Системы гарантирования вкладов и их социально-экономическая роль
Финансовые кризисы последних лет (в том числе российский кризис 1998г.) наглядно продемонстрировали, насколько необходимы системы защиты (гарантирования) вкладов, позволяющие уменьшить панику среди потребителей банковских услуг, прежде всего граждан, а также компенсировать социальные издержки. Кроме того, системы гарантирования вкладов повышают устойчивость самих кредитных институтов и, следовательно, помогают предотвратить их ликвидацию в качестве элементов экономической системы.
Однако существует ряд серьезных аргументов против введения систем защиты вкладов. В частности, обратим внимание на высокую стоимость указанных систем. Причем расходы на их поддержание финансовые институты стараются переложить на плечи государства (следовательно, на налогоплательщиков) либо непосредственно на вкладчиков.
Вторым из аргументов "contra" является указание на то, что в случае системного банковского кризиса названные системы, как правило, и сами оказываются в состоянии неплатежеспособности. Так, в США в период банковского кризиса с 1980 по 1992 г. было закрыто 1617 банков. Большинство вкладчиков получило компенсацию Федеральной корпорации гарантирования вкладов (FDIC), в результате чего ее средства были исчерпаны, и Конгресс был вынужден принять решение о выделении Корпорации 70 млрд. долл. из бюджета. Более крупные затраты стали следствием банкротства Федеральной корпорации страхования депозитов ссудно-сберегательных ассоциаций. А в странах с переходной экономикой последствия могут быть еще серьезнее. Так, в Венесуэле в 1994 г. в результате банковского кризиса центральному банку пришлось профинансировать расходы фонда гарантирования в сумме, превышающей 10 % ВВП страны.
Кроме того, как показывает международный опыт, система страхования вкладов способна породить иллюзию стабильности: вкладчики не предпринимают никаких действий в отношении банка, зная, что их потери будут компенсированы государством, а банки, в свою очередь, увлекаются высокорисковыми операциями. Это особенно опасно, если в стране слабо развиты механизмы банковского надзора (в частности, недостаточно строги требования к объему капитала), несовершенны механизмы контроля за достоверностью отчетности кредитных организаций и у органов банковского надзора нет возможности воздействовать на владельцев кредитных организаций.
Поэтому при создании системы гарантирования следует учитывать как позитивные, так и негативные последствия ее введения, а также принимать во внимание состояние банковской и в целом финансовой системы. Для России вопрос о создании такой системы не теряет актуальности уже несколько лет.
Начало работы над созданием системы защиты вкладов в Российской Федерации
Подготовка к созданию системы страхования (гарантирования) вкладов в нашей стране началась еще с 90-х годов, практически сразу после того, как банковская и финансовая системы страны столкнулись со случаями массовых банкротств финансовых институтов, на законных или незаконных основаниях привлекавших средства населения во вклады.
Так, в соответствии с п. 2 Указа Президента РФ от 10 июня 1994 г. N 1184 "О совершенствовании работы банковской системы Российской Федерации" (с изм. от 27 апреля 1995 г.) Центральному банку Российской Федерации было рекомендовано для обеспечения защиты сбережений граждан России ускорить создание Федерального фонда страхования активов банковских учреждений Российской Федерации, привлекающих средства граждан. Устанавливалось, что в случаях, предусмотренных законодательством РФ, сохранность вкладов может гарантироваться государством за счет средств Федерального фонда страхования активов банковских учреждений Российской Федерации, привлекающих средства граждан.
Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" об обеспечении защиты вкладов
При разработке новой редакции Закона РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР" (в редакции Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР"", вступившего в силу 3 февраля 1996 г., далее Закон о банках) была коренным образом переработана глава VI "Сберегательное дело".
