* Данная работа не является научным трудом, не является выпускной квалификационной работой и представляет собой результат обработки, структурирования и форматирования собранной информации, предназначенной для использования в качестве источника материала при самостоятельной подготовки учебных работ.
Содержание
Введение
3
Раздел 1. Сущность федерализма, его генезис и особенности в России
7
Раздел 2. Про блемы конституционного выравнивания субъектов РФ 20
Раздел 3. Институт полномочных представителей През и дента РФ: функции и значение
34 Заключение 41
Список использованной литературы 44
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность. Россия в начале XXI века переживает сложный переходный период в своем эконо мическ ом и политическом развитии. Стране приходится одновременно решать ряд с ерь езных социально-политических и экономических проб лем, охватыва ю щих существен ные аспекты общественного, государствен ного и федеративного устро й ст ва России. Нерешеннос ть указанных проблем федерализма России определяет акт у альность темы исследования.
Любая федерация обладает своеобразными чертами, что отражает специфик у ис торического развития, традиций, культуры народа, социально-этничес кого состава об щества и т.д. Но при всех различиях и особенностях есть пр изнаки, общие для федера ций. Одним из них является разграничение предме тов ведения и полномочий федераль ного центра и субъектов федерации.
Формально-юридически наша страна обладает основными признаками федера тив ного государства. Вместе с тем сложившиеся в ней федеративные струк туры имеют ряд особенностей, превращающих российский федерализм в весь ма специфическое явление.
90-е годы ознаменовались формированием новых федеративн ых отношений в России. Выход из острого политического государственного кризиса в известной ст е пени определился подписанием Федерати вного Договора, который предотвратил развал России по п римеру Советского Союза. В последующем Федеративный Договор стал с о ставной частью новой Конституции , которая провозгласила федерализм в каче стве о д ного из основополагающих принципов государственног о устройства См.: Конституция Российс кой Федерации. – М ., 1993. – С. 4. , принцип разгр а ничения полномочий между федеральным ц ентром н субъектами Федерации, а также р авноправие субъектов Федерации во отношениях с федеральной властью , что явилось важным шагом по пути продвижения к реально му федерализму. Потребовался сложный, длительный процесс, чтобы субъекты Федерации получили юридически равные пр а ва. Но говорить о фак тическом равенстве субъектов Федерации еще рано, так как пре ж де всего не завершено формирование политико-правовых основ разграничения полн о моч ий. Конституция России 1993 г. характеризует ее государственный строй как ф ед е ра цию. Однако справедливо отмечается в литературе, что «любая конституция, прин я тая в переходный период, имеет преимущес твенно рескриптивный характер. Она не фикси рует наличное государствен ное устройство, а описывает его желаемое (должное) со стояние… Конституц ия закрепляет только общие принципы федеративного устро й ства, оставляя «на потом» и их доктринал ьную конкретизацию, и выработку механизмов их реализации» Варламова Н. Конституци онная модель российского федерализма. // Конституционное право: восточно европе й ское обозрение. – 1999. - №4. – С.113.
.
Требует своего решения и проблема выравнивания уров ней социально-экономического развития регионов в Российской Федерац ии. Разница в уровне обеспечен ность стандартами социальных благ между субъектами Федерации сильно различается, что крайне оп асно для федеративного государства. Однако и меющиеся в конституциях республик и уставах других субъектов Фе дерации несоотве тствия важным положениям федеральной Конститу ции дос таточно остро ставят вопрос о гарантиях равноправия всех субъектов Рос сийской Федерации, образованных по национальному или территориальному признакам. В решении этой проблемы сталкиваются два подх о да: в республиках считают правомерным сущес твование нерав ноправного конституц и онного статуса других субъектов Федерации, а в краях и областях ст авят вопрос о в ы равнивании их стат уса с республи ками.
Сегодня из 89 субъектов Федерац ии только 10 обеспечивают более половины по ступлений в доходную часть федерального бюджета. В то же время многие территории не только не в состоянии перечислять сколько-нибудь значительные с уммы в федераль ный бюджет, но и сами ока зываются во все большей зависимости от финансовой под держки центра. В с вязи с этим должны быть разработаны научно-обоснованные про граммы прео доления этих противоречий, прежде всего путем устранения различий в со циально-экономическом развитии территорий.
Президентская власть пытается осуществить централизацию, корн и и оправдание которой – в генетике российского пространства власти. В этом смысле создание семи федеральных округов, выведенных непосредств енно на Москву, и связанные с этим эр о зия п рав субъектов федерации и неизбежная девальвация их значения – оправд аны. Но само по себе создание федеральных округов отражает лишь интерес власти, но не инт е рес государства и тем бо лее не интерес общества.
Мировая практика рег улирования федеративных отношений не дает стандартных решений, однозн ачно применимых для России. Тем более что Россия является страной с боль шим числом субъектов Федерации; их статус, природно-климатические услов ия, структура экономики настолько разнообразны, что ана логов в мире не существует.
Разработанность. Политико-экономически е аспекты, вопросы управления и сам о управления, то есть взаимоотношения между федеральными органа ми власти и субъе к тами Федерац ии фактически выпадали из поля зрения исследователей.
Так, в конце XIX начале XX века внимание обществоведов и государствоведов привлекала проблема применимости фе деративной модели к устройству Российского государства в целом. С начал ом демократических преобразований российское общество получило возмо жность не формально, а по сути рассматривать и внедрять в государст венное строительство идеи федерализма. В связи с этим, замет ное место в публикациях ученых, политиков, публицистов з анимают политико-правовые вопросы федерализма, вопрос ы преемственности в развитии российского федерализма, этапы становлен ия и его перспективы.
В данной курсовой работе использовались исследования таких авторов, ка к Д.В.Бадовского Бадовский Д.В. Система федеральных округов и институт по лномочных представителей президента РФ: совр е менное состояние и проблемы развития // http://www.niiss.ru/Publications/Seminar/polpred/badik.htm
, Л.Карапетяна Карапетян Л. Международная практика федер ализма и проблемы Российской Федерации. // Федерализм. – 2001. - №1. – С. 67-90; Субъе кты Федерации: проблемы выравнивания конституционного статуса // Полис. – 2000. - №5. – С.15-27.
, Ф.Мухаметшина Муха метшин Ф.Х. Проблемы формирования отношений нового типа (политико-правов ые аспекты) // Государство и право. – 1994. - №3. – С.53-67; Принципы формирования Фед ерации нового типа. // Федерализм. – 2000. - №2. – С. 31-52.
, М.Х.Фарукшина Фару кшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. – Казань: Изд-во Каз. университета, 1998.
и многих других.
Повышенный интерес к проблеме федерализма не является случайным, так ка к уже давно федерализм превращается в важнейшую составную часть мирово й политиче ской жизни. Тем не менее, указанная проблема относится к числу наименее разработан ных в России. До последнего времени имеющиеся по эт ой проблеме публикации по преимуществу рассматривали отдельные вопрос ы отношений власти по вертикали и управления "федеральный центр - субъекты Федерации - местное самоуправление". И лишь за ре дким исключением к России подходили как к объекту управления , имеющему федератив ную природу. В любом случае знаний, полученных в результате исследов а ний, недостаточно, и это должно сти мулировать поиски.
Цели и задачи . Исходя из всего вышепереч исленного, цель данной курсовой раб о ты – комплексное рассмотрение состояния и развития современно го этапа федерализма в Российской Федерации. Для достижения цели ставят ся следующие задачи:
1) выявить сущность феде рализма, его генезис и особенности в России;
2) исследовать проблемы выравнивания конституционного статуса субъектов Российской Федераци и;
3) показать функции и зна чение института полномочных представит е лей Президента РФ.
Для решения задач в разделе 1 данной курсовой работы выявляется сущность ф е дерализма, его генезис и особенности в Рос сии.
В разделе 2 исследуются проблемы конституционного выравнивания субъек тов Российской Федерации.
В разделе 3 показываются функции и значение института полномочных предс тав и телей Президента РФ.
Структура работы.
Данная курсовая работа состоит из введения, трех разде лов основной части, закл ю чения и списка использованной литературы.
РАЗДЕЛ I . СУЩНОСТЬ ФЕДЕРАЛИЗМА, ЕГО ГЕНЕЗИС И ОСОБЕННОСТИ В РОССИИ.
Слова «федерализм», «федерация», «конфедерация», «федеративный», «конф ед е ративный» имеют общий коре нь и происходят от латинского « feodus », что соотносится с понятием соглашения, контракта, договора, со юза. См.: Остром В. См ысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. – М.: Арена, 1993. – С.75.
Следовательно, исходный смысл федерации или конфеде рации заключатся в том, что они создаются и функционируют на основе согл ашения между субъектами, вступающими в определенный союз. Однако в после дующем, как это часто бывает, содержание указанного термина существенно и з менилось и под влиянием поли тической практики приобрело ряд новых значений. Ф е дерациями, например, стали называться и государства с формами устройства, ставшими результатом не добровольного волеизъяв ления и согласия, а навязанной сверху модели.
В настоящее время в политологической и правовой литературе существует мн о жество представлений о том, что такое федерация и федерализм. Например, отмечается, что «не существу ет никакой всеохватывающей теории федерализма, хотя имеется мн о жества определений «федерализма»… Теория федерализма еще развивается». «Несмо т ря на постоянное использование, термин «федерация» являе тся все еще не ясным. Нет общепринятого определения».
В узком смысле федерализм обозначает взаимоотношения между различными уровнями государственной власти, то есть ее функционирование по всей ве ртикали между федеральным центром и субъектами Федерации: в более широк ом - сочетание самоуправле ния и долевого правления через конституционное соучастие во власти на о снове децентрализации Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. - 1995 - № 5. – С. 106.
.
Классический федерализм означает форму политическо й организации нескольких территориальных или национальных сообществ , бывших независимыми, но решивших объед иниться в единое политическое образование См.: Политологический словарь. - М., 1994. - С. 175.
. Необходимо отмет ить, что понятия "федерация" и "федерализ м" не всегда совпадают.
Федерация - это форма госу дарственного устройства, предполагающая образ о вание единого государства из нескол ьких государственных образований, облада ю щих определенной юридической и политической самостояте льностью. Понятие "фед е рализм" шире и сложнее понятия "федерация" поскольку включает в себя не только те о рию федеративного государств а, но и принципы политической организации, которые позво ляют объединить независимые государства под руководством центральног о прав и тельства, оставляя за ка ждым из них определенную долю прав. Обращаясь к понятию «федерализм», из вестный американский политолог, специалист в области проблем ф е дерализма профессор Д. Элазар указыв ает на многозначность данного понятия: оно применялось для характерист ики нескольких разновидностей политического устро й ства; федерализм направлен на достижени е как единства, так и разнообразия; федер а лизм означает как структуру, так и процесс управления; федера лизм является как пол и тически м, так и социально-культурным феноменом; федерализм касается и средств, и целей; при помощи федерализма преследуются как ограниченные, так и широк ие цели. Сам Д. Элазар считает наиболее простым такое определение федера лизма: самоупра в ление плюс под еленное управление, то есть управление, разделенное на два уровня – фед еральный и региональный. См .: Elazar D. Exploring Federalism. – Tuscaloosa: The University of Alabama Press, 1987. – P.84.
