Содержание
Введение
1. Историко-теоретические основы местного самоуправления.
2. Модели территориальной организации местного самоуправления.
3. Теоретические положения о местном самоуправлении с позиции современного конституционного регулирования.
Заключение.
Список использованной литературы.
Введение
Права и свободы человека и гражданина не будут непосредственно действовать, если не они будут определять смысл, содержание и применение законов, деятельность публичной власти, и прежде всего местного самоуправления (ст. 18 Конституции РФ). Среди общих принципов местного самоуправления есть священное ядро - принципы, конституционно принятые на всероссийском референдуме. Все эти гарантии - прямого действия, ни один правовой акт в стране не должен им противоречить.
Местное самоуправление - это власть местных людей, избираемая ими самими и им подконтрольная. Место, где проходит повседневная жизнь человека, - это не планета, не страна от океана до океана и даже не составная часть государства. Это конкретный город, район, село, поселок. При этом, разумеется, всякая власть, в том числе и местная, должна подчиняться закону.
Местное самоуправление - часть единой публичной власти народа, это самостоятельное и под свою ответственность (в том числе материальную) решение вопросов местного значения. При этом органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, являясь органами публичной власти территориального коллектива, хотя государственные органы могут оказывать содействие органам местного самоуправления в осуществлении их полномочий.
Понятие местного самоуправления относительно недавно вошло в современную отечественную политическую терминологию. Впервые слова "местное самоуправление" в качестве официального юридического термина появились в 1990 году в союзном Законе "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР".
Таких конституционных гарантий местного самоуправления нет в законодательстве ни одного государства мира . Их больший объем и глубину, по сравнению с Европейской хартией местного самоуправления специально зафиксировал Конституционный Суд Российской Федерации.
Местная власть должна быть под законом, а не под государством. Действия местной власти - в пределах ее ответственности. Решая проблемы населения по собственному усмотрению, эффективная местная власть делает это в интересах местных жителей, а не абстрактного государства, его центральных и региональных властей: у них другие проблемы - и по содержанию, и по масштабам.
Поскольку тема реферата носит теоретический характер, при работе над ним использовались, кроме Конституции Российской Федерации и Европейской хартии местного самоуправления, учебники по муниципальному праву, статьи в специальных журналах судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Я. Сливы, консультанта аппарата Комитета Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления А. Замотаева, профессора Университета Париж I Пантеон-Сорбонна, эксперта Совета Европы Ж. Марку, доцента Иркутской государственной академии экономики и права Е.В. Гриценко, директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Т.Я. Хабриевой и др.
1. Историко-теоретические основы местного самоуправления
Теории о местном самоуправлении появляются в первой половине XIX века на основе рассуждений о взаимоотношении личности и государства, местных и центральных органов власти в условиях демократического государства и самодержавия. Местное самоуправление, предполагающее относительную децентрализацию и автономию, стало предметом внимания различных политических сил и движений, выгодным лозунгом в борьбе за власть. С ним связано проведение ряда реформ XVIII-XIX веков.
Среди зарубежных учёных большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли Токвиль, Гнейст, Штейн, Лабанд. Российской науке известны такие имена, как Васильчиков А.В., Безобразов В.П., Коркунов К.М., Чичерин Б.Н., Свешников М.И., Градовский А.Д., Михайлов Г.С., Лазаревский Н.И. и др.
Учёные использовали различный подход к определению числа теорий о местном самоуправлении .
Лазаревский Н.И. считал, что существует всего четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хозяйственная и общественная теория самоуправления; самоуправляющаяся единица, как юридическое лицо; политические.
Михайлов Г.С. доводит до нашего сведения наличие трёх теорий самоуправления: хозяйственной и общественной; государственной; политической.
Фадеев В.И. называет пять теорий самоуправления: теория свободной общины; общественная теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания.
