Диплом: Прокурорский надзор за огранами местного самоуправления - текст диплома. Скачать бесплатно.
Банк рефератов, курсовых и дипломных работ. Много и бесплатно. # | Правила оформления работ | Добавить в избранное
 
 
   
Меню Меню Меню Меню Меню
   
Napishem.com Napishem.com Napishem.com

Диплом

Прокурорский надзор за огранами местного самоуправления

Банк рефератов / Законодательство и право

Рубрики  Рубрики реферат банка

закрыть
Категория: Дипломная работа
Язык диплома: Русский
Дата добавления:   
 
Скачать
Microsoft Word, 604 kb, скачать бесплатно
Заказать
Узнать стоимость написания уникальной дипломной работы

Узнайте стоимость написания уникальной работы

Оглавление Стр. Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Глава 1. Историко-теор е тические основы местного самоуправления. . . . . . . . . 4 § 1. Основные теории местно го самоуправлени я . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 § 2. История ра звития местного самоуправления в России . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 § 3. Основные тенденции развития местног о самоуправления в России на современном этапе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Глава 2 . Прокурорский надзор за соблюдением зако нности в деятельности орган ов и должностны х лиц местного самоуправлени я. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 § 1. Истори я в озникновения и развития прокурорского на дзора за органами местного самоуправления. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .35 § 2 . Соблюдение законности как предме т прокурорского надзора . . . . . . . . . . . 43 § 3 . Прокурорский надзо р за соблюдением законности орган ами и должностны м и лиц ами мест ного самоуправлени я . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 Заключение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .62 Список использованн ых источников и литературы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .65 Введение Законность и правопорядок... Эти слова мы так часто сл ышим в последнее время по радио и телевидению, читаем о них на страницах г азет. И действительно, как основа нормальной жизни общества и его членов, законность, т.е. безусловное и неукоснительное соблюдение правовых пред писаний, является важнейшим составным элементом правового государства . Всеобщее соблюдение законов является проявлением зрелости общества, п ризнаком его стабильности и, как следствие, благополучия и процветания. Роль местного самоуправления как регулятора общественных отношений на местах переоценить трудно. Контр оль государства за органами местного самоуправления , выражающийся в прокурорском надзоре , – один из основных механизмов защиты законности. От этой деятельности прокура туры во многом зависит действие законодательства на местах. На современ ном этапе развития муниципальной системы в России совершается масс а преступлений, злоупотреблений да и вообще всякого рода произвола влас тей . О б этом свидетельствуют многочисленные судебные дела, газетные статьи, репортажи СМИ. Прокуратура является высшим надзорным органом Российс кой Федерации. Ей делегированы полномочия надзора за всеми предприятия ми, учреждениями, организациями и должностными лицами. От уровня выполне ния прокуратурой своих надзорных полномочий, можно без преувеличения с казать, напрямую зависит успех российской правовой реформы. И не в после днюю очередь от того, насколько продуктивно органы прокуратуры следят з а соблюдением законности органами и должностными лицами местного само управления. На мой взгляд , эта проблема является актуальной на сегодняшний день и останется таковой , к сожалению , долгое врем я. Меня как молодого юриста она не м огла не заинтересовать. В работе я п остараюсь проанализировать научную литературу по данному вопросу, а также использовать свои практически е навыки. В работе дается сначала общая характеристика местному самоуправле нию Российской Федерации, рассматриваются о сновны е тенденции его развития на соврем енном этапе . Далее освещается ис тори я возникновения и развития прокурорского надзора и как его составляюще й – надзора за органами муниципального управлени я; специфика российской п року ратур ы как ун икального орган а надзора за законностью и ее с облюдение как предмет прокурорского н адзора , а также множество иных вопросов . Глава 1. ИСТОРИКО-ТЕОРЕТИ ЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ § 1. Основные теории местного самоуправления . Развитие мун иципального права, его институтов неразрывно связано с возникновением и эволюцией местного самоуправления как децентрализованной формы упра вления, разработкой теоре тических концепций местного самоуправления, формированием законодательства, регулирующего муниципальную деятель ность. Основы правовых муниципальных систем большинства ев ро пейских стран, а также США, Японии и ряда других государств были заложе ны в ходе муниципальных реформ в XIX в., хотя тра диции общинного, городского самоуправления уходят св оими кор нями в глубину веков к первичным ячейкам общества: полисной дем ократии античного мира, городским и сельским общинам сре дневекового со словного государства. Термины «муниципалитет», «муниципальное хозяйство» отра жали политико-правовое и экономическое своеобразие историчес ки с ложившейся городской общины. Слово «муниципалитет» про исходит от лати нского « municipium ». « Munus » по латыни значит тяжесть, тягота, бремя, a « capio », « recipio » — беру, принимаю. Поэтому муниципалитетом называлось городское управление, бе рущее на себя бремя решения общегор одских задач, распоряжения хозяйственными средствами. Появление терми на «муниципали тет» относится к республиканской эпохе истории Древнег о Рима: так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. В настоящее время муниципалитеты – это избираемое городское и сельское самоуправление, хотя надо им еть в виду, что в некото рых странах (например, в США) муниципальным именуе тся лишь городское самоуправление. Принцип самоуправления являлся общим принципом мест ного управления в Италии периода республики, когда Рим из малень кой лат инской общины с чрезвычайно простым устройством пре вращается в огромн ое государство с обширной территорией. Закон Юлия Цезаря 45 г. до н. э. устан овил некоторые общие правила относительно местного городового устройс тва: в основу этого муни ципального управления был положен принцип широ кой автоно мии в местных делах, хотя и под контролем Рима. Организация м униципального устройства являлась по сущест ву копией государственно го устройства Рима. Высшим органом ме стного управления было народное собрание всех граждан общины, организо ванное по местным куриям (собрание курий). Народное собрание выбирало му ниципальных магистратов и решало общие вопросы местной жизни. В каждом г ороде, наподобие римского сената, существовал муниципальный сенат из 100 ч ленов. Административная и судебная власть находилась в руках муници пал ьной магистратуры 1 1 См.: Покровский И.Л. История римского права. СПб., 1998. С. 28. . Муниципальны е реформы XIX в. основывались н а фундаменте, который закладывался для них уже в средние века. Средневек овые города с их административным, финансовым и судебным правле нием, ку пленным или отвоеванным у феодальных властителей, в панцире сословного городского самоуправления несли зародыш буржуазного муниципализма 2 2 См.: Барабаш ев Г.В . Муниципальные органы современного капиталистического государства. М., 1971. . Конституционное движение, толчок которому в европейс ких странах дала Великая Французская революция, не только привело к поя влению новых форм организации власти в сфере высшего государственного управления, но поставило задачу преобразования местного управления по новому типу, свободного от сильной бюрократической опеки центральных о рганов власти. Требование последовательного проведения начал местного самоуправления являло собой логический вывод из основных принципов ко нституционного, правового государства, ко торое приходит на смену полиц ейскому, бюрократическому госу дарству эпохи абсолютизма. Взаимоотношения личности и государства, местных сооб ществ и центральных органов власти в условиях демократического, правов ого государства принципиально иные, нежели в абсолютистском государст ве, которое Кант называл государством произвола. Поэтому вполне естеств енно, что местное самоуправление, предполагающее известную автономию, о бособленность в системе государственной власти, становится лозунгом п олитических движений и правовых реформ XIX в. Известно, какое большое влияние оказали на теорию и пр актику конституционного развития европейских государств французские конституции XVIII в., а также Кон ституция Бельгии 1831 г., сыгравшая значительную роль в распространении иде й местного самоуправления в европейских странах. Она содержала статью, посвященную общинному управлению, и, что особенно важно, наряду с законо дательной, исполнительной и судебной властям признавала власть четвер тую – муниципальную. Идеи организации общинного управления, нашедшие отраже ни е в Конституции Бельгии, были выражены ранее французом Турэ, который в 1790 г . обосновал их в своем докладе по законо проекту о реформе местного управ ления в Национальном собрании Франции. Турэ сформулировал две основные проблемы учения о местном самоуправлении, которые впоследствии получи ли свое развитие в различных теориях местного самоуправления: а) понятие о собственных общинных делах, присущих по сво ей природе муниципальному управлению; б) понятие о делах государственных, которые передаются госу дарством органам местного самоуправления. В первой половине прошлого века разрабатываются теор ети ческие основы учения о местном самоуправлении. Одним из пер вых, кто привлек внимание к этим проблемам, был А. Токвиль, французский государст венный деятель, историк и литератор. В своем знаменитом сочинении «Демок ратия в Америке», две пер вые части которого были опубликованы в 1835 г., он пи сал: «Об щинные институты играют для установления независимости ту же р оль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждать ся ее мирным характеро м. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правител ьство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропреход ящие страсти, минут ные интересы, случайные обстоятельства могут создат ь лишь ви димость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь об щ ественного организма, рано или поздно вновь появится на по верхности» 1 1 См.: То квиль А . Демократия в Америке. М., 1992. С. 65. . Значительный вклад в разработку теории местного само управ ления внесла германская юридическая школа. Первоначально не мецк ие ученые, обосновывая природу и сущность местного, об щинного самоупра вления, выдвинули теорию свободной общины (теорию естественных прав общины). В начале XIX в. общинными делами, общинным имуществом заведовали казенные, государст венные чиновники. Эта система привела общинное хозяйство к полному упад ку. Поэтому требова лось научно обосновать необходимость ограничения в мешательст ва бюрократического центра в общинную систему ведения хозя й ства. Эту задачу и была призвана решить теория свободной общи ны, основ ные начала которой немецкие ученые заимствовали из Французского и бель гийского права. Теория свободной общины доказывала, что право общины з аве довать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждае мый х арактер, как и права и свободы человека, ибо община исто рически возникае т раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управле ния. Таким образом, эта теория опира лась на идеи естественного права. Она исходила из признания об щины естественно сложившейся органической ко рпорацией, по существу независимой от государства. Права общины на самоу п равление априорным путем выводились из самой природы общины как таков ой. Обосновывая свободу и независимость общины, ее сторонники обращалис ь к истории средневековых общин — воль ных городов, их борьбы за независ имость против феодального го сударства. Для теории свободной общины характерны следующие осн ово полагающие начала организации местного самоуправления: а) избираемость органов местного самоуправления член ами об щины; б) разделение дел, которыми ведает община, на собственн ые дела и дела, препорученные ей государством; в) местное самоуправление — это управление собственн ыми де лами общин, отличными по своей природе от дел государственных; г) органы местного самоуправления — органы общин, а не госу дарства; д) государственные органы не вправе вмешиваться в собс твен ную компетенцию общины. Они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции. Теория свободной общины оказала определенное влияни е на развитие законодательства первой половины XIX в., найдя отра жение и в положениях Кон ституции Бельгии 1831 г. об особой «общинной» власти, а также в разработанно й Франкфуртским На циональным собранием Конституции 1849 г., содержавшей с та тьи об особых основных правах общин. Хотя последняя так и не приобрела реальной силы, оставшись всего лишь историческим документом. Идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, ха рактерная для теории свободной общины, была, однако, достаточ но уязви ма, ибо трудно обосновать неотчуждаемость прав, напри мер крупных терри ториальных самоуправляющихся единиц (об ластей, регионов и др.), установл енных государством, со ссылкой на их естественный характер. Отрицать же иные виды самоуправ ления, кроме небольших сельских, городских общин, бы ло бы странно: это не соответствовало действительному положению вещей. На смену теории свободной общины пришла общественная теория самоуправления (или обществ енно-хозяйственная тео рия самоуп равления), которая также исходила и з противопостав ления государства и общины, из принципа признания свобо ды осу ществления своих задач местными сообществами. Однако ее сто ронн ики, обосновывая основной признак местного самоуправле ния, на первый п лан выдвигали не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а не государственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуп равления. Самоуправление, согласно общественной теории, — это з аведо вание делами местного хозяйства. «Общественная теория, — писал Н. М. Коркунов, — видит сущность самоуправления в предо ставлении местном у обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за пр авительственными органами заведо вания одними только государственным и делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположен ия местного об щества государству, общественных интересов — политичес ким, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собс твенные интересы» 1 1 См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т.2. С. 489. . Данная теория, как отмечали ее критики, смешивала само уп равляющиеся территориальные единицы со всякого рода частно правовы ми объединениями (промышленными компаниями, бла готворительными общес твами и т.п.). Но принадлежность чело века к какому-либо частно-правовому о бъединению зависит от него, как и выход из данного объединения. В то время как при надлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение ор ганам самоуправления самоуправляющейся территориальный единицы устанавли ваются законом и связаны с местом прожива ния человека. Практика показала, что органы самоуправления осущ ествляли функции, носящие не только частно-правовой, но и публично-пра во вой характер, свойственные органам публичной власти (приня тие общеобяз ательных решений, сбор налогов и др.). Оказалось, что нельзя точно разграни чить дела собственно общинные (мест ные) и дела государственные, поручен ные для исполнения общи нам. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественн ыми и противопоставляться гос ударственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустр ойство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохра нением и т.