Конституционный контроль

ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИИ И ЗА КОНЫ О КОНСТИТУЦИОННЫХ ПОПРАВКАХ : К ПРОБЛЕМЕ КОНТРОЛЯ В плане методологии , наше правоведение находится сегодня в принципиально иной , по сравнению с советским периодом , ситуации . Формирование иных социальных идеалов , официальные стратегии на построение либ еральной рыночной экономики и правового государства , к онституционное закрепление прав человека , текущие реформы и т.п . ставят перед юридическим сообществом ряд проблем , эффективное решение которых напрямую зависит от философской и методологической состоят е льности пра вовой науки . Такая состоятельность нынешнего правоведения рассматривается , главным образом , в контексте оценок методологического значения ма рксистских идей в современных условиях . Анали зируя обозначившиеся в теоретической литературе , по этому п о воду , точки зрения , В.М . Сырых выделяет три варианта отношени я авторов к проблеме . "Компромиссный ", представи тели которого , признавая необходимость пересмотра марксистского видения права , ряд его поло жений считают сохраняющими свое значение и в современны х условиях . "Реформистский " - ориентированный на коренной пересмотр отнош ения к марксистским идеям как не соответс твующим современности и переход к одному из немарксистских направлений изучения государст ва и права . "Радикальный ", объединяющий позиции право в едов , полагающих марксистское учение изначально научно несостоятельным и видящих свою задачу в создании новой теории права , отвечающей сегодняшним реалиям и содержащей разработку оптимальных путей правового строительства . Если проверка конституционности о рдин арных федеральных законов Конституционным Судом Российской Федерации не вызывает теоретическ их споров и быстро утвердилась на практик е , то вопрос использования федеральных законо в о конституционных поправках в качестве объектов федерального судебного к онстит уционного контроля в настоящее время носит наиболее проблемный характер . Конституция Росси и 1993 года предусмотрела неизвестные предшествующем у Основному Закону страны термины "поправка " и "пересмотр положений Конституции ". Термин "пересмотр положен ий Конституц ии " употребляется применительно к главам Конс титуции , которые носят с позиций конституцион ного права фундаментальный характер и выражаю т саму сущность Основного Закона государства (главы 1, 2, 9). Термин "поправки " используется в отношении ост а льных глав Конституции . В отличие от прежней Конституции (Осно вного закона ) Российской Федерации 1978 года дейс твующая Конституция России предусмотрела достато чно жесткий порядок своего изменения . Как следует из статьи 136 Конституции России , поправ ки к г лавам 3 - 8 принимаются в том же порядке , что и любой федеральный конститу ционный закон , однако вступают в силу лишь после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъ ектов Российской Федерации . Вместе с тем , в самой Конститу ц ии нет полной ясности в определении того , какова правовая форма закона , содержащего поправку к глав ам 3 - 8 Конституции . В связи с данной неопределенностью 24 м арта 1995 года Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации обратилась в К он ституционный Суд России с запросом о даче толкования статьи 136 Конституции России . Позиция Государственной Думы строилась на том , что закон , содержащий конституционную п оправку , должен носить наименование и правову ю форму федерального конституционного за к она о поправке к Конституции . Тем не менее , не дожидаясь решения Суда , 21 июня 1995 года Государственная Дума одобрила три федеральных конституционных закона о поправках . Поправки затрагивали статьи , входящие в гла вы 4-6 Конституции (о Президенте , Федерал ь ном Собрании и Правительстве ). Однако весь пакетов законопроектов были отклонен Сов етом Федерации . Суд же вынес постановление от 31 октябр я 1995 года 1 по делу о толковании статьи 136 Конституции России , согласно которому поправки к главам 3-8 Основного закона принимаются в форме особого правового акта - закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации . Конституционно закрепленными , с учетом пр авовой позиции Конституционного Суда России , специальными процедурными признаками федеральных законов о конституционных поправках сл ед ует признать 1) особый круг субъектов , наделенны х правом внесения предложений о конституционн ых поправках , установленный статьей 134 Конституции России , не совпадает с кругом субъектов права законодательной инициативы , установленным статьей 104 Конститу ц ии России ; 2) для вступления конституционных поправок в силу требуется их одобрение органами законодатель ной власти не менее двух третей субъектов Российской Федерации ; 3) такие законы изменяют и дополняют положения только глав 3-8 Конст итуции России , ста н овится ее соста вной частью после опубликования и вступления в юридическую силу ; 4) данные законы приним аются на основе положений глав 1, 2 и 9 Консти туции России , но не во исполнение действую щих конституционных положений . К сожалению , порядок принятия , од о брения , промульгации и вступления в силу п оправок к Конституции Российской Федерации за конодатель урегулировал не федеральным конституц ионным законом , а всего лишь ординарным фе деральным законом , что ни как не соответст вует характеру и значимости регулир у емых вопросов . Анализ Федерального закона от 6 февраля 1998 года "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации " 2 позволяет выделить дополнительно два специальных процедурных признака данного вид а законов : 1) наличие в качестве факультативной стадии процедуры обжалования в Верховный Суд России постановле ния Совета Федера ции об установлении результатов рассмотрения закона о конституционной поправке законодательны ми органами субъектами Российской Федерации ; 2) если закон о поправке не получил одобрени я законодательных органов не менее двух т ретей субъектов России , повторное внес ение в Государственную Думу предложения о данной поправке допускается не ранее чем через один год со дня установления рез ультатов рассмотрения конституционной поправки с о стороны законодательных органов власти субъ ектов Российской Фе д ерации . Представляется , что федеральный законодатель выбрал оптимальную форму акта (постановление ) об одобрении федерального закона о конст итуционной поправке . В отличие от закона п остановление органа законодательной власти субъе кта России не проходит про цедуру пром ульгации , соответственно нельзя в этом случае использовать право вето . Вместе с тем , было бы целесообразно законодательно установит ь , что постановление об одобрении закона о поправке принимается большинством голосов в две трети голосов от общег о числа членов законодательных органов власти субъектов России . Это создало бы более высокий уровень легитимности принятого решения , показывало соразмерность требований по числу голосов при принятии и одобрении федерал ьного закона о конституционной поправк е . Стоит отметить , что оценка Федерального закона "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации " связана не только с вопросами правовой оптимизации , но и конституционности . В этой связи отметим два существенных момента . Из сопоставления норм данного З акона (части 2 статьи 2 и частей 1 и 2 статьи 3 с частью 4 статьи 3) вытекает , что данный Закон содержит определение понятие "поправка к Конституции Российской Федерации ", которое д опускает внесение поправок , исключающих о д ну или несколько глав Конституции . Од нако исключение главы из Конституции в пр инципе не может быть поправкой к главам 3 - 8 Конституции , поскольку исключение целой главы влечет за собой изменение главы 1 Констит уции России , то есть основ конституционного с троя Российской Федерации . И второй момент . Конституция России ус танавливает , что федеральные законы о констит уционных поправках принимаются в порядке , уст ановленном для принятия федеральных конституцион ных законов . Конституция России не предусматр ивает п ри принятии федеральных конституци онных законов создание согласительных комиссий между палатами в случае отклонения Советом Федерации проекта федерального конституционного закона . В то же время данный Федераль ный закон предусматривает возможность создания согласительной комиссии между палата ми Федерального Собра-ния в случае отклонения Советом Федерации проекта закона более в ысокого уровня (часть 3 статьи 6 Закона ). 3 Буквальное толкование статьи 125 федеральной Конституции (пункт "а " части 2) не дает одн означного ответа на вопрос о допустимости судебного контроля за конституционностью федер альных законов о поправках к Конститу ции России . На первый взгляд , законы , вносящие изм енения и дополнения в Конституцию не могу т быть объектом конституционного контроля , иб о это формы конституционно-правового регулировани я одного уровня , имеющие высшую ю ридич ескую силу . В таком контексте обсуждаться может лишь возможность проверки соблюдения пр едусмотренной Конституцией правовых про-цедур при нятия , одобрения , промульгации закона о консти туционной поправке , то есть формальный контро ль . В этом плане интере с представляет позиция Ю . А . Юдина , полагающего , что ч асть 2 статьи 16 Конституции России , предусматривающе й , что никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам ко нституционного строя Российской Федерации , прямо обязывают фе д еральный Конституционны й Суд к проверке конституционных поправок. 4 Таким образом , став ится вопро с не только о формальном , но и материа льном (содержательном ) контроле . Сложность анализа данной проблематики зак лючается в том , что объективно отсутствует соответствующая практика Конституционного Суда России , так как пока нет принятых и вступив ших в силу конституционных поправ ок . Однако особую актуальность данная проблем а приобретает в связи с принятием 22 сентяб ря 1999 года 5 в первом чтении Государственной Д умой Федерального закона о поправке к ста тье 103 Конституции Российской Федерации (о парл аментском контроле ), устанавливающего полномочия Г осударственной Думы по проведению п арламе нтских расследований. 