Кроме того, в современных условиях федерализм следует рассматривать в б ол ь шей степени как принцип свя зи частей и целого в территориально-политическом устройстве государст ва, а также как политико-правовую идею достижения компр о мисса между общегосударственными и мес тными интересами. Важнейшие цели фед е ративного государства: Федерации создаются для согласования и обеспечения единства и разнообразия интересов отдельных регионов.
Федерализм - это политико-п равовой механизм, защищающий местные сообщ е ства от тирании центрального правительства.
Федерализм является средством демократизации, посколь ку позволяет населению участвовать в политическом процессе на несколь ких уровнях власти.
Федерализм представляет собой метод повышения эффективности г осударстве н ного управления.
Существует пять исходных принципов федерализма, на которых базируются с у ществующие ныне федеративные государства: 1) запрет на сецессию, то есть на отдел е ние субъекта от Федерации , что гарантирует государству территориальную целостн ость: 2) запрет не односторон нее изменение статуса субъекта Федерации, так как иначе это задевает интересы других субъектов: 3) свободное передвижение людей, товаров и т.п. по всей Федер ации, то есть внутренние границы не должны превращаться в госуда р ственные: 4) верховенство федерального законодательства: 5) единство основ госуда р ственного строя.
Выбор федерации как формы устройства государства не может быть произво л ь ным. Он объективно детермини рован целой совокупностью жизненных обстоятельств, которые получают о тражение в политике государственного строительства. Эти обсто я тельства представляют собой социал ьно-экономические и политико-культурные пр о блемы, которые требуют от общества разрешения и которые ч асто легче разрешаются при помощи реализации принципов федерализма.
В мировой политологической литературе можно встретить целый ряд не сов п а дающих между собой точек зре ния на причины, ведущие к образованию федераций. Так, рассматривая федер ативное устройство как результат своего рода сделки между федеральной властью и субъектами федерации, Уильям Райкер выделил два обстоятел ь ства, побуждающих стороны заключ ить такую сделку. Первое – желание политиков увеличить территорию как с феру своего влияния с тем, чтобы либо ответить на вне ш нюю военную или дипломатическую угрозу, либо подготовиться к военной или дипл о матической агрессии и расширению границ государства. Это, по мне нию автора, имеет место тогда, когда желание расшириться есть, но возможн ости покорить другие народы и территории отсутствуют. Тогда предлагают ся определенные уступки руководителям тех территориальных образовани й, которые становятся составными частями нового ф е деративного образования, что и составляет сущность сделки. По предположению тех, кто предлагает такую сделку, федерализм яв ляется единственным осуществимым сре д ством достижения желаемого расширения границ без использов ания силы. См.: Фарукши н М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. – Казань: Изд -во Каз. униве р ситета, 1998. – С.73.
Другое обстоятельство заключается в том, что те политики, которые соглаш аются на сделку, отказываясь от независимости ради федеративного союза, готовы были сд е лать это в целях защиты от военно-дипломатической угрозы или с целью участия в п о тенциальной агрессии со стороны фед ерации. При этом У. Райкер исходил из гипотезы, что оба этих обстоятельств а всегда присутствуют в федеративной сделке и каждое из них – необходим ое условие создания федерации. См.: Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и за рубежный опыт. – Казань: Изд-во Каз. универс и тета, 1998. – С.74.
Гораздо более широкую и более точную картину факторов (причин и целей), ст и мулирующих образование федер аций, представил И. Душасек. По его мнению, в основе создания федеративных государств лежали защита от внешних давлений, более благ о приятные возможности обеспечения внут ренней безопасности и стабильности на всей территории страны в интерес ах всех граждан, экономические выгоды от более широких рынков и скоордин ированного планирования, сохранение широко разделяемых ценн о стей относительно федерации и национал ьного единства. В этом перечне указаны гла в ные причины, побудившие в той или иной мере к созданию ныне здравствующих фед е ративных г осударств, и цели, к достижению которых при том стремились участники эти х политических процессов.
Однако нельзя полностью исключать военно-политические причины образов ания федеративных государств. Они сыграли существенную роль при создан ии, например, СССР и Соединенных Штатов Америки. Но видеть всегда в самом ф акте образования федерации только результат политической сделки означ ает недооценку объективно об у словленного характера формирования федеративных государств. См.: Карапетян Л. Междуна родная практика федерализма и проблемы Российской Федерации. // Федерали зм. – 2001. - №1. – С. 69.
Тезис о наличии «федеративной природы» России широко распространен. Од нако из истории нашего государства вовсе не следует наличие у него некой «федеративной природы». Московское царство, а за ним и Петербургская им перия формировались не путем объединения равностатусных земель, а чере з присоединение (добровольное или насильственное) окраинных земель к ра нее сложившемуся государственному ядру, пр и чем присоединяющиеся территории в большинстве случаев т еряли при этом все атриб у ты гос ударственности. Царская Россия была империей с чрезвычайно высоким уро внем централизации и унификации системы управления в метрополии и неко торыми особе н ностями управле ния на окраинах (в Польше, Финляндии, Бухарском эмирате). Сове т ское государство было федерацией тольк о по некоторым формальным признакам (нал и чие квазигосударственных институтов в территориях, двухпал атный парламент с ос о быми норм ами представительства национальных республик и т.д.). Но реально оно х а рактеризовалось предельно высок им уровнем централизации властных полномочий и жесткой иерархической структурой управления. Элементы действительной автономии и самобытнос ти возникали в основном явочным порядком, существовали неявным для Моск вы образом и периодически осуждались как проявление «местничества». См.: Федерализм в России. / Под ред. Р. Хакимова. – Казань, 2001. – С.10-11.
Еще одним доказательством, приводимым в пользу федеративной природы Ро с сии, является ее полиэтническ ий характер. Нерусские народы России совокупно соста в ляют около 15% населения. Примерно столько же, сколько этнические нененцы в Ге р мании или этнические нефранцузы во Франции. Создание националь ных квазигос у дарств на террит ориях с высоким процентом нерусского населения произошло в спец и фических условиях послереволюционн ых лет и монопольного господства идеологии, для которой право этносов на самоопределение вплоть до государственного отделения было одним из не зыблемых постулатов. Между тем, создание таких квазигосударств – далек о не единственный способ решения национального вопроса и обеспечения и нтер е сов национальных меньши нств. Этническая федерация – это чисто социалистическое изобретение. Н ационально-территориальная федерация была как раз идеальным сре д ством разрушения национальной об особленности, быстрейшим способом перемещать народы при видимости заб оты об их национальном благополучии. Оказываясь вне гр а ниц свои национальных образований, люди быстро теряли этническую идентичность, превращаясь в новую социальную общность – советский народ. Гениальное изобретение Ленина – национал ьно-территориальная федерация – прекрасно на протяжении всех с е ми коммунистических десятилетий ис полняла возложенную на нее задачу перемешив а ния наций, уничтожения национальных корней культуры. См.: Зубов А.Б. Унитаризм и ли федерализм. К вопросу о будущей организации государственного простр анства России. // Полис. – 2000. - №5. – С. 35.
Собственно российский опыт не содержит доказательств возможности конс тру к тивного сосуществования этносов в условиях реальной федерализации. К тому же и хроническая неспо собность ряда национально-территориальных квазигосударственных обра зований обеспечить хотя бы минимально приемлемый уровень даже не благо сост о яния, а выживания своего н аселения требует не федеративных, а патерналистских реш е ний. О каком федерализме – т.е. равноправ ном разделении ответственности и обязанн о стей уровней власти может идти речь в отношении регионов, бюджет которых почти на 100% формируется за счет дотаций федерального цент ра. Да и чеченская трагедия м о ж ет быть понята не только как следствие просчетов в федеративном строите льстве, но и как результат неконтролируемого разрушения системы жестко централизованного управления.
Таким образом, в природе России нет ничего такого, что фатально п редопределяет выбор в пользу федерализма. См.: Федерализм в России. / Под ред. Р.Хакимова. – Казань, 2001. – С.11.
Федерализм для России – не судьба, а рациональный в ы бор, продиктованный совершенно реальными ве щами – необходимостью приближения власти к гражданину в процессе обще й демократизации, требованиями рационализации и внутренней дифференци ации управляющих систем по мере усложнения систем, явл я ющихся объектом управления и т.д. Федерализм в России не мо жет сформироваться иначе, чем через длительный ряд сознательных, страте гически продуманных и орган и зованных ус илий государственной власти.
Итак, федерализм стал в России действительной конституцион ной нормой лишь 12 декабря 1993 г., когда россияне на национальном референдуме одобрили текст своего нового Основного закона.
Весьма показательны результаты голосования по проекту новой Конституции 12 декабря 1993 г., получ енные в республиках, завязавших в 1992-1993 эксклюзивные юридические отношени я с федерацией. Если в 1991 г. все они ходили в политических противниках Б.Н.Ел ьцина, недодав ему голосов на президентских выборах, если во вр е мя апрельского референдума 1993 г. лишь Тата рстан встал на поддержку президента России, то картина голосований по Ко нституции выглядит уже совершенно иначе. Если результат в целом по Росси и составлял 58,4%, то вклад Татарстана в этот результат был 74,8%, Якутия перевал ила за половину – 55%, в два раза по сравнению с 1991 г. нара с тила голоса Тыва, приличный результат был в Карелии, за 80% дали несколько автон о мий. То есть почти все республики и автономии, сполна вкусившие суверенитета или пов ысившие свой статус проявили лояльность по отношению к новой Конституц ии. См.: Королев С.А. Ген езис российского пространства и проблемы федерализма. // Россия и соврем енный мир. – 2001. - №33. – С. 136.
Причина была проста. Безусловно, принятая 12 декабря 1993 г. Конституция была основана на регионально-политическом компромиссе. Все проблемы, порожд енные Ф е деративным договором, пер ешли в нее.
Во-первых, в отличии от многих конституций федеративных государств, в ро сси й ской отсутствовал институт фе дерального вмешательства. Позднее это создало юрид и ческие и политические проблемы при осуществлении фед еральными силами военной операции в Чечне, порождало трудности в некото рых регионах, власти которых откр о венно пользовались своей полной безнаказанностью.
Во-вторых, российская конституция содержала такую тяжелую юридическую и административную проблему, как “совместное ведение”, порождавшее тру дности при решении многих практических проблем в регионах. Чтобы компен сировать этот дефект была введена практика подписания между властями ц ентра и субъекта федерации о т дель ных двусторонних соглашений о разграничении предметов ведения и полно мочий между Федерацией и ее субъектами. Не удивительно, что первый такой договор был подписан с Татарстаном (февраль 1994 года). Однако заключение до говоров оставляло открытым вопрос механизмов осуществления совместны х предметов ведения и полн о мочий. П олностью отсутствовали меры взаимной ответственности.
В-третьих, конституция заморозила проблему сложносоставных субъектов фед е рации. Например, в состав Тюмен ской области входят обладающие всеми правами субъектов федерации Хант ы-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа; в с о став Пермской области входит Коми-Пермяцкий автономн ый округ и т.п. Общим сч е том семь суб ъектов федерации включают в свой состав девять других субъектов фед е рации. Это беспрецедентное, нелепое о бстоятельство приводит к разным негативным последствиям.
