Социальные реформы в России: итоги и ближайшие перспективы

С оциальные реформы в России : итоги и ближайшие перспективы Весной 1997 года , когда российское правительство п риступило к работе в обновленном составе и посты первых заместителей В . Черномырдина заняли А . Чубайс и Б . Немцов , реформирова ние социальной сферы было провозглашено одним из приоритетных направлений . В этом нет ничего удивительного : к тому врем ени социальные расходы (с учетом дотаций о бщественному транспорту и жилищно-коммуналь-ному х озяйству ) составляли свыше половины всех расх одов консолидированного бюджета и внебюджетных фондов . Обострение бюджетного кризиса, отчетливо обозначившееся к тому времени , в значител ьной мере было предопределено нереформированност ью отраслей социальной сферы , где масштабы неэффективного и социально неоправданного расх одования средств достигли гигантских масштабов . Стало очевидным , ч т о без провед ения глубоких структурных реформ в социальной сфере невозможно дальнейшее улучшение общеэк ономической ситуации в стране . Вместе с те м , оглядываясь на прошедший год , приходится признать , что правительству так и не уд алось на практике приступить к осу ществлению глубоких структурных преобразований в отраслях социальной сферы , связанных с из менением механизмов их финансирования . Почему так получилось и какие уроки необходимо и звлечь из опыта 1997 года ? Можно сказать , что постсоциалистические с траны с переходной экономикой демонстрируют три модели социальной политики . На мой взгляд , обращение к этим моделям позволяет лучше понять характер проблем , с которыми Россия сталкивается сегодня в социальной сфере . Первая модель характерна для стран Це нтральн ой Европы (прежде всего Польши , Венгрии и Чехии ). Эти страны сравнительно легко и быстро преодолели период финансовой нестабильности в самом начале переходного периода и избежали период затяжной высокой инфляции . Они смогли избежать резкого сни жения налог о вых поступлений , порождае мого длительной высокой инфляцией (эффект Тан ци ), и благодаря этому сохранили государственн ые доходы на сравнительно высоком уровне (40-50% ВВП ). Такой уровень поступлений в бюджет и внебюджетные фонды позволил большинству этих ст ран не только предотвратить снижен ие , но и добиться существенного роста соци альных расходов в процентах к ВВП [1, 2]. Вмест е с тем , как показывает ряд исследований [3, 4], уровень налоговых изъятий здесь оказался существенно выше , чем в странах с соп остав и мым уровнем экономического разв ития . Это превратилось в существенное препятс твие для достижения высоких темпов экономичес кого роста и сокращения отставания от раз витых стран . Снижение налогового бремени в этих ст ранах потребует в том числе и уменьшения ас сигнований на социальные цели , поск ольку значительная их часть , как и в б ольшинстве стран переходной экономики , использует ся неэффективно . И проведение структурных реф орм , обеспечивающих рационализацию социальных рас ходов , создает условия для сокращения д а нных ассигнований без ущерба для уровня реальной социальной защищенности насе ления . Однако именно в силу относительно б лагополучной экономической ситуации , сложившейся благодаря тому , что здесь смогли избежать глубоких финансовых потрясений в начале перех о да к рынку , социально-политические условия для проведения структурных реформ оказываются не вполне благоприятными . В ситуа ции относительного экономического благополучия с ложно сформировать политический консенсус вокруг масштабных структурных реформ , котор ы е , обеспечивая условия для более быстр ого роста уровня жизни в среднесрочной пе рспективе , ущемляют интересы влиятельных социальн ых групп на раннем этапе их проведения . Таким образом , в данной группе стран ст руктурные преобразования в социальной сфере , ско р ее всего , будут проходить медл енно и непоследовательно . В долгосрочной перс пективе это может негативно сказаться на темпах экономического роста и роста уровня жизни населения . Вторая модель социальной политики стран переходной экономики диаметрально проти в оположна первой . Она характерна для тех го сударств , которые пережили длительные периоды высокой инфляции и в полной мере испытали на себе эффект Танци в виде резкого падения налоговых поступлений