в ноябре 1989 г.).
Основные категории дел и порядок их рассмотрения. Правительство контролирует распорядок работы палаты об щин. План каждой будущей сессии разрабатывается пре мьер-министром в сотрудничестве с кабинетом. Более де тально он дорабатывается главным “ кнутом” правительства и лидером палаты общин.
Все дела, рассматриваемые палатой, подразделены прави лами процедуры на несколько категорий. С этой классифи кацией связана жесткая регламента ция времени, определя ющая порядок рассмотрения дел. Каждое дело может б ыть внесено и рассмотрено в строго определенное время.
Каждое заседание начинается с “часа вопросов”, в тече ние которого депу таты задают вопросы министрам. Основ ная повестка дня состоит в обсужде нии биллей и предло жений. Билли и предложения, вносимые министрами от им ени правительства, относятся к категории правительств венных дел. Билли и предложения, вносимые отдельными депутатами от своего имени, называют ся делами частных членов (рядовой член парламента именуется “частным чл е ном” (Private Member). Наряду с этим существуют дела оппозиции.
Время палаты подразделяется на правительственное, вре мя частных члено в и оппозиции. Обычно 12 дней в сессию отводится для рассмотрения законопр оектов частных членов и 8 — для обсуждения предложений частных членов. 20 дней выделяется оппозиции (это дни, когда ей предлагается право выбирать тему для дебатов). Остальные три четверти всего времени палаты принадле жат правительству. Правительство наделено правом временно приостанови ть действие постоян ных правил палаты для предоставления преимущества пра вительственному делу.
Проблема времени в палате является очень острой не только из-за загруженности парламента, но и пот ому, что все законопроекты и предложения, которые парламент не успел рас смотреть во время одной сессии, считаются поте рявшими силу. Это значит, ч то на новой сессии они подлежат рассмотрению в таком порядке, как будто о ни были вне сены впервые.
В палате общин применяют ся особые приемы, предназ наченные для свертывания дебатов, — “закрыти е”, “кенгу ру”, “гильотина”. “Закрытие” основано на том, что на лю бой стад ии обсуждения вопроса может быть внесено пред ложение о прекращении д ебатов. Обычно такое предложение вносится главным “кнутом” правитель ства, а вопрос о том, принять ли предложение, оставлен на усмот рение спик ера. Если спикер поддерживает предложение, оно ставится на голосование и считается принятым, если его поддерживают не менее 100 депутатов. Это прав ило применяется также в парламентских комитетах (требуется согласие 20 д епутатов).
Прием “кенгуру” сводится к тому, что на стадии доклада билля спикер опре деляет, какие поправки из числа предло женных к законопроекту поставить на обсуждение, а какие — нет. Вопрос решается по усмотрению спикера. Он о ста навливается на тех, которые считает нужными, перескаки вая через дру гие (отсюда название приема).
Наиболее жесткий прием, который сворачивает дебаты как по времени, так и по содержанию, — “гильотина”. Пра вительство отбирает для обсуждения в палате отдельные статьи проекта закона и выделяет для их обсуждения в ра з личных стадиях точно установленное время. По его истече нии палата обя зана прекратить обсуждение данной статьи независимо от того, закончено ее обсуждение или нет. Пра вительство вправе комбинировать приемы: внос ится предло жение о “гильотине”, применяется “кенгуру” и предлагается “ закрытие”.
Порядок рассмотрения вопросов в палате строится в соот ветствии с делен ием палаты на правительственное большин ство и оппозицию. По правительс твенным делам сначала вы ступает министр, затем “переднескамеечник” оп позиции, а потом слово предоставляется депутатам большинства и мень шин ства. По делам оппозиции сначала выступает представи тель оппозиции, за тем — правительства и потом слово пол учают другие депутаты.
Депутат может выступать в прениях только один раз. Продолжительность вы ступления не ограничена, но спикер может объявить, что время выступления не должно превы шать 10 мин.
Решение палаты по предложению или законопроекту объ является спикером. Если оно оспаривается депутатами, спи кер распоряжается о проведении го лосования.
Голосование в палате общин открытое. Депутаты, голосу ющие за предложен ие или законопроект, собираются по пра вую руку от спикера, против — по л евую. Они сообщают свое имя клерку, когда проходят мимо него. Результаты г о лосования объявляются спикером.
Решения принимаются простым большинством голосов. В британском парлам енте отсутствует требование квалифици рованного большинства. Не сущес твует также требования кворума. Если в голосовании принимает участие ме ньше 40 депутатов, то рассматриваемый вопрос переносится на сле дующее за седание.
В своих выступлениях депутаты должны следовать опре деленным правилам. Недозволено читать речь (можно поль зоваться заметками). Существует опр еделенная форма обра щения депутатов друг к другу (не по имени, а в третье м лице: “Почтенный член парламента от такого-то округа”). Депутаты не впра ве употреблять “непарламентские выраже ния”. Предъявляются требовани я к одежде (галстуки и пид жаки для мужчин). Запрещается курить, есть, пить, читать в палате и пр.
В палате общин не проводится регистрации депутатов. За ними не закреплен ы определенные места. Когда спикер пре доставляет им слово, они выступаю т прямо со своих мест. Во обще в палате имеются места только для 427 депутато в. Для остальных выделены места на галереях для прессы и публики. Часто на заседаниях присутствует не более 20 депутатов. Но отдельные дела привлек ают особое внимание и тогда помеще ние палаты бывает переполнено (ответ ы на вопросы премьер-министра, речь канцлера казначейства о бюджете, обс ужде ние важных биллей и политических вопросов). Но в каком бы помещении н и находились депутаты, они получают информа цию обо всем, что происходит в палате, благодаря внутренней службе телевизионного оповещения.
Должностные лица пала ты общин
Должностными лицами пал аты общин являются спикер, его заместитель, именуемый также председател ем комитета путей и средств ( Chairman of Ways and Means ) и два заместит еля председателя комитета путей и средств ( Deputy Chairman of Ways and Means ). Они избираютс я палатой из числа депутатов.
Спикер — основное должностное ли цо палаты общин (“Мистер спикер” — так обращаются к нему депутаты).
Он председательствует в палате, следит за соблюдением правил парламентской процедуры, представ ляет палату в ее внешних сношениях с королевой, палатой лордов, другими г осударственными органами. На его имя адресуются все письма, петиции и хо датайства, направляемые палате. Пра ва и обязанности спикера регулируют ся большей частью не писаными нормами, созданными практикой, отчасти по сто янными правилами палаты общин и редко — законодатель ными актами.
Спикер избирается палат ой общин из числа ее членов в начале срока полномочий парламента нового созыва. Он за нимает должность вплоть до ухода в отставку или смерти (посл е отставки он получает место в палате лордов). Соглас но закону, его возна граждение должно равняться вознаграж дению члена кабинета.
Спикер считается слугой палаты общин и не должен при надлежать к какой-л ибо партии. В случае возникновения ва кансии кандидатура нового спикера предлагается правитель ством (после консультации с оппозицией). На долж ность спикера выдвигаются опытные парламентарии (некоторые из них зани мали посты в правительстве). Политический дея тель, кандидатура которог о предлагается на должность спи кера, прерывает членство в своей партии. Поскольку же спи кер по своему статусу является депутатом, он подлежит п е реизбранию на каждых очередных парламентских выборах. Однако в избира тельном округе не выдвигаются другие кан дидаты. Спикер должен быть вне политики и отстранен от участия в партийных спорах. В случае нарушения и м прин ципа беспристрастности любой депутат вправе внести в па лату пре дложение с критикой спикера (хотя вообще критика спикера не допускается ).
Спикер не принимает участия в дебатах, не может обра щаться с вопросами к министру. Он голосует только в том случае, если голоса депутатов раздели лись поровну.
Основная обязанность спикера — следить за поддержани ем порядка в пала те общин. Он обладает широкими дискре ционными полномочиями, считается судьей в вопросах про цедуры и вправе издавать правила, представляющие собой источник парламентской процедуры. Он имеет право толко вать проце дурные правила в случае возникновения спора, касающегося процедуры. Зак лючения, которые он дает па лате по поводу применения процедурных прави л, являются обязательными.
Ни одно заседание палаты общин не может происходить в отсутствие спикер а. От его усмотрения зависит, присту пит ли палата к заседанию. Если спике р сочтет, что в палате отсутствует кворум, он выносит решение о переры ве заседания. Спикер может по своему усмотрению устро ить перерыв в заседа нии палаты общин на любой назна ченный им срок, если, по его мнению, в палат е нарушает ся порядок.
Все выступления в палате общин обращены к спикеру. От него зависит предо ставление слова депутату в прениях. По скольку в палате общин не существ ует предварительной за писи в прениях, депутат должен постараться обрат ить на се бя внимание спикера (“поймать глаза спикера”). Он может начать с вое выступление только после обращения к нему спикера.