Конституция наследов ала многие черты централизованного государства. В частн о сти, сохранились централизованные судебная система и правоохранительные органы. Однако и здесь не обошлось без про тиворечивого компромисса: руководители реги о нальных отделений федеральных структур власти назначалис ь с согласия руководства регионов. Вместе с постоянной нехваткой средст в федерального бюджета на содерж а ние региональных отделений указанное выше обстоятельство ставило эти отделения в зависимость от региональных властей. В результате федераль ные полномочия плавно перетекали в региональные, размывалась грань меж ду полномочиями разных уровней власти, а значит и сам фундамент федераци и .
РФ стала преемницей СССР, не только унаследовав место Советског о Союза в С о вете Безопасности ООН, его дол ги, собственность, находившуюся на территории РСФСР и за рубежом, частич но – территорию, но и в значительной степени воспроизв е дя форму организации советского государства. Нынешний ро ссийский федерализм, несомненно, больше напоминает не федерализм внутр и РСФСР, входившей в состав СССР, а способ организации Советского «союзн ого» государства, то есть СССР.
СССР, РСФСР, союзное государство, советская федерация, наличие в структуре государства союзных и автономных республик – все это не пло д ошибочных взглядов тех или иных большевистский/советских лидеров и ги пертрофии идеологического фа к тор а в менталитете пришедшей к власти в 1917г. большевистской партии в целом, не р е зультат пагубного воздействия т еории права наций на самоопределение и т.п., а скорее следствие историчес кой ситуации 1917г. и последующего периода Гражданской войны. «Союзность» С ССР и федерализм РСФСР были в значительной степени вынужденными и предс тавляли собой своего рода бомбу замедленного действия, заложенную под ф у н дамент государства, унаследовав шего территорию и население бывшей Российской и м перии.
Российское федеративное государство по способу организации пространс тва вл а сти представляет собой сво его рода кальку СССР. См.: Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм. К вопросу о будуще й организации государственного пространства России. // Полис. – 2000. - №5. – С . 35.
Однако при этом происходит нал о жение «советского» способа организации пространства в ласти и государства на сове р шенно иную географическую, этническую, политическую карту. Ибо никаких причин , никаких исторических оснований для существования федеративного устр ойства в РСФСР/России нет.
Сегодня президентская власть пытается осуществить централизацию, корн и и оправдание которой – в генетике российского пространства власти. В этом смысле с о здание семи федерал ьных округов, выведенных непосредственно на Москву, и связа н ные с этим эрозия прав субъектов федерации и неизбежная девальвация их значения – оправданы. Но само по себе создани е федеральных округов отражает лишь интерес вл а сти, но не интерес государства и тем более не интерес общ ества.
Вводя различение инт ересов власти и интересов государства в контекст анализа так называемо й федеральной реформы, предполагающей создание федеральных окр у гов, видоизменения Совета Федерации и т.д . – мы вынуждены констатировать, что в нынешнем виде и в нынешней форме эт от процесс представляет собой реализацию в о с новном интересов власти. Для того чтобы проект стал факторо м укрепления не только власти, но и государственности, необходимо провед ение ряда акций, не входящих прямо в круг мер, которые призваны обеспечит ь выживание и укрепление одной власти, а, напротив, балансирующих ее инте ресы и интересы общества, создающих противовесы потенциальной властно й гипертрофии. Таких – самых основных – противовесов, отч а сти балансирующих минусы неизбежной в Росс ии централизации, два: 1) развитие и укрепление местного самоуправления и 2) сохранение свободы слова, независимых СМИ, как в центре, так и в регионах . Только власть, сама себе создающая противовесы и сама принимающая проф илактические меры против своего гипертрофированного ра з растания, действительно может стать вырази телем интересов и государства и общества. См.: Королев С.А. Генезис Российского пространств а и проблемы федерализма. // Россия и современный мир. – 2001. – №33. – С.135.
Оценивая состояние федеративных отношений на современном этапе можно о т метить следующее:
во-первых, пиковая то чка разрыхления целостности государства пройдена еще а 1998г., точнее в тот момент, когда правительство Е. Примакова и региональные руков о дители после августовского кризиса доказал и готовность и способность удержать сит у ацию под контролем и не допустить эскалации сепаратистских настр оений. Именно т о гда заговорили о во сстановлении вертикали власти, о необходимости создания механи з ма федерального вмешательства. И загово рили об этом первыми Е. Примаков и Е. Стр о ев. Вскоре были приняты два важнейших закона – о порядке разграни чения полномочий Федерации и ее субъектов и об общих принципах организа ции органов власти субъектов Федерации. Положения этих законов, хотя и н едостаточно последовательно, но все же сделали существенный шаг к тому, чтобы положить конец договорной вакханалии и з а конодательному своеволию субъектов Федерации. Для пред отвращения эскалации сеп а ратистс ких настроений в некоторых территориях сыграл свою роль и жестокий опыт первой чеченской войны – войны позорной, но тем не менее показавшей мир у гото в ность России платить и треб овать страшную цену за охранение своей целостности;
во-вторых, в 1993-99 гг. федеративное строительство принесло и крупнейшие д о стижения: создание в регионах демо кратических институтов, их проверка и закрепление двумя турами выборов; овладение регионами искусством и механизмами управления экономически м и социальными процессами; адаптация регионов к требованиям рыно ч ной экономики – отсюда, кстати, и высо кие цифры роста региональных экономик в 2000 г. Не будь всего этого, неизвест но, что стало бы с Россией в тот период, когда федерал ь ный Центр был практически недееспособен, а легитимаци я главы государства и гаранта Конституции была равна нулю. Наконец, в тот же период в процесс федерализации в массовом порядке включились «русск ие» регионы, что обеспечило относительную «д е этнизацию» федеративного процесса и, следовательно, умень шило аффективную и ув е личило раци ональную составляющую в нем (этнизм, как известно, всегда и неразрывно св язан с аффектом, с опасностью превращения нормального для политики конф ликта интересов в губительный конфликт ценностей).
Реальное развитие фе дерализма в стране оказалось намного сложнее, противор е чивее и подчас сочетало в себе элементы едва ли не всех вариантов одновременно. Ва ж но иметь в виду, что и после принятия Конституции 1993 года, становлени е федерали з ма происходило главным образом за счет реальной политической практики, на основе существовавш его баланса политических сил, часто вопреки конституционным полож е ниям или благодаря правовому несовер шенству и противоречивости самой Конституции РФ.
После региональных выборов 1996-1997 годов глав исполнительной власти и з а конодательных собраний регионов был и сформированы принципиально новые органы взаимодействия с Центром, которые в значительной мере, хотя и не полностью, опред е ляют сегодня кар тину федералистских отношений в России.
Их особенности можно определить следующим образом.
Власть в субъектах Российской Федерации (законодательная и исполнител ьная) в ходе сложной и противоречивой эволюции обрела, наконец, подлинно легитимный х а рактер – она стала п олноправной и в очень значительной мере независимой от кадровой или как ой-либо иной административной практики Центра. Это перевело сложные вза и моотношения федеральный Центр – субъекты Федерации из сферы командно-административной политики в сфер у правовую и политико-договорную – т.е. в сферу единственных основ, на кот орых только и могут строиться федералистские отношения в рамках единого государства
После созыва Совета Федерации, в котором оказались конституционно пред ста в лены и законодательная, и испо лнительная власть субъектов Федерации, региональная элита превращаетс я в самостоятельный и конституционно фиксированный элемент п о литического процесса России. При этом сл едует констатировать, что новая избранная региональная элита получила мощные рычаги политического, экономического и псих о логического давления на федеральный центр и стала важ ным фактором принятия любых ключевых решений на высшем уровне. Эта тенде нция закреплялась принятием респу б ликанских Конституций и региональных Уставов, разграничивающих сферу полном о чий центральной и ре гиональной властей, а также достаточно стремительным процессом развит ия горизонтальных межрегиональных связей (межрегиональные ассоциации , а с социации мэров городов и т.д.), вне всякого сомнения способствующих укреплению ф е дерализма в России. Параллельно все эти годы шел интенси вный процесс формирования региональных властных элит, протекавший пра ктически во всех субъектах Российской Федерации как явление полностью независимое от Центра – реальные масштабы вли я ния "московских" партийно-политических сил в регионах в ц елом незначительно.
Выборный характер исполнительной и законодательной властей в субъекта х Ро с сийской Федерации (что при сла бости судебной власти и в Центре, и, особенно, на м е стах означает юридически возможную, но крайне трудно ре ализуемую смену реги о нальных влас тей по воле Центра), полномочное представительство этих властей в Сов е те Федерации, становление региона льных центров силы и финансово-промышленных групп интересов – все эти ф акторы усилили независимость регионов от Центра и пре д определяют сегодня необходимость формиров ания Центром новой стратегии взаимоо т ношений с регионами, новые принци пы федералистских отношений. Сутью такой пол и тики в современных условиях и с конструктивным "заделом" на будущее может быть только полная и окончательная замена властно-патерн алистской составляющей (абс о лютны й диктат центра) составляющей правовой (четкое конституционное распред ел е ние и разграничение полномочий центр – регионы) и финансово-экономической (реш е ние проблемы бюджетного федерализма).
Всё сказанное выше даёт достаточные основания считать сегодняшнюю мод ель федеративных отношений в России как ещё не сложившуюся систему.
Характер развития определяется как целенаправленной политикой центра (к сож а лению, не всегда концептуаль но, организационно и кадрово продуманной, последов а тельно и постоянно проводимой), так и за счет возрастаю щих инициатив регионов, и н тересы к оторых далеко не всегда согласуются с политикой центра.
В оценках ряда политиков и экспертов произошедшие качественные измене ния изначально трактовались и всё ещё трактуются сегодня с позиций откр овенного, хотя, как представляется, мало чем обоснованного алармизма. Пр евалируют оценки типа "окончательная дезинтеграция России", "реальная уг роза конфедерализации страны", "новая волна сепаратизма" и т.п. Отсюда соот ветствующие выводы и рекомендации, наиболее типичны из которых:
- выборы 1996-1998 гг. привели у росту политической и экономической неупра в ляемости регионов (естественен вопро с: а кто, собственно, и как, и почему, и на каких законодательных, и конституц ионных основаниях, должен управлять);
- выборы продемонстрировали необходимость выравнивания статусов разли чных субъектов Федерации;
- назрела необходимость в разработке нового Федеративного договора.
Анализ всего хода становления пореформенных федералистских отношений в Ро с сии не во всём позволяет согла ситься с оценками и рекомендациями такого рода и прежде всего с их катег оричностью, ригоризмом, но, несомненно, заставляет задуматься над перспе ктивами как в случае пессимистического, так и сравнительно оптимистич е ского варианта экономического ра звития страны в ближайшие годы.
Сегодня российский федерализм вышел на очередную, несомненно более выс окую ступень своего развития, которая, качественно отличаясь от предшес твовавших ступ е ней, в то же время от нюдь не означает завершения процесса формирования самого ф е дерализма: очевидны сегодняшние проблемы р азвития, однако в то же время достаточно хорошо просматриваются как завт рашние трудности, так и перспективы поступательной федералистской дин амики.