6 Уже на стадии рассмотрения данног о законопроекта в первом чтении ставилс я вопрос о его конституционности , и , прежд е всего , на основе процедурных требований. 7 Некоторые правоведы полагают , что федерал ьные законы о конституционных поправках как объекты проверки со стороны Конституционного Суда Российской Федерации могут быть исп ользованы только в порядке "de lege ferenda". Более распрос транен подх од , что подобный вид законо в в целом не может быть объектом суде бной проверки . В частности , по мнению М.А . Митюкова законы России о поправках к К онституции России , не могут быть объектом последующего судебного конституционного контроля , "поскольку этими з а конами вносятся изменения в конституцию , то они являются ее составной частью , а нормы конституции : не могут проверяться на конституционность , по ним "сверяют " все другие акты государст ва . Внутренние же противоречия в конституции , в частности , отдельно во з никающи е несогласованности некоторых статей с главой или главами , определяющими основы конституци онного строя , вполне разрешимы через процедур у толкования конституции ". 8 Такой подход в значительной степени н е учитывает особенности конституционно значимых связей между нормами , содержащимися в гла вах 1, 2 и 9 федеральной Конституции , с одной стороны , и нормами глав 3-8 Конституции , а также федеральных законов о поправках к Конституции России , с другой стороны . В этом плане важен учет двух типо в конституционно значимых связей , речь о к оторых пойдет ниже . Во-первых , это иерархические связи . Ос новным аргументом в пользу возможности проверки федеральных законов о конституционных поправках с позиций анализа конституционно значимых юридических связей является иерархи ческая структура , заложенная в действующей Ко нституции . Статьи 1-16 Основного зако н а России составляют основы конституционного стро я государства . Особый правовой статус ос-нов конституционного строя Российской Феде-рации об еспечивается конституционными предписаниями как материального , так и процессуального характера . Наиболее значимым с т руктурообразующим фактором является то , что никакие другие положения Основного закона России , в том числе глав 2 и 9, не могут противоречить основам конституционного строя Российской Феде рации (часть 2 статьи 16 федеральной Конституции ). Это абсолютно опр а вдано . В целом основы конституционного строя представляют с обой совокупность непреодолимых и непререкаемых конституционно-правовых ценностей . 9 Как правило , такие ценности прямо проп исаны в самой конституции . К примеру , Конс титуция Греции запрещает изменять положения , определяющие основы и форму правления государ ства как парламентской респу блики , а т акже ряд иных специально указанных норм . С татья 89 Конституции Французской республики 1958 года также запрещает пересмотр республиканской фо рмы правления . Конституция Российской Федерации 1993 года н е ограничивает возможность ее пересмотра. 10 Конституционный Суд России до нас тоящего времени в своей практике не выраб отал позицию о том , есть ли в Ро ссии конституционные ценности , не подлежащие пересмотру . Хотя нельзя исключать в дальнейше м судебное определение таких положений . В этом плане важен опыт ряда государств , где конституционно-правовые базовые ценности , не подлежащие перес м отру , формулируются также и высшими органами судебной власти . К примеру , в 1988 году в одном из своих решений Конституционный Суд Италии пришел к выводу , что итальянская Конституция содержи т общие принципы , которые не могут быть изменены или отменены по п р ичи не их существенного значения даже законом о пересмотре конституции . К ним относятся принципы , пересмотр которых запрещен конституци ей в ясно выраженной форме (республиканская форма правления ), но также и принципы , ко торые , хотя они не выражены прямо , о т носятся по своему содержанию к высшим ценностям , лежащим в основе конститу ции . При этом итальянский Конституционный Суд не раскрыл содержания "непотопляемых " принцип ов Конституции . По мнению А . Сандулли , в прошлом члена Конституционного Суда Италии , кроме формы правления , к таким п ринципам относятся существование парламента , конс титуционная юрисдикция , неприкосновенность основных прав граждан. 11 Федеральные законы о поправках к Конс титуции Российской Федерации не должны против оречить базовым конституционно-правовым ценностям . Это в полной мере согласуется с положе ниями Основного закона Ро ссии о том , что основы конституционного строя Российской Федерации и правового положения личности в Российской Федерации могут быть изменены иначе как в порядке , предусмотренном в Конституции России (часть 1 статьи 16 и статья 64), то есть только путем пр и нят ия новой Конституции . В этом плане стоит учитывать и статью 135 Основного закона Рос сии , предусматривающую , что главы 1, 2 и 9 не мо гут быть пересмотрены Федеральным Собранием . 