Спикер вправе прервать выступление депутата, если считает, что оно не от носится к делу или в нем содержатся повторения. В случае нарушения поряд ка он вправе распо рядиться о том, чтобы депутат покинул палату на весь де нь. За более серьезные нарушения депутат может быть лишен права принимат ь участие в заседаниях на более продолжительный срок. Когда член палаты назван спике ром за нарушение порядка по имени, а не в принятой форме обра щения “Почтенный член парламента от такого-то округа” (эта процедура име нуется “назвать депутата по имени” — Naming ), лидер палаты вносит предложение о том, чтобы нарушитель был временно отстранен от зас еда ний. В случае первого нарушения депутат отстраняется на неделю, во вт орой раз — на месяц и в третий раз — на неопределенный срок.
Спикер тесно связан с должностными лицами партий. При ведении дебатов он руководствуется расписанием, со ставленным “кнутами”, имеет перед собо й список участни ков прений, представляемый ему “кнутами” после согласо вания, и пр.
Председатель комитета путей и средств — второе дол жностное лицо палаты общин. Он председательствует в п а лате, когда она преобразуется в комитет всей палаты.
Председатель комитета путей и средств избирается пала той общин в начал е созыва нового парламента. Его кандида тура выдвигается партией больши нства из числа ее членов. Предложение о назначении вносится лидером пала ты. Как и спикер, председатель комитета путей и средств обычно оста ется в должности до тех пор, пока он сам не пожелает уйти в отставку.
Поскольку палата общин не может заседать без спикера, то функции замести теля спикера исполняются председате лем комитета путей и средств. Когда председатель комитета занимает место председателя в палате, он являетс я оконча тельным судьей в вопросах процедуры. Его распоряжения не могут быть обжалованы спикеру.
На председателя комитета путей и средств также распро страняется прави ло о беспристрастности. Он не участвует в дебатах. В голосовании он прини мает участие лишь в том случае, когда голоса делятся поровну.
Заместители председателя комитета путей и средств. В случае отсутствия председателя комитета путей и сре дств они выполняют его функции, включая полномочия как за местителя спи кера. Они выдвигаются, как и председатель комитета путей и средств, парти ей большинства из числа ее сторонников и избираются палатой в начале нов ого созыва парламента.
Следует упомянуть еще об одном важном должностном лице палаты. Это лидер палаты общин, который выступает в палате от имени правительства. Он назн ачается премьер-министром из числа наиболее близких к нему политически х деятелей, входящих в состав кабинета. Он отвечает за ис полнение своих п олномочий исключительно перед премьер-министром.
Лидер палаты общин облад ает широкими полномочиями. Он организует работу палаты таким образом, чт обы обеспе чить проведение через нее заранее намеченной правительство м программы законодательства и иных мероприятий. Он определяет порядок и расписание работы палаты общин, а также порядок рассмотрения ею законо проектов. Он входит в состав комитета кабинета, который представляет каб инету рекомендации о том, какие именно законопроекты должны быть внесен ы в палату в течение сессии. В конце каждой недели он сообщает палате о пов естке дня на следующую неделю. Он информирует палату обо всех делах, имею щих государственное значение.
В палате общин имеются та кже постоянные должност ные лица, назначаемые из лиц, не являющихся член ами палаты, — клерк палаты, два его помощника; пристав (от вечает за вопро сы безопасности в помещениях палаты).
Клерк — старшее постоянное должно стное лицо палаты общин. Он является экспертом по вопросам парламентско й процедуры и его основная задача — давать советы спике ру, правительст ву, оппозиции и рядовым депутатам по по воду всех вопросов, возникающих в связи с процедурными правилами. Помощь ему оказывают два помощника. Клер к занимает почетное место. Он сидит за столом палаты ( Table of the House ), расположенным сразу же перед спи кером. Во время заседания он облачен в судейскую ман тию и парик.
Клерк возглавляет отдел, который выделяет клерков для оказания помощи в работе постоянных и выборных комите тов. Работающие в отделе клерки даю т советы депутатам по всем вопросам парламентской процедуры, различных аспек тов законодательной и контрольной работы палаты.
Организация комитетов в палате общин
В палате общин имеются по стоянные, специальные, сес сионные комитеты. Образуются также объединен ные коми теты обеих палат парламента.
Постоянные комитеты создаются в начале работы пар ламента нового созыва на ср ок его полномочий. Их основное назначение — постатейное рассмотрение б иллей. Не суще ствует каких-либо ограничений числа комитетов. Обычно в па лате функционирует семь-восемь таких комитетов. Назва ние комитета — “ постоянный” — может ввести в заблужде ние, ибо эти комитеты каждый раз с оздаются заново для рас смотрения конкретного билля и после выполнения своей задачи распускаются. Комитеты именуются условно — А, В, С, Д и не спе циализируются по каким-либо вопросам. Един ственные комитеты, которым п рисуща специализация, но не отраслевая, а территориальная, — это Большо й Шотланд ский комитет, Большой Уэльсский комитет, Североирланд ский ко митет. Имеется также комитет по рассмотрению бил лей частных членов.
Большое влияние на орган изацию и деятельность посто янных комитетов оказывает спикер. Он решает вопрос, в ка кой постоянный комитет направить законопроект. Председа те ли постоянных комитетов назначаются спикером по его ус мотрению. Члены комитетов назначаются не палатой в целом, а комитетом по отбору ( Committee of Selection ).
Комитет по отбору образуется палатой общин в начале ка ждой сессии в составе 11 человек. Фактически члены этого комитета назнача ются по соглашению между лидерами пар тий в палате общин. При формирован ии комитета комитет по отбору исходит из соотношения двух партий в палат е об щин так, чтобы они были представлены в комитете пропор ционально кол ичеству мест в палате. В число членов коми тета обязательно включаются п о крайней мере один ми нистр, а также руководители других партий. В его со ставе обязательно должен быть представлен один из “кнутов” пра вительс тва и официальной оппозиции. Комитет по отбору руководствуется также кв алификацией предлагаемых им кандидатов.
В составе постоянного комитета — от 15 до 50 депутатов. Во время заседаний о ни располагаются, как и в палате об щин, — слева от председателя сидят чл ены оппозиции, спра ва — члены правительства. “Кнуты” наблюдают за рабо той комитетов и следят, чтобы во время заседаний имелся кворум.
Процедура постоянного комитета та же, что и в комитете всей палаты. Члены комитетов вправе предлагать поправки к любой обсуждаемой статье. Предс едатель вправе по своему усмотрению отбирать для обсуждения в комитете те поправ ки, которые он считает подходящими для этого. В необходи мых сл учаях проводятся голосования. После рассмотрения поправок члены комит ета вправе предлагать новые статьи к биллю. Кворум постоянного комитета — 12— 15 человек, в зависимости от общего числа членов.
Министры, на обязанности к оторых лежит проведение за конопроекта через постоянные комитеты, выст упают в комитете от имени правительства, отвечают на замечания и по прав ки. На заседаниях комитетов присутствуют также про фессиональные гражд анские служащие, которые помогают министру, но им не разрешается выступа ть в комитете.
Заседания постоянных ко митетов открыты для публики. Содержание их заседаний публикуется в стен ографических отчетах.
Специальные комитеты ( Select Committees ) — второй основной вид комитетов палаты, создаваемых для расс мот рения отдельных вопросов и представления докладов пала те. Их члены выбираются комитетом по отбору. Специаль ные комитеты состоят из 10— 15 чл енов палаты, представ ляющих все партийные фракции. Существует 14 специ альных комитетов, основная задача которых — рас следование и проверка деятельности основных министерств. Система комитетов привязана к стру ктуре министерств. Это комитеты: по обороне; внутренним делам; иностран н ым делам; финансам и гражданской службе; энергетике; промышленности и то рговли; транспорту; сельскому хозяй ству; занятости; окружающей среде; об разованию, науке и искусству; социальным делам; шотландским делам; вал ли йским делам. Кроме того, имеются специальные коми теты по европейскому з аконодательству, делегированному законодательству, публичной отчетно сти, по делам парла ментского уполномоченного. Система специальных коми тетов, создающихся в целях контроля за деятельностью министерств, была создана в 1979 г. Реформа эта была расценена лидером палаты общин как самая в ажная кон ституционная реформа века. Дело в том, что существовав шая до э того система специальных комитетов не давала депутатам возможности тщ ательно исследовать правитель ственную деятельность в отдельных сфер ах и областях го сударственного управления, достаточно компетентно суд ить о деятельности министерств и центральных ведомств, воз действовать на решения, принимаемые аппаратом управле ния. Об английских парламента риях говорили, что они с завистью смотрят на американских конгрессменов , прово дящих тщательное расследование правительственной дея тельност и. Реорганизация системы специальных комитетов в Англии проводилась с у четом американского опыта.
В отличие от постоянных, сп ециальные комитеты, кото рым поручено контролировать основные направл ения деятельности министерств, функционируют на постоянной ос нове. Их организация и деятельность регулируется постоян ными правилами палат ы общин, и в настоящее время они составляют стержень системы специальных комитетов. Трем комитетам (по иностранным делам, внутренним делам, фи нан сам) дано право назначать подкомитеты.