Теория свободной общины была разработана немецкими учёными в начале XIX века. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община исторически является предшественницей государства. Последнее появляется в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. В догосударственный период община является независимой, самостоятельной единицей в решении всех задач. Она свободна от внешнего влияния. Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства.
Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права. Она исходила из признания общины естественно сложившейся органической корпорацией, по существу независимой от государства . Данная теория обращалась к истории средневековых общин – вольных городов, их борьбы за независимость против феодального государства.
На смену этой теории пришла общественная (или общественно-хозяйственная) теория самоуправления Сущность данной теории состоит в том, что самоуправление есть заведование делами местного хозяйства. Её сторонники утверждали, что собственные дела общины – это дело общинного хозяйства, и что таким образом самоуправление есть управление делами местного хозяйства. При этом на первый план выдвигались дела хозяйственного характера. Хозяйственная и общественная теория самоуправления, равно как и теория свободной общины, основывалась на противопоставлении государства обществу. Однако нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных и дел государственных, порученных для исполнения общинам. Данные вопросы (местные налоги, здравоохранение, образование, культура, дорожное благоустройство и т.д.) представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства.
Государственная теория самоуправления была разработана выдающимися немецкими учёными XIX века Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создаётся и регулируется государством. Самоуправление есть государственное управление – вот откровенный вывод школы германских юристов. Только местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного управления.
Сторонники теории государственного самоуправления доказывали, что предметы ведения, составляющие компетенцию местного самоуправления, входят в задачи государственного управления.
Согласно политическому направлению общей государственной теории местного самоуправления, созданному Р. Гнейстом, сущность местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почётными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. Смягчённой формой этой теории является учение О. Майера, согласно которому сущность самоуправления заключается в выполнении в нём должностных функций лишь в порядке побочных, не основных занятий .
Л. Штейн сформировал второе основное направление этой теории – юридическое. Он считал, что специфика местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения.
Современные зарубежные учёные трактуют муниципальное управление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах.
Согласно теории дуализма муниципального управления муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.
В основе теории социального обслуживания делается упор на осуществлении муниципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг своим жителям, организация обслуживания населения. Основной целью всей муниципальной деятельности будет благосостояние жителей коммуны.
2. Модели территориальной организации местного самоуправления
В Европе существует множество моделей территориальной организации .
В Великобритании. а также в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и др,, сложился тип местного самоуправления, получивший название англосаксонского. Одна из характерных черт – отсутствие на местах полномочных представителей правительства, опекающих местные выборные органы. Однако правительство оказывает влияние на то, каким образом органы местного самоуправления осуществляют свои задачи.. используя финансовые рычаги – субвенции, дотации и др. Другая характерная черта – муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешил закон. Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них парламентом.
В ряде зарубежных стран действует муниципальная система, которая в своей основе имеет французскую модель местного самоуправления. Для Франции всегда была характерна высокая степень централизации местного управления и самоуправления. Это проявилось в развитии системы административного контроля центральной власти над местными органами, бюрократической субординации в отношениях центра и мест. Ключевую роль в системе местного управления Франции играл префект, являвшийся представителем правительственной власти и определявший все направления местной деятельности. В данной модели – наличие на местном уровне специального уполномоченного правительства, осуществляющего контроль за органами местного самоуправления. Муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов.
Местное (коммунальное) самоуправление Германии предусматривает наряду с представительным городским органом образование коллегиального исполнительного органа – магистрата во главе с бургомистром. Органы местного самоуправления обязаны решать местные дела не только от своего имени, но и по поручению государства. Самоуправление, согласно современной германской доктрине, означает, что государственные задачи решаются юридическими лицами публичного права, т.е. государство делегирует часть своих функций органам самоуправления.
Скажем, в Германии, где еще после войны насчитывалось четыре основных модели местной администрации, в настоящее время наблюдается почти полное единообразие административных режимов; и это несмотря на то, что после объединения страны количество земель возросло с 11 до 16. Администрации всех земель высказались за избрание мэра прямым голосованием и за введение прямых демократических процедур.