Прежний вариант названной главы в основном содержал положения, обеспечивающие возможность негосударственным кредитным институтам, которые в 1990 г. только начали создаваться, привлекать средства населения во вклады и, следовательно, ставил целью демонополизацию рынка частных вкладов. В современной редакции закона эта глава призвана закрепить механизмы, которые были бы способны обеспечить стабильность развития рынка частных вкладов.
Нормы, содержащиеся в главе "Сберегательное дело", определяют лишь часть путей регулирования института вклада и обеспечения сохранности вкладов. Правоотношения, возникающие по поводу привлечения денежных средств граждан во вклады, регламентируются также рядом иных статей Закона о банках (в частности, ст. 26, устанавливающей принципы банковской тайны), главами 44 и 45 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также некоторыми иными федеральными законами.
Согласно ст. 36 Закона о банках, вклад — это денежные средства в валюте Российской Федерации или иностранной валюте, размещаемые физическими лицами в целях хранения и получения дохода.
Привлечение средств во вклады оформляется договором в письменной форме в двух экземплярах, один из которых выдается вкладчику.
Доход по вкладу выплачивается в денежной форме в виде процентов. Вклад возвращается вкладчику по его первому требованию в порядке, предусмотренном для вклада данного вида федеральным законом и соответствующим договором.
Сохранность и возврат вкладов физических лиц в банках, созданных государством, и банках, в уставном капитале которых государству принадлежит более 50 % голосующих акций (долей), гарантируются государством в порядке, предусмотренном федеральными законами.
Статьи 36 и 37 Закона о банках содержат важные условия, касающиеся субъектов договора банковского вклада. В частности, ч. 2 ст. 36 устанавливает, что вклады принимаются только банками, имеющими такое право в соответствии с лицензией, выдаваемой Банком России. Таким образом, закон ставит два условия, при соблюдении которых у лица возникает право на привлечение денежных средств во вклады:
во-первых, это лицо должно быть банком и, следовательно, отвечать требованиям ч. 2 ст. 1 Закона о банках;
во-вторых, этот банк должен иметь отдельную лицензию на привлечение денежных средств населения во вклады.
Следовательно, неправомерно привлечение денежных средств населения во вклады любым лицом, не являющимся банком или не имеющим упомянутой лицензии. Лица, не имеющие такой лицензии и привлекающие средства населения во вклады, несут гражданскую, административную и уголовную ответственность.
В части 3 ст. 36 Закона о банках установлены основные принципы получения указанной лицензии. Так, данной нормой определено, что право привлекать во вклады денежные средства физических лиц предоставляется банкам, с даты государственной регистрации которых прошло не менее двух лет. При слиянии банков указанный период рассчитывается по банку, имеющему более раннюю дату государственной регистрации. При преобразовании банка этот срок не прерывается.
Банк России издал особые правила, которые касаются лицензирования деятельности банков по привлечению средств граждан во вклады. Эти правила содержатся, в частности, в инструкции Банка России "О порядке применения федеральных законов, регламентирующих процедуру регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности" от 23 июля 1998 г. N 75. И в соответствии с п. 13.1 указанной инструкции банк, желающий привлекать средства граждан во вклады, должен:
§быть финансово устойчивым в течение последних шести месяцев;
§соблюдать установленные Банком России требования к размеру капитала;
§выполнять обязательные резервные требования Банка России;
§не иметь задолженности перед федеральным бюджетом, бюджетом субъекта Российской Федерации, местным бюджетом и государственными внебюджетными фондами;
§иметь соответствующую организационную структуру, включающую службу внутреннего контроля;
§выполнять квалификационные требования Банка России к сотрудникам кредитной организации;
§соблюдать технические требования, включая требования к оборудованию, необходимому для осуществления банковских операций.
Банк, желающий привлекать средства населения в иностранной валюте, получает специальную лицензию на привлечение во вклады средств физических лиц в рублях и иностранной валюте. Она предоставляется при наличии лицензии на осуществление банковских операций со средствами в рублях и иностранной валюте (без права привлечения средств физических лиц).