Постоянно действующим с пециальным комитетам по проверке деятельности министерств дано право контроли ровать “расходы, управление и политику” соответствующих мини стерств и подведомственных им органов. Под послед ними имеются в виду пу бличные корпорации, консульта тивные и иные органы при министерствах (н асчитываются 228 таких органов). Комитет свободен в выборе конкретно го пр едмета расследования. Он не должен получать для этого какого-либо одобре ния со стороны правительства. Ко митеты имеют право вызывать свидетелей и требовать представления необходимых для проведения расследования д окументов. Они вправе назначать экспертов, совершать поездки внутри стр аны и за границу, если это вызвано необходимостью.
В качестве свидетелей комитетом может быть вызвано любое лицо: представ ители министерств и ведомств; долж ностные лица государства; чиновники министерств и ве домств; представители общественных организаций, групп давления, политические деятели. Если свидетель отказыва ется явиться, т о комитет использует свое формальное право истребовать свидетелей и из дать приказ о вызове свидетеля на свое заседание. Свидетель, отказавшийс я явиться, вино вен в неуважении к палате общин (формально палата наде ле на правом заключить такое лицо в тюрьму).
Комитет вправе требовать представления ему докумен тов, необходимых дл я проведения расследования, за иск лючением документов министерств. За десятилетие сущест вования постоянно действующих выборных комитетов сло жилось неписаное конституционное правило, согласно которому комит еты не должны проводить расследования дел, ставящих под угрозу вопросы г осударственной без опасности. Правительство имеет право предоставлят ь коми тету информацию лишь в том объеме, в котором оно счи тает это возмо жным.
Министры не обязаны присут ствовать на заседании ко митета, поскольку они являются по статусу член ами парламента, а комитет не может требовать присутствия на за седании ч ленов парламента и лордов. Практически прави тельство всегда присылает министра на заседание комите та, но этот вопрос решается не комитетом, а п ремьер-ми нистром.
На заседаниях комитета м огут присутствовать посторон ние лица, если палата не примет иного реше ния. Заседания могут проходить при закрытых дверях, и в этом случае на них не может присутствовать никто из посторонних лиц, в том числе и депутаты, не являющиеся членами комитета. Заседания комитетов, когда они заслушив ают свидетелей, открыты для публики. Но если дело касается конфиденци ал ьных или секретных вопросов, то комитет проводит закры тое заседание.
После окончания работы комитет составляет доклад, ко торый представляе тся палате общин.
Существование специальных комитетов по изучению де ятельности минист ерств несомненно усиливает влияние представительного органа на правит ельство, дает ему сред ства для проведения в действие механизма подотче тности министерств, влиять на правительственные решения еще до момента их принятия. Деятельность комитетов способствует большей открытости в сего процесса государственного управ ления, предоставляет возможност ь призвать к ответу чинов ников министерств за те или иные акции.
В организации деятельности комитетов имеются и уяз вимые места. Они кас аются прежде всего характера отно шений между комитетами и министрами и информации о деятельности органов управления. Правительство издало сп ециальное руководство для чиновников министерств, призывающее их дава ть свидетельские показания, необхо димые для комитетских слушаний. Одна ко случается, что министры не склонны давать комитету нужной информа ци и либо дают распоряжение подчиненным им руководите лям ведомств не снаб жать комитет соответствующей ин формацией. Отказ правительства в предо ставлении инфор мации может серьезно затруднить осуществление контро ля в весьма существенных областях.
Сессионные комитеты. Некоторое число специальных комитетов учреждается из го да в год в начале каждой сессии. В связи с этим такие комитеты получили наи менование “сес сионных”. К ним принадлежат комитеты: по вопросам процед уры; привилегиям; петициям, предоставляемым палате общин; вопросам публи каций и отчетов о дебатах; обслужи ванию депутатов. К их числу примыкает к омиссия палаты общин, ведающая приемом на работу в постоянный штат па ла ты. Ее председатель — спикер палаты.
Объединенные комитеты ( Joint Committees ) являются разновидностью специальных комитетов. Они образую тся совместно обеими палатами парламента для рассмотрения дел, касающи хся равным образом обеих палат. Вопросы, подлежащие обсуждению в комитет е, не должны затрагивать политических спорных дел. Объединенные комитет ы состоят из равного числа членов каждой палаты. Доклад объединен ного к омитета представляется обеим палатам. Существуют, в частности, объедине нные комитеты по проверке актов де легированного законодательства, по и зучению биллей о кон солидации законодательства и пр.
Правовой статус члена парламента
В Англии отсутствуют зак онодательные нормы, устанав ливающие обязанности депутата по отношени ю к избирате лям и его ответственность перед ними. Здесь провозглаша етс я доктрина независимости депутата от избирателей. Счи тается, что депут ат представляет всю нацию, а не отдельные группы избирателей. На выборах избиратели не дают депу татам наказа. На депутате не лежит юридическая о бязан ность отчитываться перед избирателями. Нет и института отзыва деп утатов.
Существует так называемая “теория мандата”, призван ная обеспечить соб людение воли избирателей, но она ско рее относится к взаимосвязям прави тельства и премьер-ми нистра с избирателями, чем непосредственно к отде льному депутату. Мандат иногда определяют как получение прави тельство м во время всеобщих выборов одобрения избирате лей на проведение опреде ленной политики, а иногда — как запрещение проводить политику, в отноше нии которой нет одобрения избирательного корпуса. Эта доктрина не закре плена юридически.
И все-таки депутат связан не только со своей партией, но и с избирательным округом, проводя в нем довольно много времени. Регулярно (раз в неделю или в две недели, как правило, в субботу или в воскресенье) депутат посещает ок руг, встречается и беседует с избирателями, принимает их, выслушивает их жалобы. Депутат поддерживает постоянные контакты с местной организаци ей партии в избирательном округе. Кроме того, он принимает избирателей и ли делега ции своего округа в Лондоне.
Вознаграждение члена парламента. В Англии довольно остро стоит вопрос об усилении профессионализма парла ментариев. Долгое время здесь бытовало представление, что член парламен та — это политик-любитель, основная профессиональная работа которого н е связана с его парла ментской деятельностью. Создание парламентских ко мите тов, систематическое проведение парламентских слушаний и расслед ований деятельности правительственных ведомств в различных отраслях г осударственного управления предъ являют определенные требования к де путатам. В эпоху, когда государственное управление приобретает специал изи рованный и чрезвычайно сложный характер, член парла мента, снабженн ый материальными ресурсами, имеет боль ше шансов выполнять свои задачи по контролю над прави тельством и принятию законов, более компетентно и тем самым более непосредственно влиять на решения прави тельства и учас твовать в разработке и осуществлении госу дарственной политики. Усилен ию профессионализма парла ментариев призваны способствовать некоторы е организа ционные меры.
Член парламента получает жалованье, равное 22 548 фунтам стерлингов в год (во знаграждение выплачивается с 1911 г.). Помимо этого, он получает дополнитель ные выпла ты в размере 27 140 фунтов стерлингов в год на содержание офиса, сек ретаря (или секретарей), помощника-исследовате ля (как правило, это высоко квалифицированные специали сты, выпускники университетов). В 1985 г. общее ч исло сек ретарей и помощников-исследователей составляло 1210 че ловек. Деп утату возмещаются транспортные расходы, связанные с поездками между Ло ндоном, местом жительства и избирательным округом при исполнении парла ментских обязанностей (сюда включаются также поездки супруги и несовер шеннолетних детей). Депутату предоставлено право бесплатной телеграфн ой, телефонной и почтовой связи в от ношении тех округов, которые находят ся за пределами Боль шого Лондона (до 7 тыс. фунтов стерлингов в год). Ему оп лачивается также проживание в гостинице.
Следует сказать об обслуживании депутатов различного рода информацион ными службами. Отдел информации при палате общин ежедневно публикует ин формационные бюл летени, издаваемые в виде отдельной брошюры. Депутаты ежедневно получают различные документы, сообщающие о повестке дня кажд ого заседания; содержащие информацию о поправках к биллю, которые предпо лагается внести в па лате или комитете; официальные отчеты обо всем, что д е лается в палате (отчеты комитетов, данные о голосовании, резолюциях пал аты); документы с уведомлениями о вопро сах и предложениях, представленн ых палате, и пр.
Палата общин располагает библиотекой, на которую возложены не только би блиотечное обслуживание депута тов, но также работа по информации и нау чным исследо ваниям по международным делам; экономическим делам; образо ванию и социальной политике; внутренней полити ке. В библиотеке работаю т высококвалифицированные спе циалисты.
При парламенте имеется также парламентская информа ционная система (ПО ЛИС), содержащая индекс “Ханзарда”. Депутаты имеют доступ к электронно-в ычислительной сис теме “ЛЕКСИС”, предоставляющую правовую информацию. В университете Уорвик создан парламентский отдел, от крывший депутатам и выборным комитетам доступ к инфор мации о результатах исследований по экономическому раз витию страны.
Весьма важным для британского парламента является вопрос о “частных ин тересах” членов парламента. Некото рые члены парламента оставляют свою основную работу или профессиональную деятельность, а многие сохраняют работу по совместительству. Парламентарии поддерживают тесные отношен ия с группами давления и лоббистскими организа циями. Правила парламент а не исключают таких связей, но предусматривают необходимость сообщать палате о работе депутата для этих организаций и об оплате за нее.