В качестве важнейших признаков права на самоуправление общин в Федеративной Республике Германия конституционный законодатель выделяет следующие: - сфера реализации права на самоуправление, сфера деятельности - "все дела местного сообщества"; - характер деятельности - регулирование (в земельных конституциях - управление, упорядочение); - способ деятельности - "под собственную ответственность"; - границы деятельности - "в рамках закона" .
В Австрии, где каждая земля также принимает свой собственный кодекс о коммунах и свой собственный избирательный закон, также прослеживается тенденция к избранию мэра прямым голосованием. Такая процедура применяется уже в пяти землях из девяти. В Испании между местными территориальными образованиями наблюдаются лишь небольшие различия, хотя по Основному Закону автономные коммуны наделены правом применять свои собственные варианты устройства местных образований с определенными ограничениями. Но в подавляющем большинстве коммуны почти не принимали законов в этой области, если не брать в расчет чисто прикладные вопросы. Большую активность в данном плане проявили Каталония и Страна Басков.
Демократия приводит к прямым выборам, и в настоящее время от непрямых выборов отказались почти повсеместно. В Испании подобная практика сохранена для выборов депутатов от провинций (муниципальные советники входят в избирательную коллегию, которая и избирает из их числа депутатов пропорционально количеству представленных членов). В Венгрии, где непрямые выборы были введены в 1990 г. для избрания в совет графства (comitat), от них также отказались. В Португалии, где коммуны объединяют большие территории, но при этом немногочисленны, советы частично состоят из членов, избранных советами церковных приходов (freguesias), которые являются территориальными образованиями внутри коммун. В Чешской Республике и в Австрии некоторые города осуществляют определенные управленческие полномочия по отношению к прочим, менее значимым коммунам, располагающимся в том же округе.
И, наконец, автономия немыслима без контроля, а потому ее следует организовать таким способом, который гарантировал бы соблюдение законодательства, одновременно гарантируя те права на свободные действия, которыми наделены местные территориальные образования. Но предмет контроля различается в зависимости от того, что именно подлежит контролю: осуществление собственных полномочий или делегированных полномочий. В последнем случае контролю подлежит весь комплекс принимаемых решений, и контрольные функции могут даже уподобляться иерархической дисциплине; в первом варианте контролируется только соответствие принимаемых решений закону.
Концепция и определение полномочий местных территориальных образований являются самыми сложными предметами в данной области. И в самом деле, ситуация, сложившаяся в настоящее время в большинстве стран, является результатом длительного исторического развития, а потому описать все ее аспекты с точки зрения рациональных критериев едва ли удастся. Европейская хартия о местной автономии гласит, что местные территориальные образования должны играть "значительную" роль в общественной деятельности, которая, в свою очередь, должна быть определена таким образом, чтобы они могли осуществлять ее в автономном режиме. Это формулировка весьма общего характера. Действительный объем и природа полномочий местных территориальных образований значительно разнятся между собой в разных странах Европы. Если верить одной из тенденций современной экономической теории, "налоговый федерализм" мог бы дать в наше распоряжение критерий для определения полномочий и ассигнования ресурсов. Однако на самом деле этот критерий позволяет в лучшем случае определить объем собственных ресурсов в зависимости от объема подлежащих финансированию полномочий, но оказывается недостаточным для определения юридических рамок осуществления свободного местного управления.
Обычно описание полномочий местных территориальных образований пытаются дать с помощью понятия о делах местного значения. Таким образом, в область полномочий местных территориальных образований включают все предметы или вопросы, ограниченное значение которых позволяет признать их делами местного значения. Однако данный критерий совершенно неудовлетворителен: например, местным территориальным органам можно поручить руководство школами, но всякий согласится с тем, что вопрос об образовании никак не может быть отнесен к делам местного значения.