п.) не отличаются от местных з адач государственного управления. Данные вопросы представляют интерес с точки зрения не только м естного нас еления, но и государства. На основе этих взглядов, критически оценивающих общес т венную теорию, получила развитие государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны выдающимися немец кими учеными XIX в. Л. Штейном и Р. Гнейстом. Согласно этой теории самоуправление — это одна из фор м организации местного государственного управления. Все полномочия в о бласти местного самоуправления даны государством, имеют ис точником го сударственную власть. Однако в отличие от центрального государственно го управления местное самоуправление осу ществляется не правительств енными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в рез ультате местного управ ления. Поэтому нельзя утверждать, что местные во просы, самосто ятельно решаемые органами местного самоуправления, имею т иную природу, нежели государственные. Передача некоторых задач госуда рственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения госуд арственной теории обусловлена необходимос тью обеспечить более эффек тивное решение тех или иных вопросов на местном уровне. При централизова нном государственном уп равлении, построенном на началах строгого сопо дчинения, госу дарственные чиновники лишены инициативы и самостоятель нос ти. Они по существу не зависят от местного населения, которому не подк онтрольны. Однако Л. Штейн и Р. Гнейст в определении отличительных признаков местного самоуправления расходились, что послужило основани ем для формирования двух основных направлений в рам ках общей государст венной теории самоуправления — политичес кого (Гнейст) и юридического ( Штейн). Р. Гнейст полагал, что одна лишь выборность органов и до лж ностных лиц местного самоуправления еще не гарантирует реаль ность местного самоуправления, его самостоятельность. Зависи мость любого чи новника, по его мнению, обусловлена тем, что служба для него — источник ср едств существования. Он вынуж ден служить чуждым ему интересам в силу св оего экономического положения. Поэтому Р. Гнейст связывал местное самоу правление с системой почетных и безвозмездных должностей. Он и его сторо нники видели основания самостоятельности органов самоуправ ления в ос обенностях порядка их формирования, замещения от дельных местных должн остей. Р. Гнейст, опираясь на опыт английского местного самоу прав ления, считал, что самоуправление на местах осуществляется по четн ыми людьми из среды местного населения на безвозмездной основе. Его взгл яды на природу местного самоуправления, однако, не получили широкой подд ержки. Большинство ученых поддерживали позицию Л. Штейна, кот о рый видел основания самостоятельности органов местного самоуп равле ния в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которое государ ство возлагает осущес твление определенных задач государствен ного управления. По мнению Л. Штейна, специфика местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллек тивы являю тся особыми субъектами права, особыми юридически ми лицами, вступающими с государством в юридические отноше ния. Именно это обстоятельство отл ичает органы местного самоуп равления от государственных органов, кото рые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отлич ных от государственных собственных интересов. Поэтому между госу дарством и его органами немыслимы юридические отно шения. Общественная и государственная теории местного само управ ления имели своих сторонников в дореволюционной России, осу щест вившей в XIX в. земскую и городс кую реформы. Основные начала общественной теории самоуправления получ или обоснова ние в работах В.Н. Лешкова и А.И. Васильчикова. В.Н. Лешков, видн ый славянофил, основываясь на идеях о самобытности рус ской общины и ее н еотъемлемых правах, выступал за независи мость местного самоуправлени я от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому что они связаны одинаковыми общественными, земскими инте ресами. А.И. Васильчиков, противопоставляя местное самоуправление бю ро кратическому государственному порядку управления, настаи вал на том, чт о местное самоуправление чуждо политике: оно имеет свою особую цель и ос обую сферу деятельности. Государственная теория самоуправления получила разв итие в работах таких видных дореволюционных юристов, как А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский. Н.И. Лазаревский определял местное самоуправление как сис тему децентрализованного государственного управления, где дей ств ительность децентрализации обеспечивается рядом юрид и ческих гарантий, которые, с одной стороны, огра ждают самостоятель ность органов местного самоуправления, а с другой ст ороны обеспечивают тесную связь с данной местностью и ее население. По е го мнению, государственная власть является совокупности пол номочий и м онарха, и коронной администрации, и парламента, и органов самоуправления 1 1 См.: Лазаревский Н.И. Лекции по р усскому государственному праву СПб., 1910. Т. II . Ч. 1. С. 46-47. . Основные теоретические положения о природе и сущност и местного самоуправления, выдвинутые и обоснованные в трудах А. Токвиля , Л. Штейна, Р. Гнейста и других ученых XIX в. лежат в основе современных воззрений на муниципальные орг ан, их место в демократической системе управления обществом. Современные зарубежные ученые, как правило, трактую т му ниципальное управление как отно сительно децентрализова н ную форму г осударственного управления на местах. Так, по мнению датских ученых, мун иципалитеты не являются нерегулируемым «государством в государстве», но выступают в качестве мес т ных поли тических единиц с относительно большой независимостью, которая вписыв ается в общую систему государства 1 1 См.: Местное самоуправление. М., 1995. С. 18 . . Финские уче ные, подчеркивая свя зь местного самоуправления с государс т венной организацией, вместе с тем отмечают: «Между тем в правовой теории не нашлось общего мнения в том, как надо понимать изложение муниц ипального самоуправления в государстве. Одни под черкивают, что право к оммун на самоуправление выдано гос у дарством в законодательстве, и коммуны , таким образом , не обладают су веренным правом на управление своей территорией как го су дарство. Другие придерживаются той позиции, п ри которой ко м муна и государство рав ноправны и существование их не зависит д р уг от друга. Фактом остается, что традиции местного самоуправлен ия старше традиций государства. Следовательно, нецелесооб р азно подчеркивать положение государства как органа, который дал права на самоуправление, и представлять его как перв оначальный субъект общественного правления» 2 2 См.: Коммунальное управление в Финляндии. Хель синки, 1985. С. 38. . § 2. История развития местного само управления в России . Раз витию местного самоуправления в дореволюцио нной России дали толчок земская и городская реформы Александра II , хотя в принципе самоуправление в России зародилось намного раньше 3 3 См.: Постовой Н.В. Местное с амоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 67-68. . В XVI в. происходит замена кормления, т.е. системы местного управления через наместников и волостей, специальными органами самоуп равления: губными и земскими учреждениями. Выборные губные учреждения с оздавались для преследования разбойников и суда над ними. Они решали также о воровстве (татьбе), заведовали тюрьмам и и регистрировали приезжих и проезжающих людей. В 1555 г. указом Ивана IV система кормления б ыла упразднена введены земские учреждения, которые не имели всесословн ого характера. От участия в них были отстранены служилые люди. Земские ор ганы действовали, как правило, в границах волостей. Земская власть осуще ствлялась земскими старостами, а также земскими дъяками и лучшими людьм и (целовальниками, именуемыми также земскими судьями). Полномочия земски х властей распространялись на все ветви управления: полицейское, финанс овое, экономическое. Осуществляли они и судебную власть. В XVII в. местн ое самоуправление бюрократизируется: устанавливается система приказн о-воеводского управления на местах. Однако об е формы самоуправления (губные и земские учреждения) продолжали существ овать. Воевода, назначаемый центральной властью, первоначально осущест влял контроль над губными и земскими учреждениями, не вмешиваясь в сферу их деятельности. Однако в дальнейшем воевода делается начальником по от ношению к губным учреждениям, которые были упразднены лишь при Петре I . Над о сказать, что форма местного самоуправления, именовавшаяся «земством» и имевшая свои определенные особенности в организационной сфере, получ ила в дореволюционной России широкое распространение. Здесь учеными вы делялись три основные теории самоуправления: общинная, общественно-хоз яйственная и государственная. Поскольку для двух основных систем земск ого и городского самоуправления получила развитие государственная тео рия самоуправления, то большинство российских ученых рассматривали во второй половине XIX в. местное самоуправление как особую форму государств енного управления 1 1 См.: Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российс кой Федерации: теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996. С. 18. . Начала земской системы местного самоуправле ния наряду с бюрократической и сословной существовали еще при Петре I . Так, в 1699 г. в Москве бы ла образована бурмистерская палата, которая являлась выборным органом. Она была одновременно органом местного общинного управления Москвы и в то же время выполняла функции центрального учреждения для управления г ородами государства. В городах действовали земские избы под председате льством земских бурмистров. Их власть распространялась на все недворян ское, но свободное население. В 20-х гг . XVIII гг. эти учреждения были з аменены магистратами. Это были выборные сосло вно-общинные учреждения городского самоуправления. В их компетенцию вх одили такие вопросы, как сбор податей, полиция, суд, народное образование. При этом суд был отдален от администрации. Для эпохи Петра I вообще было характе рно усиление госуд арственного вмешательства в быт народа, рост бюрократической опеки над деятельностью общества. И наряду с этим постоянно делаются попытки вызв ать к жизни деятельность местных сообществ. Однако лишь при Екатерине II , в последней че тверти XVIII в ., были заложены основы самоуправления, во многом определившие его струк туру вплоть до введения земских учреждений в 1864 г. 1 1 См.: Владимирский-Буда нов М.Ф. Обзор истории русского права. СПб., 1907. С. 198-206; Кизеветтер А.А. Местное са моуправление в России IX - XIX ст. Исторический очерк . Пг., 1917. С. 47-91. Основы системы местного самоуправл ения были установлены в таких актах, как Учреждение об губерниях (1775 г.), Жал ованная Грамота дворянству (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785 г.). Ме стные учреждения были тесно взаимосвязаны с сословным строем . Во главе губерний был поставлен генерал-губер натор, наделенный широкими полномочиями по надзору за местным самоупра влением и судом. Создавались земские суды: верхние (губернские) и уездные, состоящие из выборных членов от дворянства. В городах судебная функция о существлялась магистратами. Для суда над крестьянами учреждались в уез дах «нижние расправы» и «верхняя расправа» в губернии. Кроме того, в губернии образовывался «совестный суд» из выборных от всех трех сословий, который должен был судить не по букве закона, а по внутренн ему убеждению. По желанию сторон в этот могло быть направлено любое граж данское дело. Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали цель д ецентрализации управления и развития начал м естного самоуправления в России. В губерниях и уездах создавались земск ие органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые и ми соответствующие земские управы. Земским органам самоуправления пор учалось общее заведование местными хозяйственными делами, в частности: 1) имуществами, к апиталами и денежными сборами земства; 2) устройство и содержание при надлежащих земству зданий, сооружений и путей сообщения; 3) меры обеспечения народного продовольствия; 4) заведование земскими благо творительными учреждениями; 5) попечение о развитии местно й торговли и промышленности и множество других задач. Земс кие и городские органы самоуправления не подчинялись местной правител ьственной администрации, однако свою деятельность осуществляли под ко нтролем бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. В пред елах своих полномочий земские и городские органы самоуправления были с амостоятельны. Таким образом, существовало две системы управления на местах: государст венное управление и земское (городское) управление. При Александре III были пересмотрены и Поло жение о земских учреждениях (1890 г.), и Городовое положение (1892 г.). Система местное самоуправления на основе данных пересмо тренных Положений включала следующие структурные элементы. Органами г убернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа. Собрание состояло, под председательством губернского п редводителя дворянства, из гласных (29-62 чел.). Собрание созывалось раз в год на 20 дней, но губернатор мог при необходимости продлить этот срок, а также провести чрезвычайные земские собрания. Губернская управа состояла из председателя и двух членов, избираемых собранием. Избранными могли быть не только глас ные земского собрания, но и все, имеющие право участия в земских избирате льных собраниях. Земские учреждения уездов включали земское собрание и земскую управу с учреждениями при ней. Земское собрание уезда состояло из земских гласны х и собиралось ежегодно на сессию на 10 дней, этот срок мог быть продлен губ ернатором. Уездная земская управа являлась органом управления уездног о земского самоуправления. Избиралась она аналогично порядка избрания губернской управы. Для осуществления своих функций земским орга нам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а та кже вводить натуральные повинности (по содержанию дорог, препровождени ю арестантов и др.). Земские сборы устанавливались: с недвижимого имущест ва, с документов на право торговли, с проезжающих по земским дорожным соо ружениям. Органы городского самоуправления включали городскую думу под председа тельством городского главы и городскую управу. Компетенция органов гор одского самоуправления в общем не отличалась от компетенции земств: на н их возлагалось удовлетворение потребностей населения, издание обязате льных для местных жителей постановлений по противопожарным, санитарны м вопросам и др. Городские думы устанавливали сборы: с недвижимого имуще ства, с промысловых свидетельств, с заведений трактирного промысла и др. Правительственная администрация в лице губернатора осуществляла надз ор за земским и городским самоуправлением. Специальным органом админис тративного надзора за земскими и городскими органами самоуправления я влялись губернские по земским и городским делам присутствия. На уровне волостей, отдельных сельских поселений действовали органы кр естьянского самоуправления – сельский сход и сельский староста. Они за нимались вопросами владения земли, хозяйственными делами, вопросами о с емейных разделах и др. Органами надзора за крестьянскими учреждени ями являлись земские начальники 1 1 См.: Лазаревский Н.И. Указ. соч. С. 270-274. . Поп ытку провести реформу местного самоуправления предприняло после февра льской революции 1917 г. Временное правительство, приняв 21 мая 1917 г. закон о зем ской реформе. Предполагалось, в частности, ввести земское самоуправлени е на волостном уровне. Однако осуществить эту реформу в полной мере не уд алось. П осле Октябрьской революции в сфере организац ии государственного управления, включая и местное самоуправление, прои зошел коренной перелом. Волевым решением партии большевиков были слома ны все старые, исторически сложившиеся структуры управления, а взамен бы ли созданы новые, отвечающие канонам пролетарской революции. В качестве основополагающего принципа при строительстве социалистического госу дарственного управления был провозглашенный В.И. Лениным «демократиче ский централизм». Именно на этой основе строилась вся организация госуд арственно го управления . Сложилось мнение о том, что местного самоуправления в советский период не существо вало. Однако это не так, поскольку самоуправленческие начала были органи чно присущи Советам, в частности, если брать самый нижний, «местный» уров ень власти. Особенность советской формы самоуправления заключалась в том, что орга ны, его осуществляющие, составляли единую систему централизованной гос ударственной власти. Государственные начала в этот период времени были очень сильны, причем парадокс состоял в том, что огосударствление общест венной жизни происходило наряду с тезисами об отмирании функций госуда рства при переходе к коммунистическому обществу. Служба в органах местн ого самоуправления носила название государственной, отдельной от не е муниципальной сл ужбы не существовало. Конечно, при такой системе местные органы власти решали вопросы местног о значения. Однако в данной модели не было главного – самостоятельности , финансовой независимости местных органов власти от вышестоящего звен а. Здесь местный уровень полностью зависел от финансовых и материальных ресурсов, выделяемых вышестоящими инстанциями. Практически отсутствов ала инициатива снизу, которая является главным условием для осуществле ния самоуправления. Выборы в местные Советы народных депутатов носили зачастую формальный характер. Реальная власть на местах принадлежала Коммунистической пар тии, которая в определенном смысле срослась с государственным механизм ом и по существу являлась своего рода монстром, проникшим во все сферы жи зни общества. В качестве мировоззренческой основы при советском типе вл асти был патернализм (от лат. pater – отец), который выступал в качестве принц ипа опеки и попечительства. «Патернализм как принцип попечительства, оп еки в советском государстве предполагал, что за все происходящее в стран е в целом, в каждом регионе, в каждом населенном пункте отвечает государс тво» 1 1 См.: Подсумкова А. А. Тенденция отчуждения власти от населения и пути ее продления на местн ом уровне //Актуальные вопросы научных исследований. Вып. 2. Ч. 1. Саратов, 1998. С . 152. . В развитии организационных основ местного самоуправления в Российской Федерации можно выделить три периода. 