В 1975 г. палата общин установила обязательную реги страцию “интересов” де путатов. В соответствии с этой сис темой депутат обязан информировать п алату о любом де нежном интересе или иных материальных выгодах, кото рые он имеет и о которых можно подумать, что они оказывают влияние на его пове дение, речи, голосование в парламенте. Перечень включает информацию об о плачива емом посте директора или ином оплачиваемом месте рабо ты; заявл ение о финансовой поддержке в качестве члена парламента; заграничной по ездке в качестве члена парла мента, если она не оплачивается лично или из государст венных средств; всех платежах и материальных выгодах, получен ных от иностранных правительств, организаций и отдельных лиц; земельном владении или собственности, имеющих значительную стоимость; названии к омпаний, в которых депутат владеет акционерным капиталом, превы шающим 1%. Подкуп члена парламента в отношении его работы в палате считается нару шением парламентских привилегий.
Парламентские привилегии. Палата о бщин претендует на то, чтобы выступать как судья в вопросах, касающихся е е привилегий, и нормы о парламентских привилегиях со ставляют так назыв аемое “общее право парламента”. Под парламентскими привилегиями поним аются права, которы ми обладает палата общин в целом и каждый депутат в от дельности. Парламентские привилегии включают свободу депутатов от аре ста, свободу слова в парламенте, а также право доступа к королеве, которое принадлежит палате об щин в целом. Право устанавливать привилегии прина длежит исключительно самим палатам.
Привилегия свободы слова получила законодательное за крепление в Билл е о правах 1689 г. Она защищает выступ ления депутата, произнесенные в ходе п арламентского дело производства. Против члена парламента не может быть воз буждено судебного преследования за любое слово, произнесенное в пар ламенте. Он может выступать, зная, что он свободен от преследования за кле вету. Выступления же вне стен парламента объявляются внепарламентским и дей ствиями, не связанными с делопроизводством, и потому не защищаемым и парламентскими привилегиями.
Парламентская привилегия свободы слова не распростра няется на письма депутатов к внепарламентс ким организациям, хотя бы и написанные в связи с парламентской дея тельн остью. Привилегия свободы слова не защищает также публикацию депутатам и книг. В 1701 г. палата установила, что опубликование книг, которые “бросают тень на заседа ния палаты”, рассматриваются как нарушение ее прав и при в илегий и неуважение к палате.
В правилах парламентско й процедуры установлены нор мы о злоупотреблении свободой слова в палат е общин. Это относится к такому выступлению депутата, в котором он бросае т тень на решение палаты, произносит изменни ческие, мятежные или оскор бительные для парламента слова. Депутат не имеет также права бросать тен ь на по ведение королевы или лиц, находящихся у власти, а также пытаться с воим выступлением мешать работе палаты об щин.
Парламентарии не могут упоминать в своих выступлени ях конкретные суде бные дела с момента предъявления лицу обвинения в совершении преступле ния. Это сделано для то го, чтобы предотвратить такие выступления, которы е могут нанести вред любому делу, находящемуся в процессе рас смотрения.
Палата общин имеет право налагать как уголовные, так и дисциплинарные на казания за недолжное поведение или неуважение к палате во время ее засед ания. Неуважением к палате считается всякое действие, которое мешает пал а те или любому ее члену исполнять свои функции либо имеет целью вызвать прямо или косвенно такие резуль таты. В этом случае палата имеет право за ключения в тюрьму, наложения штрафа, вынесения выговора, запре щения пос ещать палату. Наказание за неуважение к пала те может относиться как к чл ену парламента, так и к лю бому иному лицу, независимо от того, совершено п равона рушение в палате или нет. Что касается члена парламента, то он мож ет быть также лишен права зани мать место в палате в течение определенно го срока либо исключен из палаты.
Депутат может быть исключен из числа членов палаты общин и по другим осн ованиям: участие в открытом восста нии, лжесвидетельство, подлог, обман, к оррупция при от правлении правосудия, или при исполнении обязанностей д олжностного лица, или при исполнений обязанностей в качестве члена пала ты общин; позорящее поведение и иные поступки, совершенные против самой палаты.
Право исключения из палаты принадлежит только палате общин, и ни один су д в стране не вправе рассматривать воп рос о законности решения палаты. Ж алобы на нарушение привилегий Должны сначала передаваться спикеру час тным образом, и он решает, поднять ли вопрос в палате. Вообще такие случаи чрезвычайно редки и число жалоб ничтожно (одна — в сессии 1984/85 г.). Практичес ки палата давно не применяет своего права заключать в тюрьму, налагать ш траф, лишать депутата права занимать место в палате общин за неуважение к ней.
Привилегия свободы от ареста означает, что арест члена палаты общин не м ожет быть произведен без разрешения са мой палаты. Древняя привилегия с вободы от ареста охраняет депутата от ареста в течение парламентской се ссии и 40 дней до ее начала и после ее окончания в связи с производством по г ражданскому делу. Арест члена парламента за слова, произнесенные в палат е, не может быть произведен, по скольку это было бы нарушением привилегии свободы слова. Однако член парламента не имеет привилегии от ареста в св язи с уголовным производством.
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ И КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПАЛАТЫ ОБЩИН
Законодательная деятел ьность
Парламент — высший зако нодательный орган страны. Верховная власть в области законодательства вверяется пар ламенту в целом. Это — “королева в парламенте”, то есть кор олева и две палаты парламента. Это значит, что законо проекты, принятые об еими палатами парламента, становят ся законами после их одобрения корол евой. По существу, когда говорят о верховной законодательной власти, име ют в виду палату общин: она — центральная составная часть за конодатель ного механизма.
С 1945 г. четыре члена палаты общин были исключены ею или ушли _, отставку до ис ключения после обвинения их в позорящем поведении.
В законодательном порядке верховная законодательная власть парламент а была установлена биллем о правах 1689 г. Он отменил право короля приостана вливать действие законов и делать из них изъятия, то есть сделал незакон ным измене ние законов монархом без согласия парламента. В XIX в. ут вердилс я принцип верховенства парламента, определяющий его положение в качест ве верховного законодательного орга на. Он означает, что парламент не св язан каким-либо консти туционным актом и не существует какого-либо прав ового ог раничения его верховенства в законодательной области. Пар лам ент имеет право принимать, отменять и изменять любой закон в порядке обы чной законодательной процедуры, и ни кто (в том числе и суд) не может поста вить под сомнение дей ствительность или конституционность акта парлам ента. Этот принцип означает также, что парламент предыдущего созыва не в праве связывать своих преемников (это было бы ограни чением верховного положения законодательного органа).
Издание законов — самая значительная, если не самая главная функция пар ламента. Около половины всего его вре мени уходит на законодательную ра боту. Число ежегодно принимаемых законов довольно стабильно (60— 70 в год). Б ольшая часть времени занята рассмотрением публичных биллей, вносимых п о инициативе правительства. - Процесс прохождения за конопроектов в палате общин зависит от характера зако нопроекта. По кругу регулируемых вопросов билли подразделяются на публ ичные и частные. К публичным относятся те, которые затрагивают общие инт ере сы. Их действие, как правило, распространяется на террито рию всей ст раны. Они регулируют наиболее важные вопросы. К частным относятся те бил ли, которые затрагивают индиви дуальные интересы или имеют лишь местное значение (зако ны, регулирующие деятельность отдельных компаний и кор п ораций; действующие в пределах определенных админист ративно-территор иальных единиц). По Закону о толковании 1978 г., билль считается публичным, ес ли в нем не оговари вается его частный характер. Частные билли вносятся л ица ми, заинтересованными в их принятии (это могут быть мест ные органы, г осударственные учреждения, корпорации).
Публичные законопроекты, в зависимости от того, по чьей инициативе они в несены, подразделяются на прави тельственные, то есть внесенные депутат ами — членами правительства, и законопроекты частных членов, то есть вн есенные рядовыми членами парламента, не являющими ся членами правитель ства. Это деление публичных законо проектов оказывает решающее влияние на судьбу законо проекта.
Всякий публичный законопроект должен пройти в палате общин пять стадий: первою чтение, второе чтение, стадия ко митета, стадия доклада, третье чте ние. В дополнение к это му, если текст законопроекта был изменен в палате лордов, в палате общин должны быть рассмотрены поправки палаты лордов.
Внесение законопроекта и первое чтение. Внесению за конопроекта в парламент пр едшествует длительная пред-парламентская стадия его разработки. Все на иболее важ ные законопроекты разрабатываются в министерствах. Ос новно е участие в этой работе принимают профессиональные гражданские слу жащие министерств. При этом проводятся широкие консультации как между р азличными министерствами (особенно с министерством финансов), так и мини стерств с различными группами дав ления, предпринимательскими ассоциа циями, тред-юнионами. Все эти консультации носят конфиденциальный харак тер. Проект закона не обнародуется. Если же правительст во хочет провест и более широкое обсуждение, оно может опубликовать консультативный док умент — “зеленую кни гу” или “белую книгу”, в которых излагается общий с мысл предложений правительства. Министерство-спонсор пред ставляет би лль комитету кабинета, который занимается долгосрочным планированием законодательной программы. В кабинете имеется также специальный комит ет по зако нодательству, на обязанности которого лежит осуществле ние к онтроля за тем, чтобы все представляемые парламен ту законопроекты прош ли через парламент до конца сес сии. Законопроект может быть внесен в люб ую палату. Однако наиболее важные билли вносятся в палату общин.