Пожалуй, единственным бесспорным моментом в развитии российского феде р а лизма является сужение инвариан тности этого развития при сохранении достаточно в ы сокой степени открытости реально оставшихся варианто в: "мягкий" тип федерализма, опирающийся на бюджетном кодексе и приоритет ности федерального права, и вариант асимметричного (республики, края, об ласти) развития страны, с опять же закрепленн ы ми правом и ограниченными бюджетным кодексом полномочиями . Это означает лишь то, что перспективы российского федерализма как нико гда зависят от политической и нормативной практики самого разного уров ня и характера, от способности сил, опред е ляющих развитие федерализма, адекватно реагировать на эту практи ку и действовать соответствующим образом.
Подтверждением тому могут служить как позитивные преобразования после дних лет, так и непростительные промахи федералистского строительства, последствия кот о рых не только ска зываются до сегодняшнего дня, но и в ряде случаев, похоже, обрели необрати мый характер.
Таким образом, анал из федеративного устройства РФ позволяют сделать вывод, что для России ф едерация является наиболее эффективной и жизнеспособной формой объеди нения народов, территорий, наиболее приемлемой формой э кономического ра з вития много национальной России, переживающей сложный этап глубок их обществе н ных преобразован ий, установления подлинно равноправных и стабильных отношений между су бъектами Российской Федерации, а также между центральн ой и местной вл а стью, способствует урегулированию проблем межнациональных, межресп убликанских, "межвластных" взаимоотношений.
РАЗДЕЛ 2. ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ВЫРАВНИВАНИЯ СУБЪЕКТОВ РФ.
Одним из основополаг ающих принципов федеративной государственности в соо т ветствии с теорией и практикой мирового фед ерализма является равенство прав образ у ющих любую федерацию субъектов . Это равенство должно распространяться на все субъекты Федерации и реализовываться как в отношениях отдельных субъектов Фед е рации с Центром, так и в отношениях субъектов Федерации друг с другом. Существов а ние же любых форм асимметричности в федеративных отношениях долж но иметь под собой серьезную историческую и (или) социально-экономическу ю основу.
Российская Федерация в этом смысле несколько отличается от ряда других фед е раций. Природа современной ро ссийской федеративной государственности в том, что она зиждется на конс титуционно-договорном, добровольном разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и орг а нами государственной власти субъ ектов Российской Федерации. Базовым документом, заложившим принцип раз граничения предметов ведения и полномочий, является Фед е ративный договор (договоры), содержание и пол ожения которого вошли в Конституцию Российской Федерации.
В Конституции Россий ской Федерации имеются и такие положения, кото рые с о держат явные противоречия и дают возможность для их пр отиво речивого толкования в процессе практической реализации . К их числу отно сится разный конституционны й ст а тус субъектов РФ. Так, часть 1 статьи 5 ус танавливает равноправие всех субъек тов Ф е дерации (республик, краев и др .), а часть 2 той же статьи определ яет статус республик как государств, имеющих свою конституцию, в отличие от других субъектов. См.: Конституция РФ. – М., -1993. – С . 6.
Такое н е согласов ание со здает конституционно-правовую предпосылку для фактического не ра в нопра вия субъектов с неизбежн ыми взаимными конфликтами между ними, как и с ф е деральными органами. Далее, часть 1 статьи 66 устан авливает: «Статус ре спублики определяется Конституцией Российской Фе дерации и конституциями республик». Там же. – С.20.
По нашему мнению, статус республики и иных субъектов Фе дера ции должен быть опред е лен тол ько в Конституции Федерации и соответствен но закреплен в конституциях ре с публик, уставах краев, областей и других субъектов Федерации. Отсутствие такой опр е деленности в значительной мере обусловило несоответ ствие основных законов (конст и туц ий, уста вов) ряда субъектов Федерации Конституции Российской Федерации .
Наиболее существенные отступления от федеральной Конс титуции имеются в конституциях Республики Татарстан, Республики Тува и Чеченской Республи ки. Так, в статье 50 Конституции Республики Татарстан, в нарушение части 1 статьи 66 Констит у ции Российской Федерации, устанавливается, что она «само стоятельно определяет свой го сударственно-правовой статус». Противоречит статье 65 Конституции Российской Федерации о нах ождении Татарстана в соста ве Российской Федерации статья 61 Ко н ституции Республики Татарстан, в кото рой она провозглашается ка к «суверенное гос у дарство, субъек т международно го права, ассоциированное с Российской Федерацией — Россией на основе Дого вора о вз аимном делегировании полномочий и предметов вед е ния». Аналогич ное положение содержи тся в преамбуле Конституции Чеченской Ре с публики, где даже нет упоминания о том, что она яв ляется субъектом Российской Феде рации. В ней Чеченская Республика пров озглашается «самостоятельным суве ренным государством» и объявляется «равноправным субъектом в системе ми рового содруж е ства наций», в то время как, согласно части 1 статьи 65 Консти туции Российской Фед е рации, Чеченская Республика находится в ее с оставе.
Противоречит Конституции Российской Федерации статья 1 Конститу ции Респу б лики Тува, которая «признает свое нахождение в составе Россий ской Федерации на о с нове Фе деративного договора» и право республики на свое самоопределение и вых од из состава Российской Федерации. В консти туциях ряда республик имею тся положения, не соответствующие Конститу ции Российской Федерации по предметам ведения. Так, в Конституциях Рес публик Татарстан (пункт 3, статья 89), Саха (Якутия) (статья 69), Ба ш кор тостан (пункт 3, статья 88), Чеченской (пункт 2, статья 62), Тува (пункт 1, статья 93), Ингушетия (пункт 3, статья 54) при определении вопросов веде ния законодательного органа либо президента устанавлив ается их право оп ределять и осуществлять внутре н нюю и внешнюю политику республики. В конституциях ряда р еспублик имеются также несоответствия с Конституци ей Российской Феде рации по вопросам гражданства, об о роны, таможенного дела, верховенства Конституции Российской Федерации и фед е ральных за конов, организаци и законодательной, исполнительной и судебной властей в республиках, рег улирования прав человека и гражданина, по другим вопро сам, отнесе н ным к ведению Российской Федерации. См.: Аналитический обзор конституций республик, входящих в состав Российской Федера ции. // Россий ская Ф е дерация. - 1994. - № 21. – С. 18— 27; Федеральное ус тройство: реализация Конституции Российской Федерации. - М., 1995. - С. 6— 15 и др.
Имеющиеся в конституциях республик и уставах других субъектов Фе дерац ии несоответствия важным положениям федеральной Конститу ции достато чно остро ставят вопрос о гарантиях равноправия всех субъектов Российс кой Федерации, образованных по национальному или территориальному при знакам. В решении этой проблемы ста л киваются два подхода: в республиках считают правомерным существо вание нерав ноправного конституционного статуса других субъектов Фед ерации, а в краях и обл а стях ставят вопрос о выравнивании их статуса с республи ками. Эти подходы активно об суждаются в научной среде.
Какие же субъекты мог ут быть полноправными в Федерации? Субъекты Федер а ции должны отвечать минимум двум основным критериям: до лжны иметь одинаковое общественно– политическое устройство, а также я вляться территориально самодост а точными, способными обеспечить потребности населения или за счет собст венных р е сурсов, или за счет межрег ионального обмена. Соответствие этим критериям демо н стрируют субъекты федерации развитых стран . Хотя даже в этом случае основной пр о блемой остается бюджетный федерализм, так что даже в “сытой”, по на шим меркам, ФРГ есть свои “богатые” и “бедные” земли. А значит, в соответст вии с федеральными законами часть доходов из “богатых” земель изымаетс я для передачи “бедным”, выра в нива я общеэкономическое положение в государстве. См.: Карапетян Л. Субъекты Федерации: проблемы выр авнивания конституционного статуса // Полис. – 2000. - №5. – С.17.
Российская беда заключается в том, что из 89 субъектов Федерации (считая Че ч ню– Ичкерию) принципу территориа льной самодостаточности не отвечают 79. Только 10 территорий РФ можно отнес ти к “богатым”. Причина проста. Федерация в России стр о илась бессистемно, она просто вышла из недр т ого государства, которое существовало в России 75 лет. В итоге российские т ерритории развивались неравномерно в экономич е ском, социальном плане и сейчас сильно отличаются друг о т друга.
Понятно, что Федерация обязана перераспределять деньги в пользу “бедны х” те р риторий. С этим никто и не спо рит. Но непонимание многих руководителей субъектов Федерации вызывает неравные “правила игры” для различных дотационных территорий. Одни пол учают больше, другие — меньше, хотя имеют право на большее. Все это пр и водит к крупным спорам и раздорам в пр оцессе утверждения федерального бюджета и его исполнения. В Конституци и РФ записано, что все субъекты Федерации равнопра в ны. Но по жизни получается так, что некоторые “равнее”. Яр ким примером этого явл я ются перек осы в бюджетном федерализме.
РФ построена по принципу, который был воплощен в жизнь после событий 1917 го да. В стране появились национальные образования. И когда шла работа над п роектом ныне действующей Конституции, поступали и такие предложения, ка к, например, выв е сти автономии на ур овень бывших союзных республик и этим значительно приподнять их статус. Это очень быстро всколыхнуло амбиции руководителей автономий и прот и вопоставило им мнения глав краев и областей; однако этого не произошло, Конституция установила равноправи е между всеми субъектами Федерации. Но это конституционно установленно е равноправие, которого пока в жизни, к великому сожалению, нет.
Неравенства субъектов Федерации, сложившегося “по жизни”, не должно быт ь на практике. Первые договоры, которые были подписаны в России между суб ъектами и федеральным центром, — это договоры с Татарстаном и Башкортос таном. Они до сих пор “у всех возбуждают нездоровые настроения, потому чт о, будучи подписаны в д о вольно остр ых политических реалиях, когда было сильное националистическое движ е ние в Татарстане за отделение от Р оссии, они дали неправомерно большие преимущ е ства и льготы этим двум республикам” См.: Варламова Н. Конституционная модель росс ийского федерализма. // Конституционное право: восточноевр о пейское обозрение. – 1999. - №4. – С. 115.
. Скажем, Татарстан и Башкортостан платят примерно напо ловину меньше налогов в федеральный центр.
Таким образом, по мне нию многих политиков и ученых, договоры, оказавшиеся политически нужным и на определенном этапе развития, в конечном итоге должны и с чезнуть. Противоположную точку зрения выск азывает Председатель Государственного Совета Республики Татарстан Ф.М ухаметшин. Он пытается обосновать недопустимость повышения статуса кр аев и областей до уровня республик аргументом о различном и с точнике их происхождения. «Для национальны х республик, — утверждает Ф.Х.М ухаметшин, — таковым выступае т государственный суверенитет как реализация ис конного и неотчужденн ого права народов на свободное самоопределение. На циональные республи ки могут свободно распоряжаться своими правами, в том числе передавать п ри необходимости часть из них федеральным органам на основе двуст о ронних договоров и соглашений. Что ка сается краев и обла стей, то они не являются с у веренными государственными образованиями. Го сударственн ым суверенитетом облад а ет Российс кая Федерация в целом. По этому все суверенные права сосредоточены у ф е деральных органов. Края и области — территориально-государстве нные образования, функционирую щие на основе полномочий, переданных им федеральным центром». См.: Мухаметшин Ф.Х. Проблемы формирования отношений ново го типа (политико-правовые аспекты) // Гос у дарство и право. – 1994. - № 3. - С. 56.