1. Первы й период охватывает время с 1990— 1991 гг. по осень 1993 г., до начала процесса реформирования местного самоуправ ления. Переход к организации власти на местах на началах самоуправления, начавшийся в 1990-1991 гг., имел в своей основе организационную структуру, формы работы, слож ившиеся в нашей стране за более чем 70-летний период ее развития после 1917 г. В соответств ии с Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. местны ми органами власти в районах, городах, районах в городах, поселках, сельсо ветах являлись соответствующие Советы народных депутатов. Органами уп равления названных выше административно-территориальных единиц высту пала местная администрация, осуществляющая исполнительно-распорядите льные функции. До принятия Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФС Р» от 6 июля 1991 г. органом управления являлся исполнительный комитет, форми руемый соответствующим Советом, подотчетным и подконтрольным ему. В соо тветствии с Постановлением Верховного Совета РСФСР от 6 июля 1991 г. о Порядк е введения в действие Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» 2 2 См.: Ведомости Съезда н ародных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1011. полномочия исполнительного комитета прекращались с момента вст упления в должность главы соответствующей местной администрации. Местные Советы народных депутатов - представительные органы местного с амоуправления - избирались населением на основе всеобщего, равного и пря мого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет. Законо дательство о выборах устанавливало следующие предельные нормы численн ого состава местных Советов: - в районный Совет - до 75 депутатов; - в городской Совет городов краевого, областного, окружного подчинения - до 200 депутатов; - в районный в город е Совет - до 100 депутатов; - в районные в город ах Москве и Ленинграде - до 200 депутатов; в поселков ый, сельский Совет - до 50 депутатов. В пределах этих норм по предложениям соответствующих Советов или их пре зидиумов конкретное число избирательных округов для выборов определял ось вышестоящим Советом или его президиумом 1 1 См.: Закон РСФСР о выборах народных депутатов ме стных Советов народных депутатов РСФСР //Ведомости Верховного Совета РС ФСР. 1989. № 44. Ст. 1306. . Основной формой работы местного Совета являлась сесс ия. Сессии местного Совета созывались его председателем, который избира лся Советом на сессии из числа депутатов тайным голосованием на срок пол номочий Совета. Председатель Совета был подотчетен Совету и мог быть в любое время отозв ан путем тайного голосования на сессии. Председатель Совета подписывал решения, принимаемые Советом на сессии. Очередные сессии Совета созывал ись не реже двух раз в год. Законодательство предусматривало возможност ь созыва и внеочередных сессий. Совет из числа депутатов избирал постоянные комиссии на срок своих полн омочий для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относ ящихся к ведению Совета, а также для содействия проведению в жизнь его ре шений и иных нормативных актов государственных органов и осуществлени я в пределах Совета контроля деятельности местной администрации, предп риятий, учреждений и организаций. Совет мог образовывать и временные ком иссии. Постоянные и временные комиссии были ответственны перед избравш им их Советом и ему подотчетны. Основной формой работы местного Совета являлась сессия. Сессии местног о Совета созывались его председателем, который избирался Советом на сес сии из числа депутатов тайным голосованием на срок полномочий Совета. Пр едседатель Совета был подотчетен Совету и мог быть в любое время отозван путем тайного голосования на сессии. Председатель Совета подписывал ре шения, принимаемые Советом на сессии. Очередные сессии Совета созывалис ь не реже двух раз в год. Законодательство предусматривало возможность с озыва и внеочередных сессий. Для организационного и правового обеспечения деятельности Совета, ока зания помощи постоянным комиссиям и депутатам в подготовке необходимы х материалов Совет был вправе образовывать свой аппарат. Местна я администрация являлась органом управления. Она бы ла подотчетна соответствующему Совету, а также вышесто ящ им исполнительным и распорядительным орга нам в пределах их ко мпетенции. Соо тветствующий местный Совет утверждал структуру местной администрации , а также размер расходов на ее содержание. Воз главлял местную администрацию глава администрации. Он ру ководил деятельностью местной администрации и осущест влял св ои полномочия на принципах единоначал ия. Нео бходимо отметить, что становление местного самоуправления в Российской Федерации сопровождалось переходом от ис по лкомовско- коллегиальной формы исполнител ьной деятельности к принципу единоначалия в руков одстве местным исполните льным аппаратом. Ис полкомы в течение десятилетий подменяли Со ве ты: именно через них осуществлялась партийная монополия на реальное руководство местными делами. В соответствии с Зако ном РСФСР «О мест ном самоуправлении в Российской Федерации» 1 991 г. полномочия единоличного главы местной администрации за креплялись как его собственная компетенция, т.е. Закон об озн ачил личную ответственность главы админи страции за осуществл ение своей компетенции. Органы и структурные подразделения ме стной админ истрации по всем вопросам своей деятельности по дчинялись главе местной администрации. Глава местной а дминис трации в пределах своей компетенции из давал постановления и распоряжения. Сов ет мог отменить акты местной администрации, противореча щие законодательству и решениям Совета, принятым в пред ела х его компетенции. Данные решения глава местно й админист рации мог обжаловать в суде. 2. Принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. ознаменовало коренной п ерелом в сфере организации местных органов власти. В частности, ст. 12 Конс титуции юридически закрепляла положение о том, что органы местного само управления не входят в систему государственных органов власти. Это был ш аг в сторону децентрализации власти на местах. Теперь органы местного са моуправления де-юре приобрели собственный правовой статус, отличный от государственного 1 1 См.: Казаков С.А. Место муниципальной службы в систе ме государственно-служебных отношений: история и современность. «Право вая политика и правовая жизнь». 2001, №1. С. 178-179. . Таким обр азом, наступил второй период развития организационных основ муниципал ьной службы, который про должался по существу вплоть до вступления в силу Федерального закона « Об общих принципах организации местного самоуправ ления в Российской Ф едерации» от 28 августа 1995 г. 2 2 СЗ РФ. 1995. №35. Ст. 3506. Рефо рмирование местного самоуправления в этот период опи ралось прежде всего на указы Президента Российской Федераци и по вопросам местного самоуправления, изданные им до вступле ния в силу новой Конституции Российской Федерации в рамках тех полномочий, которые были определены Указом Презид ента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционно й реформе в Российской Федерации» 3 3 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №39. Ст. 3597. . Они установили по существу приоритет администрации в ее взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправлен ия. Это нашло свое выражение в следующем: а) главы мест ных администраций получили статус глав местного самоуправления; б) выборный представительный орган местного самоуправления созывался на свои заседания соответствующим главой местного самоуправления (гла вой администрации); в) решения, связанные с утверждением местного бюджета, расходованием фин ансовых средств, установлением или отменой местных налогов и сборов, при нимались выборным представительным органом местного самоуправления п о представлению и согласованию с главой местного самоуправления (главо й администрации); г) глава местного самоуправления вправе был выносить на местный референ дум проект положения (устава) о местном самоуправлении; д) глава мест ного самоуправления председательствовал на заседаниях выборного пред ставительного органа местного самоуправления и являлся главой соответ ствующей администрации 1 1 См.: Собрание актов Президента и Правительства Рос сийской Федерации. 1993. № 44. Ст. 4188; № 52. Ст. 5071. . Анализ правов ых актов субъектов Российской Федерации по вопросам организации местн ого самоуправления позволяет сделать сле дующие выводы, характеризующие организацию работы представительных ор ганов местного самоуправления в данный период: а) резко сокр атился численный состав представительных ор ганов местного самоуправления по сравнению с прежними мест ными Советами: он колебался от 5 до 25 представителей в зави сим ости от численности населения данной территории; б) предст авительные органы местного самоуправления стали именоваться по-разном у: собрание представителей, дума, мест ный Совет (например, в Омской облас ти), и др.; в) предст авители (депутаты) работали, как правило, на непо стоянной основе. Количество депутатов, работающих на по стоян ной основе, определялось представительным органом самостоя тельно; г) к ворум заседаний обеспечивался или двумя третями членов Собрания представителей от установленной для него числ енности (например, в Московской области), или более чем половиной членов данного органа самоупра вления (например, в Хабаровском крае) 1 1 Заседания представительного органа местного самоуправления могли созываться и по требованию половины избранных представителей (на пример, в Московс кой области). ( см. п. 2.7 Положения о местном самоуправлении в Московской области на перио д поэтапной конституционной реформы от 3 февраля 1994 г.). ; д) созыва л заседания представительного органа и представи тельствовал на них гл ава местного самоуправления. Он же под писыва л решения представительного органа местного самоуправ ления. Не исключалась возможность и избрания из числа пред ст авителей председателя данного представительного органа (на пример, в Ом ской области). Порядок ведения заседаний и при нятия решений регулирова лся регламентом и другими внутрен ними докум ентами представительного органа; е) полном очия данного представительного органа местного самоуправления конкре тизировались в Уставе соответствующей терри тории. Проект Устава вносил глава местной администрации. В случае отклонения представительным органом проекта Устав а глава местного самоуправления имел право в нести проект Устава на местный референдум; ж) г лава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могли быть членами соответствующего представительного органа местного самоупра вления. Пол ожение об основах организации местного самоуправления и Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента Рос сийской Федера ции от 20 октября 1993 г., предусматривало возможность образо вания органов местного самоуправления, форми руемых из пред ставителей органов местного самоуправления. Такие орган ы могли быть образованы в районах и даже в сельсоветах 1 1 См.: Собр ание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 44. Ст. 4188. . С принят ием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., развивающем конституционные положе ния о местном самоуправлении, начался новый этап в развитии местного самоуправления . Важнейшим ис точником муниципального права стран Европы является Европейская Харти я местного самоуправления 2 2 См.: СЗ РФ. 1998. №36. Ст. 4466. , разрабо танная и принятая Советом Европы по инициатив е постоянной Конференции местных и региональных органов власти в Европ е (в настоящее время — Конгресс мест ных и региональных властей Ев ропы). Хартия включает преамбулу, в которой излагаются цели г осу дарств — членов Совета Европы, подписавших Хартию, и три части. Преам була, в частности, содержит положение о том, что органы местного самоупра вления составляют одну из основ любого демократического строя, что суще ствование облеченных реальной властью органов местного самоуправлени я обеспечивает эффек тивное и, одновременно, приближенное к гражданину управление и что защита и укрепление местного самоуправления в различн ых европейских странах представляют собой значительный вклад в постро ение Европы, основанной на принципах демократии и де централизации влас ти. Часть I Хар тии называется «Конституционные и законодатель ные основы местного са моуправления». Она содержит 10 статей, в которых дается понятие местного с амоуправления, устанавлива ются принципы закрепления компетенции сам оуправления, за крепляются гарантии защиты территории местным самоупр авле нием, право местного самоуправления определять свои внутрен ние а дминистративные структуры, а также положение об услови ях осуществлени я полномочий на местном уровне, об источниках финансирования органов ме стного самоуправления, об админи стративном контроле за деятельностью органов местного самоуп равления. Хартия закрепляет право органов мест ного самоуправ ления на объединение и право на судебную защиту для обес пече ния свободного осуществления ими своих полномочий. Часть II Ха ртии — «Прочие положения» — устанавливает обя зательства государств, подписавших Хартию. Государство обязу ется соблюдать , по меньшей мере , дв адцать пунктов ч. I Хартии, в ч исле которых по меньшей мере десять должны быть выбраны из перечисленны х в ст. 12 ч. П. Часть II содержит с татьи, устанавли вающие, на какие органы распространяется действие Харт ии, и обязанность государств — членов Совета Европы направлять Гене ра льному секретарю Совета Европы всю необходимую информа цию о законодат ельных положениях и иных мерах, предпринятых д ля того, чтобы соответствовать Хартии. Часть III ус танавливает порядок подписания, ратификации и вступления в силу Хартии. Важную роль в обеспечении реализации Хартии играет Ко н гресс местных и региональных органов власти Европы. В структу ре Совет а Европы Конгресс занимает место непосредственно после Комитета Минис тров и Парламентской Ассамблеи. Конгресс — совещательный орган, в котор ом представлены местные и региональные органы , власти стран — членов Совета Европы. Работа Конгресса ведет ся в двух палатах: палате местных органов власти и палате регионов. Плена рные заседания Конгресса проводятся раз в год в Страсбурге. Конгресс ставит своей целью достижение следующих зад ач: обеспечение участия местных и региональных властей в достижении иде ала европейского единства; обеспечение членам местных и региональных советов возможности участия в р азработке европейской политики в рамках Совета Европы; помощь новым дем ократическим государствам в создании эффективных местных администрат ивных структур и др. Россия в 1996 г. вступила в Совет Европы, а в 1998 г. ратифициров ала Европейскую Хартию местного самоуправления. Ее делегация участвуе т в работе Конгресса местных и региональных органов власти Европы. § 3. Основные тенденции развития местного самоуправления в Р оссии на современном этапе . Направлен ие развития местного самоуправления предопреде ляется теми задачами, к оторые решаются муниципальными обра зованиями в соответствии с Консти туцией Р оссийской Ф едерации , Европейской Хар тией местного сам оуправления, законодательством о местном самоуправлении. Местное самоуправление в системе управления государс твом и обществом через самостоятельное решение вопросов местного зна ч ения выполняет следующие основные задачи: а) укрепляет осно вы народовл астия; б) способствует реализации принципов федера лизма; в) содействует развитию и интеграции гражданского обще ства, его институтов; г) стабили зирует политические отношения в государстве; д) содействует обеспечени ю основных жизненных по требностей и интересов населения. Государство п ризвано создать необходимые правовые условия для реализации конституц ионных принципов формирования и деятельности местного самоуправле ни я, самостоятельного решения населением всех вопросов местно го значени я, развития форм и институтов прямой демократии. Государствен ная политика в области развития местного само управления основывается на Конституции Р оссийской Ф едерации , Европейской Хартии местного самоуправления, общепризнанных принципах и нормах международного права, международны х договорах Р оссийской Ф едерации и находит свое вы ражение в федеральных законах, законах субъект ов Федерации и иных нормативных правовых актах в области мес т ного самоуправления. Основные положения государственной политики в облас ти раз вития местного самоуправления в Р оссийской Ф едерации , закрепляющие единую сис тему представлений о целях, приорит етных направлениях, зада чах и принципах политики государства в сфере р азвития местного самоуправления, а также о механизмах ее реализации, опр еделе ны Указом Президента Р оссий ской Ф едерации о т 15 октября 1999 г. «Об утверждении о сновн ых положений государственной политики в области разви тия местного сам оуправления в Российской Федерации» 1 1 См.: Российская газета от 21 октября 1999 г. . Согласно данному указу целью государственной полити ки в об ласти местного самоуправления является обеспечение дальнейше г о развития местного самоуправления и повышения эффективнос ти его деят ельности как необходимых условий становления эконо мически и социальн о развитого демократического государства. Для достижения указанной це ли эта политика должна быть на правлена: на обеспечение реализации конституционных прав граж дан на осуществление местного самоуправления; на создание условий для реализации конституционных п олно мочий органов местного самоуправления; на обеспечение государственных гарантий местного са моуправления. Государственная политика в области развития местног о