Члены парламента не видя т текста законопроекта вплоть до момента его представления.
Законодательная инициат ива в Великобритании принад лежит только членам парламента. Согласно де йствующей процедуре, законопроект вносится в общем порядке, неза висимо от того, является ли вносящий членом правительст ва. Министр, когда вноси т законопроект, формально делает это не в своем качестве члена правитель ства, а как член парламента. Правительственный билль вносятся тем мини с тром, который отвечает за его разработку и прохождение в палате.
Всякое законодательное предложение должно быть обле чено в форму закон опроекта (билля), причем представляе мый в парламент законопроект долже н быть непременно правильно оформлен. Этому придается особое значение.
Порядок внесения билля в палату носит наименование первого чтения. Это ч исто формальная стадия, не предре шающая успеха законопроекта в дальней шем. Процедура первого чтения состоит в следующем. Член палаты, жела ющий внести законопроект, делает уведомление спикеру о своем намерении. Когд а спикер называет его фами лию, он вручает клерку палаты так называемый “ фиктив ный билль”, то есть лист бумаги, в котором указывается короткое и д линное название билля, фамилия депутата, внесшего законопроект, и тех де путатов, которые высту пают в качестве поручителей по законопроекту (не менее 12 членов палаты). Клерк зачитывает краткое название законопроекта, называет день для второго чтения и отдает распоряжение о напечатании за конопроекта. Как правило, на этой стадии не происходит обсуждения билля. Пра вительство прилагает к биллю короткую объяснительную записку.
Почти все время палаты (90%) занято рассмотрением за конопроектов, вносимы х правительством. Для обсуждения законопроектов рядовых членов выделя ется строго опреде ленное время (12 пятниц в сессию). Постоянные правила пр едусматривают несколько процедур для внесения законо проекта частног о члена в палату общин.
Второе чтение — чрезвычайно сущес твенная стадия. По существу, это первое публичное обсуждение законопро екта. Только на этой стадии начинается обсуждение внесен ного законопро екта. Во время второго чтения обсуждаются
основные, принципиальные п оложения законопроекта. В этой стадии палата не может рассматривать отд ельные статьи законопроекта или какие-либо поправки к нему. Она решает в опрос о том, насколько целесообразно в принципе изменение законодатель ства, предлагаемое внесенным зако нопроектом. Второе чтение может быть окончено либо одоб рением законопроекта и направлением в комитет для вн есе ния поправок, либо отклонением законопроекта в целом. Парламентские прения на этой стадии не оказывают влия ния на содержание статей законо проекта.
В начале второго чтения с пикер ставит вопрос о том, при ступить ли к нему. В этот момент любой член п алаты общин может возразить против предложения спикера, либо внести поп равку о том, чтобы законопроект был “прочтен” во вто рой раз по прошестви и трех— шести месяцев, либо предло жить поправку с указанием оснований, по которым законо проекту вообще должно быть отказано во втором чтении. Эти предложения ставятся на голосование. Если билль по терпит поражение при голосовании, то дальше он не рас сматривается.
Таким образом, в отличие от законодательного процесса некоторых других западных стран, где законопроект сначала рассматривается комитетами, а потом — на пленарном засе дании (США, Франция, Италия), в Великобритании з аконо проект сначала обсуждается палатой в полном составе и лишь потом направляется в комитет.
Комитетская стадия. Билли, одобрен ные во втором чтении (как правило, они принимаются, поскольку прави тельс тво располагает поддержкой правительственного боль шинства), направля ются в постоянные комитеты (либо рас сматриваются палатой, преобразован ной в комитет всей палаты).
В комитете законопроект рассматривается детально, сло во за словом, ста тья за статьей. При обсуждении законопро екта комитет связан решением п алаты, вынесенным при вто ром чтении, и не вправе вносить в законопроект т акие по правки, которые искажают принцип законопроекта, уже одобренного палатой общин.
Комитет не может вносить в законопроект положения, которые противоречат принципу законопроекта. Он имеет право отклонить любую статью законопроекта. При переда че зако нопроекта в комитет палата дает ему специальные инструкции, которыми оп ределяются полномочия комитета в отношении данного законопроекта.
Комитетская стадия зака нчивается составлением докла да по законопроекту, который представляе тся палате об щин.
Стадия доклада и третье чтение. В ст адии доклада палата рассматривает докладываемый комитетом законо про ект, обсуждает сделанные им поправки и решает, дол жны ли отдельные стать и законопроекта быть принятыми в прежнем виде, с поправками комитета или новыми поправ ками, предложенными членами палаты в этой стадии. Билль не рассматривается статья за статьей. Практически обсуждение ограничивае тся предложением отдельных по правок депутатами и голосованием по ним. Спикер вправе отбирать поправки, подлежащие обсуждению. Здесь, как и на д ругих стадиях, применяются “кенгуру”, “закрытие”, “гильотина”.
Как правило, третье чтение законопроекта имеет место сразу же после окон чания стадии доклада. Это формальный этап в обсуждении законопроекта, иб о во время дебатов па лата связана уже принятыми положениями законопрое кта. На этой стадии могут предлагаться поправки, не затрагива ющие сущес тва билля, обычно чисто редакционные, касаю щиеся стиля законопроекта, е го заглавия и т.п. После голо сования законопроект считается принятым па латой общин. Если он был внесен первоначально в палату общин, издается пр иказ, чтобы клерк “отнес билль к лордам и просил их со действия”; законопр оект передается в палату лордов с над писью “да будет передано господам ”.
После прохождения законопроекта через обе палаты он должен получить од обрение королевы и вслед за тем стано вится законом. Формально главе гос ударства принадлежит право абсолютного вето. Практически королевское согласие на билль — формальная стадия законодательного процесса. Посл едний случай применения права вето монархом имел место в 1707 г.
Особенности рассмотрения финансовых законопроек т ов, Процесс прохождения законопроектов, связанных с ра сходованием или собиранием средств государственной казны, имеет ряд ос обенностей. За палатой общин признано исключительное право осуществля ть контроль над фи нансами. Билль о правах 1689 г. установил, что “взимание сб оров в пользу и распоряжение короны, в силу якобы прерогативы, без соглас ия парламента и на более долгое время и иным порядком, чем это установлен о парламен том, незаконно”. Принцип, требующий согласия парламен та на ра сходование правительством государственных средств, утвердился в XVII в. Он развился из обычая, предписывающего парламенту принимать ежегодно зак оны о расходовании государственных средств. В то же время утвердились ко нституционные принципы, которые переда вали палате общин “контроль кош елька”. Правительство не имеет право расходовать государственные сред ства и вво дить налоги без согласия парламента. Финансовое законо дател ьство — исключительная прерогатива палаты общин. Финансовые предложе ния правительства должны быть при няты ею, и финансовые билли могут быть внесены только в палату общин. Однако право определять финансовую полит ику и распоряжаться государственными финансами в пределах средств, вот ированных парламентом, принадле жит правительству. Ему же принадлежит и нициатива в финансовых вопросах. Право внесения в палату общин за конод ательного предложения о расходовании денежных средств и налогообложен ии принадлежит исключительно правительству.
Согласие парламента на сбор налогов и расходование де нежных средств вы ражается в принятии специального зако нодательства на этот счет. Основн ые финансовые законы, принимаемые ежегодно, — Закон о консолидированно м фон де и Закон об ассигнованиях. В них фиксируются расходы на нужды фина нсируемых из бюджета учреждений. Основ ные доходы, поступающие в госуда рственную казну, фикси руются в Законе о финансах.
Финансовым считается не только законопроект, в кото ром финансовые стат ьи составляют основное содержание, но и всякий иной законопроект, содерж ащий статьи финансово го характера. Поскольку палата общин не может асс игновать никаких средств без просьбы правительства, для принятия закон опроекта, в котором содержится соответствующее предложение, необходим о получить согласие правительства.
Согласно финансовой проце дуре палаты общин, законо проект об ассигнованиях вносится правительст вом в виде смет министерств и центральных ведомств. Палата общин должна рассмотреть все сметы и вынести по каждой из них отдельную резолюцию, са нкционирующую ассигнование требуемой суммы из государственной казны. Формальная ре золюция предшествует принятию Закона об ассигнованиях.
Палата общин не может ни и зменить цели ассигнования, ни увеличить сумму расходов, требуемую прави тельством. Она только может либо вовсе отказать в данном ассигнова нии, л ибо уменьшить требуемую сумму.