12 Однако подтверждение наличия иерархических связей между нормами , содержащимися в глава х 1, 2 и 9 Конституции России , с одной стороны , и нормами глав 3 - 8 К онституции и ф едеральных законов о конституционных поправках , с другой стороны , явно не достаточно дл я решения обозначенной проблемы . Ограничившись только этим , можно прийти к выводу , что помимо конституционных поправок должны оцени ваться на предмет конст и туционности в рамках производств нормоконтроля действующ ие положения глав 3-8 Конституции , что , по св оей сути , недопустимо . В этом плане важны не только иера рхические , но и легитимирующие связи (связи происхождения легитимности ). Отсутствие временной асим метрии при принятии отдельных глав Конституции не позволяет говорить о том , что ее главы 3-8 принимались в отрыве в содержательном плане от действующих конститу ционных положений об основах конституционного строя Российской Федерации . Федеральная Констит уц и я в целом (как целостный , ед иный нормативно-правовой документ ), а не только главы 1, 2 и 9, принималась на всероссийском к онституционном референдуме 12 декабря 1993 года . Это предопределяет единство государственно-правового с остояния легитимности в целом К онст итуции России . Другими словами , единый порядок и единство формы конституционно-правового ре гулирования говорят об одном (едином ) у об еих разделов и всех глав Конституции Росс ийской Федерации , принятой в 1993 году , государств енно-правовом состоянии лег и тимности . Здесь мы сталкиваемся с устоявшимися представ лениями об Основном законе России у народ а , принявшего его . Поэтому мы говорим , что и в отношении глав 3-8 действующей федераль ной Конституции существует аксиома их констит уционности . Соответственно , е динство гос ударственно-правового содержания всех положений К онституции Российской Федерации предопределяет и единство их истолкования, 13 в том числе определение официальн ого толкования как единственного способа разр ешения коллизии между любыми конституционными предписаниями . Таким образом , только путем а бстрактного толкования в рамках про изводс тва толкования федеральной Конституции , предусмот ренной главой XIV Закона о Конституционном Суде могут быть разрешены определенные правовые коллизии между положениями Конституции , прин ятой на общероссийском референдуме . А законы России о поправках к Конституции России принимаются Федеральным Соб ранием и одобряются законодательными органами государственной власти субъектами Российской Ф едерации . Здесь другой уровень связей между конституционными поправками и Федеральной Конс титуцией . Законы России о п оправках к Конституции России имеют иное государс твенно-правовое состояние легитимности , чем положе ния действующей Конституции Российской Федерации . Именно поэтому в отношении законов о конституционных поправках следует говорить о презумпции , а не аксиоме конституцио нности . Другое государственно-правовое состояние леги тимности предполагает возможность и иного спо соба снятия коллизии - через процедуры судебно го конституционного контроля . Поэтому можно с делать два взаимообусловленных вывода . Первый вывод сво дится к подтверждению подведомс твенности Конституционному Суду России дел о проверке конституционности законов Российской Федерации о поправках к Конституции Россий ской Федерации . Второй вывод заключается в невозможности судебной проверки соответствия п ол о жений глав 3-8 положениям , содержащих ся в главах 1, 2 и 9 Основного закона России . Последний вы-вод неоднократно подтверждался по зицией самого Суда . Здесь уместно отметить недопустимость распространения правовой позиции Конституционного Суда России о не п о дведомственности ему оценки одних положений другим положениям действующей Консти туции на вопрос допустимости проверки констит уционности федеральных законов о конституционных поправках . Следует также учитывать , что наделение Конституционного Суда России по лномочиями по контролю за соответствием федеральных законов о конституционных поправках , впрочем , как и федеральных конституционных законов , Основному закону России , во-первых , отвечает юр идической природе и конституционному предназначе нию в качестве суде б ного органа конституционного контроля , а во-вторых , обеспечи вает стабильность конституционного строя Российс кой Федерации как демократического правового государства . Таким образом , смысл статьи 125 Конституции Российской Федерации (пункт "а " части 2) мож е т быть понят только в системной взаимосвязи с другими статьями федеральной Ко нституции , в том числе статьями 16, 64, 135, правовой позицией , содержащейся в постановлении Конститу ционного Суда России о толковании статьи 136 Конституции России от 31 октября 1995 го да , и с учетом порядка принятия Конституци и Российской Федерации как единого правового документа (на общероссийском референдуме ). Из этих конституционных положений следует , что под понятием "федеральный закон ", содержащимся в статье 125 (часть 2 пу н кт "а ") Конституции России следует понимать не тольк о федеральные конституционные законы и ордина рные федеральные законы , но и законы Росси йской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации . В данном контексте выделим позицию Л.