самоуправления формируется и реализуется на основе соблюдения следу ющих принципов: единства целей, направлений, задач и механизмов реализ ации государственной политики; комплексный подход к реализации государственной пол итики взаимодействие и сотрудничество федеральных органов госу дарственной власти, органов государственной власти субъектов Р оссийской Ф едерации и органов местного самоуправ ления в процессе реализации го сударственной политики; преемственность государственной политики на разных этапах проведения муниципальной реформы; всесторонняя поддержка местного самоуправления со с тороны государства; невмешательство органов государственной власти в ко мпетен цию органов местного самоуправления; контроль со стороны государства за реализацией госуд арствен ными органами и их должностными лицами государственной полити ки. «Существование облеченных реальной властью органов местно го самоуправления, — гласит Европейская Хартия местного само у правления, — обеспечивает эффективное, и, одновременно, при ближенное к гражданину управление» . О рганы и должностные лица местного самоуправл ения должны нести ответственность перед населением, формы и порядок нас тупления которой опреде ляются нормами муниципального права. Местное самоуправление составляет важнейшую часть м еха низма управления, позволяющего оптимально сочетать интересы и прав а человека и интересы местные, региональные, общегосу дарственные. Конс титуция Р оссийской Ф едерации утверждает прио ритет прав и сво бод личности, которые должны определять смысл и содержа ние как органов государственной власти, так и выборных и других органов местного самоуправления. Местное самоуправление, укрепляя основы народовласт ия, со здавая условия жизнедеятельности людей, стабилизируя, полити чес кую систему, является важным механизмом обеспечения един ства страны. « Именно развитое местное самоуправление может быть одной из наиболее на дежных гарантий обеспечения целостности государства. Оно — тот цемент ирующий раствор, который скрепляет государственную целостность России . Муниципальная власть наиболее приближена к граждана м и занята прежде всего решением их повседневных, самых неотлож ных проб лем. Она прямо заинтересована в сильной в правовом от ношении федеральн ой власти, способной обеспечить более высо кие социальные стандарты жиз ни граждан и пресекать своеволие Региональных властей» 1 1 См.: Послание Президента Р оссийской Федерации Федеральному Собранию «О действенности государст венной власти в России». М., 1995. С. 31. . В рамках Совета Европы, членом которого является Росси йская Федерация, получил признание принцип субсидиарности – общий принцип институциональной организац ии власти и управления. Основополагающая идея, стоящая за принципом, зак лю чается в том, что политическая власть должна вмешиваться только в тех пределах, при которых общество и составляющие его группы, начиная от индивидуумов до семьи, местных общ ин и других боле е крупных групп, не в с остоянии удовлетворить различные потребности. Местное самоуправление представляет собой уровень п олитического участия и решения вопросов, наиболее приближенный гражда нину. Принцип же субсидиарности предполагает, что решения принимаются к ак можно ближе к гражданину. Все, что можно решить на местах, не должно пер едаваться на вышестоя щий уровень власти. При этом ответственность орга нов местного самоуправления должна определяться с учетом экономически х, финансовых и иных возможностей. Ведь не все местные сообщест ва одного и того же уровня из-за неравенства условий могут в рав ной мере решать сво и проблемы. В соответствии с принципом суб сидиарности финансово слабые местные сообщества должны быть защищены путем создания механизмов фин ансового перераспре деления. Особое значение для принципа субсидиарности имеет ст . 4 Ев ропейской Хартии местного самоуправления, согласно которой «при де легировании полномочий каким-либо центральным или региональным органо м власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям». Кро ме того, при планиро вании и принятии любых решений, непосредственно кас ающихся органов местного самоуправления, центральным органам власти н еобходимо консультироваться с местными органами, насколько это возмож но, делая это заблаговременно и в соответствующей форме. Можно заключить, что проблемы распределения полномоч ий между местными и вышестоящими органами власти, приближе ния, насколь ко это возможно, процесса принятия решений к граж данину, взаимодействи я и сотрудничества между различными уровнями власти, участия местных вл астей в определении их соб ственных полномочий, решение которых предпол агает реализация принципа субсидиарности, определяют важное направлен ие развития муниципального законодательства в нашей стране. « Самостоятельность местного самоуп равления в пределах его полномочий и негосударственный статус его орга нов, — констати руется в Федеральной программе государственной поддер жки местного самоуправления, утвержденной постановлением Прави тельс тва Р оссийской Ф едерации от 27 декабря 1995 г., — требуют перехода от центра лизованного руководства их деятельность ю со стороны государст венных органов исполнительной власти к законода тельному регу лированию, методической поддержке местного самоуправле ния и формированию органами государственной власти субъектов Феде рац ии эффективной системы контроля за соответствием федераль ному законо дательству и законам субъектов Федерации решений, принимаемых органам и местного самоуправления » 1 1 СЗ РФ. 1996. №2. Ст. 121. . Конституция Р оссийской Ф едерац ии , Федеральный з а кон от 28 августа 1995 г. «О б общих принцип ах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2 2 См.: Российская г азета от 01 сентября 1995 г. значительно р асширили полномочия субъектов Феде рации в области правового регулирования вопросов местного самоуправле ния. Центр тяжести правового регулирова ния местного самоуправления см естился на уровень субъектов Фе дерации, которые должны принять достато чно большое количест во законодательных актов, затрагивающих многие сф еры органи зации и деятельности местного самоуправления. В силу этого о со бое внимание на федеральном уровне должно быть уделено созда нию сис темы правовых гарантий, обеспечивающих защиту прав и интересов местног о самоуправления от необоснованного вмеша тельства в их деятельность о рганов государственной власти. Сис тема гарантий должна обеспечивать о рганизационную самостоя тельность местного самоуправления, их эконом ическую самостоя тельность в решении всех вопросов местной жизни, реаль ное рав ноправие муниципальных образований во взаимоотношениях между собой и с государственными органами. Наряду с форм ированием правовой основы местного самоуправ ления, закреплением его п равовых гарантий, разграничением фи нансовых и материальных средств ме жду федеральными органами государственной власти, органами власти суб ъектов Федерации и органами местного самоуправления важную роль в разв итии ре ального и эффективного местного самоуправления играет создани е системы кадрового и информационного обеспечения местного самоуправл ения. Объективной потребностью правового обеспечения мест ного самоуправления является развитие муниципального права. Формирование и развитие местного самоуправления, муници пального права в Российской Федерации осуществляется с учетом н е только отечественного опыта организации местной власти, но и под значи тельным влиянием зарубежного муниципального опыта. Особое значение дл я становления и развития местного самоуправления, его правового регули рования имеет Европейская Хартия местного самоуправления. Во-первых, в н ей, как уже говорилось , обобщен евр опейский опыт, который может быть использован России. Во-вторых, Хартия п оказывает роль местной демократии, местного самоуправления в управлен ии государством и общест вом, которое выступает в качестве одной из осно в демократическо го, правового государства. Развитие местной демократи и, местно го самоуправления обеспечивает стабильность в обществе, привл е чение граждан к решению вопросов их жизнедеятельности. В-тре тьих, Харт ия закрепляет принципы организации местной власти, которые обязательн ы и для России — члена Совета Европы. Иными словами, муниципальные образ ования получили (кроме федеральных гарантий своих прав) и международные гарантии. Наконец, Хартия — это документ, который отражает ценности, объ единяющие народы всех государств. Благодаря ей возмож ность эффективно взаимодействовать получили не только государ ства, их центральные орга ны, но и население, граждане в лице своих органов местного самоуправлени я. Таким образом, Хартия дает мощный толчок развитию местной демократии в Р оссийской Федерации, поиску наиболее оптималь ных и эффективных форм са моуправления с учетом европейского опыта. Глава 2 . Прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности орган ов и должностны х лиц местного самоуправления. § 1. Истори я возникновения и разви тия прокурорского надзора за органами муниципаль ного управления. История создания, формирования какого-либо государстве нного органа помогает лучше понять: - во-п ервых, историческое предназначение этого органа, его место в системе ины х государственных органов; - во-в торых, историческую необходимость выполнения функций, возложенных на э тот орган: - в-тр етьих, изучая историю того или иного государственного органа, можно в со временных условиях принять меры законодательного и организационного х арактера, направленные на повышение эффективности деятельности этого органа. В отличие от судо производства, зародившегося в далеком прошлом, прокурорский надзор в ме ханизме государственности возник сравнительно недавно. Впервые прокур атура появилась во Франции при короле Филиппе IV в 1302 году как орган Предста вительства интересов монарха. Термин «прокурор» стал применяться лишь в начале XVIII века. При этом функции прокуратуры с момента ее возникновения не сводились к сфере чисто правовой. Прокурор, как утверждал русский ист орик В.И. Веретенников , «является в точн ом и полном смысле глазами короля, чере з посредничество которых король может следить за правильностью хода вс его государственного механизма» См.: Веретенников В.И. Очерки истории ген еральной прокуратуры России доекатерининского времени. Харьков 1915. С. 67. . Во исполнение э тих обязанностей генерал-прокурор «всегда и во всем» защищал интересы к оролевской короны, наблюдал за назначениями королевских чиновников, оц енивая , насколько они удовлетворяют пр едъявляемым им требованиям, наблюдая за делами религии и церкви. Прокурор имел право вникать в деятельность по оформлению судебной проц едуры. При всем этом значительное место в деятельности прокуратуры Фран ции, как, в дальнейшем и в России, занимала обязанность фискалата, то есть обеспечение интересов казны (фиска). Поскольку суд в то время был одним из главных источников взыскания налогов, прокурор должен был заботиться о том, чтобы доводить всевозможные проступки граждан до сведения суда, а т акже о выгодном для государства решении См.: Полное собрание законов Российской империи . №2231 . П.д. . Прокуратура Франции послужила прообразом прокуратуры России и до наст оящего времени является эталоном прокуратуры западных стран. Созданию прокуратуры Россия обязана П етру I, который четко обозначил функции этого органа: осуществление конт роля за соблюдением законности в деятельности центральных и местных ор ганов государственной власти. В Указе от 27 апреля 1722 года царь назвал главу прокуратуры – генерал-прокурора «оком государевым» и «стряпчим о дела х государственных». Петр I очень тщательно подходил к выбору первого ген ерал-прокурора. Им стал известный в истории России государственный деят ель – П.И. Ягужинский. Генерал - прокурор непосредственно на д зирал за тем, чтобы высший государстве нный орган – Сенат действовал только на основании прав а . Ему подчинялись обе р-прокурор, прокуроры коллегий Сената, провинций. Сам Сенат был непосред ственно подчинен только царю. Прокуратура надзирала за законностью деятельности и других государств енных органов и структур. Она вела наблюдение за интересами казны, надзо р по арестантским делам, за местами содержания заключенных под стражей. Подчеркивая это обстоятельство, видный российский государственный дея тель, бывший министр юстиции, генерал-майор Н.В. Муравьев свидетельствов ал, что в Росси и «прокуратура с момента ее создания (1722г) и до судебных реформ Александра II (60-е годы XIX) была преимущес твенно органом общего (административного) надзора, а собственно судебна я обвинительная или исковая давность… составляла лишь одно из частных д ополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначит ельное на практике” См.: Мура вьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Т.1. Прокура тура на Западе и в России . М ., 1889. С. 134. . Следовательно, первоначальной целью создания прокуратуры в России был о учреждение общего надзора, то есть надзора за законностью деятельност и государственных органов и должностных лиц и принимаемых ими правовых актов. Наряду с этим, прокуратура занималась надзором за соблюдением законнос ти органами предварительного расследования, сыска, осуществляла подде ржание государственного обвинения в суде. Прокуратура утратила свои общенадзорные полномочия лишь в результате судебной реформы в 1864 году. При этом учитывались не интересы государства, а амбиции отдельных влият ельных властных структур, всесильной администрации, которой деятельно сть прокуратуры в области надзора за законностью мешала творить произв ол. Именно поэтому утрата прокуратурой своей общенадзорной функции рассма тривалась многими российскими политиками, государствоведами, судебным и деятелями как существенный порок реформы. После убийства царя Александра II (1 марта 1881 года) в период царствования Але ксандра III принимаются меры к усилению судебной репрессии в отношении ре волюционно настроенных масс; существенно ограничиваются полномочия су да присяжных и, наоборот, расширяется сфера коронного суда. Рескриптом Александра III учреждается комиссия, которая в течение шести л ет работала над проектом по усилению прокурорского надзора, о превращен ии прокуратуры в сугубо карательный орган. Эта сторона деятельности про куратуры особенно отчетливо проявилась после революции 1905 года. Дореволюционный институт российской прокуратуры был упразднен Декрет ом СНК РСФСР №1 от 24 ноября 1917 года «О суде» со следующей формулировкой: «Упразднить доныне существовавшие институ ты судебных следователей, прокурорского надзора…». В первые годы становления Советской власти функции надзор а за соблюдением законности распределялись между рядом органов: ВЦИК, СН К, Наркомюст, Рабоче-крестьянская инспекция, местные Советы, ВЧК и другие. Однако, укрепление государства, переход к мирной жизни, развитие граждан ского оборота, введение новой экономической политики побуждали к совер шенствованию и созданию наиболее оптимальных органов государственной власти, государственного управления, иных властных структур. Тогда и вст ал вопрос о создании прокуратуры как органа, главной задачей которого яв ляется надзор за соблюдением законности, с тем, чтобы ни одно решение ни о дной местной власти не расходилось с законом. Задача обеспечения единой законности требовала наделе ния прокуратуры такими свойствами, принципами, как единство, централиза ция, независимость от местных органов власти и управления. Датой создания прокуратуры РФ следует считать 28 мая 1922 года, к огда сессия ВЦИК утвердила Положение о прокурорском надзоре в РСФСР. Про изошло это 200 лет спустя после учреждения Петром I прокуратуры в России. Да нным Положением на прокуратуру возлагалось: 1) осуществление от имени государства надзора за законностью де йствий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и ин ых частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного прес ледования против виновных и опротестования нарушающих закон постановл ений; 2) непосредственное н аблюдение за деятельностью следственных органов в области раскрытия п реступлений, а также за деятельностью органов государственного полити ческого управления; 3) поддержание обвине ния в суде; 4) наблюдение за прав ильностью содержания заключенных под стражей. Таким образом, у же первый законодательный акт о прокуратуре наметил все четыре основны е направления прокурорского надзора, получившие затем наименование от раслей надзора. В дальнейшем функция прокуратуры в суде подверглась изменению. Так на ос новании принятых в 1924 году «Основ судоустройства Союза ССР и союзных респ ублик», на прокурора возлагался надзор за законностью судебной деятель ности. Органы прокуратуры республик получили право опротестования в ка ссационном и надзорном порядке приговоров, решений и определений судов союзных республик. Прокуратура РСФСР создавалась в составе Наркомата юстиции (НКЮ) во главе с наркомом юстиции, который являлся одновременно и Прокурором республи ки (с 1928 года Прокурор республики стал заместителем наркома юстиции). В сос таве НКЮ был образован отдел прокуратуры, подчиненный непосредственно Прокурору республики. Один из помощников Прокурора республики возглав лял военные прокуратуры. В непосредственном подчинении Прокурора республики