в процентах к ВВП . К их числу относятся прежде всего респу б лики Закавказья и Сре дней Азии . К концу периода высокой инфляци и уровень доходов расширенного правительства в процентах к ВВП в большинстве из ни х снизился в 2-7 раз по сравнению с доре форменным уровнем и колебался в пределах 5-25% ВВП [1, 5]. Налоговые и з ъятия в проце нтах к ВВП в этих странах продолжали оставаться на низком уровне даже после за вершения финансовой стабилизации . В соответствии со снижением общего об ъема государственных доходов происходило и со кращение расходов на социальные цели . Как правил о , оно не сопровождалось целенаправ ленными мерами структурного характера , обеспечива ющими более рациональное использование имеющихся средств , и поэтому происходило болезненно , с немалыми политическими и социальными изд ержками . В ряде случаев , например в Г р узии и Таджикистане , целые отрасл и социальной сферы практически лишились госуд арственного финансирования и всецело зависели от негосударственных источников поступления де нежных средств . Вместе с тем , как показыва ет пример жилищной и пенсионной реформы в К а захстане и единовременного пов ышения на 5 лет пенсионного возраста в Гру зии , социальные реформы структурного характера в ситуации столь глубокого кризиса всей социальной сферы уже не сталкиваются с серьезным политическим сопротивлением и при наличии доста т очной воли руководства страны могут осуществляться быстро и пос ледовательно . Положение , в котором оказалась Россия к началу 1997 года , иллюстрирует третью , промежуто чную модель социальной политики в переходной экономике . За период высокой инфляции пос тупл ения з консолидированный бюджет и внебюджетные фонды в России сократились в процентах к ВВП на относительно небольшу ю величину : с 36,8% ВВП в 1992 году до немноги м менее 33% ВВП в 1997 году . Усилия правительств а , направленные на достижение финансовой стаб и лизации за счет сокращения бюдже тного дефицита , привели к тому , что госуда рственные расходы уменьшились за тот же п ериод примерно на 10% ВВП , т.е . в гораздо больших масштабах , чем доходы . Расходы на социальные цели сократились в реальном выраже нии . Однако в связи с резким ув еличением доли социальных расходов в совокупн ых расходах расширенного правительства их уро вень в процентах ВВП не только не сни зился , но даже несколько возрос . Можно ска зать , что отличительной чертой социальной пол итики первых лет широк о масштабных преобразований было стремление компенсировать повышением доли ресурсов , направляемых на соц иальные цели , отсутствие или недостаток реаль ных реформ , направленных на повышение эффекти вности системы социальной защиты . В результат е уже в 1995 году г осударство подош ло к решающей попытке финансовой стабилизации обремененным крайне дорогостоящими и нерацио нальными обязательствами социального характера . И в 1995 году в связи с необходимостью рез кого сокращения государственных расходов впервые за годы ре ф орм не только прекратился рост доли социальных расходов в ВВП , но и обозначился процесс их сокр ащения . При отсутствии необходимых структурных ре форм основным проявлением кризиса социальной сферы , отличавшим положение в России от бо льшинства стран Централь ной Европы , стало существенное и растущее превышение социальны х обязательств государства над возможностями их финансирования . Это выразилось в нарастани и задолженности по пенсиям , которая к нача лу 1997 года достигла 17 трлн руб ., задолженности по выплате п особий на детей (о коло 10 трлн руб .), пособий по безработице (ок оло 2 трлн руб .) и огромной задолженности бю джетов всех уровней организациям образования , здравоохранения и культуры . Подобные проявления кризиса несомненно ус илили в обществе осознание необх одимости серьезного пересмотра социальной политики . О собенно ярко это вылилось в активизации з абастовочного движения в первой половине 1997 го да , когда число забастовок и количество их участников превзошло уровень всего предыдуще го года . При этом наибольш и й р азмах забастовки приобрели в отраслях социаль ной сферы -образовании и здравоохранении . Стал о очевидно (и 1997 год это подтвердил с ос обой остротой ), что простым увеличением ассигн ований без смены механизмов и направлений расходования средств