Стоит напомнить, что предметом понятия о делах местного значения является в первую очередь идентификация права: за местным территориальным органом признается право самостоятельно решать любой вопрос, используя имеющиеся в его распоряжении средства, интересующий население данной территории, при этом соблюдая законы и не препятствуя осуществлению полномочий прочих органов власти. Местным территориальным органам необходимо законодательное подтверждение их права на инициативу, которое сегодня закреплено в законодательстве всех европейских государств. Данная концепция включена в Хартию о местной автономии, к которой в 2000 г. присоединилась Великобритания, еще недавно исключавшая понятие о местной автономии по инерции парламентской монархии.
Все это означает, что понятие о делах местного значения не может быть определено простым перечислением материальных полномочий, предоставляемых по закону различным категориям местных территориальных образований. Конечно, подобная законодательная база необходима, особенно в тех областях деятельности, для которых разрабатываются различные линии государственной политики и в которых существуют разветвленные государственные службы, необходимые для жизни общества. Только в самых исключительных случаях весь комплекс вопросов может быть решен с применением полномочий лишь одной категории государственного органа. Наоборот, чаще всего проведение мероприятий или организация государственной службы требуют участия как государства, так и местных территориальных образований, но на разных уровнях. И тогда закон призван определить материальные полномочия и уровень власти, который необходимо задействовать.
Модели территориальной организации местного самоуправления модель характерная черта участие правительства полномочия страны
АНГЛОСАКСОНСКАЯ отсутствие на местах полномочных представителей правительства финансовые рычаги – субвенции, дотации муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешил закон США, Канада, Австралия Новая Зеландия
ФРАНЦУЗСКАЯ высокая степень централизации местного управления и самоуправления наличие на местном уровне специального уполномоченного правительства, осуществляющего контроль за органами местного самоуправления Муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов Франция
ГЕРМАНСКАЯ государственные задачи решаются юридическими лицами публичного права государство делегирует часть своих функций органам самоуправления в рамках закона Германия, Австрия
3. Теоретические положения о местном самоуправлении с позиции современного конституционного регулирования
Поскольку законодательство о местных территориальных образованиях полностью или частично находится в ведении союзных образований или регионов, внутри государства могут наблюдаться определенные различия между местными территориальными образованиями. Хотя существует более выраженная тенденция к установлению единообразия в этом плане.
Сегодня любое развитое общество невозможно представить без местного самоуправления. Демократические государства давно признали достоинства местного самоуправления и отвели ему особое место в структуре власти. Но ценность местного самоуправления состоит в том, что это не только проявление принципа народовластия. В силу приближенности этого уровня власти к населению, граждане имеют возможность непосредственно участвовать в решении важнейших проблем своего общежития: ЖКХ, образование, медицинская помощь, благоустройство и т.д. Тем самым происходит приближение управляющего субъекта к управляемому объекту, то есть местное самоуправление выступает в качестве формы оптимизации управленческих процессов. В этом смысле местное самоуправление является важнейшей формой самодеятельности граждан.
Мировой практикой накоплен многолетний опыт организации и функционирования местного самоуправления, сложилось несколько моделей этого института. Местное самоуправление рассматривается как один из элементов конституционного строя.
Сегодня процесс конституционных преобразований в мире имеет общую направленность. Новые конституции отражают лучшие достижения конституционного строительства. У авторов текстов конституций, у принимающих конституцию органов и, конечно, у общества в целом возникло понимание того, что главное для человека состоит не в том, каковы органы государства, сроки рассмотрения законов или порядок отношений главы государства с правительством, а в закреплении в конституции жизненных вопросов, касающихся каждого человека: места человека в обществе, его прав и обязанностей, экономических и социальных, аспектов повседневной жизни человека, создаваемых людьми объединений, их отношений с государством. И в таком предмете конституционного регулирования не может не найтись места для местного самоуправления.
Нынешний этап конституционного развития России, безусловно, подчиняется общемировым закономерностям. Но в мире нет конституций, которые бы полностью реализовали такой подход в своих текстах.