Предлагаемые правительством налоги воплощаются в за явлении о бюджете, с которым выступает в палате министр финансов. Заявление включает не тол ько предложения о на логах, но дает общий обзор состояния национальной э коно мики. Содержание этого заявления держится в строжайшей тайне. Посл е выступления министра финансов палата общин принимает резолюцию, санк ционирующую налоги. Эта ре золюция воплощается в Законе о финансах.
Дебаты по финансовому законодательству используются палатой для прове дения дебатов по тем или иным вопросам правительственной политики. Прав о выбора предмета об суждения в большинстве случаев предоставляется оп пози ции.
Особенности рассмотрения частных законопроектов заключаются прежде всего в том, что инициаторами таких предложений могут быть любые лица, и соответственно ча стные законопрое кты вносятся в парламент не депутатами, а заинтересованной стороной. Ини циаторы билля составляют петицию, обосновывающую необходимость его пр инятия. За конопроект должен быть опубликован в официальном изда нии (“Л ондон газетт”). Возражения против законопроекта также подаются в форме п етиции. Обычно в парламенте вместо инициаторов и оппонентов частного за конопроекта выступают их представители.
Частный законопроект проходит первое и второе чтения. Наиболее существ енная стадия — обсуждение в комитете палаты по частным законопроектам. Заседание комитета на поминает судебное заседание. Затем частный закон опроект представляется палате и проходит те же стадии, что и пуб личный б илль.
Делегированное законодательство. Парламент — вер ховное законодательное учреждение, и ни один орган не м о жет законодательствовать без его уполномочия. Парламент вправе перед ать кому угодно любые свои полномочия, в том числе и законодательные, ост авляя за собой лишь общий
контроль за их осуществлен ием. Издаваемые правительст вом на основании законов постановления наз ываются поэто му актами делегированного законодательства.
Контроль палаты общин на д актами делегированного за конодательства осуществляется на основан ии Закона об из даваемых на основании статутов постановлениях 1946 г. Уполн омочивающий закон предусматривает, что акт делеги рованного законодат ельства должен быть представлен в пар ламент в соответствии с процедуро й, установленной зако ном. Согласно закону, акты делегированного законо датель ства могут представляться в палату общин либо до вступления в си лу, либо после вступления в силу, в зависи мости от того, что предусмотрен о в уполномочивающем за коне.
В палате общин существует специальный комитет по де легированному зако нодательству, проверяющий те билли, которые были внесены в палату общин. Члены палаты уча ствуют также в работе объединенного комитета по провер ке актов делегированного законодательства. Комитеты изучают постановл ения с точки зрения их соответствия закону, на ос новании которого они бы ли изданы, и представляют палатам доклады о тех актах, которые считают за служивающими внимания.
Контроль над правител ьством
Контроль над правительс твом — вторая главная функция палаты общин. Прежде чем рассмотреть разл ичные формы парламентского контроля над правительством, остановимся в кратце на вопросе о роли палаты общин в формировании и реорганизации пра вительства.
Формально назначение п ремьер-министра — прерогати ва королевы. Практически она должна остано виться свой вы бор на лице, способном обеспечить поддержку большинства в палате общин. Обычно им становится лидер партии, побе дившей на парламе нтских выборах и имеющей большинство мест в палате общин.
В редких случаях, когда ни одна из партий не имеет абсолютного боль шинства в палате общин, глава го сударства может поручить сформировать правительство либо лидеру оппоз иции, либо любому влиятельному политиче скому деятелю, способному обесп ечить поддержку палаты общин (такая ситу ация сложилась в 1974 г.). Что касает ся формирования правительства, то палата об щин не принимает непосредст венного участия в подборе кан дидатур, не обсуждает, на какие посты кого н азначить. На значение и смещение министров — дискреционное право премь ер-министра, ибо существует конституционное согла шение о том, что корол ева при осуществлении своей преро гативы назначать и смещать министров должна действовать по совету премьер-министра. Премьер-министр подбира ет членов правительства из числа руководителей партии боль шинства. Чле нами правительства должны быть депутаты па латы общин или лорды. В основ ном это члены палаты общин и лишь несколько — члены палаты лордов.
Премьер-министр не обязан представлять на одобрение палаты общин списо к членов сформированного им прави тельства. Он не обязан также представ лять на одобрение па латы решение о производимых им перестановках в пра ви тельстве.
Парламентская ответствен ность правительства — стер жень всей системы контроля. В Великобритани и существу ет система парламентарного (ответственного) правления. Это з начит, что правительство формируется из числа чле нов парламента, несет ответственность перед парламентом (в этом случае под парламентом поним ается только палата общин) и в случае вотума недоверия должно уйти в от ст авку. Правительство несет коллективную ответствен ность перед парламе нтом. Вотум недоверия, вынесенный одному министру, обычно рассматривает ся как отказ в до верии правительству в целом. Этот акт, влекущий ответст венность, может касаться неодобрения палатой либо общей политики прави тельства, либо какой-либо отдельной его меры. Основанием, влекущим ответ ственность, может быть также поражение правительства при голосовании п о тому или иному мероприятию, предложенному правительством, либо, наобор от, одобрение меры, против которой прави тельство возражает.
В случае поражения в пала те общин, за которым должна последовать отставка, правительство имеет пр аво распустить парламент и назначить новые выборы. В английской полити ческой практике, однако, вотум недоверия — явление, чрез вычайно редкое. В нынешнем веке имелось всего два таких случая и оба они касались необыч ной для парламента ситу ации, когда правительство не имело большинства в палате и было образовано правительство меньшинства (это случилось в 1924 г. и апреле 1979 г.).
Оппозиция часто вносит в палату общин предложение о вотуме недоверия, но оно отклоняется партийн ым большин ством, поддерживающим правительство. Вопрос о том, явля ется л и поражение в палате достаточно серьезным, чтобы по влечь за собой уход в отставку и роспуск парламента, реша ет премьер-министр.
Формы парламентского к онтроля — вопросы депутатов министрам, предложения, с пециальные комитеты. Особое место в этом механизме занимает финансовый контроль. При парламенте функционирует парламентский уполномо ченный по делам администрации (омбудсмен).
Вопросы — наиболее часто практику емая процедура. Существуют устные и письменные вопросы. Ответы мини стр ов на устные вопросы депутатов заслушиваются еже дневно (кроме пятницы). Ответы на письменные вопросы публикуются в официальных отчетах о парла ментских де батах (“Ханзарде”). Для ответов на устные вопросы депу татов отводятся строго определенные часы и дни. Ответами на вопросы открывает ся заседание. На ответы отводится 1 ч (он может быть продлен на 15 мин). Сущест вует опреде ленная ротация министров, отвечающих на вопросы. Два раза в н еделю (вторник и четверг) на вопросы в течение 15 мин отвечает премьер-мини стр, в остальные дни — Дру гие министры.
Порядок представления вопросов также строго регла ментирован. Депутат, желающий задать вопрос, должен дать палате письменное предварительное уведомление. Ес ли депутат желает получить письменный ответ, оно предо с тавляется за семь дней; устный — за два дня. Депутат не вправе требовать о твета на свой вопрос до истечения этих сроков.
Число вопросов) которые депутат может задать минист ру в течение одного заседания, ограничено двумя. При этом ему дается право задать дополнител ьный вопрос, име ющий отношение к основному. Ни один вопрос не может быть задан министру после истечения “часа вопросов”. Единственное исключен ие из этого правила предусматрива ет тот случай, если спикер признает, чт о вопрос имеет “неотложный характер общественного значения”. Спикер мо жет не допустить вопроса, если министру не было дано о нем предварительн ого уведомления. По такому “частно му” уведомлению не может быть задано более одного воп роса в день.
Депутат может предложить министру далеко не всякий вопрос. Последние мо гут касаться только тех предметов, за которые министр непосредственно о твечает. Они не должны касаться конкретных судебных дел, находящихся в п роцессе рассмотрения. Спикер вправе не принять вопрос депутата, который является “недопустимым”. “Допустим” или “недопу стим” вопрос — это спи кер решает по собственному усмот рению. “Недопустимыми” считаются, в ча стности, вопросы, задаваемые не с целью получения информации, а с целью вы яснить мнение правительства; вопросы, касающиеся дея тельности частноп редпринимательских организаций; вопро сы, поднимающие слишком серьезн ый политический вопрос. Нельзя также посредством вопросов добиваться и нформа ции, которая по своей природе является секретной. Депутат не впра ве задавать вторично вопроса, на который уже был дан ответ. Спикер может т акже отказаться принять любой вопрос, если, по его мнению, он составлен сл ишком туманно или “тривиально”. В вопросах нельзя критиковать членов ко ролевской семьи или суд.
Министр может отказаться отвечать на вопрос. Всякая попытка получить от вет на вопрос, если на него отказались отвечать, будет отведена спикером. Если министр отказался отвечать на вопрос, то он может быть задан вторич но лишь на новой сессии парламента.
Предложения (motions) — своеобразна я форма парламен тского контроля, отличающаяся от практики интерпелляц ий и запросов, существующих в других странах. По существу, это проект резо люции, в котором формулируется позиция по определенному вопросу. Посред ством внесения такого пред ложения депутат ставит на обсуждение палаты какой-либо вопрос, предлагая тем самым палате рассмотреть его и вы нести по нему свое решение.