проблемы с о ци альной сферы решены быть не могут . Иными словами , к решению проблем - в структурных реформах , которые обеспечили бы перераспределение ресурсов социальной сферы в пользу более эффективных и социально ориентированных направлений расходования . Именно это и послужило отправной точкой для формирования принципиально новых политических решений в социальной сфере , которые были представлены российским правительством весной 1997 года . Вместе с тем важно подчеркнуть , что Россия , в отличие от стран , испытавших периоды макроэкономической нестабильности в более острых формах , все еще имеет д остаточно значительные возможности финансирования социальных расходов . Это позволяет предотвратит ь стихийные структурные изменения в социально й сфере . С точки зрения перспект и в социальных реформ особенность промежуто чного положения России среди стран с пере ходной экономикой заключается в том , что о тносительно умеренные масштабы финансовой дестаб илизации создали известные общественно-политические предпосылки для проведения комп л ек сных социальных реформ , но не обеспечили а втоматизма претворения в жизнь связанных с ними структурных сдвигов . Осуществление структурных преобразований , зат рагивающих государственные социальные трансферты , в таких условиях требует помимо политической во ли немалых организационных усилий и продуманной стратегии , учитывающей политические и социальные ограничения . Именно в этом ключе и хотелось бы проанализировать осн овные уроки 1997 года в сфере социальных рефо рм . Пожалуй , с наибольшей остротой структурны е проблемы проявили себя в сфере со циальных пособий и льгот . Здесь , как ни в какой другой отрасли социальной сферы , обнажился конфликт между объемом финансовых обязательств государства и реальными возможнос тями их финансирования . Число категориальных льгот, установленных лишь федеральным законо дательством , превысило 150 при наличии более 230 ка тегорий граждан , пользующихся льготами . С учет ом же льгот и выплат . установленных на территориальном уровне , общее число социальных выплат и льгот превышает 1 тыс ., а численность лиц , претендующих на их по лучение , приближается к 100 млн человек . Суммарны е обязательства по этим выплатам в 1997 году оценивались приблизительно в 350 трлн руб ., что во много раз превышало реальные возмо жности их финансирования . Категориальн ый принцип , на котором построена традиционная российская система соци альных трансфертов , привел к тому , что осн овная часть реальных выплат направлялась в относительно благополучные семьи , имеющие доход ы , превышающие прожиточный минимум . Эффективность росс и йских программ социальной п омощи , рассчитанная как удельный вес средств , поступающих семьям , живущим за чертой бе дности , в суммарных социальных трансфертах , со ставляет всего 19%. Аналогичный показатель в бол ьшинстве развитых стран и в некоторых стр анах Це н тральной и Восточной Евро пы колеблется в пределах 30-50% [б ]. А если у честь , что удельный вес населения , живущего за чертой бедности , в России в нескольк о раз выше , чем в большинстве стран Це нтральной и Восточной Европы , то и финансо вые потери , связанные с нерациональным расходованием социальных выплат , также оказы ваются значительно выше и , соответственно , чув ствительнее для истинно нуждающихся людей . Согласно исследованию , проведенному по за казу Министерства труда и социального развити я сотрудником Инстит ута экономики РАН С . Мисихиной на базе данных российского лонгтитьюдного мониторинга семей и бюджетных обследований Госкомстата России , доля домохозяй ств с доходами ниже прожиточного минимума в общей сумме финансирования пособий и льгот составила : по льго т ам на лекарства - 8,3%, по дотациям на санаторно-курортные путевки — менее 1%, по транспортным льгота м — 28%, по пособиям по безработице - 26%. При этом по ряду выплат доля домохозяйств из трех верхних децилей (т.