Известно, что нет ничего практичнее, чем хорошая теория. И сегодня наблюдается процесс формирования теоретических основ современной конституции. А потому представляется актуальным рассмотрение некоторых теоретических положений о местном самоуправлении с позиции современного конституционного регулирования, отвечающего требованиям прогресса, общечеловеческим ценностям и демократическому правопорядку.
Местное самоуправление почти всегда упоминается в новых конституциях унитарных государств. Иногда есть даже специальные главы (например, "Местное самоуправление и местная администрация" в Конституции Болгарии; в Основном законе Монголии содержится глава "Административно-территориальные единицы Монголии и их управление", где говорится и о местном самоуправлении, и так далее). Почти во всех унитарных государствах действует обширное законодательство, посвященное местному самоуправлению (Закон о местном самоуправлении 1947 г. в Японии, Коммунальный закон 1977 г. в Швеции). На конституционно-правовом уровне урегулированы система органов местного самоуправления, принципы их формирования и т.п. Закрепление такой системы в конституциях некоторые польские авторы характеризуют как "создание муниципального государства".
Вопросы местного самоуправления в англосаксонских унитарных странах регулируется и другими актами. В Великобритании, например, по конкретному муниципалитету по его инициативе может быть принят "частный" парламентский акт. Кроме того, принимаются так называемые адаптивные законы, действие которых распространяется на соответствующие муниципалитеты только по их решению.
Местное самоуправление, разумеется, существует и в федеративных государствах. Но только в редких случаях в конституциях федераций есть главы о местном самоуправлении. Однако вопрос об отношениях его органов с государством, о конституционном регулировании местного самоуправления в федеративных государствах решается иначе, чем в унитарных. В тех странах, где применяются принципы англосаксонского права, вопросы местного самоуправления, как правило, относят, во-первых, не к конституционному, а к административному праву, во-вторых, считается, что это сфера полномочий субъектов федерации и федеральная конституция не должна такие вопросы регулировать. В США действует "правило Диллона" (главного судьи штата Айова), согласно которому местные органы самоуправления получают свои полномочия от штатов, и федеральное законодательство не имеет к ним отношения. Конституции отдельных штатов (например, Алабама, Миссисипи) содержат небольшое число норм, касающихся местного самоуправления, другие - более подробно регулируют данные вопросы.
Попытка, предпринятая в 1988 году в Австралии с целью придать местному самоуправлению конституционный статус на уровне Федерации путем включения соответствующих положений в федеральную Конституцию, не удалась. Она была отвергнута на референдуме во многом из-за боязни, что это приведет к усилению федерального вмешательства в дела субъектов Федерации (штатов), которые рассматривают правовое регулирование местного самоуправления как свою исключительную прерогативу. Правда, и в федерациях, воспринимающих подходы англосаксонской правовой системы, пробивают себе дорогу новые веяния. Несмотря на сопротивление местных элит в Индии в 1992 году, были приняты поправки к Конституции 1949 г., придавшие конституционный статус панчаятам (в селах, административно-территориальных единицах) и муниципалитетам (в городах).
В федерациях, где действуют иные правовые системы, о местном самоуправлении говорится в федеральных конституциях (например, Бразилии 1988 г., Мексики 1917 г.), причем в бразильской Конституции говорится даже об особого рода совместных полномочиях: федерации, штатов (субъектов федерации) и муниципий. Такой подход к совместным полномочиям отражает не стремление к полному разделению полномочий органов государства и местного самоуправления (правда, скорее это имеет место в формулировках некоторых конституций, но не практике), а к констатации их определенного единства при осуществлении власти народа.
В Конституции Российской Федерации 1993 г. имеется особая глава о местном самоуправлении, в которой сформулированы основные принципы местного самоуправления, закреплены права и обязанности, возможности и формы ответственности органов местного самоуправления. Из Конституции также следует, что Федерация отдельным законом устанавливает общие принципы местного самоуправления. Такой подход отвечает сложившимся российским условиям и может быть принят современным конституционно-правовым регулированием.