В . Лазарева , та кже полагающего , что Конс титуционный Суд России вправе проверять конст итуционность федеральных законов о конституционн ых поправках. 14 Правда , Л.В . Лазарев считает , что необходимо закрепить , что Суд разрешает дел а о соответствии федеральной Конституции зако нов о конституционных поправках "после их принятия , но до передачи на одобрение орга н ов законодательной власти субъектов Феде рации , ибо после одобрения это уже будет проверка конституционности Конституции , а не закона о конституционных поправках , что К онституционный Суд делать не вправе ". 15 Конституция России и Федеральный конститу ционный закон "О Конституционном Суде Российс кой Федерации " предусматривают , что в рамках с удебных процедур объектом судебного к онтроля может быть любой федеральный закон , независимо от его формы , прошедший процедур у промульгации и вступивший в силу . Это означает , что федеральный закон любого вида должен быть подписан главой государства и опубл и кован в официальных печат ных средствах массовой информации . Если же исходить из того , что Конституционный Суд России не вправе проверять конституционность законов о конституционных поправках , не про мульгированных и не вступивших в юридическую силу , то вст а нет вопрос о невозможности легальной проверки такого вида федеральных законов в настоящее время . Учитывая особое правовое значение подобно го вида законов федерального уровня , следовал о бы в рамках совершенствования за-конодатель ного регулирования предусмо треть в отноше нии этих законов отдельное судебное производс тво нормоконтроля (предварительного и обязательно го ). Судебный конституционный контроль в отношении федеральных законов о конституцион ных поправках должен быть осуществлен до направления их на одо брение законодательн ых (представительных ) органов власти субъектов Российской Федерации . В этом плане законода тельно стоит закрепить правило о том , что после принятия Федеральным Собранием закона России о поправке к Конституции России , он на-правляется в К онституционный Суд Председателем Совета Федерации . В таком случае Конституционный Суд России должен проверять соответствие поправок конституционным процедурам внесения предложения и принятия и главам 1, 2 и 9 федеральной Конституции по содержанию . Помимо в сего , такой по дход в оптимальной форме позволит избежать возможной компетенционной коллизии между Конст итуционным Судом России и Верховным Судом России , который , согласно Федеральному закону "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Р о ссийско й Федерации " (часть 4 статьи 11) рассматривает жало бы на постановление Совета Федерации об у становления результатов рассмотрения федерального закона о конституционной поправке законодатель ными (представительными ) органами субъектов Россий ской Федер а ции . По действующему же конституционно му законодательству России федеральный закон о конституционной поправке может быть объекто м судебного контроля только после прохождения процесса промульгации и вступления в юри дическую силу . В силу статьи 14 Федеральн ого закона России "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конст итуции Российской Федерации " закон о поправке к федеральной Конституции вступает в сил у со дня его официального опубликования , е сли самим законом не установлена иная дат а вступления в силу . Поэтому в настоящее время по общему правилу федеральный закон о конституционной поправке может б ыть объектом контроля со стороны Конституцион ного Суда только со дня его официального опубликования. 16 Основными критериями оценки конституционност и федеральных законов о поправках к Конст итуции Российской Федерации могут выступать : 1) положения главы 1 Конституции России ; 2) п оложения глав 2 и 9 Конституции России . Непростым вопросом является определение п озитивных норм , которые могут быть использова ны в качестве критериев оценки такого вид а федеральных законов . Представляется , чт о такими критериями оценки подобных законов могли быть : правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации , выработанные в рамках официального толкования положений глав 1, 2 и 9 Основного закона России , а также общепризнанные нормы и принципы меж д ународного права . Список литературы 1. Констит уционный Суд Российской Федерации : Постанов-ления . Определения . 1992-1996. Под . ред . Т.Г.Морщаковой . М .: Юристъ , 1997. С . 29-33. 2. Собрание законодательства РФ . 1998. № 10. Ст . 1146. 3. Государственная Дума в первом чтении по инициативе Президента РФ приняла поправки к настоящем у Федеральному закону , устраняющие данные про тиворечия . См .: Государственная Дума . Стенограмма заседаний . Бюллетень № 249 (391). 31 марта 1999 г . Издание Государственной Думы . С . 34-3 6. 4. См .: Теоретические пр облемы современного российского конституционализма (Научно-практический семинар ) // Государство и пра во . 1999. № 4. С . 122. См . также : Законодательная проц едура внесения изменений в Конституцию РФ // Проблемы парламентского права . Под ред . Л . Иванова . М ., 1996. С . 127-128.