Положения о лицензировании деятельности банков по привлечению денежных средств граждан во вклады важны с точки зрения создания системы защиты населения от недобросовестных контрагентов, которые, привлекая средства граждан, не обеспечивают условий возврата денег. Не случайно в ч. 2 ст. 36 Закона о банках говорится о том, что банки обеспечивают сохранность вкладов и своевременность исполнения своих обязательств перед вкладчиками. Банки, как и любые юридические лица, отвечают по своим обязательствам перед вкладчиками всем своим имуществом (п. 1. ст. 56 ГК РФ), включая обязательные резервы, которые могут быть направлены на исполнение обязательств кредиторов кредитной организации после отзыва лицензии (ст. 38 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", п. 7.3 положения Банка России от 30 марта 1996 г. N 37 "Об обязательных резервах кредитных организаций, депонируемых в Центральном банке Российской Федерации" (с изм. и доп.).
Кроме того, Закон о банках предусматривает создание специальных организаций (фондов) обязательного и добровольного страхования вкладов для защиты интересов вкладчиков.
Банки должны сообщать вкладчикам о способах обеспечения исполнения обязательств перед ними (ч. 1. ст. 8 Закона о банках, п. 3 ст. 840 ГК РФ).
В соответствии с Законом о банках вкладчик — физическое лицо — обладает большей правовой и экономической защитой по сравнению с юридическими лицами. Так, ст. 36 Закона о банках устанавливает дополнительные гарантии государства для вкладчиков банков — физических лиц, если указанные банки созданы государством либо в их уставном капитале государству принадлежит более 50 % голосующих акций (долей). Указанная норма ст. 36 уточнена в п. 1 ст. 840 ГК РФ, где определено, что возврат вкладов граждан банком, в уставном капитале которого более 50 % акций или долей участия имеют Российская Федерация и (или) субъекты Российской Федерации, а также муниципальные образования, гарантируется их субсидиарной ответственностью по требованиям вкладчика к банку в соответствии со ст. 399 ГК РФ. Указанная ответственность государства наступает не только в случае неплатежеспособности банка (ст. 56 ГК РФ), но и в случае отказа банка-должника от удовлетворения требований вкладчика либо при неполучении вкладчиком ответа на заявленное требование в разумный срок.
Согласно ст. 38 Закона о банках, для обеспечения возврата привлекаемых банками средств граждан и компенсации потерь дохода по вложенным средствам создается Федеральный фонд обязательного страхования вкладов. Участниками Федерального фонда обязательного страхования вкладов являются Банк России и банки, привлекающие средства граждан. Порядок создания, формирования и использования средств федерального фонда обязательного страхования вкладов определяется федеральным законом (2).
В соответствии со ст. 39 Закона о банках последние имеют право создавать также фонды добровольного страхования вкладов для обеспечения возврата вкладов и выплаты доходов по ним. Фонды добровольного страхования вкладов создаются как некоммерческие организации. Число банков-учредителей фонда добровольного страхования вкладов должно быть не менее пяти, их совокупный уставный капитал не может быть менее 20-кратного минимального размера уставного капитала, определенного Банком России для банков на дату создания фонда. Порядок создания, управления и деятельности фондов добровольного страхования вкладов определяется их уставами и федеральными законами. Банк обязан поставить клиентов в известность о своем участии или неучастии в фондах добровольного страхования вкладов. В случае участия в фонде добровольного страхования вкладов банк информирует клиента об условиях страхования. Формулировки, примененные законодателем в Законе о банках, не дают возможности однозначно ответить на вопрос о форме фондов добровольного страхования, так как термин "фонд добровольного страхования" может толковаться как имя собственное. Вместе с тем целям и задачам названных фондов более всего соответствует такая организационно-правовая форма, какую, с точки зрения действующего законодательства о некоммерческих организациях, имеют именно фонды.