е . условно богат ых и обеспеченных семей ) о к азывала сь непропорционально высока : по пособиям по безработице она составила 42%, сана-торно-курортному обслуживанию - около 70%, льготам на транспорт - 62%. в том числе льготам на транспорт для студентов - свыше 90%. Многие действительно нуждающиеся семь и при такой системе вообще лишены доступа к социальным трансфертам . В частности , со гласно вышеупомянутому исследованию , доля домохоз яйств , имеющих детей , но не получавших пос обия на них среди домохозяйств с доходами ниже прожиточного минимума была на 11% в ыше , чем среди домохозяйств с доходами выше прожиточного минимума . Именно поэтому одним из наиболее знач имых направлений структурных преобразований в социальной сфере , провозглашенных российским пр авительством в 1997 году , стал курс на упразд нение подавля ющего большинства категориальны х льгот и постепенную их замену ограничен ным набором адресных пособий , основанных на проверке нуждаемости . Только таким образом возможно привести расходы на эти цели в соответствие с реальными возможностями государ ства при о д новременном усилении с оциальной защищенности малоимущих семей . К со жалению , процесс принятия необходимых решений сдерживается на законодательном уровне . В 1997 го ду поставленную задачу решить не удалось , и в 1998 году она остается одной из наибо лее приори т етных в социальной сфе ре . Еще в двух важнейших сферах социально й политики - здравоохранении и образовании - 1997 г од наглядно продемонстрировал , что здесь фина нсовые проблемы невозможно решить , просто нар ащивая финансирование без проведения структурных и институциональных преобразований . Особенн о ярко проявилось это в связи с попыт ками федеральной исполнительной власти ликвидиро вать накопленную задолженность по заработной плате в этих отраслях при отсутствии реал ьных реформ . Благодаря чрезвычайным мерам , предпринят ым федеральным правительством , к концу 1997 года задолженность по заработной плате в бюдж етной сфере удалось если не полностью лик видировать , то по крайней мере сократить д о сравнительно небольшой величины - с примерно 9 трлн руб . летом 1997 год а до 3,4 м лрд деноминиро-ванных рублей по состоянию на 1 января 1997 года . Однако сразу после заверше ния кампании по погашению задолженности ее рост немедленно возобновился . По данным Гос комстата России , за первый квартал 1998 года задолженность по заработ н ой плате в отраслях социальной сферы увеличилась по чти в 3 раза и по состоянию на 1 апреля 1998 года составила свыше 9,5 млрд деноминированны х рублей , превысив тем самым уровень лета 1997 года , т.е . до начала кампании по ее погашению . Анализ ситуации в зд равоохранении свидетельствует , что главные причины воспроизво дства задолженности заключаются отнюдь не в недостаточности государственного финансирования . Так , фактический его объем в 1997 году на 7% превысил потребности , рассчитанные по норматив ам на осно в е программы государств енных гарантий в сфере здравоохранения . Однак о распределение этих средств между организаци ями осуществлялось отнюдь не в соответствии с реальным объемом оказанных услуг . В результате возникли серьезные диспропорции в финансировании и нехватка средств . Среди наиболее очевидных диспропорций , пр иводящих к огромным финансовым потерям , можно назвать сохранение чрезвычайно высоких расхо дов на капиталовложения , которые в 1997 году , по некоторым оценкам , составили свыше 25% суммар ных государс твенных расходов на здравоохр анение . При этом закупки дорогостоящего обору дования и строительство новых зданий в бо льшинстве случаев велись на фоне крайне н изкой загрузки существующего оборудования и п омещений . Значительные федеральные средства напра вляют с я на финансирование медицинских учреждений ведомственного подчинения , которые нередко пользуются доступом и к иным и сточникам государственных средств , получая тем самым финансирование в повышенном объеме п о сравнению с другими организациями здравоохр анени я . Еще один источник диспропорций — пре обладание сметного финансирования , при котором уровень финансирования каждого учреждения здра воохранения поставлен в зависимость от штатно го расписания и иных факторов , не зависящи х от объема и качества оказанных ими медицинских услуг . В 1997 году в этой форме осуществлялась основная часть государствен ных расходов на здравоохранение . На долю о бязательного медицинского страхования , в рамках которого достигается наибольшая увязка между уровнем финансирования и объемом и качеством лечебных услуг , приходилось мен ее 30% всех государственных расходов на здравоох ранение . Это обеспечивало