Тем самым автор, по существу, стремится обосновать прав омерность разных уро в ней прав нар одов в едином федеративном государстве. Однако источником происхо ж дения любого субъекта федерации на са мом деле является народ, а не абстрактные «национально-государствен ные » или «территориально-государственные» образования. Ф.Мухамет шин, с од ной стороны, считает края и области территориально-государст венными об разованиями, а с другой — лиша ет их права на суверенитет.
На данном этапе (да и в обозримой пер спективе) невозможн о равенство субъектов Федерации, даже если бы такая идея была провозглаш ена конституционно. Они не ра в ны хо тя бы по этниче ским особенностям, численности населения, размерам терр итории, экономи ческому потенциалу и т.д. В «мировоззренческой основе» К онституции Рос сийской Федерации также нет идеи равенства народов, ибо на данном этапе их развития (да и в обозримом будущем) оно (равенство) не мо жет быть до стигнуто по тем же об ъ е ктивным причинам. Поэтому в Конституции Рос сийской Федерации устанавл ивается не равенство, а равноправие субъек тов Федерации. Дословно пунк т 4 статьи 5 Конст и туции Российской Феде рации гласит: «Во взаимоотношениях с федер альными органами государст венной власти все субъекты Российской Феде рации равны» См.: Констит уция РФ. – М., -1993. – С. 7.
. Это означает, что конституционно закрепляется равноп равие народов и как следствие это го равноправие представляющих их субъ ектов Федерации. Следовательно, речь идет о том, что понятие «равенство» и «равноправие» — не тождест венны.
По мнению С.Шахрая, «равноправие не означает тождества, поэтому никому н е удастся «подо гнать» все разнообразие субъектов под какую-то одну схе му». См.: Независи мая газ ета, 5 марта 1994 года.
Конечно, равноправие не означает подгон ку всего и вся под одну схему. Но суть равноправия субъектов Федерации не может быть ра зличной. В составе единого федеративного гос у дарства не допустимо, чтобы одни субъекты имели больше прав , а другие меньше. П о добно тому, как п редусмотренные Конституцией равные права и сво боды человека и граждан ина тождественны для каждой личности, так тождественно и конституционн ое право для всех субъектов Федерации. Иначе говоря, нетождественность в экономич е ском, географическом, де мографическом, национальном и ином положении субъектов Федерации не оз начает объективную обусловленность их конституционного неравно прави я.
Провозглашенное Конституцией равноправие всех субъек тов РФ предпола гает предоставление им равных возможностей реализации всех политическ их, социально-экономических и иных прав народов и каж дой личности. В этой связи примечательно также положение Концепции го сударственной нацио нальной политики РФ о том, что совершенствование федеративных отношени й «призвано реализовать на практике ко н ституци онные принципы федерализма, особенно равноправия всех су бъектов». А это во многом зависит не только от самих субъектов Федерации, но в не меньшей мере от о р ганизации власти в едином федеративном государстве.
В качестве обеспечения равноправия субъектов Российской Федерации нек оторые государственные деятели и ученые предполагают переход к одной с труктуре федер а лизма — территориальной. Более того, в этом усм атривается гарантия укрепления Ро с сийского государства и предотвращения его дезинтеграции. В целом со здается дилемма: или «национальная» или «территориальная» организа ция федеративного государстве н но го устройства. Тем самым в общество привносится мысль, будто национально -государственная организация ока залась в противоречии с территориаль ной и в отличие от последней являет ся дезинтеграционным фактором, а пот ому должна быть преодол е на.
Обычно ссылаются на территориальную организацию федерализма США, ФРГ и некоторых других стран. Но очевидно, что подобную органи зацию невозмож но механ и чески переносить на Росс ию, где исторически су ществовали компактно проживающие веками на данно й территории разные народы. Даже в досоветской России, независимо от тог о, как назывались их административные устройства (губернии, ханства и т.д .), они фактически представляли собой национально-территориальные образ ования. Позднее ряд народов приобрел статус национально-государственн ых образований вне России или в ее составе. А после принятия в 1990 году Декларации о го сударственном сув ер е нитете РСФСР и соответствующих деклараций авто номий в составе РФ их конституц и онный статус повысился, некоторые из них были провозгла шены республиками. Пол и тико-право вое закрепление нового статуса бывших автономий в РФ нашло отражение в д ополнении к Конституции РФ и в Федеративном договоре, подписанном 31 марта 1992 года.
В этом смысле учрежде ние округов было давно назревшим решением. Образов а ние округов как раз и явилось результатом осознания на государственном уровне соо т ветст вующих управленческих задач, неудовлетворенности состоянием законнос ти в субъектах Федерации и низкой степенью эффективности работы террит ориальных по д разделений федераль ных органов исполнительной власти. Округа восстанавливают нору управл яемости. Их образование, очевидно, является также актом вертикальной дек о н центрации полномочий президент ской власти, приближения федерального аппарата управления к субъектам Федерации, к населению. Одновременно активизируется пр о цесс деконцентрации полномочий федерально й исполнительной власти (Правительства) посредством перестройки и опти мизации системы территориальных структур федерал ь ных органов исполнительной власти, формирования их ок ружных структур. Появляется и возможность повысить на уровне округов эф фективность реализации государственной политики в области территориа льного развития, обеспечить единство правового и эк о номического пространства Федерации как по вертикали, так и по горизонтали, увел и чить возможности межрегиональной интеграции. Оптимизировать вз аимодействие р е гиональных и муниц ипальных уровней управления. Однако пока этот процесс только-только нач инается и часто остается не подкрепленным ни политической волей, ни юр и дическими нормами.
Федеральные округа в перспективе должны стать административной и терр итор и альной структурой, на уровне которой возможны организация эффективной системы управления регионам и и решение всего комплекса проблем государственной политики в области регионального развития. Округ в связи с этим должен обладать всеми необх о димыми полномочиями как для осущ ествления государственного управления, так и для реализации интересов и потребностей территорий.
Наиболее адекватной и продуктивной стратегией государственного строи тельства в России является полноценная реализация модели централизова нной федерации. Это означает, что, с одной стороны, должны быть сохранены ф едеративные принципы п о строения г осударства, включая самостоятельность субъектов в сфере их компетенци и, выборность глав субъектов федерации, развитие местного самоуправлен ия и т.д. В то же время, необходимо создание и укрепление институтов и меха низмов федерального пр и сутствия и вмешательства в регионах, обеспечение четкой и внятной региональной п о литики государства. В результате б удут созданы структурные условия экономического развития и обеспечени я национальной безопасности, а также условия становления и развития гра жданского общества, которое способно контролировать как федеральную, т ак и местную власть.
Многие эксперты полагают, что с формированием округов создается дополн ител ь ный потенциал дезинтеграции и сепаратизма, появляются предпосылки для превращ е ния новых округов в квазигосударства и т.д., и т.п. Выражаю тся опасения по поводу усиления тенденции к делению страны на семь полит ико-экономических и информац и онны х пространств. Однако в той же мере правомерна и обратная интерпретация, также соответствующая теории управления: создание округов и межрегион альных «столиц» может способствовать оптимизации системы территориал ьного управления, созданию новых точек роста и центров инноваций, поможе т решить проблему административно-бюрократической гиперцентрализаци и, которая свойственна России.
Развитие событий по тому или иному сценарию в решающей степени зависит о т государственной и политической воли. Если центральная власть являетс я сильной и де е способной, если она в состоянии проводить осмысленную политику и создавать благ о приятные и единые для всех условия развития территорий, то, во-первых, любые сеп а ратистские поползновения будут эффективно пресечены и, во-вторых , ни один из рег и онов не будет испыт ывать потребности в суверенизации. В настоящее время в ходе ре а лизации реформы можно наблюдать признаки и эффекты этих тенденций.
В политическом плане, очевидно, что реформа имеет целью создание более у пра в ляемой политической и организ ационно-мобилизационной региональной инфраструкт у ры, единого правового пространства. В полити ческой сфере полпреды в настоящее вр е мя концентрируют свои усилия на работе по приведению регионально го законодател ь ства в соответстви е с федеральным, разрешении политических конфликтов на реги о нальном уровне, контроле за ходом региональ ных выборов.
Одновременно развитие системы округов создает ряд предпосылок для изменения расстановки сил между регионами и региональными элитами. Можно ожидать, что субъекты федерации, объявленные столицами округов, су щественно укрепят свои фед е ральные поли тические позиции, увеличат «политический вес». Одновременно могут н е сколько ослабнуть политические позиции ря да признанных лидеров губернаторского корпуса, чьи города не получили « столичного» статуса. Подобные регионы превращ а ются в своеобразные «подавленные» региональные центры.
В экономическом плане новые столичные регионы могут в перспек тиве получить дополнительные инфраструктурные преимущества над други ми субъектами федерации. К таковым относятся:
- приоритетное финансирован ие и приоритетное рассмотрение проблем на пр а вительственном и президентском уровне;
- приоритетное развитие инфр аструктуры (дороги, телекоммуникации и т.д.);
- возможность концентрации ф инансовых потоков за счет концентрации в них налогоплательщиков (в том ч исле в связи с их перерегистрацией в центрах округов), а также банковских систем регионов.
Создание округов способствовало началу разрушения межрегиона льных ассоци а ций экономического сотруд ничества. Имеет место несовпадение традиционного экон о мического районирования (на базе которого форми ровались ассоциации) и границ фед е ральны х округов. Взаимодействие по линии «федеральная исполнительная власть – межрегиональные ассоциации» фактически прекращено. Постоянно возни кают слухи о возможной реорганизации ассоциаций, изменении их границ. Кр оме того, именно асс о циации потенциально могут оказаться базой региональной «фронды» против полпредов.
В той или иной степени «окружной» реорганизации подвергаются не только асс о циации межрегиональ ного сотрудничества, но и территориальная деятельность кру п нейших компаний и корпораций, а также естест венных монополий. В настоящее время полпреды никак ее не регулируют, а ре организация, в свою очередь, не всегда связана только с «подстраиванием» под округа.
В целом, в разных округах и в применении к разным субъектам Федерации в ра з витии института полномочных пред ставителей наблюдаются совершенно противоп о ложные тенденции. В ряде случаев система полномочных предс тавителей начинает р а ботать как с истема «федерального вмешательства» в региональные политические пр о цессы, расстановку сил местной эли ты, как инструмент ограничения власти губернат о ров, механизм политического контроля над ними. В других с лучаях и в других субъе к тах Федера ции может наблюдаться прямо противоположная ситуация: аппараты полпре дов формируются из людей губернаторов, быстро интегрируются и поглощаю тся местной элитой, происходит дальнейшее сращивание федеральной и рег иональной б ю рократии. Здесь гипот етическая система федерального вмешательства постепенно эв о люционирует в систему регионального лоббиз ма в Центре, когда полпреды и их аппар а ты превращаются в новый и высокоэффективный канал лоббирования. См.: Атономов А.С. Фе деральные округа и полномочные представители прези дента РФ // http://www.niiss.ru/Publications/Seminar/polpred/avtonomov.htm .