Член палаты, вносящий пре дложение, должен обосно вать, почему палата должна принять к рассмотрен ию его предложение. Вслед за тем начинаются дебаты, в которых выступают к ак депутаты, поддерживающие предложение, так и его противники. Спикер сл едит за тем, чтобы слово было предоставлено тем и другим. Депутаты, выступ ающие против предложения, вносят поправку к предложению, в ко торой изла гается позиция' противников предложения, и па лате предлагается поддерж ать содержащуюся в поправке позицию. Если предложение было внесено оппо зицией, то поправку предлагает правительство (и наоборот). Предложе ния о т оппозиции вносятся ее лидером, который и выступает по ним. Слово для отв ета в этом случае берет премьер-ми нистр. Вслед за тем выступают представ ители правительст венной и всех оппозиционных партий. Затем предложени е ставится на голосование. Если предложение было внесено оппозицией, то, как правило, палата принимает предложе ние в том виде, как оно было сформу лировано в поправке правительства. Предложение, принятое при голосован ии, становится решением палаты общин.
Предложения открывают в озможность широкого обсуж дения правительственной политики. Обычно он и вносятся оппозицией (с этой целью выделено 20 дней в сессию). Это может быт ь предложение о недоверии правительству либо предложение, в котором выр ажается сожаление по поводу правительственной политики и предлагается при нять иной курс действий. Например, член парламента вправе внести пре дложение о недоверии правительству в связи с руководством экономикой, к оторое ведет к небла гоприятной ситуации; либо предложение, содержащее оценку конкретной внутренней или внешнеполитической акции, и пр.
Правительство используе т эту процедуру для обсуждения в палате важных вопросов своей политики и получения одоб рения палаты (по вопросам обороны, экономической полити ки и пр.). Иногда правительство вносит предложение, просто предлагая пала те принять во внимание тот или иной доку мент.
Парламентская процедура п редусматривает также, что предложение может быть внесено рядовым члено м палаты. Для этого отводятся определенные дни и часы недели. Для решения вопроса о том, кто из рядовых членов может внести предложение, проводятс я баллотировки.
Кроме того, парламентска я процедура предусматривает право депутата вносить предложение с цель ю обсуждения вопроса, имеющего “чрезвычайно важное общественное зна че ние и требующего срочного рассмотрения”. Такое предло жение подлежит об суждению в тот же день, если спикер признает предложение имеющим чрезвыч айное значение и если оно будет поддержано не менее 40 членами палаты. Обыч но в сессию вносится несколько десятков таких предло жений, а обсуждает ся не более одного-двух.
Возможность проведения дебатов по политике правитель ства возникает т акже при обсуждении тронной речи короле вы. По существу, это подготовлен ный правительством до клад, в котором оно представляет на рассмотрение палаты программу своей деятельности на текущий год. За представ лением доклада следуют шестидневные дебаты. Любой депу тат имеет право предлож ить поправку к тронной речи, в ко торой выражается пожелание палаты общи н к правительст ву. Обычно поправки к тронной речи вносятся депутатами о ппозиции.
Контроль над финансами является ко нтролем над рас ходованием правительством уже утвержденных парламен т ом денежных средств. Как уже говорилось, финансовая политика определяет ся исключительно правительством и при осуществлении контроля палата д олжна исходить из финансовой политики, уже принятой правительством. Кон троль палаты общин над расходованием правительством денежных средств слагается, во-первых, из проверки смет расходов, представляемых палате о бщин министерствами при утверждении Закона об ассигнованиях, и, во-вторы х, из проверки отчетов о расходовании средств, осуществляе мой комитето м по публичной отчетности (Public Account Committee).
Парламентская проверка от четов основывается на докла де специального должностного лица палаты — генерального контролера и ревизора (Controller and Auditor General) , осу ществляющего свои полномочия от ее имен и. С 1983 г. он назначается правительством на основании резолюции пала ты общ ин, предложенной премьер-министром с одобрения председателя комитета п о публичной отчетности.
Генеральный контролер — должностное лицо парламента и несет от ветственность перед ним. По от ношению к условиям его пре бывания в должности применяется та же формул а, что и для высших судей. Он может быть отстранен от должности толь ко на о сновании послания обеих палат парламента к прави тельству.
В обязанности генеральн ого контролера входит проверка отчетов о расходовании средств министе рствами и подчинен ными им организациями, а также контроль за тем, чтобы в се доходы министерств вносились в Консолидированный фонд. Все доходы, по лучаемые любым министерством, передаются в Банк Англии и вносятся на сче т министерства финансов — Консолидированный фонд. Деньги из него могут расходо ваться только по разрешению парламента. Генеральный кон тролер вправе отказать в открытии кредита из Консолидиро ванного фонда, если р асход не предусмотрен Актом парла мента.
Генеральный контролер возглавляет Национальное реви зионное ведомств о (National Audit Office) , в котором числит ся 900 ревизоров. Оно производит ревизию отчетов мини стерств и других госуд арственных учреждений. На основе проводимой ведомством ревизии состав ляется доклад гене рального контролера, представляемый комитету по пуб лич ной отчетности.
Комитет состоит из 15 членов, и его председателем неиз менно является один из руководителей официальной оппо зиции, который занимал в свое время м инистерский пост (обычно в министерстве финансов). При проверке финансо вой отчетности министерств в комитет вызываются высшие должностные ли ца министерств (в некоторых случаях — ми нистр). Комитет основывает свою деятельность на докладе ревизионного ведомства, в котором указываются все случаи нарушения в расходовании средств, злоупотребления и не прави льности в их использовании. Доклады внимательно изучаются депутатами. Б ывают случаи, когда комитет вскрывает серьезные злоупотребления. Докла ды комитета ежегодно обсуждаются палатой. Они становятся достоянием пр ессы.
Парламентский уполномоч енный по делам админист рации (Parliamentary Commissioner for Administration) — часть парламентского механизма контроля над министерст вами. Должность была введена законом о парламен тском уполномоченном 1967 г. Англия реципировала институт омбудсмена в ряд е скандинавских и других странах. Омбудсмен — должностное лицо, обязанн остью которого является рассмотрение жалоб граждан на действия ми нист ерств. В отличие от скандинавских стран, где он изби рается парламентом, в Англии он назначается прави тельством. В парламентской практике сложил ся порядок, при котором правительство прежде, чем сделать назначе ние, ко нсультируется с председателем специального коми тета по делам парламе нтского уполномоченного. Парла ментский уполномоченный — должностно е лицо парламен та, вследствие чего жалоба должна быть передана депутат у, и уже последний решает, направить ли ее пар ламентскому уполномоченно му. Парламентский уполномо ченный занимает свою должность, пока “ведет себя хоро шо”, и может быть отстранен от должности только по тре бованию обеих палат парламента, по своей собственной просьбе или по достижении 65- летнего возраста. Он не мо жет быть членом парламента (обычно на эту должн ость назначаются гражданские служащие или юристы).
В компетенцию парламент ского уполномоченного вхо дит расследование жалоб граждан на действия министерств и ведомств, которые совершены ими при осуществлении админи стративных полномочий и вытекают из их ненадле жащего выполнения. Деяте льность парламентского уполно моченного распространяется на те минис терства и ведомст ва, список которых содержится в приложении к закону. Он не может проводить расследование действия министерств и ведомств, если имеется возможность обратиться в суд или административный трибунал, а т акже тех действий, кото рые изымаются из его юрисдикции в силу приложени я к закону.
Парламентскому уполномоченному предоставлены широ кие права при пров едении расследований. Он вправе истре бовать у министров и должностных лиц документы, вызы вать свидетелей и пр. Однако он не может принимать мер ы по результатам своих расследований, в частности заменить администрат ивное решение своим собственным либо потре бовать его изменения. Резуль татом его расследования явля ется доклад, который он может послать соот ветствующему депутату. Если парламентский уполномоченный считает, что недолжное осуществление полномочий министерством не было устранено, о н может представить парламенту специ альный доклад. Доклады парламентс кого уполномоченного, представляемые парламенту, рассматриваются спец иальным комитетом по делам парламентского уполномоченного. Ко митет вы слушивает свидетельские показания должностных лиц соответствующих ми нистерств и доклады парламентско го уполномоченного.
ПАЛАТА ЛОРДОВ
Порядок образования. Палата лордов формируется на не выборной основе. Членс тво в ней связывается с получением дворянского титула, дающего право быт ь членом палаты лордов. Среди членов палаты — 1195 герцогов, маркизов, графо в, виконтов, баронов, имена которых вписаны в так на зываемую “золотую кни гу” английского дворянства. Это пэ ры парламента. Они подразделяются на духовных и свет ских, потомственных и пожизненных.
К числу духовных лордов о тносятся 26 архиепископов и епископов, право которых быть членами палаты связывается с пребыванием их в соответствующей должности.
Все остальные члены палаты относятся к категории свет ских. Основную гр уппу составляют те светские пэры, право которых быть членами палаты пере ходит по наследству. В палате — 789 потомственных пэров и пэресс.