денежное покрытие б азовой про 1раммы государственных гарантий в части обязательного медицинского страхования на уровне не более 50% нормативн о й потребности . Таким образом , нормализация ситуации в учреждениях здравоохранения неразрывно связана с изменением механизмов финансирования их деятельности . Это в первую очередь предполага ет перераспределение государственных денежных по токов в пользу сист емы обязательного медицинского страхования с доведением его дол и примерно до 70% от общего объема государст венных расходов на здравоохранение . Соответствующ ие предложения нашли отражение в проекте федерального бюджета на 1998 год , внесенного прав ительство м в Государственную Думу . О ни включали выделение в составе федерального фонда финансовой поддержки территорий обусло вленного компонента , направляемого в территориаль ные фонды обязательного медицинского страхования при условии их софинансирования из терри то р иальных бюджетов . Такое решение обеспечивало полное покрытие нормативных потре бностей страховой медицины , а ее доля в совокупных государственных расходах на здравоо хранение должна была возрасти примерно до 70%. К сожалению , эти предложения были отклонен ы Г осударственной Думой при рассмот рении федерального бюджета в третьем чтении , но , по моему мнению , в дальнейшем к этой проблеме еще придется вернуться . Сокращение сферы действия сметного финанс ирования может быть достигнуто и благодаря постепенному переход у к оплате за пролеченного больного при финансировании медицин ских учреждений в части бюджетных (нестраховы х ) государственных гарантий . Необходимы также устранение дублирования в финансировании учрежде ний ведомственной медицины , введение разрешительн ого м е ханизма на осуществление ка питаловложений , а также меры , направленные на расширение самостоятельности и развитие конк уренции медицинских организаций . Аналогичные структурные проблемы имеются и в сфере образования , где существующие см етные механизмы госуда рственного финансирова ния не обеспечивают эффективного использования бюджетных средств , ведут к консервации уста ревшей структуры предложения образовательных усл уг и препятствуют повышению качества обучения . Особенно это заметно в сфере профессиона льного о б разования . По неофициальным оценкам , лишь один из десяти выпускников инженерных вузов в России в настоящее время устраивается на работу по специально сти . Существенно завышенными сверх реальных п отребностей являются объемы подготовки врачей , военнослужащих, педагогов и специалистов сельского хозяйства . А колоссальные затраты н а их обучение оборачиваются нехваткой ресурсо в для подготовки специалистов по наиболее перспективным направлениям . Не говоря уже о проблемах молодых людей , получивших образова ние , но н е могущих найти ему применение на рынке труда , и вытекающих о тсюда новых затратах . В сфере общего образования основным ф актором неэффективности является отсутствие адек ватного уровня экономической самостоятельности о бщеобразовательных школ , большинство из кото рых не имеют статуса юридического лица . Фи нансирование школ слабо связано с количеством учеников , которых они в состоянии привлеч ь , а также с гачеством обучения . В резу льтате завышенным оказывается уровень затрат по отдельным статьям (прежде всего на о плату коммунальных услуг ), хроническо й становится нехватка средств на выплату заработной платы и ухудшающееся качество обуч ения . Наиболее перспективным направлением реформ в данной сфере может стать внедрение м еханизмов подушевого финансирования учебных о рганизаций , по принципу "деньги следуют за учеником ". При этом переход к подушев ому финансированию должен сопровождаться мерами по приданию статуса юридического лица об щеобразовательным школам . Подобные меры ориентиро ваны на приведение предложения образов а тельных услуг в соответствие со спрос ом на них со стороны населения и тенд енциями , складывающимися на рынке труда . 