В результате, один и тот же политический, управленческий институт выполн яет по отношению к разным регионам и в зависимости от ситуации, политиче ской кон ъ юнктуры совершенно разны е задачи.
Впрочем, оптимизация территориального управления не может быть произв едена одномоментно. Это развернутый во времени процесс последовательн ого реформиров а ния государственн ой системы. Есть достаточно оснований полагать, что по мере стано в ления системы федеральных округов эффек тивность управления «по вертикали» будет возрастать. Представители Пр езидента могут фактически получить статус представит е лей Федерации (государства) в округах, одновр еменно решая и задачи представител ь ства Президента, и территориального государственного управлени я.
Сегодня, как это уже неоднократно случалось в отечественной истории, нас ущной является задача собирания российских земель. Но ведь «собирать зе мли» – это не только объединять территории и укреплять вертикаль власт и. Это еще и «доводить до ума» с и сте му управления, создавать из отдельных элементов и частей совершенно нов ое кач е ство. Федеральные округа и и нститут полномочных представителей Президента – ва ж нейший, если не ключевой инструмент политик и государства в этой области.
Существенное влияние на положение дел в субъектах Российской Федерации ок а зало неодинаковое системное проявление кри зисных явлений 90-х годов, когда регионы изначально имели разные стартовы е экономические условия. В результате стала нара с тать финансовая неустойчивость в субъектах Федерации, и сегодня подавляющая часть из них принимают свой бюджет с дефицитом. Ра зрыв в уровне социально-экономического развития регионов в расчете на д ушу населения по отдельным показ а телям достиг от 10 до более чем 100 раз.
Неравноправие субъе ктов Федерации порождает и негативные политические п о следствия, усиливается массовое движение в краях и облас тях за свое конституционное равноправие с республиками во всех сферах жизни. Для реализации этих требований используются разные с редства — от отзыва своей подп иси под Договором об общ е ственном согласии до стремле ния преобразования в республики.
Бесспорно, республики в составе РФ отличаются от других субъект ов Федерации тем, что, как отмечалось, они наделены статусом государств и правом иметь свою ко н ституцию. Вместе с т ем представляется, что в составе РФ на базе краев и областей могут быть об разованы новые республики или региональные образования без упоминания названия подавляющего большинства проживающего в них населения. Созда ние таких республик диктуется не только стремлени ем получать равнопра вный статус с наци о нально-государственн ым образо ванием, но также реальным своеобразием различных регионов Рос сии по географическим и демографическим условиям, с этнокультурной сам обыт ностью и иными факторами.
Осуществление региональных преобразований субъектов Федера ции станет во з можным в более благо приятных социально-политиче ских условиях. На данном же этапе развития Российской Федерации наи более безболезненным путем обсуждаемых прео б разований для установ ления конст итуционного равноправия статуса всех ее субъектов могло бы стать переи менование краев, областей в республики, в составе которых ост а нутся автономные округа. Но многие из них в с и лу малочисленности титульных наций могут быть преобразованы в культу р но-национальные автономии. Это будут республ и ки всех проживающих на их территории народов, подобно тому, как Российская Фед е рация явля етс я суверенным государством всех проживающих в ней народов.
Происходящие в последние годы события и процессы в разных регио нах страны показывают, что преобразование краев и областей в республики яв ляется наиболее э ф фективным путем пр еодоления неравноправного поло жения субъектов Российской Ф е дерации, важнейшей гарантией укрепления ее един ства и целостности. См.: Карапетян Л. Субъекты Федерации: проблем ы выравнивания конституционного статуса // Полис. – 2000. - №5. – С.19.
Следовательно, главная опасность для сохранения единой и неделимой Рос си й ской Федерации кроется не в количеств е и равноправии статуса субъектов Федерации, а в политико-правовом (конс титуционном) и фак тическом их неравноправии. Поэтому целостность Росси йской Федерации в подлинном ее смысле как многонационального государс тва зависит от кон ституционных гарантий обеспечения равноправия ее су бъе к тов, всех наций (народов) и национальн ых меньшинств.
В системе этих гарантий первостепенное место занимает неукло нное вы полнение местными органами своих полномочий, недопущение вмеша тель ства центральных орг а нов в ко мпетенции субъектов Федерации, как и стро гое соблюдение федеральной Ко н ституции и законов.
Можно сделать вывод, что для пол ного соответствия положений Ко нституции Российской Федерации и ре спублик в ее составе основным требо ваниям федерализма в текст Основ ного Закона следовало бы внести некото рые изменения, особенно в во просы суверенитета и равноправия. Предлага емые преобразования должны проводиться пост е пенно, путем терпеливой и кропотливой ра боты, на основе волеизъ явления всех этн о сов, проживающих на тер ри тории существующих в настоящее время национально-государственных и автономных образований.
В сегодняшней Российской Федерации 21 национально– государс твенное, 11 нац и онально– террито риальных и 57 административно– территориальных образований – субъект ов федерации. Российская Федерация состоит из различных субъектов феде р а ции, которые отличаются друг о т друга по целому ряду существенных признаков. Очень много споров среди российских политиков и ученых о том, что субъекты федерации не должны бы ть различными. Надо тут же подчеркнуть, что они не могут быть одинаков ы ми. Именно их регионально– террито риальные, климатические, национально– культурные и прочие различия и о бразуют субъекты федерации. Но эти различия явл я ются показателями множества и ни в коем случае не являю тся помехой обеспечения единства. См.: Королев С.А. Генезис российского пространства и пробл емы федерализма. // Россия и современный мир. – 2001. - №33. – С. 141.
Российская Федерация состоит из национально– госуд арственных образов а ний (республ ик), национально– территориальных образований (автономные области и ав тономные округа), а также административно– территориальных образовани й (края и области). Почти все они подписали Федеративный договор. Татарста н подписал отдел ь ный двусторонн ий договор с федеральным центром. Чеченская Республика не подпис а ла пока договор с федеративными орган ами власти. Но, как было зафиксировано еще в Федеративном договоре, субъе кты федерации, которые не подписали подобные догов о ры, входят в состав федерации в соответств ии с Конституцией. Таким образом, все субъекты Российской Федерации долж ны функционировать в рамках Конституции Ро с сийской Федерации и в силу этого соблюдают единые правила игры во всех сферах о б щественно й и государственной жизни. Соответственно, их положение одинаково, их пр ава одинаковы. И в рамках полномочий субъектов федерации они сохраняют о гро м ные пространства для учета своих особенностей и проявления своей самобытности. Кроме того, вопрос р авноправия субъектов федерации у нас решается не в отношениях между ним и, а характером отношений каждого из субъектов федерации с федеральными органами власти в точном соответствии с Конституцией Российской Федер ации, “во взаимоотношениях с федеральными органами государственной вл асти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны“. Эта ва жнейшая формула Федер а тивного д оговора имеет принципиальное значение для развития нашей федерации. И в рамках своих полномочий субъекты федерации могут свободно и всесторон не взаим о действовать друг с дру гом по горизонтали. Взаимоотношения между субъектами фед е рации в этом плане свободны от диктата фед еральных органов власти. Это огромное пространство для разработки и осу ществления региональной политики.
Таким образом, симметричный конституционный статус и р авноправие субъектов Федерации являются взаимосвязанными принципами образования и функционирования федеративного государства. При непроду манном поощрении асимметрия может усуг у бить неравенство субъектов и, как следствие неравенство граждан Р оссии, межэтнич е ские противоречия , поставив под угрозу целостность общества и государства. Однако главная опасность для сохранения единой и неделимой Российской Федерации крое тся не в установлении симметричного конституционного статуса субъекто в Федерации, а в консервации существующей асимметрии, составляющей поли тико-правовую основу фактического неравноправия между ними. В этом план е создание семи федеральных округов можно считать первым этапом начавш егося укрупнения ныне существующих 89 субъектов Федерации. Субъектами Фе дерации станут равноправные регионы (с ист о рико-географическими названиями), представляющие собой моно- и многонационал ь ные сообщества, об ъединяющие ряд областей национально-территориальных образов а ний.
РАЗДЕЛ 3. ИНСТИТУТ ПОЛ НОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА РФ: ФУНКЦИИ И ЗНАЧЕНИЕ.
Фактически институт представителей Президента был введён распоряжением пр е зидента РСФСР Б.Ельцина «Об утверждении Вре менного Положения о представителях Президента РСФСР в краях, областях, а втономной области, автономных округах, Москве и Ленинграде» от 31 августа 1991 года №33-рп. Затем был преобразован Указом Президента Российской Федера ции от 15 июля 1992 года № 765 в институт представ и телей Президента Российской Федерации. Затем данный институт был закреплён в пр и нятой 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, а 5 февраля 1993 года в Указах Прези дента Российской Федерации «О полномочном представителе Президе н та Российской Федерации в субъекте Ро ссийской Федерации» №186 и «О полномочном представителе Президента Росси йской Федерации в регионе Российской Федерации» от 9 июля 1997 года №696 См.: Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении полож ения о представителе Президента Росси й ской Федерации в крае, области, автономной области, автономно м округе, городах Москве и Санкт-Петербурге» от 15 июля 1992 года № 765 // http://law.optima.ru/View.html?0=46757&1=1; Ука з Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Прези дента Российской Федерации в субъекте Российской Федерации» от 5 фе в раля 1993 года № 186 (в ред. Указа Презид ента Российской Федерации от 17.01.1995 №53) // http://law.optima.ru/View.html?0=46759 &87=2; Указ Президента Российской Федерации «О полномоч ном предст а вителе Президент а Российской Федерации в регионе Российской Федерации» от 9 июля 1997 года № 696 // Росси й ская газета. – 1997. - 16 ию ля. – С.2; Указ Президента Российской Федерации « О полномочном представи теле Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 го да №849 // Российская газета. - 2000. - 16 мая. – С.2; Указ Президента Российской Федер ации «О внесении дополнения и изменения в положение о по л номочном пред c тавителе Президента Российской Фе дерации в федеральном округе, утвержденное Указом През и дента РФ от 13 мая 2000 г. N 849» от 30 января 2001 года // http://www.pfo.ru/main/?id=1827 .
Возникшие в 1991 г. новые демократические властные и нституты не создали надежных проводников своего политического влияни я, положившись поначалу на с у ществ ующую исполнительную вертикаль и на неокрепший институт представител ей Президента на местах. Когда были разрешены выборы глав субъектов Феде рации, це н тральные властные инсти туты утратили важнейший рычаг политического воздействия на периферию. В период президентства Б.Ельцина отношения Москвы и регионов х а рактеризовались постоянным нарушением взаимных обязательств и нескончаемым торгом друг с другом. Игра в федер ативные отношения продолжалась, но отказ от неуклонного соблюдения Кон ституции и отсутствие прочной нормативной иерархии вызвали в государс тве заметные тенденции к распаду. Утрата цен тром возможности непосред ственного воздействия на принятие субъектом РФ каких-либо решений сдел а ла неэффективным механизм, контр олирую щий соблюдение Конституции субъектами Федерации и, конкретно, и х руководителями. Указом президента Ельцина был создан институт полном очных представителей Президента, которым вменялось в обязанность не то лько информиро вание главы государства о процессах, происходящих на мес тах, но и контроль над ходом реализации в них федеральных программ, над ис пользованием фе дерального имущества и средств федерального бюджета. О днако дефицит кадровых и финансовых ресурсов блокировал эффективную деятельность данного института Трифонов А.Г., Межуев Б.В. Генерал-губернаторство в Россий ской системе территориального управления // П о лис.- 2000. -.№5. – С.23. .