Практика показала, что эта форма защиты вкладов не получает распространения, возможно, потому, что подобные банковские объединения предполагают определенную степень доверия участников друг к другу. Только в Петербурге функционирует такого рода объединение, созданное при поддержке ГУ Банка России по г. Санкт-Петербургу, хотя попытки предпринимались и в других регионах России.
Гражданский кодекс Российской Федерации и регулирование вопросов защиты вкладчиков
Нормы, связанные с защитой вкладов, содержатся, в частности, в ГК РФ. Отметим сразу: положения Кодекса в отношении вкладов весьма противоречивы и в целом ряде случаев порождают серьезные проблемы.
В частности, в соответствии с п. 1 ст. 64 ГК РФ (в редакции Федерального закона от 20 февраля 1996 г. N 18-ФЗ) при ликвидации банков вкладчики-физические лица признаются кредиторами первой очереди, их требования имеют преимущество перед требованиями иных кредиторов. Таким образом, частные вкладчики получают возможность удовлетворять свои требования к банку за счет самых ликвидных активов, например, за счет средств, депонированных в обязательных резервах. Указанное положение ГК РФ достигает положительного эффекта — значительно снижается социальное напряжение на этапе ликвидации банка. Данная мера признается международной практикой в качестве замены системы гарантирования вкладов в странах со стабильной банковской системой. Однако то обстоятельство, что большинство активов ликвидируемого банка распределяется среди граждан, во многом становится препятствием для обращения в суд с заявлением о банкротстве банка крупных кредиторов — юридических лиц, которым, как правило, достается незначительный процент от конкурсной массы. Выручаемая ими сумма не во всех случаях покрывает даже судебные издержки. Кроме этого, страдают кредиторы, обязательства которых обеспечены залогами.
В ГК РФ содержится и ряд положений, которые оказывают скорее отрицательное воздействие на решение проблемы защиты вкладов.
Так, ГК РФ различает два вида договора — банковского вклада (гл. 44) и банковского счета (гл. 45), указывая, что к правоотношениям, связанным с договором банковского вклада, применяются правила банковского счета, если иное не установлено законом и не вытекает из существа договора банковского вклада (п. 3 ст. 834 ГК РФ). Учитывая эти положения, Закон о банках также выделяет два вида банковских операций: привлечение средств во вклады (п. 1 ч. 1 ст. 5) и открытие и ведение счетов юридических и физических лиц (п. 3 ч. 1 ст. 5).
С правовой точки зрения, не существует разницы между вкладом до востребования и банковским счетом. Более того, в международной практике расчетный счет рассматривается как вклад до востребования. Однако в результате указанной недоработки Кодекса право на привлечение средств физических лиц во вклады возникает у банков через два года после государственной регистрации, в то время как заниматься эмиссией платежных карт и открывать карт-счета для физических лиц они были бы теоретически вправе сразу же после получения лицензии на открытие и ведение счетов.
Должны ли гарантироваться такого рода счета? Безусловно, если мы их признаем вкладами до востребования (эта позиция отражена в проекте федерального закона "Об обязательном гарантировании вкладов граждан в банках"). Не должны, если мы считаем их просто расчетными счетами (эта точка зрения была сформулирована при переводе обязательств из ряда банков в Сбербанк). Так путаница в теории порождает серьезные проблемы на практике.
Еще одна проблема порождена положением п. 2 ст. 837 ГК РФ, в силу которого вкладчик вправе в любой момент изменить условия договора банковского вклада, потребовав его возвращения. В соответствии с указанным положением можно на законных условиях изменить правовой статус срочных вкладов и вкладов, заключенных на иных условиях, чем вклады до востребования. По сути, срочные вклады и вклады, заключенные на иных условиях, чем вклады до востребования, в силу одностороннего волеизъявления могут стать вкладами до востребования, а вкладчик при этом несет наказание лишь в виде снижения дохода вклада до уровня дохода, который обычно выплачивается по вкладам до востребования, если иное не предусмотрено договором. Этим правилом и воспользовались вкладчики в период, предшествующий 17 августа 1998 г. и сразу после него, в массовом порядке изымая средства из банков, что в немалой степени способствовало банкротству ряда из них. В международной же практике существуют вполне понятные ограничения свободы изъятия срочных вкладов, в разных странах неодинаковые по степени жесткости.