находились губерн ские прокуроры, которые не подчинялись местным властям. В уездах действо вали помощники губернских прокуроров. Таким образом, с момента образования прокуратура была централизованна лишь в пределах союзных республик. Централизация же в пределах СССР была осуществлена значительно позднее. На прокуратуру Верховного Суда СССР возлагалось: 1) наблюдение с точки зрения Конституции СССР и общесоюзного законодател ьства за законностью постановлений союзных наркоматов и других центра льных учреждений СССР, постановлений ЦИК союзных республик и их президи умов; 2) наблюдение за законностью действий ОГПУ; 3) надзор за законностью судебных решен ий Верховного Суда СССР и наблюдение за правильным и единообразным прим енением общесоюзного законодательства в практике судебных учреждений СССР и союзных республик. Как видно, Прокуратура Верховного Суда ССР осуществляла надзор за закон ностью деятельности центральных органов союзных республик, но при этом не возглавляла республиканские органы и не руководила ими. Положение изменилось с принятием ЦИК и СНК СССР 20 июня 1933 года постановлен ия об образовании Прокуратуры СССР, а 17 декабря 1933 года соответствующего П оложения о ней, которым упразднялась Прокуратура Верховного Суда СССР См.: Собрание За конодательства 1933 г. № 40. Ст. 239. . Согласно П оложени ю П рокуратура СССР осущ ествляла: 1) надзор за соответс твием постановлений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР, союзн ых республик и местных органов власти Конституции СССР и постановления м Правительства СССР; 2) наблюдение за прав ильным и единообразным применением законов судебными учреждениями сою зных республик, опротестование и приостановление исполнения решений в сех судов; 3) возбуждение уголов ного преследования и поддержание государственного обвинения во всех с удах на территории СССР; 4) надзор на основе ос обого Положения за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции, и справительно-трудовых учреждений; 5) общее руководство деятельностью прокуратур союзных республик. Прокуратуру Со юза возглавлял Прокурор СССР, назначенный ЦИК СССР и заместитель, утверж даемый Президиумом ЦИК СССР. Указания и распоряжения прокурора СССР был и обязательны для всех органов прокуратуры. Прокуроры союзных республи к назначались и отзывались Прокурором СССР по согласованию с ЦИК союзны х республик. При Прокуроре СССР действовали старшие помощники и помощники, а также сл едователи по важнейшим делам. В прокуратуру Союза вошли Военная прокуратура, находившаяся ранее в сос таве Прокуратуры Верховного Суда СССР, а также железнодорожная прокура тура, подчинявшаяся до этого республиканским прокураторам. В 1934 году в со ставе Прокуратуры СССР была образована водная транспортная прокуратур а. На этом централизация прокурорской системы не была завершена, так как пр окуратуры союзных республик входили в структуру республиканских нарко матов юстиции, и прокуроры, являясь наркомами юстиции, подчинялись еще и правительству. Таким образом, сохранился пагубный для прокуратуры прин цип двойного подчинения. Завершение централизации прокурорской системы произошло лишь после пр инятия постановления ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 года «Об образовании Народ ного комиссариата юстиции СССР». Этим постановлением прокурорско-след ственные органы союзных республик выделялись из наркоматов юстиции ре спублик и передавались в непосредственное подчинение Прокурора СССР. В 1936 году была принята Конституция СССР, которая посвятила суду и прокура туре специальную девятую главу. В ней были закреплены принципиальные по ложения организационного построения прокуратуры как единой централиз ованной системы во главе с Генеральным прокурором СССР, осуществлявшей свои функции по надзору за законностью и организацией борьбы с преступн остью, независимо от местных органов. А 24 мая 1955 года Президиум Верховного Совета СССР утвердил Положение о прок урорском надзоре в СССР, в котором была осуществлена кодификация норм, у станавливающих порядок образования и структуру органов прокуратуры, а также основные полномочия прокуроров в различных видах надзорной деят ельности. Также определялись обязанности участников прокурорско-надзо рных отношений См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1956 г. №1. Ст. 20. . Указом от 14 декабря 1996 года было утверждено Положение о военной прокурату ре. Положение от 24 мая 1955 года действовало почти четверть века, пока не было за менено Законом о прокуратуре СССР от 30 ноября 1979 года, принятым в соответст вии с главой 21 Конституции СССР от 1977 года. Конституция, а за ней и Закон определили специфику и характерные черты п рокурорского надзора, дали широкий типовой перечень субъектов, на котор ых распространяется надзор прокуратуры. Сама прокуратура провозглашае тся как единая централизованная система, возглавляемая Генеральным пр окурором СССР. Особо выделен принцип независимости прокуратуры от мест ных органов. Четко сформулирован порядок назначения и сроки полномочий прокуроров всех звеньев прокурорской системы. Фактическое аннулирование союзного законодательства в связи с подписа нием так называемого Беловежского соглашения обусловило необходимост ь принятия целого ряда российских федеральных законов, одним из которых и был Федеральный з акон «О прокуратуре Р оссийской Ф едерации » от 17 ян варя 1992 г . 1 1 См.: Росс ийская газета от 18 февраля 1992 г. В точном с оответствии с Конституцией РСФСР 1978 года, указанный Феде ральный з акон подтвердил незыблемость верховенства з аконности в стране, предусмотрел, что прокуратура осуществляет надзор з а исполнением законов, принимает меры, направленные на устранение их нар ушений и привлечение виновных к ответственности, осуществляет уголовн ое преследование. Выполнению этих задач способствует построение проку ратуры как единой централизованной системы, осуществляющей свои полно мочия независимо от органов государственной власти и управления, общес твенных и политических организаций. Независимость прокуроров гарантир уется запрещением какого-либо вмешательства в осуществление прокурорс кого надзора. Требования прокуроров, вытекающие из их полномочий, подлежат безусловн ому исполнению должностными лицами и гражданами. Их неисполнение влече т за собой предусмотренную Федеральным з аконом ответственность. Принятая 12 декабря 1993 года Конституция Р оссийс кой Ф едерации , в отличие от ране е действовавшей, посвятила прокуратуре в разделе «Судебная власть» лиш ь одну статью – 129. Такое решение не очень удачное. Однако данная статья со держит одно из важнейших положений, характеризующих организационные о сновы прокуратуры. Согласно, определения этой статьи, прокуратура Российской Федерации составляет единую централи зованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Г енеральному прокурору Российской Федерации . Оговорено также, что «полномочия, организация и порядок деятельности п рокуратуры Российской Федерации определяют ся федеральным законом». Таким и является Федеральный з а кон от 17 января 1992 г . «О прокуратуре Российской Ф едерации» с внесением в него изменениями и дополнениями о т 17 ноября 1995 г. 1 1 См.: Российская г азета от 25 ноября 1995 г. , от 10 февраля 1999 г. 2 2 См.: Российская газета от 17 февраля 1995 г. , от 19 но ября 1999 г. 3 3 См.: Сборник федеральных конституционных законов и законов Российской Феде рации. 1999, №18. и от 2 января 2001 г. 4 4 См.: Российская газета от 5 января 2000 г. § 2. Соблюдение законности как предме т прокурорского надзора . Надзор за точным и единообразным исполнением законов явля ется единственным предназначением органов прокуратуры. Прокуратура и является тем единственным государственным органом в стране, который вы полняет эти функции. Почему так важно создать режим законности в государстве ? Ответ один: только при строгой дисциплине и самодисциплине, высокой отв етственности за порученное дело, при неуклонном соблюдении предписани й закона можно создать внутренне сильное, монолитное государство, котор ое способно отстоять свою независимость и обеспечить права и законные и нтересы своих граждан, их благосостояние. Прокурорский н адзор представляет собой одну из самостоятельных форм государственной деятельности наряду с другими ветвями власти: законодательной, исполни тельной и судебной. На это обстоятельство прямо указывает Федеральный з акон «О прокуратуре Р оссийской Ф едерации ». Органы прокуратуры осуществляют полномочия в пределах своей ко мпетенции независимо от федеральных органов государственной власти, о рганов государственной власти субъектов Ф едерации , органов местного самоуправления, общественных объеди нений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами (п. 2 ст. 4 Федерального з акона). Прокуратура в механизме го сударства выполняет особую, свойственную только ей функцию и не по своем у генезису, ни по характеру полномочий не входит в структуру власти, упра вления или правосудия. Правосудие и прокурорский надзор – самостоятел ьные виды государственной деятельности, осуществляемые в специфическо й форме разными, не подчиненными друг другу органами. Для уяснения сущности и специфики прокурорского надзора следует огран ичить его от других видов надзора и контроля, осуществляемого иными орга нами государственной власти. Дело в том, что контроль за законностью воз ложен на различные органы власти и управления. Применяя термин «контрол ь», мы имеем в виду, что он объемнее, полнее надзора, поскольку включает в с ебя и возможность соответствующего вышестоящего и контролирующего орг ана не только наблюдать за законностью и ставить вопрос об устранении н арушений, но и устранять их своей властью. Такими полномочиями обладают, например, органы территориаль ной государственной власти и управления, осуще ствляя контроль за соблюдением законности всеми государственными орга нами, общественными организациями и гражданами , действующими на соответствующей территории. Такой контроль в озложен также на различные государственные, межведомственные инспекци и (автомобильные, санитарные, торговые, атомного, горного, котлонадзора и т.д.). Прокурорский надзор отличают от контроля вышеуказанных органов следую щие черты. Прокуратура не обладает никакими административными функциями, поэтому не вмешивается непосредственно в оперативно-хозяйственную и организа торскую деятельность органов, за законностью действий которых она осущ ествляет надзор, и, наконец, не подвергает деятельность и акты соответст вующих органов государственного управления оценке с точки зрения сиюм инутной целесообразности, а лишь осуществляет надзор за тем, чтобы госуд арственные органы, общественные организации, должностные лица и гражда не не нарушали закон. Вскрыв нарушение, прокуратура сама его не устраняет, а переда е т дело на рассмотрение суда, либо соответствующе го государственного органа Исключением из этого общего правила является надзор прокуратуры за исп олнением закона при расследовании уголовных дел и частично при надзоре за органами, исполняющими уголовные наказания . Здесь прокурор обладает властными полномочиями и сам своей в ластью может устранить выявленные нарушения закона 1 1 См.: Соломичев В.И. Прокурорский надзор за исполнением законов орга нами, осуществляющими дознание и предварительное следствие. М., 1997. С. 52. . Существенным отличием прокурорского надзора является и то, что он осуще ствляется от имени федерального государства, поэтому имеет самые широк ие границы, распространяется на все федеральные министерства и ведомст ва, представительные и исполнительные органы государственной власти с убъектов Р оссийской Ф едерации , органы местного самоуправления, военного упр авления , т.е. прокуратура осуществляет наравне с другими , но прежде всего общий надзор, о чем мы поговорим далее . П ри этом предметом и объектом надзора может быть и деятельность контроли рующих органов. Таким образом, прокуратура ввиду специфики своей деятельности и структ уры объединяет усилия контролирующих органов: местных, региональных и ц ентральных, а также деятельность органов исполнительной власти – феде ральных и региональных, поскольку прокурор осуществляет надзор за испо лнением всех законов, действующих на территории России. Это особенно важ но, когда в стране резко увеличилось количество субъектов законотворче ства. В этих условиях ни одна иерархическая структура органов исполните льной власти не может оптимально функционировать при наличии только ко нтроля вышестоящих органов за исполнением законов нижестоящими учреди телями. Такой контроль дополняется надзором за соответствием законам д еятельности, а также правовых актов каждого звена данной структуры, осущ ествляемым соответствующим по уровню органом единой централизованной прокурорской системы. Взаимодействие ведомственного контроля и прокур орского надзора остается надежным средством обеспечения законности в стране. Прокуратуру, в известной мере, можно рассматривать как системооб разующее, саморегулируемое ядро государственного контроля. Надзирая в пределах своей компетенции за исполнением законов контролирующими ор ганами, она консолидирует и активизирует их деятельность, способствует преодолению местных и ведомственных влияний на них, воздействия кримин альных структур, их очищению (в том числе путем привлечения к уголовной о тветственности) от недобросовестных и коррумпированных чиновников. Для того чтобы прокурорский надзор за точным и единообразным исполнени ем законов осуществлялся в полном объеме, необходимо дать правильное оп ределение понятия законности как социального явления. Отдельные правоведы сводят понятие законности лишь к законам и подзако нным актам, не учитывая того, что это лишь один из элементов, составляющих содержание законности. К чему это привод ит на практике? Когда надо усилить борьбу с каким-либо нарушением закона, сразу же стано вится вопрос об изменении действующего закона или о внесении в него допо лнений. Далее закон «совершенствуется», а положение с его соблюдением не изменяется. Е сли законы не будут реаль но проводиться в жизнь, оставая сь только на бумаге, воля законодателя останется только пожел анием. Поэтому исполнение закона является непременным условием соблюд ения закон н о сти . Каждое г осударство создает систему гарантий, обеспечивающих исполне ние законов. Наиболее существенной гарантией является прокурорский на дзор за точным и единообразным исполнением законности. Это также являет ся составным элементом понятия законности. Наконец, г осударство устанавливает ра зличного рода ответственность за допущенное нарушение закона в зависи мости от степени опасности нарушения. Ответственность может быть уголо вной, административной, дисциплинарной или материальной, но она должна н еотвратимо наступить. Известно, что безнаказанность ведет к совершению еще более опасных нарушений закона. Таким образом, содержание понятия законности образуется из следующих э лементов: - законы и подзаконные акты; - исполнение законов т. е. проведение их в жизнь; - надзор за точным и ед инообразным исполнением законов; - ответственность за д опущенное нарушение законов. Поэтому, когда ре чь идет об укреплении законности, государство, его органы власти и управ ления должны разработать меры в направлениях совершенствования законо дательства, усиления деятельности органов исполнительной власти, акти визации прокурорского надзора, усилении ответственности за допущенное нарушение закона. Только комплексный подход к решению этих проблем позв олит успешно создать режим законности в государстве. Право и законно сть необходимо рассматривать как мощный социальный регулятор, обеспеч ивающий решение сложных политических, экономических, социальных, нацио нальных и культурных проблем. Законность в нашем государстве - это мощны й организующий и дисциплинирующий фактор, требующий строгого соблюден ия государственной и трудовой дисциплины, четкого выполнения каждым св оих обязанностей, способствует росту активности граждан и в то же время удерживает их от произвола и беззакония 1 1 См.: Стари лов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правов ое исследование. Воронеж, 1996. С. 43-44. . Важное значение в укреплении законности принадлежит Конституции Росс ийской Федерации . Принцип законности обозначен Консти туцией как непременное условие жизни нашего общества, успешной деятель ности государственных органов, различного рода общественных образован ий, должностных лиц и поведения граждан. В статье 15 Конституции провозгла шено, что органы государственной власти, органы местного самоуправлени я, должностные лица, граждане и их о бъединения обязаны с облюдать Конституцию и законы. Забота государства, его законодательных и исполнительных органов по ук реплению законности проявляется в следующем: - в совершенствов ании действующего законодательства и расширении сферы правового регул ирования в соответствии с уровнем развития правового государства; - в совершенствовании гарантий законности, как общегосударственных, так и правовых; - в принятии мер по совершенствованию деятельности органов суда, прокура туры, внутренних дел и иных правоохранительных органов; - в мобилизации широкой общественности на борьбу с преступностью и иными правонарушениями, на преодоление других негативных явлений. Все это вместе вз ятое должно способствовать процессу формирования правового государст ва, обеспечения верховенства закона. Ни один государственный орган, колл ектив или общественная организация, ни одно должностное лицо или гражда нин, какое бы положение в обществе они не занимали, не освобождается от об язанности подчиняться закону. Отдельные законы принимаются в спешке, без глубокой научной проработки . Однако это не исключает той большой законодательной деятельности, кото рая проводится. Перестройка работы судов, прокуратуры, органов внутренних дел и юстиции , которой сейчас заняты органы законодательной и исполнительной власти, направлена на то, чтобы была надежно обеспечена охрана интересов госуда рства, органов государственной власти и управления, различного рода общ ественных формирований, и, прежде всего, прав и законных интересов гражд ан. Деятельность этих органов должна быть организована таким образом, чт обы каждое совершенное преступление было раскрыто, чтобы по нему было пр оизведено полное, объективное и всесторонне расследование, чтобы ни одн о виновное лицо не избежало законного наказания и, в то же время, чтобы ни одно невиновное лицо не было привлечено к уголовной ответственности и о суждено. Органам прокуратуры принадлежит важнейшее место в системе государстве нных органов, призванных поддерживать законность и правопорядок в стра не. Между тем на состоянии законности отразились децентрализация проку рорского надзора, оказание на прокуроров влияния местными органами гос ударственной власти и управления, должностных лиц. Многие прокуроры не с могли противостоять этим влияниям и принимали незаконные и необоснова нные решения как в сфере общего надзора, так и в уголовном и гражданском с удопроизводстве. Снижение профессионализма следователей, прокуроров и судей влечет неэффективность их деятельности, не отвечающей требовани ям времени и задачам по построению в Р оссийской Федерац ии правового государства. Деятельность органов прокуратуры будет по-настоящему эффективной, ког да она будет осуществляться в условиях гласности и демократии. Практика показывает, какими крупными издержками оборачивается недооценка глуби нных связей законности в сочетании с гласностью и демократией в деятель ности правоохранительных органов См.: Басков В. И. Курс прокурорского надзора. М., 1998., С . 