1997 год имел важнейшие последствия и для реформирования системы пенсионного обеспечен ия . Нарастание задолженности по выплате пенси й в течен ие 1995 -первой половины 1997 года показало , что российская пенсионная система , основанная на распределительных принципах фина нсирования , уже сейчас не справляется с об еспечением своих обязательств . Между тем перс пективы старения российского населения пос л е 2000 года заставляют в будущем ожидать еще большего обострения финансовых проблем Пенсионного фонда . К концу 1997 года правительством была одобрена программа реформи рования системы пенсионного обеспечения , предусма тривающая постепенное внедрение элемент о в накопительного финансирования пенсий , п ереход к назначению пенсий из распределительн ого источника на основе условно-накопительных счетов и постепенный перевод финансирования досрочных пенсий в негосударственные профессиона льные пенсионные системы . Приня тие новой программы пенсионной реформы едва ли произошло бы в столь короткие сроки , если бы ему не предше ствовал период резкого ухудшения финансового состояния пенсионной системы . Пенсионная реформа ориентирована на долгосрочную перспективу и в силу эгого не может обеспеч ить коренного изменения условий пенсионного о беспечения в краткосрочной перспективе . Поэтому формирование политического консенсуса по данно му вопросу оказывается затруднительным . Однако для проведения данной реформы есть относит ельно благо п риятные возможности . Во многом они предопределяются тем , что в российском обществе начинает осознаваться кризис ное состояние имеющейся пенсионной системы и необходимость реформы как важнейшего условия преодоления кризиса . Работа по подготовке программы пе нсионной реформы в течение 1997 года показала , насколько важен для успеха столь сложных и всеобъемлющих преобразований фактор открытос ти , прозрачности для общества процесса подгот овки решений в этой области . Закрытость , "к елейность " работы над проектом пр о граммы в течение лета 1997 года существенно о сложнила дальнейший диалог с обществом . Выраб отка политически приемлемого , компромиссного вари анта реформы и последующее принятие программы пенсионной реформы стали возможными лишь после активного публичного об с ужде ния проблем реформирования пенсионной системы , прошедшего осенью 1997 года . Очевидно , что и дальнейшие работы по подготовке пенсионной реформы могут быть успешными лишь при условии активного взаимодействия правительства с законодателями , независимыми э кспертами и шчрокой общественностью . Несмотря на серьезный прогресс , достигнут ый при концептуальной подготовке преобразований в основных отраслях социальной сферы , 1997 г од , вопреки ожиданиям , так и не стал го дом социальных реформ . Основным его итогом пос лужило то , что набор конкретных шагов в данной сфере был достаточно четко сформулирован на уровне федеральной исполнит ельной власти , но на деле преобразования т ак и не были начаты . Практическая реализац ия намеченных планов в ТСЧСНРЮ 1998 года буде т всецел о зависеть от наличия п олитической воли и эффективности взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей влас ти . 1998 год является последним "спокойным " годо м перед началом двухлетнего избирательного пе риода на федеральном уровне , когда практическ ое осуществление социальных реформ будет чрезвычайо затруднено . Таким образом , именно в 1998 году на федеральном уровне должны б ыть приняты все основные финансовые , админист ративные и правовые решения , способные обеспе чить начало глубоких изменений в социаль н ой сфере . Если это не удастся реализовать в течение 1998 года , практическое осуществление насу щных преобразований неизбежно будет вынесено за пределы текущего столетия . Между тем за держка с проведением необходимых социальных р еформ приведет к дальнейшему угулублению финансового и институционального кризиса росси йской социальной сферы и может иметь дале ко идущие дестабилизирующие последствия для э кономики в целом . СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 1. Гайдар Е. Анализ эконом ического роста . М ., 1997. 2. Дмитриев М. Бюджет ная политика в современной Росси и . М ., 1997. 3. Barbone L., Polackova H. Public Finances and Economic Transition // CASE Foundation. Warsaw, 1996. March. 4. Sach J„ Warner A. Achieving Rapid Growth in the Transition Economic of Central Europe // CASE Fou ndation. Warsaw, 1996. April. 5. Dmitriev M., Kartsev N. Fiscal Policy of CIS Countries in 1993-1995 // CASE Foundation. Warsaw, 1996. May. 6. From Plan to Market. World Development Report 1996. The World Bank. New York, 1996.