Конституционный Суд: решение, связанное с защитой прав вкладчиков
Обратим внимание, что ГК РФ и Закон о банках содержат важные с точки зрения работы банков в условиях инфляционных процессов положения о праве банков в одностороннем порядке изменять ставку процентов, выплачиваемых по вкладу. В соответствии с п. 3. ст. 837 ГК РФ определенный договором банковского вклада размер процентов на вклад, внесенный гражданином на условиях его выдачи по истечении определенного срока либо по наступлении предусмотренных договором обстоятельств, не может быть односторонне уменьшен банком, если иное не предусмотрено законом. Согласно ч. 2. ст. 29 Закона о банках, кредитная организация не имеет права в одностороннем порядке изменять процентные ставки по кредитам, вкладам (депозитам), комиссионное вознаграждение и сроки действия этих договоров с клиентами, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом или договором с клиентом. Как видим, законом, отличным от ГК РФ, установлено правило, позволяющее банку в одностороннем порядке изменять проценты, выплачиваемые по вкладу с гражданином, если это будет предусмотрено договором.
Суды общей юрисдикции долгое время не могли прийти к общему решению по вопросу о том, правомерна ли такая практика. Однако Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 23 февраля 1999 г. N 4-П однозначно признал не соответствующим статьям 34 и 55 (части 2 и 3) Конституции России положение ч. 2. ст. 29 Закона о банках, установив, что для предоставления банкам возможности снижать в одностороннем порядке ставки процента по договору с гражданином законодатель должен принять специальный федеральный закон, который бы определил основания, обусловливающие такую возможность. Конституционный Суд при этом исходил из необходимости реального соблюдения принципа равенства сторон договора, так как счел вкладчика банка более слабой стороной в договоре банковского вклада — договоре, который заключается как договор присоединения путем заполнения вкладчиком типовых форм.
Вместе с тем, по нашему мнению, Конституционный Суд не имел возможности проанализировать проблему взаимоотношений банка и вкладчика во всем многообразии ее аспектов, поскольку это не являлось задачей данного органа. Исходя из тех принципов, на которые опирался Конституционный Суд в своем решении, банк также можно (и должно!) рассматривать как слабую сторону договора банковского вклада, так как любой вкладчик вправе в любой момент потребовать возвратить ему вклад (п. 2. ст. 837 ГК РФ) и тем самым изменить условия договора банковского вклада, заключенного на иных условиях, чем в случае вклада до востребования. Это обстоятельство существенным образом сказывается на структуре баланса банка, если изъятия вкладов становятся массовыми.
Практическим следствием решения Конституционного Суда станет изменение тактики банков они будут вынуждены привлекать средства граждан лишь на короткие сроки. Это, в свою очередь, не позволит гражданам полноценно реализовывать свои права в области экономической деятельности с помощью размещения средств во вклады (ст. 34 Конституции Российской Федерации). Кроме того, сокращение сроков привлечения банками пассивов неминуемо скажется на их возможности размещать средства в виде кредитов, т. е. поставит под угрозу стабильность денежно-кредитной системы и, следовательно, устойчивость денежной единицы — рубля (ст. 75 Конституции Российской Федерации), а также повлечет удорожание услуг банков.
Иными словами, своим решением Конституционный Суд нарушил сложившуюся систему балансов во взаимоотношениях между банком и вкладчиками, и выходом из этой ситуации было бы не только принятие специального федерального закона, регулирующего вопрос о том, при каких условиях банк вправе снижать ставку процента по привлеченным во вклады средствам, но и внесение соответствующих изменений в ст. 837 ГК РФ.