Указ Президента РФ « О полномочном представителе Президента Российской Ф е дерации в Федеральном округе» определяет в качестве основных задач деятельности н о вого института контрольно-политические. К их числу может быть отнесено и предста в ление Прези денту регулярных докладов о социальном и экономическом положении в окр уге.
Важнейшей задачей полномочных представителей является и созда ние эффекти в ных механизмов взаимодейст вия государства и общества, «обратной связи» между Пр е зидентом и народом. Институт полпредов, в этом смысле, долже н соответствовать сво е му названию, то ес ть представлять Президента Российской Федерации на конкретной террито рии, от его имени помогать обществу и отдельным гражданам в решении тех п роблем, которые они не в состоянии решить сами. Но представляется, что маг истрал ь ной линией развития округов все ж е станет их трансформация в центры управления те р риториальным развитием, прежде всего – экономическим. Образо вание округов позв о ляет решать сложные э кономические вопросы на уровне, адекватном их масштабу. А значит, здесь м огут быть сосредоточены права и ресурсы, соразмерные решаемым пр о блемам.
В частности, полномочным представителям может быть передана бо льшая часть функций координации и контроля за реализацией государстве нной социально-экономической политики, использования федерального иму щества, контроля за испол ь зованием средс тв федерального бюджета. На уровне округов может вестись разработка спе циальных мер и программ по привлечению внешних инвестиций, технологиче скому перевооружению производств, созданию точек роста и центров иннов аций, развитию малого предпринимательства, возрождению села.
Другие варианты развития округов, в рамках которых основной ак цент делался бы на усилении их правоохранительных и контрольных функци й или же реализовывалась бы стратегия создания управленческих округов разного типа (экономические, судебные, школьные, электоральные, милицейс кие, военные, налоговые, прокурорские и т.д.), не совпадающих с границами су бъектов Федерации и с границами округов иного типа, - представляются мен ее предпочтительными.
В настоящее время весьма разнятся и подходы полпредов к решению социально-экономических задач, так же как неравноценно и внимание, уделя емое каждым из них этим вопросам. В Северо-Западном округе предпочтение отдается поиску внешних и н вестиций и реа лизации инфраструктурных проектов, в Южном и Дальневосточном – компле ксным программам социально-экономического развития. В Сибири на первый план выдвигаются отраслевая интеграция и инвентаризация ресурсов, а та кже инвест и ционных проектов. В Центральн ом регионе особое внимание уделяется проблемам эк о номической безопасности и борьбы с экономической преступ ностью, а также выделяе т ся задача развит ия предпринимательства. Во многом близкий подход и на Урале, хотя в после днем случае аппарат полпреда также уделяет внимание отдельным отрасля м эк о номики, крупным финансово-промышлен ным группам регионального масштаба. Пр и в олжский округ считается «лабораторией нового опыта». См.: Бадовский Д.В. Система феде ральных округов и институт полномочных представителей президента РФ: с о времен ное состояние и проблемы развития // http :// www . niiss . ru / Publications / Seminar / polpred / badik . htm .
Однако ситуация вокруг полномочных представителей Президен та сегодня де й ствительно очень не простая.
По мнению М.И. Вильчека, е динственной, «чистой» функцией полномочных пре д ставителей является мониторинг ситуации в регионах и «подготовка регулярных докл а дов Президенту». (Президент должен иметь возможность «держат ь руку на пульсе рег и онов», долже н понимать, что там происходит, что за люди там проявляются.) Это зад а ча, по сути дела, «государева ока», а если уж пользоваться историческими аналогиями, то «чиновника по особым поручениям». Вильчек М.И. О ключевых проблемах становления института полномочных представителе й президента РФ // http://www.niiss.ru/Publications/Seminar/polpred/vilchek.htm .
Если вдуматься в фор мулировки остальных функций, как они определяются но р мативными документами и (или) самими полно мочными представителями, мы без труда обнаружим, что, практически, все их функции носят «дополнительный», «компенсато р ный» характер. В определенном смысле они являются «дублир ующими» по отношению к функциям Правительства РФ, Прокуратуры РФ, а отча сти — и к функциям руково д ства с убъектов РФ.
Прежде всего, это относится к функции «координации», к оторая и возникает-то только в условиях раскоординированности работы в регионах, прежде всего, Правител ь ства РФ и его территориальных органов, Прокуратуры и т.д. То есть э та функция возн и кает тогда, когд а на технологическом уровне нет четкости как в разграничении полн о мочий, так и в алгоритмах взаимодей ствия тех, кто должен обеспечивать это «по дол ж ности». Таким образом, введение института полномочных пре дставителей в этом плане, с одной стороны, — реализация президентской ф ункции по обеспечению согласованной деятельности федеральных органов государственной власти на уровне региона, а с др у гой — фактическое признание недоработок Правительст ва, Прокуратуры и, в некотором смысле, прямое вмешательство в их компетен цию.
Однако как и Президе нт РФ, на самом деле выполняющий помимо роли главы государства и функции главы федеральной исполнительной власти, так и полпреды, не ограничивая сь задачами координирующей власти, уже сейчас вынуждены постепенно бра ть на себя и функции исполнительной власти по самому широкому кругу проб лем. Так, полпреды подключаются к координации различных региональных со циальных и экономических программ, в том числе и на уровне межокружных о тношений. Участие в этих программах предполагает и решение сложных фина нсовых проблем.
Вполне логичным пре дставляется и включение полпредов в предбюджетную по д готовку. Но этим дело, очевидно, не огранич ится. Полпреды попытаются расширить свое влияние в бюджетном процессе. С начала своими рекомендациями они постараются перераспределить бюджет ы в рамках округа. Имея в виду их нынешний статус и полн о мочия, результат такого вмешательства бу дет зависеть от того, какие отношения у полпреда сложились с губернатора ми. То есть опять главную роль будет играть не фа к тор политико-правовой системы, а личные ресурсы полпре дов и глав субъектов Федер а ции. См.: Дианов М.А. Полном очия полпредов должны быть прописаны предельно четк о // http :// www . niiss . ru / Publications / Seminar / polpred / diano . htm .
Вопрос о достаточно сти определенных положением о представителях Президента экономически х функций необходимо рассматривать исходя из содержания экономич е ской политики, то есть конкретно и т ехнологически. Поэтому в качестве критериев предлагается использовать , как минимум, два — целесообразность и технологическую возможность. По д целесообразностью подразумевается содержательная способность пред ставителя Президента оказывать реальное конструктивное влияние на пов ышение эффективности исполнения тех или иных функций государственного регулирования экономических процессов развития регионов. Под техноло гической возможностью по д разум еваются организационные, методологические, кадровые и, наконец, финансо вые ресурсы для конструктивного воздействия на экономические процессы в регионах окр у га. При этом речь должна идти о вполне конкретных функциях экономического упра в ления.
Одной из важнейших п роблем, которые сегодня стоят перед полномочными пре д ставителями Президента, является приведе ние в соответствие федеральному законод а тельству законодательства субъектов Федерации. В Администр ации Президента эту проблему пытались разрешить давно. И Минюст, и Генпр окуратура в течение многих лет раз в квартал присылают сводки имеющихся противоречий. На сегодняшний день количество нормативных правовых акт ов в субъектах Федерации перевалило уже за 300 тысяч, причем более 70 тысяч не соответствуют федеральному законодательству. Таким образом, перед пол предами стоит чрезвычайно сложная неформальная задача.
Еще одна запутанная проблема — договоры и соглашения о разграничении по л номочий с су бъектами Федерации. Ее предполагается решать только после того, как б у дет приведено в порядок законод ательство и прочие нормативные акты. Кроме того, в соответствии с законо м о разграничении полномочий, их содержание должно уйти в с о держание договоров как таковых. Договор, е сли он сохраняется, должен превратиться в толстый том и подписываться Пр езидентом. То есть фактически все договоры (а их с е годня 46) подлежат пересмотру. Таким образом, спустя два г ода и договоры, и дополн и тельные соглашения к ним станут просто незаконными. И что с ними делать — пока н е ясно. В результате возникнет мно жество коллизий.
Необходимо также отметить, что концептуальная неопре деленность института полномочных представителей — в значительной мер е следствие, отображение неопр е деленности в другом концептуальном вопросе: об общей схеме, «архитектур е» системы государственной власти, и прежде всего в части схемы взаимоде йствия Федерации и ее субъектов.
С учреждением федеральных округов некоторые наблюдатели напрямую связ ыв а ют угрозу роста региональног о сепаратизма, но уже на новом, «окружном» уровне. С м.: Бадовский Д.В. Система федеральных окру гов и институт полномочных представителей президента РФ: с о временное состо яние и проблемы развития // http :// www . niiss . ru / Publications / Seminar / polpred / badik . htm
С и туация, дей ствительно, возникает несколько противоречивая. С одной стороны, полпр е ды как раз и поставлены для того, чтобы этот сепаратизм искоренить. Но, с другой ст о роны, перспективы роста сепаратистских тенденций в эт ом контексте исключать тоже нельзя. Дело в том, что деление страны на огро мные федеральные округа приведет к п е рестройке не только федеральных ведомств, но и естественных моно полий, которые станут выстраиваться в соответствии с окружной системой. «Связьинвест» уже пер е страивае тся, РАО «ЕЭС» вплотную подошло к реструктуризации.
Таким образом, первые годы существования нового инстит ута показали недост а точность наде ления представителей Президента в федеральных округах только коорд и нирующими функциями, как это сформ улировано в нормативных документах. Уже се й час полпреды в силу разных обстоятельств вынуждены вмешивать ся в компетенцию и с полнительных о рганов власти. В этом контексте противоречия между их юридическим стату сом и полномочиями, с одной стороны, и их фактической ролью и местом в сист е ме государственного аппарата сов ременной России, с другой, являются весьма знач и тельными. Да и нормативные акты о полпредах содержат в себе много неясностей и противоречий. Нужно преодолеть это несоответствие м ежду правовым положением и тем, что реально уже существует на практике. Ч етко прописанное законодательство о полпредах должно фиксировать и ре гулировать то, что сложилось или складывается в политической реальност и. Если вообще отказаться от решения этой задачи, через какое-то время он у мрет естественной смертью, даже если будет продолжать формально функци онировать. Просто реальное влияние полпредов на региональные политиче ские, хозяйственные и социальные процессы станет постепенно нулевым.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Сейчас Россия прох одит нелегкий путь становления федеративной госуда р ственности через многослойную федерал ьную систему, при которой субъекты Федер а ции при формальном равенстве оказались по многим параметра м фактически неравны. Потребуется сложный, длительный процесс, чтобы суб ъекты Федерации получили ра в н ые права. Еще рано готовить о фактическом равенстве субъектов Федерации , так как прежде всего не завершено формирование соответствующей вертик али исполнительной власти.