9-14. . § 3. Прокурорс кий надзор за соблюдением законности органами и должностными лицами ме стного самоуправления. Местное самоуправление, в основе которого лежит право н аселения городских и сельских поселений самостоятельно решать вопросы местного значения, а также обособление органов местного самоуправлени я в системе управления обществом и государством предполагает ответствен ность органов местного самоуправления за выполнение возлагаемых на ни х функций и полномочий, а также различные виды контроля их деятельности. Ответственность органов местного самоуправления и дол жностных лиц местного самоуправления — это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осущ ествление своих задач и функций. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, ко нтроль за их деятельностью служат обеспечению функционирования местно го самоуправления в интересах населения, граждан, общества в целом. Федеральный з акон «О б общих принципах организации местного самоуправления » устанавливает круг субъектов, перед к оторыми органы и должностные лица местного самоуправления несут ответ ственность, а также основные формы этой ответственности. Так, органы и до лжностные лица местного самоуправления несут ответственность: а) перед населением муниципального образования; б ) перед физическими и юридическим и лицами ; в) перед государством. Формы государств енного и общественного контроля деятельности местного самоуправления , закрепляемые Федеральным з аконом и об еспечивающие защиту интересов государства, населения, граждан, предпри ятий, учреждений и организаций, являются в то же время необходимым услов ием реализации норм муниципального права, устанавливающих ответственн ость органов и должностных лиц местного самоуправления. Одним из ключевых понятий в законодательном определе нии местного самоуправления является «самостоятельная и под свою отве тственность» деятельность населения по решению вопросов местного знач ения. Она осуществляется населением в значительной мере через органы ме стного самоуправления. Поэтому важно прежде всего обеспечить зависимо сть органов и должностных лиц местного самоуправления от населения — о сновного субъекта прав местного самоуправления. Этому служат различны е виды ответст венности органов и должностных лиц местного самоуправле ния перед населением, закрепляемые в законодательстве о местном самоуп равлении. Организационный механизм осуществления норм муниципального права об ответственности органов и долж ностных лиц местного самоуправ ления определяет население му ниципального образования в уставе муниц ипального образования 1 1 См.: Авакьян С.А. Проблемы местного самоуправления на соврем енном этапе //Право. 1998, № 2/3. С. 25-28. . Федеральный з акон «О б общих пр инципах организации местного самоуправ ления » устанавливает основание ответственности органов и долж ностных лиц местного самоуправления перед населением: утрата доверия н аселения. Эта правовая категория — «утрата доверия населения» — являе тся важнейшим элементом не только право вой доктрины местной, муниципал ьной демократии, но и народо властия в целом. Федеральный закон не определяет порядка и условий ответст венности орг анов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправлени я в результате утраты доверия: они уста навливаются в уставе муниципаль ного образования. Об утрате доверия населения можно говорить лишь примени те льно к выборным органам местного самоуправления и выборным должностны м лицам местного самоуправления, ибо они получают в результате выборов с воеобразный «мандат доверия» от населе ния на решение вопросов местног о значения. Практика и муниципальное законодательство знают сле дую щие правовые институты, посредством которых население может выразить недоверие выборным органам и до лжностным лицам местного самоуправления: местный референдум; отзыв. Чер ез эти институты муниципальной демократии население выражает свою вол ю, свое отношение к выборному органу или должностному лицу муниципально го образования. Институт выражения недоверия выборным органам и должностным лицам местного самоуправ ле ния путем голосования на референдуме требует правовой регла ментаци и. В законах субъектов Российской Федерации , в уставах муниципальных об разованиях должны быть определены п равовые последствия выра жения недоверия населением выборным органам и должностным лицам местного самоуправления. Кроме того, инс титут выражения недоверия в соответствии с уставом муниципального обр азования может быть использован в практике представительного органа м естного самоуправления (де путаты выражают недоверие, например, избранн ому ими долж ностному лицу). Институт отзыва населением депутата, члена выборного ор гана местного с амоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, к ак средства реализации законодатель ных норм об ответственности данны х выборных лиц, может быть, согласно статье 18 Федеральн ого з акона «О б об щих принципах организации мест ного самоуправления » предусмотрен в уставе муниципального обра зования. В этом случае муниципальное образование с учетом зако нодательства суб ъектов Российской Федерации определ яет процессуальный механизм реализации права населения на отзыв данны х выборных лиц му ниципального образования 1 1 См.: Капинус Н.О. О современной модели местного с амоуправления в России //Право и жизнь. 1998, №14. С. 67-73. . В уставе муниципального образования могут быть закрепле ны основания и виды ответственности иных органов и долж ностных лиц местного самоуправления, которые замещают свою до лжность по контракту либо по решению представительного ор гана местног о самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления . В данном случае ответственность насту пает не перед населением, а перед органом или лицом, которых население уполномочило выражать и защищать с вои интересы. Например, согласно Федеральному з акону «О б общих прин ципах организации местного самоуправления » (ст. 16), глава муниципального образо вания (должность которого население вправе предусмотреть в ус таве муниципального образования) м ожет быть избран представи тельным органом, которому он подотчетен. Уст ав муниципального образования может предусмотреть основания и формы о тветствен ности главы муниципального образования, который избран на св ою должность представительным органом местного самоуправ ления 1 1 См.: Игнатюк Н.А. Система ор ганов местного самоуправления //Журнал российского права. 1998, №6. С. 5-6. . В уставе муниципального образования могут быть закреплены также разли чные формы контроля со стороны населения за дея тельностью органов и до лжностных лиц местного самоуправле ния. Наиболее распространенной фор мой такого контроля являют ся отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Федеральный з акон «О б общих принц ипах организации мест ного самоуправления » предусматривает, что подотчетность органов и должностных л иц местного самоуправления определяется уста вами муниципальных обра зований (ст. 16, 17). Для обеспечения реальной ответственности, зависимости орга нов и должн остных лиц местного самоуправления, контроля их деятельности очень важ на инициатива жителей муниципального образования, их самоорганизация, осознание ими своих прав и интересов, их заинтересованность в решении во просов местного значения. Основанием для данного вида отве тственности являются дейст вия органов и должностных лиц местного само управления, нару шающие права и свободы граждан, причиняющие имуществен ный и иной ущерб физическим и юридическим лицам. Ответственность в этом случае прежде всего наступает в судебном порядке. Конституция Российской Федерации га рантирует каждому судебную защиту прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов местного само управления, д олжностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд. Пор ядок обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы гр аждан, закрепляет Федеральный з ако н Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы гра ждан» 1 1 См.: Российская га зета от 12 мая 1993 г. . В случае нарушения органами и должностными лицами мест ного самоуправл ения прав физических и юридических лиц, при чинение им имущественного и ли морального вреда они могут быть привлечены к ответственности, содерж ание и формы которой оп ределяет суд или арбитражный суд в соответствии с действующим законодательством. Одним из видов неблагоприятных после дст вий для органов и должностных лиц местного самоуправления может быт ь признание судом недействительными решений указанных органов и должн остных лиц и обязанность возместить тот ущерб, который был причинен этим и решениями физическим и юридическим лицам. В соответствии со ст. 16 Г ражданского К одекса Российско й Федерации убытки, причиненные граж данину или юриди ческому лицу в результате незаконных дейст вий (бездействия) органов ме стного самоуправления или долж ностных лиц этих органов, в том числе изд ания не соответству ющего закону или иному правовому акту акта органа м естного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образо ван ием 2 2 См.: Одинцова А. О. Местн ое самоуправление и государство //Федерализм. 1997, №4. С. 91-102. . Ответственность органов местного самоуправления может на ступать в ре зультате невыполнения ими условий договоров и со глашений с физическим и и юридическими лицами, которые за ключают органы местного самоуправле ния, осуществляющие права собственника в отношении муниципального иму щества. Наибольшее же значение в социально-правовом смысле и меет реализация ответственности органов и должностных лиц местного са моуправления перед государством. Главным ее основанием, согласно ст. 49 Федерального з акона «О б общих принципах организации местного самоуправле ния » , является нарушение органами и должностн ыми лицами местного самоуправления Конституции Росс ийской Ф едерации , конституции, устава субъекта Федерации, федеральных зако нов, з аконов субъекта Федерации, а также устава муниципального образования 1 1 См.: Белякина Т.М. Законодат ельство о местном самоуправлении. Воронеж. 1996. С. 98. . Форма этой ответственности — прекращение полномочий соот ветствующе го органа местного самоуправления (выборного и иного), а также выборного должностного лица местного самоуп равления. Решение о прекращении полномочий данного органа или вы борного должнос тного лица местного самоуправления вправе при нять только законодател ьный (представительный) орган государ ственной власти субъекта Федерац ии. Таким образом, решение принимается коллегиально депутатами предста вительного органа государственной власти субъекта Федерации. Федеральный з акон предусматривае т определенные гарантии прав органа и выборного лица местного самоупра вления, позволяющие не допус кать произвола и субъективизма при приняти и столь ответствен ного решения. Основанием для рассмотрения данного ре шения за конодательным (представительным) органом субъекта Федерации я вляется заключение суда субъекта Федерации (Верховного Суда республик и, краевого, областного или городского (города феде рального значения) су да) о признании несоответствия деятельнос ти органа местного самоуправ ления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституци и Российской Федерации , конституции, уставу субъекта Федерации, федеральным законам, законам субъ екта Федер ации, уставу муниципального образования. Соответствующий суд субъекта Федерации дает заключение после обращени я к нему законодательного (представительного) ор гана государственной в ласти субъекта Федерации, который это де лает в случае, когда ему станут и звестны факты нарушений орга нами местного самоуправления и выборными должностными лицами Конституции Российской Федерации , конституции, устава субъекта Федерации, федеральных законов и законов субъекта Федерации, устава муни ципального образован ия. Причем факты должны быть устано влены в судебном порядке. Федеральный з акон, гарантируя прав а населения на местное самоуправле ние, обязывает законодательный (пред ставительный) орган субъ екта Федерации при принятии им решения о прекр ащении полно мочий органа местного самоуправления одновременно назна чать новые выборы. При этом решение принимается в форме закона субъекта Федерации 1 1 См.: Емельянов Н.А . Местное самоуправление: Проблемы , поиск , решение. Тула , 1997. С. 56. . Статья 49 Федерального з акона «О б общих принципах организации местн ого самоуправления » предусматрив ает также ответственность органов и должностных лиц местного самоупра вления за осуществление отдельных государственных полномочий. Однако эта ответствен ность наступает в той мере, в какой указанные полномочия обеспе чены соответствующими органами государственной власти мате ри альными и финансовыми средствами. Основанием наступления данного вида ответственности орга нов и должно стных лиц местного самоуправления перед государ ством является не нару шение конституционных норм и норм зако нов (хотя следует учитывать, что д анные полномочия передаются, согласно ст. 132 Конституции Российской Федерации , соответствующими государст ве нными органами законом), а неэффективной исполнение или не исполнение и ми делегированных полномочий. Однако конкрет ный механизм привлечения в этом случае органов и должностных лиц местного самоуправления, как и с ами виды (формы) ответст венности перед государством законом не определ ены. Итак, мы кратко охарактеризовали субъектов, перед кот орыми могут нести ответственность органы и должностные лица местного с амоуправления. Но чтобы наступила любая ответственность какого-либо су бъекта, необходимы конкретные действия другого субъекта по выявлению с лучаев нарушения законодательства , являющихся основ анием данной ответственности. Таким правовым субъектом в отношении отв етственности органов и должностных лиц местного самоуправления выступ ают органы российской прокуратуры. Именно прокурорский надзор за соблю дением законности в деятельности органов и должностных лиц местного са моуправления служит для выявления случаев нарушени я ими федеральных законов, законов субъектов Федерации и уставов мун иципальных образований, ко торые являются основанием наступления отве тственности данных органов и должностных лиц перед государством . Прокура тура Россий ской Федерации осуществляет функции надзора в целях обеспечения вер ховенства закона, единства и укрепления законности, защ иты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых зако ном инте ресов общества и государства независимо от органов госу дарственной вл асти Российской Федерации и ее субъектов, а также от органов местного са моуправления. Прокуроры и следователи органов прокуратуры не могут быть членами выбо рных и иных органов местного самоуправления. Воздействие в какой-либо форме органов местного самоуправ ления на прок урора или следователя с целью повлиять на прини маемые им решения или во спрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой ус тановленную законом ответст венность 1 1 См.: Королев С. В. Теория муниципального управления. М., 1999. С. 34. . Выполняя в соответствии с Федеральным законом «О прокура туре Российск ой Федерации» свои функции, п рокур атура осуществляет , во-первых, общи й надзор , а именно: - надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомств ами, представительными (законодательными) и исполнительными органами с убъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, орга нами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а т акже за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; - надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и и сполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами мест ного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, и х должностными лицами, а также органами управления и руководителями ком мерческих и некоммерческих организаций. Помимо общего надзора, прокуратура Российской Федер ации осуществляет также надзор за исполнением законов, органами, осущес твляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительн ое следствие; надзор за исполнением законов администрациями органов и у чреждений, исполняющих уголовные наказания и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; надзор за со ответствием закону судебных решений ; надзор за деятель ностью судебных приставов . Таким образом, надзор прокур атуры за органами и должностными лицами местного самоуправления осуще ствляется ей в рамках общего надзора. Кстати, при разработке Федерального закона «О прокурат уре Российской Федерации», а также при обсуждении его в Федеральном Собр ании наибольшую полемику вызвал вопрос о целесообразности сохранения за прокуратурой надзора в сфере государственного управления – за испо лнением законов министерствами, ведомствами и др., т.