Банк России на защите вкладчиков в период банковского кризиса 1998 г
Банковский кризис 1998 г. показал, что отсутствие системы гарантирования вкладов, к которой граждане испытывали бы доверие, становится серьезной социально-политической проблемой. Не секрет, что катализатором кризиса был (наряду с отказом государства выполнять свои обязательства по государственным ценным бумагам) массовый отток средств граждан из банков. По некоторым оценкам, отток средств населения из банков, исключая Сбербанк, превысил 20% всей суммы вкладов, что, согласно общепринятой мировой шкале, можно рассматривать как признак ликвидации банковской системы как специфической отрасли экономики. Массовое изъятие средств из банков происходит, как правило, из-за социально-психологических проблем, в том числе из-за отсутствия механизмов компенсации.
В условиях такого масштабного изъятия средств из банков Банк России как институт, который отвечает за стабильность банковской системы, был вынужден принять ряд решений, направленных на защиту вкладов физических лиц и, следовательно, на стабилизацию положения в банковской системе и предотвращение негативных социальных последствий банковского кризиса. Уже 20 августа 1998 г. Банк России опубликовал заявление, в котором сообщил о своем намерении распространить 100-процентную государственную гарантию на вклады населения в кредитных организациях Российской Федерации, и с этой целью обратился к банкам, работающим с деньгами населения, с предложением в кратчайшие сроки создать систему взаимного гарантирования вкладов населения. Банк России призвал указанные банки заключить соответствующее соглашение со Сберегательным банком Российской Федерации, которое даст право каждому вкладчику, имеющему вклад в кредитных организациях, получить гарантию государства на период до вступления в силу федерального закона "О гарантировании вкладов населения". Уже 21 августа 1998 г. Сбербанк России выступил с заявлением о поддержке предложенных Банком России мер и, в свою очередь, обратился к ряду банков, имеющих наибольший объем привлеченных во вклады средств населения, с предложением о заключении соответствующего соглашения.
В развитие указанной инициативы Совет директоров Банка России 1 сентября 1998 г. принял решение "О мерах по защите вкладов населения в банках". Основной смысл указанного решения состоит в следующем: Банк России, действуя в рамках ст. 79 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", добровольно принимает на себя обязательства ряда банков перед вкладчиками. Действуя в рамках указанной статьи, Совет директоров Банка России определил, что вкладчики ряда банков вправе перевести свои обязательства в Сбербанк России, а Банк России, со своей стороны, берет на себя обязательство по компенсации расходов, понесенных Сбербанком России при выплате возмещения по вкладам граждан, переводимых из указанных банков. Кроме того, был определен перечень банков, вклады в которых могли быть переведены вкладчиками в Сбербанк России, а также размеры выплат по переведенным обязательствам по вкладам в зависимости от валюты вклада и условий его размещения.
В соответствии с указанным добровольным решением о соответствующих выплатах Банк России объявил условия этих выплат. По рублевым вкладам предполагалось стопроцентное возмещение. В отношении валютных вкладов стопроцентное возмещение предполагалось по курсу на 1 сентября 1998 г. Реально, с учетом инфляции, это означало потерю для вкладчиков, хранивших свои средства в иностранной валюте. Однако объективный анализ показывает, что стопроцентное гарантирование вкладов в иностранной валюте на момент выплаты возмещения невозможно, так как, с одной стороны, Банк России не располагает соответствующими валютными ресурсами, чтобы осуществить необходимые выплаты непосредственно в валюте вклада, а с другой стороны, выплата рублевого возмещения валютного вклада по курсу на момент возмещения чрезвычайно увеличило бы рублевую массу в обращении. Следствием этого было бы, прежде всего, увеличение темпов инфляции. Таким образом, желание обеспечить полное возмещение вкладчикам, хранившим свои средства в иностранной валюте (что далеко не во всех странах признается правомерным!), могло бы обернуться потерями для всего государства, для всех его граждан, на которых неизбежно сказался бы такой "инфляционный налог".