Федерализм представляет собой универсальный инструмент организации гос у дарства, который отвечает как критериям целостности и единства, так и широкой сам о стоятельности субъектов Федерации, фед ерализм для России это оптимальная, наиболее отвечающая размером, слож ному региональному и многонациональному составу стр а ны, форма государственного устройства. Э то более современное политическое средство урегулирования, децентрали зации государственной власти и широкого демократическ о го участия народных масс в построении мо гущественной державы.
Таким образом , федеративное устройство представляет собой лучший способ п о литического развития многона циональной России , переживающей сложный этап глуб о ких общественных преобразований , установление подлинно равноправны х и стабил ь ных отношений между субъектами Российской Федерации , между центральной и мес т ной властью.
Между тем в общественном сознании федерализм по-прежне му остается одноро д ной и статично й системой, а основные различия в устройстве федеративных государств св одятся к их федеративному или конфедеративному характеру. Под напором с ег о дняшних про блем на второй план отходит такая черта современного федерализма, как его многообразие. Фед ерация может объединять как равноправ ных субъектов, так и п о литико-территориальные единицы, различа ющ иеся по своему статусу, размеру, экон о мическому потенциалу. Среди федеративных государств есть респуб лики, монархии, объе динения княжеств, а некоторые унитарные государств а настолько пронизаны фед е ративны м духом, что считаются федерациями де-факто.
О тенденциях развития федерализма в сегодняшнем мире сущест вуют разны е, з а частую противоположные мнени я. Федерализм рас сматривают и как шаг к объединению государственных об разований, и как предпосылку формирования государства с сильной центра ль ной властью. В то же время подчеркивается двойственность данного про цесса: федерализм определяется и как течение к централизации, и как резу льтат «дезинтегр а ционных процесс ов в централизованном госу дарстве, теряющем контроль над частью своей территории». См.: Шабо Ж.-Л. Государственная власть: конституционные пределы и поря док осуществле ния // Полис. 1993. С. 159.
Природа современной российской федеративной государственности в том, что она зиждется на ко нституционно-договорном, добровольном разграничении предметов в е дения и полномочий между федеральным и органами государственной власти и орган а ми государственной власти субъектов Российской Федерации.
На современном этапе преобладает общая тенденция выравнивания статуса суб ъ ектов федерации во всех федер ативных государствах мира. Демократическое реформ и рование РФ возможно лишь на базе всестороннего учета н аучной теории федерализма и международной позитивной практики. По мнен ию большинства политиков и ученых, первостепенное значение имеет устан овление симметричного конституционного статуса ее субъектов. Решение этой проблемы требует выработки единых конституционных принципов и кр итериев их образования как гарантии упреждения от субъективизма и волю нтаризма в процессе укрупнения субъектов Федерации и их количественно го с о кращения, осуществления соот ветственно этому изменений административно-территориального устройс тва государства. В этом смысле Указ Президента Российской Федерации по с озданию федеральных округов можно рассматривать как одно из реш е ний проблем реформирования РФ. В обществ енном мнении он воспринимается как ва ж ный шаг в направлении преодоления существующих конституционно-п равовых прот и воречий на федеральн ом уровне и в субъектах Федерации. В процессе осуществляемых преобразов аний создаются предпосылки для последующего решения стратегической з а дачи постепенного перехода к ново му административно-территориальному устройству государства, усиления роли федеральной власти в сфере вертикального управления и оптимизаци и федеральных отношений. Указ о федеральных округах – это попытка в ы нести надзорные органы из регионов, г де они неизбежно оказываются в зависимости от местных властей. Важнейше й задачей полномочных представителей является создание эффективных ме ханизмов взаимодействия государства и общества, «»обратной связи» меж ду Президентом и народом. То есть институт полпредов должен соответство вать своему названию: представлять Президента Российской Федерации на конкретной те р ритории, от его имен и помогать обществу и отдельным гражданам в решении тех пр о блем, которые они не в состоянии решить сами. Однако следует иметь в виду, что сама нарезка федеральных округов провод илась без учета экономического районирования страны и экономического потенциала регионов. Это, в перспективе, потребует уточн е ния количества и состава федеральных округ ов. Поэтому, при условии развития округов как центров управления террито риальным социально-экономическим развитием, долг о срочной задачей может стать изменение принципов их обр азования и организации.
В заключении следует сказать, что необходимо уравнять в правах все респу блики, а также создать механизм разумного и оптимального сочетания феде ральных и респу б ликанских интерес ов, потому что наращивание договоров и иного неравноправия рано или позд но развалит Федерацию. И Россия либо создаст цивилизованную федерацию, л ибо на 2-3 года увязнет в межнациональных конфликтах. Между тем нельзя расс чит ы вать на быстроту и легкость пр оведения радикальной реформы федеративного устро й ства Российской Федерации. Обеспечить реализацию кон ституционных норм, устранить все противоречия и пробелы законодательс тва, укрепить федеративное устройство Ро с сии – только таким образом можно упрочить стабильность Росси йской Федерации, ее целостность, ее единство и увести от угрозы распада.
Список использованной литературы
Источники:
1. Конституция РФ. – М ., -1993. - 63с.
2. Конституция Республ ики Татарстан 1992 г. // http :// www . tatar . ru
3. Указ Президента Росс ийской Федерации «Об утверждении положения о представ и теле Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, авт о номном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге» от 15 июля 1992 г ода № 765 // http://law.optima.ru/View.html?0=46757&1=1
4. Указ Президента Росс ийской Федерации «О полномочном представителе Президе н та Российской Федерации в субъекте Рос сийской Федерации» от 5 февраля 1993 года № 186 (в ред. Указа Президента Российск ой Федерации от 17.01.1995 №53) // http://law.optima.ru/View.html?0=46759 &87=2
5. Указ Президента Российской Федерации «О полномочном представит еле Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации» о т 9 июля 1997 года №696 // Российская газета. – 1997. - 16 июля. – С.2.
6. Указ Президента Россий ской Федерации « О полномочном представителе Президе н та Российской Федерации в федеральном окру ге» от 13 мая 2000 года №849 // Ро с сийская га зета. - 2000. - 16 мая. – С.2.
7. Указ Президента Россий ской Федерации «О внесении дополнения и изменения в п о ложение о полномочном пред c тавителе Президента Российской Федера ции в фед е ральном округе, утвержде нное Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849» от 30 января 2001 года // http://www.pfo.ru/main/?id=1827
Литература:
8. Аналитический обзор конституций, входящих в состав Росс ийской Федерации. // Российская Федерация. – 1994. - №21. – С. 18-27.
9. Атономов А.С. Федеральные округа и полномочные представители през и дента РФ // http://www.niiss.ru/Publications/Seminar/polpred/avtonomov.htm
10. Бадовский Д.В. Систем а федеральных округов и институт полномочных представ и телей президент а РФ: современное состояние и проблемы развития // http :// www . niiss . ru / Publications / Seminar / polpred / badik . htm
11. Безруков А.В. Проблемы взаимодействия Российской Федераци и и её субъек тов в сфере исполнительной власти // Журнал российского прав а. - 2001. - №1.- С.110-117.
12. Безруков А.В. Укрепление властной вертикали как средство реформирования ро с сийского федерализма. // Основы государства и права. – 2001. - №5. – С. 92-96.
13. Варламова Н. Конституци онная модель российского федерализма. – Конституцио н ное право: восточноевропейское обозрение. – 1999. - №4. – С. 111-115.
14. Вильчек М.И. О ключев ых проблемах становления института полномочных предст а вителей президе нта РФ // http://www.niiss.ru/Publications/Seminar/polpred/vilchek.htm
15. Дианов М.А. Полномочия полпредов должны быть прописаны п редельно четк о // http://www.niiss.ru/Publications/Seminar/polpred/diano.htm
16. Замятин Д.Н., Замятина Н.Ю. Пространство российского федерал изма // По лис. - 2000. - №5.-С.104-108.
17. Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм. К вопросу о будущей организации госуда р ственного пространства России. // Полис. – 2000. - №5. – С. 32-53.
18. Карапетян Л. Международная практика федерализма и проблемы Росси йской Фед е рации. // Федерализм. – 2001. - №1. – С. 67-90.
19. Карапетян Л. Субъекты Фе дерации: проблемы выравнивания конституционного ст а туса // Полис. – 2000. - №5. – С.15-27.
20. Каспэ С.И. Конструироват ь Федерацию – Renovatio Imperii как метод социальной инженерии. // П олис. – 2000. - №5. – С. 55-69.
21. Кирпичников В.А. Полномо чные представители президента РФ и укрепление реги о нального звена единой системы исполнительной власти в Российской Федерации // http://www.niiss.ru/Publications/Seminar/polpred/ kirpichnikov .htm
22. Конституция РФ: Научно-п рактический комментарий / Под ред. Б.Н.Топорнина. - М.: ГИС, - 1997.- 716с.
23. Королев С.А. Генезис рос сийского пространства и проблемы федерализма. // Россия и современный ми р. – 2001. - №33. – С. 133-140.
24. Краснов М.А. О некоторых конституционно-правовых аспектах создания ин ститута полномочных пре дставителей президента РФ в федеральных округах // http://www.niiss.ru/Publications/Seminar/polpred/krasnov.htm
25. Левандовский А.А. Истори ческий опыт создания вертикали власти: генерал-губернаторства в России // http://www.niiss.ru/Publications/Seminar/polpred/l evand.htm
26. Лысенко В.Н. Развитие федеративных отношений в современной России. – М.,1995.
27. Макарычев А.С. Федерализм эпохи глобализма: вызовы для регио нальной России // Полис. -2000. - №5.-С.81-97
28. Моммен А. Заявка Путина на власть: конец россий ского федерализма? // Полис. - 2000. - №5.- С.70-80 .
29. Мухаметшин Ф. П ринципы формирования Федерации нового типа. // Федерализм. – 2000. - №2. – С. 31-52.
30. Мухаметшин Ф.Х. Проблемы формирования отношений нового типа (политико-правовые аспект ы) // Государство и право. – 1994. - №3. – С.53-67.
31. Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общ е ства. – М.: Арена, 1993.
32. Политологичес кий словарь. – М., 1994.
33. Ре мизов Н. Президент и его полпреды // Известия. – 2001. – 8 июня. С.4.
34. Тр ифонов А.Г., Межуев Б.В. Генерал- г убернаторство в Российской системе террит о риального уп равления // Полис. - 2000. - №5. – С.19-27 .
35. Фарукшин М.Х. Со временный федерализм: российский и зарубежный опыт. – К а зань: Изд-во Каз. университе та, 1998.
36. Федерализм в Р оссии. / Под ред. Р.Хакимова. – Казань, 2001.
37. Федеральное устройство: реализация Конституции Российской Феде рации. – М., 1994.
38. Федоткин В. Составляющи е устойчивого развития российской модели федерализма. // Федерализм. – 2000. - №2. – С. 5-30.
39. Филатов В. И. Роль инстит ута полномочных представителей президента РФ в экон о мическом развитии округа. Его функции в опти мизации взаимодействия федеральн о го центра и регионов // http://www.niiss.ru/Publications/Seminar/polpred/filatov.htm
40. Шабо Ж.-Л. Государственная власть: конституционные пределы и поря д ок ос у ществления // Полис. 1993. С. 158— 165.
41. Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. - №5. – С. 104-114.
42. Elazar D. Exploring Federalism. – Tuscaloosa: The University of Alabama Press, 1987.