е. общего надзора. Отм ечалось, что эта деятельность, традиционная для прокуратуры советского периода, отнимает у российской прокуратуры, как и прежде у советской, осн овные силы и средства, но практически мало результативна. В то же время им енно по этой причине недостаточно эффективен прокурорский надзор в сфе ре борьбы с преступностью 1 1 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. Под ре д. Топорнина Б.Н. М., 1997. С. 129. . При осуществления надзора за деяте льностью органов и должностных лиц местного самоуправления работники прокуратуры вправе: по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить в п омещения органов местного самоуправления, иметь до ступ к их документам и материалам, проверять исполнение зако нов в связи с поступившей в орга ны прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц органов местного с амоуправления предоставления необходимых докумен тов, материалов, ста тистических и иных сведений, а также выде ления специалистов для выясне ния возникших вопросов; требовать от должностных лиц местного самоуправления про ведения пров ерок по поступившим в органы прокуратуры матери алам и обращениям, а так же ревизий деятельности подконтроль ных или подведомственных им орган изаций; вносить представления с требованиями об устранен ии нарушений закона, причин нарушений и условий, которые им способствуют , выносить предписания об устранении нарушений закона; официально предупреждать должностных лиц, гражда н о недопущении ими дальнейших нарушений закона. Прокурор или его заместитель по основаниям, установл енным законом, возбуждает уголовное дело или производство об админи стративном или дисциплинарном правонарушении , требует привлечения лиц, нарушив ших закон, к иной установленно й законом ответственности 1 1 См.: Постовой Н. В. Муниципальное право. М., 1998. С. 123. ; опротестов ыв а ет в установленном законом порядке постановления по делам об административных правонарушениях ; а также ставит вопросы о роспуске органов местн ого самоуправления , которые не выполн яют требований законодательных актов. В соответствии с законом прокурор опротестовывает пр отиворе чащие закону правовые акты муниципального образования, обра ща ется в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов не д ействительными. Протест прокурора на противоречащий закону правовой акт муниципальног о образования приносится в орган или должност ному лицу местного самоуп равления, которые издали этот акт. Протест подлежит обязательному рассм отрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. Е сли протест при носится на решение представительного органа местного с амоуп равления, то он рассматривается на ближайшем его заседании. При эт ом прокурор при исключительных обстоятельствах, требу ющих незамедлит ельного устранения нарушения закона, вправе установить сокращенный ср ок рассмотрения протеста. Орган или должностное лицо местного самоуправления обяза ны незамедли тельно сообщить прокурору о результатах рассмот рения в письменной фор ме. При этом прокурору сообщается о дне заседания коллегиального органа , который рассматривает про тест. Прокурор вправе участвовать в рассмот рении внесенных ими протестов органами местного самоуправления. Прокурор также имеет право оспари вать в судах необоснованное отклонение протеста на противоречащий зак ону правовой акт или оставление его без рассмотрения, предъявлять в суд иски и заявления в защиту прав и законных интересов государства, а также граждан и юридических лиц, лишенных возможности самостоятельно защища ть свои интересы. Важной формой реагирования прокурора на нарушения за кон ности в деятельности органов и должностных лиц местного само управ ления, муниципальных организаций и предприятий являет ся его представл ение об устранении нарушений закона. Представление вносится в орган или должностному лицу, кото рые полномоч ны устранить допущенные нарушения закона. Оно подлежит безотлагательн ому рассмотрению. Федеральный з ако н устанавлива ет, что в течение месяца со дня внесения представления дол жны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных на рушений за кона, их причин и условий, им способствующих. О результатах принятых мер орган или должностное лицо мест ного самоупр авления обязаны сообщить прокурору в письменной форме. Прокурор вправе присутствовать при рассмотрении своего представления. При рассмотрени и представления коллегиальным органом местного самоуправления прокур ору сообщается о дне за седания. Кроме того, в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведени й о готовящихся противоправных деяниях проку рор (его заместитель) объя вляет в письменной форме должност ным лицам предостережение о недопуст имости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в предостереже нии, должностное лицо, которому оно было объявлено, может б ыть привлечено к ответственности в установленном законом порядке. От эффективного государственного контроля за ис полнением правовых норм на местном уровне во многом зависит действен но сть государственных институтов, институтов муниципальной демократии, реальность прав и свобод человека и гражданина, за щита интересов насел ения муниципальных образований. Заключение Прокурорский над зор – один из важнейших методов охранения законнос ти. От его успешного проведения во многом зависит процесс построения пра вового государства в республике, поскольку законность – неотъемлемый, если не основной его атрибут. Это от раслью государственной деятельности занимается прокуратура – единая централизованная система орган ов. Ее деятельность регулирует ся, прежде всего, Конституцией Российской Федерации и Федеральным з аконом «О прокуратуре Российской Федерации » , а также нормами У головно-процессуального К одекса Российск ой Федерации , подзаконными актами – приказами Генерал ьного Прокурора Российской Федерации . Сейчас можно сказать, что прокуратура успешно осуществ ляет свои предусмотренные законом функции прежде всего в рамках уголов ного судопроизводства: надзирает за производством расследования по уг оловным делам, в том числе за осуществляемое следователями прокуратуры; периодически изымает уголовные дела, например, из органов внутренних де л, для проведения проверок на предмет соблюдения законности при расслед овании; дает указания руководителям следственных подразделений по пов ышению уровня расследования дел и более тщательному соблюдению законн ости при этом и др. На основе нового Уголовно-процессуал ьного Кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. , который вступает в силу 1 июля 2002 г. 1 1 См.: Российская газета от 22 декабря 2001 г., N 249; СЗ РФ. 2001, N 52. Ст. 4921. , теперь дознаватель и ли следователь обязан получить согласие органов прокуратуры на возбуж дение уголовного дела (ч. 1 ст. 146). Возможность опротестования прокурором незаконных актов поднадзорных органов явля ется гарантией соблюдения законности и правопорядка в обществе. Таким о бразом, прокуратуре принадлежит одно из важнейших мест в системе правоо хранительных органов, и должность прокурора является почетной и трудно й работой, в принципе, привлекательн ой для всякого юриста. Остается по-преж нему масса проблем реализации российской прокуратурой своих полномочи й. В продолжение сказанного можно добавить, что если органы и добиваются определенных успехов в надзоре за законностью, то это, главным образом, к асаемо надзора за деятельностью органов, осуществляющих предварительн ое расследование и отчасти органов, исполняющих уголовное наказание. На сегодняшний день сложилась такая ситуация, что органы прокуратуры надз ираю больше всего именно за органами, осуществляющими предварительное расследование, и практически оставляют без внимания остальные органы г осударственной и местной власти, не говоря уже о юридических лицах со см ешанной и исключительно частной формами собственности. А ведь это огром ный массив всевозможных организаций и учреждений. Взять, например, хотя бы проблему жилищно-коммунального хозяйства, муниципал ьного жилого фонда, в которой допускают ся крайне грубые нарушения законодательства и прав, прежде всего, имущес твенных, российских граждан, среди которых множество пенсионеров. Прокурор по своему предназначению должен быть очень разносторонним, об разованным именно в правовом плане юристом; он должен разбираться, практически, во всех отраслях российского з аконодательства, чтобы правильно квалифицировать допущенные правонар ушения и должным образом реагировать на них. А сейчас повсеместно сложил ось мнение, что раз это прокурор, то он должен знать лучше всего уголовное законодательство, иными словами, проку рор у многих ассоциируется с юристом уголовно-правового профиля. Крайне остра по-прежнему проблема бюрократизации проку ратуры, высокого уровня коррупции в ее органах. И это тем более ощутимо и б олезненно для нашего государства, так как прокуратура является высшим н адзорным органом и по своему определению не должна допускать ни малейши х компрометирующих сведений в свой адрес, должна быть образцом соблюден ия законности для остальных, прежде всего, правоохранительных органов. В системе местного самоуправления существует не меньше проблем, чем в пр окуратуре. Самая главная проблема – то, что местное сам оуправление далеко не полностью самостоятельно и фактически очень зав исимо от территориальных органов государственной власти, от местных го сударственных чиновников, постоянно лоббирующих органы и должностных лиц местного самоуправления для решения своих узконаправленных интере сов. Именно на это – на пресечение незаконного вмешательства в деятельн ость органов местного самоуправления, на создание им нормальных услови й работы – должна быть направлена прежде всего надзорная деятельность прокуратуры. Конечно, параллельно с этим необходимо надзирать и за самим и органами местного самоуправления, допускающих множество нарушений з аконодательства при осуществлении своих полномочий. Позволим себе выр азить надежду, что в дальнейшем по мере проведения комплексной правовой реформы органы российской прокуратуры будут более успешно осуществлят ь свои полномочия и в России нарушения закона будут сведены к минимуму. Список использованн ых источников и литературы : Нормативные акты 1. Конституция Рос сийской Федерации от 12 декабря 1993 г. М., 1997. 2. Европейская хар тия местного самоуправления. //С обрание З аконодательства Российской Федерации . 1998. №36. Ст. 4466. 3. Уголовно-процес суальный кодекс РСФСР. М., 1997. 4. Уголовно-процес суальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. // Собрание Законодательства Росс ийской Федерации . 2001, N 52. Ст. 4921. 5. Уг оловный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1998. М., 1998. 6. Фед еральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. //Рос сийская газета от 18 февраля 1992 г. 7. Фед еральный закон «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон « О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. //Российская газета о т 25 ноября 1995 г. 8. Фед еральный закон «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон « О прокуратуре Российской Федерации» от 10 февраля 1999 г. //Российская газета от 17 февраля 1995 г. 9. Фед еральный закон «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон « О прокуратуре Российской Федерации» от 19 ноября 1999 г. //Сборник федеральных конституционных законов и законов Российской Федерации. 1999, №18. 10. Фед еральный закон «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон « О прокуратуре Российской Федерации» от 2 января 2001 г. //Российская газета от 5 января 2000 г. 11. Федеральный Зак он РФ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерац ии» от 28 августа 1995 г. // Собрание Законодательства Росси йской Федерации . 1995. №35. Ст. 3506. 12. Федеральный Зак он Российской Федерации «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. // Собрание Законодательства Р оссийской Федерации . 1998. №2. Ст. 224. 13. Приказ Генераль ного прокурора Российской Федерации № 33 от 30 июля 1992 г. «О порядке рассмотрения писем, жалоб, заявлений и приема гра ждан в органы прокуратуры Российской Федерации » //Российская газета от 21 августа 1992 г. Монографии и учебники 1. Комментарий к Конститу ции Российской Федерации. Под ред. Топорнина Б.Н. М., 1997. 2. Ясюнас В.А. Местное само управление. Комментарий к Федеральному Закону «Об общих принципах орга низации местного самоуправления в Российской Федерации». М., 1997. 3. Манохин В.М. Служба и служащий в Россий ской Федерации. Правовое регулирование. М., 1997. 4. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное п раво Российской Федерации. М., 2000. 5. Кузнецов С.С. Финансовые основы местно го самоуправления. Томск, 1999. 6. Велихов Л.А. Основы городского хозяйст ва. М.-Л., 1928. 7. Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. М., 1996. 8. Государственная власть и местное сам оуправление: эффективность и ответственность (на примере Северо-Кавказ ского региона). Коллективная монография. Ростов-на-Дону, 1998. 9. История местного самоуправления в Ро ссии: Хрестоматия. Обнинск, 1996. 10. Таболин В.В., Корнев А.В. Муниципальное г ородское право. Правовые и организационные основы деятельности органо в местного самоуправления. М., 2000. 11. Кадры государственного и муниципаль ного самоуправления: социальный портрет. Екатеринбург, 1993. 12. Местное самоуправление в Российской Федерации. Под ред. Полищука В.Д., Клопыжникова М.С. Саратов, 1994. 13. Покровский И.Л. История римского права. СПб., 1998. С. 28. 14. Барабашев Г.В . Муниципальные органы соврем енного капиталистического государства. М., 1971. 15. Токвиль А . Демократия в Америке. М., 1992. 16. Коркунов Н.М. Русское государстве нное право. СПб., 1909. 17. Лазаревск ий Н.И. Лекции по русскому г осударственному праву СПб., 1910. 18. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. 19. Старилов Ю.Н. Государственная слу жба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996. 20. Очерки истории генеральной проку ратуры России доекатерининского времени. Харьков 1915 г. 21. Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. М., 1889. 22. Басков В. И. Ку рс прокурорского надзора. М., 1998. 23. Жалин Н.В. Прокурорский надзор за предв арительным расследованием уголовных дел. М., 1980. 24. Ковалев М.А. Прокурорский надзор за обе спечением прав личности при расследовании преступления. М., 1981. 25. Бакаев Д.М. Надзор прокурора за расслед ованием уголовных дел. М., 1980. 26. Соломичев В.И. Прокурорский надзор за и сполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительн ое следствие. М., 1997. 27. Правоохранительные органы Российской Фед ерации //Под ред. Божьева В.П. М., 1999. 28. Правоохранительные органы //Под ред. Гуценко К.Ф., Ковалева М.А. М., 2000 . 29. Мартинович И.И. Наше правосудие. М., 1983. 30. Вопросы расследования преступлений . Справочное пособие. 2-е издание. М., 1997. Статьи 1. Подсумкова А.А. Тенденция отчуждения власти от населения и пути ее продления на местном уровне //Актуальные вопросы научных исследований. В ып. 2. Ч. 1. Саратов, 1998. 2. Казаков С.А. М есто муниципальной службы в системе государственно-служебных отношени й: история и современность. // Правов ая политика и правовая жизнь. 2001, №1. 3. Авакьян С.А. П роблемы местного самоуправления на современном этапе //Право. 1998, № 2/3. Материалы практики 1. Архив прокуратуры Кузнецкого района г. Новокузнецка. Нар яд №15-2/99 г.
1Архитектура и строительство
2Астрономия, авиация, космонавтика
 