При выстраивании организационных механизмов местного самоуправления различные страны (речь идет о федеративных государствах) избирают различные модели, склоняясь либо к концентрации регулирования основ функционирования местного самоуправления, в основном на федеральном уровне, либо оставляя за субъектами федерации преимущественное право в решении данных вопросов. Положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон 2003 г. о местном самоуправлении) свидетельствует о том, что законодатель избрал первый вариант и, по сути, вышел за пределы "общих принципов", обосновывая это необходимостью обеспечения гарантий на федеральном уровне права населения на местное самоуправление.
Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципов разделения властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различного уровня и их самостоятельности в пределах их полномочий. Поэтому назначение и освобождение от должности главы администрации и его заместителей не может быть отнесено к компетенции органов государственной власти субъекта федерации.
Конституционные положения о том, что органы местного самоуправления не являются частью системы органов государственной власти, нашли свое отражение в Законе 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления. В то же время Закон дозволяет в определенных случаях и ограниченных пределах участие государственных органов и государственных должностных лиц в формировании органов местного самоуправления. Самостоятельность муниципального представительного органа не нарушается, так как окончательное решение в любом случае за муниципальным представительным органом. В то же время закон нацеливает участников процедуры на сотрудничество государственной и муниципальной власти.
Позиция о том, что публичная власть может быть и муниципальной, сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации Территориальные единицы иного уровня, а именно: город районного подчинения, другие городские и сельские поселения в районах, а также прочие городские поселения (части города, его районы, жилые комплексы) в городах республиканского значения не имеют такого статуса. Поэтому не могут быть созданы органы представительной и исполнительной государственной власти таких территориальных единиц. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти.
Согласно Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законами отдельными полномочиями государственных органов с передачей необходимых для этого финансовых и иных материальных ресурсов. Реализация переданных полномочий подконтрольна органам государственной власти. В Законе 2003 г. отражены вопросы наделения органов местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации отдельными государственными полномочиями. Соответственно Закон возлагает на федеральный или региональные бюджеты бремя финансового обеспечения осуществляемых органами местного самоуправления государственных полномочий. Кроме того, Закон создает ощутимые преграды возможному произволу федеральных и региональных органов государственной власти в обременении органов местного самоуправления государственными полномочиями, устанавливая, что несоблюдение порядка наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, признанное в судебном порядке, является основанием для отказа от их исполнения (ст. 20).
По сути дела, должностные лица муниципальных образований, ответственные за осуществление полномочий государства, встраиваются в систему государственного управления.
Закон 2003 г. о местном самоуправлении унифицировал территориальную организацию местного самоуправления в Российской Федерации, установив требования и критерии создания муниципальных образований. Предусматривается двухтиповая модель местного самоуправления поселение - муниципальный район (городской округ), при этом на каждом уровне местного самоуправления решается свой комплекс вопросов.
Закон 2003 г. устанавливает четкую структуру органов местного самоуправления. Он определяет обязательное наличие в этой структуре представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации. Также Законом предусматривается возможность наличия контрольного органа. В настоящее время закладывается новая модель организации местного самоуправления в Российской Федерации. Во главу угла поставлены стабильность и единообразие базовых организационных основ построения местного самоуправления, с сохранением возможности определения конкретных элементов взаимосвязей органов местного самоуправления между собой по решению самого местного сообщества - уставом муниципального образования. Наработанная практика со всей очевидностью демонстрирует необходимость установления организационных механизмов осуществления публичной власти местного самоуправления. Хотя местное самоуправление и не является видом государственной власти, тем не менее, оно отражает все признаки, характерные для публичной власти, и должно базироваться в своем функционировании на принципах, установленных законом, в том числе на принципе обеспечения системы сдержек и противовесов в деятельности органов местного самоуправления.