Первоначально в состав банков, на которые распространялись меры по защите средств населения во вкладах, были включены только шесть банков: "СбС-АГРО", "Менатеп", "Инкомбанк", "Мост-банк", "Мосбизнесбанк", "Промстройбанк России" (3). Они имели вкладов на сумму более 300 млн. руб., социальная ситуация в них была самой напряженной. Указанным банкам и Сбербанку Банк России рекомендовал включиться в систему защиты вкладов. Одновременно Совет директоров, действуя в рамках ст. 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", ввел запрет на осуществление операций по договорам банковского вклада, заключенным до 1 сентября 1998 г. Указанный запрет распространялся как на случаи привлечения новых вкладов, так и на случаи выплаты по вкладам, привлеченным до 1 сентября 1998 г. Иными словами, запрет касался всех правоотношений, которые возникали при осуществлении банковской операции, связанной с привлечением вкладов физических лиц. Экономический смысл указанного запрета состоял не столько в ограничении права банков привлекать новые вклады (желающих стать вкладчиками в тот момент и так не было), сколько в фиксации определенного состояния банковских вкладов (сумма вклада, начисленные к вкладу проценты), которые могли быть переведены в Сбербанк России.
Процедура передачи вкладов была организована следующим образом.
Банкам, на обязательства которых перед вкладчиками Банк России распространил свою гарантию, было рекомендовано заключить соглашение со Сбербанком России, которым определялись порядок передачи обязательств по вкладам, сроки передачи указанных обязательств и т. д. Такого рода соглашения были заключены всеми перечисленными банками, а также позднее и иными (например, банком "Российский кредит").
Каждый вкладчик, принявший добровольное решение о переводе обязательств по вкладам из передающего банка в Сбербанк России, должен был написать заявление о переводе обязательств по вкладу в Сбербанк России, включающее в себя заявление о расторжении договора банковского вклада с передающим банком. С юридической точки зрения, указанное заявление не позволяет рассматривать эти действия как перевод долга: вкладчик расторгает договор банковского вклада с одним банком и заключает договор банковского вклада на иных условиях с другим банком.
Срок приема заявлений для первых шести банков, на обязательства которых перед вкладчиками была распространена гарантия Банка России, был определен до 26 сентября 1998 г. (указание Банка России от 1 сентября 1998 г. N 199-Т), затем продлен до 10 октября 1998 г. (указание Банка России от 25 сентября 1998 года N 251-Т).
Форма заявления была определена соглашением, подписанным Банком России и Сбербанком России, и содержала ряд реквизитов, которые были едиными для всех случаев передачи обязательств по вкладам населения. Однако некоторые банки произвольно меняли текст заявления, в том числе ущемляя права вкладчиков. В связи с этим Банк России дополнительно разъяснил, что недопустимо включать в заявление положение о том, что вкладчик не имеет имущественных претензий к банку, передающему вклад. Предусмотренная типовым заявлением формулировка "Имущественных претензий по вышеуказанному расторгнутому договору банковского вклада к Сбербанку России не имею" не означает, что после перевода обязательств по вкладу в Сбербанк России и открытия вклада до востребования вкладчиком не могут быть предъявлены требования к Сбербанку России в части основного долга по переданному вкладу и капитализированных по нему до 31 августа 1998 г. процентов (указание от 1 октября 1998 г. N 269-Т).