3Безопасность жизнедеятельности
4Биология
 
5Военная кафедра, гражданская оборона
 
6География, экономическая география
7Геология и геодезия
8Государственное регулирование и налоги
 
9Естествознание
 
10Журналистика
 
11Законодательство и право
12Адвокатура
13Административное право
14Арбитражное процессуальное право
15Банковское право
16Государство и право
17Гражданское право и процесс
18Жилищное право
19Законодательство зарубежных стран
20Земельное право
21Конституционное право
22Конституционное право зарубежных стран
23Международное право
24Муниципальное право
25Налоговое право
26Римское право
27Семейное право
28Таможенное право
29Трудовое право
30Уголовное право и процесс
31Финансовое право
32Хозяйственное право
33Экологическое право
34Юриспруденция
 
35Иностранные языки
36Информатика, информационные технологии
37Базы данных
38Компьютерные сети
39Программирование
40Искусство и культура
41Краеведение
42Культурология
43Музыка
44История
45Биографии
46Историческая личность
47Литература
 
48Маркетинг и реклама
49Математика
50Медицина и здоровье
51Менеджмент
52Антикризисное управление
53Делопроизводство и документооборот
54Логистика
 
55Педагогика
56Политология
57Правоохранительные органы
58Криминалистика и криминология
59Прочее
60Психология
61Юридическая психология
 
62Радиоэлектроника
63Религия
 
64Сельское хозяйство и землепользование
65Социология
66Страхование
 
67Технологии
68Материаловедение
69Машиностроение
70Металлургия
71Транспорт
72Туризм
 
73Физика
74Физкультура и спорт
75Философия
 
76Химия
 
77Экология, охрана природы
78Экономика и финансы
79Анализ хозяйственной деятельности
80Банковское дело и кредитование
81Биржевое дело
82Бухгалтерский учет и аудит
83История экономических учений
84Международные отношения
85Предпринимательство, бизнес, микроэкономика
86Финансы
87Ценные бумаги и фондовый рынок
88Экономика предприятия
89Экономико-математическое моделирование
90Экономическая теория

 Анекдоты - это почти как рефераты, только короткие и смешные Следующий
Мою беременность облегчает мой муж своими монологами с будущим сыном.
Он прикладывается ухом к животу, крутит мои соски и повторяет:
- Сокол! Сокол! Я Орёл! Как слышно? Приём!
Anekdot.ru

Узнайте стоимость курсовой, диплома, реферата на заказ.

Обратите внимание, диплом по праву и законодательству "Прокурорский надзор за огранами местного самоуправления", также как и все другие рефераты, курсовые, дипломные и другие работы вы можете скачать бесплатно.

Смотрите также:


Банк рефератов - РефератБанк.ру
© РефератБанк, 2002 - 2016
Рейтинг@Mail.ru