Определенным достижением Закона можно считать и расширение форм самостоятельного решения вопросов местного значения непосредственно населением.
Местное самоуправление имеет серьезные конституционные основы и главным путем его становления и развития в настоящее время является установление достаточно подробных гарантий местного самоуправления федеральным законодательством.
Местное самоуправление в России, вопреки почти устоявшимся в печати характеристикам, находится в настоящее время, скорее, в стадии не реформирования, а формирования. Наличие конституционных положений о местном самоуправлении, законодательства о местном самоуправлении, соответствующего букве Конституции Российской Федерации и Европейской хартии местного самоуправления, еще не создает действительно эффективно работающей системы местного самоуправления, не предусматривает действенного механизма его "самозащиты".
Традиции самоуправления в России во многом отсутствуют. Местные органы в течение нескольких десятилетий рассматриваются населением как органы государства.
Местное самоуправление выступает как важный инструмент проведения широкомасштабных реформ различных сторон общественной и государственной жизни. Смысл и задача преобразований - осуществить их в комплексе. Здесь недопустимы "сбои" на "низовых" уровнях власти. Важно только, чтобы в этом процессе не потерялась суть местного самоуправления как самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению вопросов местного значения в своих интересах.
Заключение
В зарубежной науке стран Запада принята либо государственная теория местного самоуправления, рассматривающая его как нечто производное от государства (оно создавалось в соответствии с законами государства), а его органы как "агентов государственной власти", либо общественная теория местного самоуправления, трактующая местное самоуправление как нечто отделенное от государства, результат инициативы населения на местах. Правда, в настоящее время обе теории подверглись существенным корректировкам, "обросли" вариациями, а иногда они обе даже соединены в общей концепции.
В советской литературе местные органы (советы и избираемые ими исполнительные комитеты) рассматривались как органы государственной власти. Такой подход был связан с тем, что со времен К. Маркса и Ф. Энгельса считалось: публичная власть - это только государственная власть.
Местное самоуправление в странах, где оно развито, осуществляет свою деятельность в значительной мере за счет государственного финансирования, но при этом, как ни парадоксально, оно и экономически выгодно государственной власти. Обеспечение текущих потребностей граждан требует государственных средств независимо от наличия или отсутствия местного самоуправления. А органы местного самоуправления, будучи властью, создаваемой населением муниципальных образований из своего состава, из людей, знающих все нюансы проблем своей территории, властью, подотчетной населению, властью, действующей в буквальном смысле на глазах своих избирателей, объективно являются органами власти, в наибольшей степени способными решать вопросы местного значения в экономически эффективных формах .
Именно из этой философии исходят страны Западной Европы, проводя реформы децентрализации, предусматривающие передачу полномочий по обеспечению жизнедеятельности граждан на уровень максимально возможно приближенный к населению, хотя при этом местные бюджеты и состоят на 40-70% из государственных дотаций.
В современной отечественной литературе пробивает себе дорогу иной подход: публичная власть имеет различные организационные формы. Публичная власть - это не только государственная власть. Своя публичная власть (в пределах соответствующих предметов ведения - вопросов местного значения) существует в муниципальном образовании, ее осуществляет народ (население) муниципального образования, его органы от имени этого населения. Такая власть не является государственной властью. Это публичная власть территориального коллектива муниципального образования в соответствии с конституциями и законами. Органы такой публичной власти не входят в систему органов государства, но они могут осуществлять передаваемые им отдельные полномочия некоторых органов государства, сотрудничают с органами государства в решении "смежных" вопросов - на стыке вопросов местного значения и государственной компетенции, выступают с инициативами по вопросам государственного значения. Муниципальная власть отличается от власти государственной не только приближенностью к интересам населения конкретной территории, но и, как правило, большей степенью участия самого населения в осуществлении этой власти. Такой подход соответствует концепции современной конституции. Он отражает сложившиеся реалии и дает возможность решить в конституциях сложную проблему соотношения государственной власти и публичной власти местного самоуправления.