В палате имеется 359 пожизненных пэро в и пэресс. Большинство из них — это политические и партийные де ятели, л ибо высшие военнослужащие и чиновники, вышед шие в отставку, либо руково дители крупных государствен ных или частных предприятий, выдающиеся уч еные, проф союзные деятели, известные актеры. Звание пэра предоставляет ся за заслуги в общественной и политической деятельности.
Одиннадцать членов палаты — лорды-юристы (ординар ные лорды по апелляц иям). Они назначаются из числа лиц, занимавших или занимающих высокие суд ейские должно сти, для оказания помощи палате при решении судебных дел.
В палате лордов, как и в пала те общин, также существует деление на партийные группы, но его влияние не столь зна чительно, как в палате общин. Лорды более независимы от партий и избирателей и меньше связаны партийной дисцип линой. В последние годы в связи с возрастанием роли пожиз ненных пэров палата претендует на роль форума, аккуму лирующего в себе богатый опыт и специальные знания и пред ставляющего важное и полезное дополнение выборной палаты общин.
Должностные лица палат ы лордов. Председатель пала ты — лорд-канцлер. Его стат ус и роль в палате значитель но отличаются от того положения, какое заним ает спикер в палате общин. Лорд-канцлер — член кабинета и назна чается ли чно премьер-министром. Он является также гла вой судебной системы стран ы. В палате лордов он прини мает участие в дебатах и голосовании. Заседани я в палате лордов не столь стеснены правилами парламентской проце дуры, и лорду-канцлеру не приходится часто вмешиваться в порядок ведения деба тов. Он не выносит решений отно сительно правил процедуры, и в случае возн икновения со ответствующих вопросов палата обращается не к нему, а к лид еру палаты.
В палате лордов имеются лорд-председатель комитетов и его заместитель, к оторые председательствуют вместо лорда-канцлера, когда палата преобра зуется в заседание комитета всей палаты (при рассмотрении законопроект ов в стадии ко митета). Они назначаются палатой ежегодно в начале сес сии.
Постоянным должностным лицом палаты лордов являет ся клерк, полномочия которого аналогичны пол номочиям клерка палаты общин и в подчинении которого работает постоянн ый штат клерков, занятых делопроизводством па латы.
Каждая партия в палате лордов имеет своего лидера. В правительственной п артии — это лидер палаты; оппозицию возглавляет лидер оппозиции. В их об язанности входит пла нирование дебатов в палате. В палате лордов также и меются главные “кнуты” и их помощники, выполняющие те же фун кции, что и “ кнуты” в палате общин. Сторонникам партии направляются письменные “кну ты”. Но в палате лордов не существует никаких соглашений между “кнутами” , касаю щихся отсутствия на заседаниях равного числа членов пала ты от пр авящей и оппозиционной партий.
Внутренняя организация. Во время заседаний члены па латы (за исключением духов ных лордов) располагаются не по старшинству титулов, как было прежде, а со ответственно на скамьях правительства и оппозиции.
Заседания проводятся с п онедельника до четверга и в конце сессии — по пятницам (всего — около 160 д ней в сес сию). Заседания начинаются с краткого “часа вопросов” (эта проце дура занимает около 20 мин), но вопросы разрешается задавать только после о бсуждения основной повестки дня. Более половины всего времени палаты за няты рассмотрени ем правительственных биллей.
Палата лордов имеет собственные постоянные правила. Однако регламент в ней не столь строг и жесток, как в па лате общин. Он меньше связывает члено в палаты, чем в па лате общин. Поддержание порядка в палате лежит на всех е е членах. Порядок выступлений предопределен заранее, и лорд-канцлер не в ызывает членов палаты для участия в де батах. В палате лордов не существу ет каких-либо правил для сворачивания дебатов по законопроектам. Не имее тся здесь также правил, обусловливающих преимущество правитель ственн ых дел над другими делами.
Регулярно на заседаниях палаты присутствует и прини мает участие в голо совании около трети ее состава. Часть членов палаты вообще никогда не пр инимает участия в ее заседаниях; другие получают разрешение не присутст вовать на ее заседаниях. Такое разрешение предоставляется либо на весь с рок полномочий парламента определенного созыва, либо на срок сессии.
Пэры не получают жалованья, но им могут быть возме щены расходы, связанны е с посещением заседаний. Член палаты может получать в общей сложности о коло 100 фун тов стерлингов на расходы по проживанию в Лондоне, оп лате гост иницы, транспорту, а также расходы на содержа ние офиса, секретаря, помощн ика по научным исследова ниям.
Законодательная деятель ность. Члены палаты лордов обладают правом законодате льной инициативы, и законо проекты могут вноситься в палату лордов. Полн омочия па латы в области законодательства определяются законами о парл аменте 1911— 1949 г. В качестве части верховного зако нодательного органа пал ата лордов рассматривает и прини мает с поправками или без поправок зак онопроекты, приня тые палатой общин и переданные на ее рассмотрение. Она может отклонять законопроекты сроком на один год, то есть имеет право от лагательного вето.
Закон о парламенте 1911 г. ус танавливает, что финансо вый законопроект, принятый палатой общин и пер еданный за месяц до окончания сессии на рассмотрение в палату лор дов, ст ановится законом без ее одобрения, если он не принят ею в .течение одного м есяца.
Порядок прохождения законопроекта в палате лордов в основном тот же, что и в палате общин. Наиболее важная стадия здесь — комитетская, так как в э то время в билль обычно вносятся поправки, которые оказывают существен ное влияние на содержание и дальнейшее движение законо проекта. Иногда эта стадия занимает несколько дней. Об суждение статей сопровождается д линными дебатами, и го лосование происходит почти по каждой статье, в кот орую внесена поправка.
Рядом особенностей отличается рассмотрение в палате лордов финансовых законопроектов, в частности бюджета. Он становится предметом правитель ственного заявления в палате лордов, затем сразу же обсуждается во второ м чте нии. Непосредственно после этого происходит голосование законопр оекта о бюджете в третьем чтении.
С точки зрения роли второй палаты наиболее интересным является порядок, посредством которого регулируются отно шения между двумя палатами при осуществлении ими зако нодательной деятельности. После прохождения за конопроек том всех стадий в палате лордов он вместе с поправками, сделан ными лордами, передается в палату общин. Послед няя, в специальном заседа нии, рассматривает эти поправки и в случае несогласия с ними назначает к омитет для выра ботки обоснования, в котором объясняется, почему именно она не согласна. Палата общин может также, не согласив шись с поправками п алаты лордов, выдвинуть взамен неко торых из них новые поправки. Обоснов ание и все вновь сде ланные поправки передаются на новое рассмотрение п алаты лордов.
Палата лордов рассматривает обоснование палаты об щин и все вновь сдела нные поправки и принимает по ним свое решение, передаваемое в палату общ ин. В случае не согласия с поправками, предложенными палатой общин, и в то м случае, если палата лордов решила все-таки настаи вать на принятии неко торых из сделанных ею ранее, но отклоненных палатой общин при первом рас смотрении поправок, она составляет письменное обоснование, кото рое пер едается палате общин. В этом обосновании изла гаются причины, по которым палата настаивает на своих поправках. Обычно конфликт разрешается путе м компро мисса.
Контроль палаты лордов над правительством. Прави тельство не несет политической ответственности перед пала той лордов, и последняя не может заставить его уйти в от ставку. Но он а осуществляет контроль над правительством в тех же формах, что и палата общин. От имени правительст ва в палате лордов выступают члены правител ьства, входя щие в ее состав. Представителями правительства являются об ычно три— четыре члена кабинета и четыре— шесть мини стров, не входящих в кабинет.
Контроль осуществляется в условиях менее жесткой ре гламентации. Пэры н е стеснены ни строгими процедурными правилами, ни председателем, часто в мешивающимся в де баты. Процедура палаты лордов не ограничивает продолж и тельности времени, отводимого для вопросов пэров минист рам. Вопросы м огут задаваться в любой момент заседания палаты — и после обсуждения ос новной повестки дня, и в течение времени, оставшегося после обсуждения з аконопро ектов и предложений.
В дополнение ко всем этим функц иям палата лордов выступает в качестве высшей судебной инстанции стран ы. Она имеет юрисдикцию Высшего апелляционного суда, а по некоторым дела м — суда первой инстанции. Палата лордов рассматривает апелляции на реш ения судов по гражданским делам на территории всей страны, а на реше ния с удов Англии, Уэльса и Северной Ирландии — по уго ловным делам. Решение, к оторое она выносит по апелля ции, является окончательным. Палата рассма тривает около 70 судебных дел в год.
Рассмотрение апелляций пров одится в комитете по апел ляциям, который заседает отдельно от палаты. В р ешении дел могут принимать участие только лорд-канцлер, 11 орди нарных лор дов по апелляциям и 10 пожизненных пэров, которые в течение определенного времени занимали высокие судейские должности. Ординарные лорды по апел ляциям на ходятся на жаловании и могут быть отстранены от должно сти лиш ь по требованию обеих палат парламента. Перестав быть судьями, они остаю тся в палате лордов в качестве по жизненных пэров.