Переводу подлежали обязательства, вытекающие из договора банковского вклада, кроме обязательств по договорам, связанным с расчетами с применением платежных банковских карт, а также по договорам банковского вклада с руководителями и сотрудниками банков за вычетом встречных требований банка к физическому лицу. Передающие банки должны были предоставить возможность вкладчикам, имеющим счета, по которым осуществляются расчеты с применением платежных карт, закрыть эти счета, аннулировать платежные карты, перевести средства на вклад до востребования и подать заявление на перевод обязательства банка по вкладу в Сбербанк России в общем порядке (указания Банка России от 1 сентября 1998 г. N 199-Т и от 30 ноября 1998 г. N 336-Т). В расчет перевода обязательств по вкладу включались сумма обязательств на 1 сентября 1998 г. (и зачисленные на вклад проценты). Все последующие поступления, в том числе начисленные после 1 сентября 1998 г. проценты, в расчет обязательств по вкладу не принимались. Валютные вклады подлежали расчету в соответствии с курсом на 1 сентября 1998 г. (решение Совета директоров Банка России от 1 сентября 1998 г.; указание Банка России от 1 сентября 1998 г. N 199-Т). Кроме того, не принимались обязательства по штрафным санкциям, связанным с обслуживанием счетов и вкладов физических лиц в банках, которые передают обязательства по вкладам в Сбербанк России.
Чтобы контролировать сумму обязательств, которые могли быть переданы названными банками, Банк России обязал банки, подписавшие соглашение со Сбербанком России, передать в установленном порядке бухгалтерские балансы и выписки, содержащие данные о размере принятых обязательств по вкладам населения, в Банк России. Банк России, в свою очередь, фактически с согласия банков, представил данные документы Сбербанку России (указание Банка России от 1 сентября 1998 г. N 199-Т).
Вкладчики банка, которые сочли целесообразным получить вклад в самом банке, были вправе написать заявление в банк о добровольном отказе от своего права на перевод вклада в Сбербанк России и о снятии в связи с этим ограничения по операциям по его вкладу (указание Банка России от 9 сентября 1998 г. N 244-Т). Операции по указанным вкладам должны были проводиться без ограничений, однако в ряде банков средства вкладчиков по их требованию не выдавались со ссылкой на указания Банка России, что явно не соответствовало установленному порядку применения указанных ограничений и свидетельствовало о некорректном поведении указанных банков, их желании переложить всю полноту ответственности на государственные органы и Банк России.
После окончания установленного срока банки были обязаны передать в Сбербанк России заявления своих вкладчиков вместе с их реестром. В связи с тем, что передающие банки являлись многофилиальными, указанные реестры передавались филиалами банков в соответствующие территориальные банки (филиалы) Сберегательного банка через территориальное учреждение Банка России.
В соответствии с указанием Банка России от 15 октября 1998 г. N 291-Т территориальные учреждения Банка России были обязаны принять от филиалов банков, передающих обязательства по вкладам населения в Сбербанк России, выписки, содержащие данные о размере обязательств по вкладам населения, копии реестров вкладчиков, обязательства по вкладам которых передаются Сбербанку, список руководителей и сотрудников банка, удостоверенные в установленном порядке подписями руководителя, главного бухгалтера и оттиском печати соответствующего филиала банка.
Указанные выписки, содержащие данные о размере обязательств по вкладам населения, подлежали передаче в соответствии указанием Банка России от 21 октября 1998 г. N 291-Т по форме, которая была разработана Сбербанком (4). При этом территориальные учреждения были обязаны проверить соответствие указанных в выписках сумм данным бухгалтерских балансов банков (их региональных филиалов). Факт проверки удостоверялся отметкой территориального учреждения Банка России ("согласовано") и подписью руководителя ТУ Банка России.
Реестр вкладчиков также подлежал передаче в Сбербанк России с отметкой ТУ Банка России ("принято"), подписью руководителя и печатью. При передаче реестра территориальное учреждение Банка России могло осуществить выборочную проверку с учетом установленного запрета на передачу Сбербанку обязательств по вкладам руководителей и сотрудников самих банков и при выявлении нарушений вернуть указанный реестр передающему банку.
По окончании передачи указанных документов Сбербанк России и передающий банк подписывали совместный акт о выверке и передаче реестра и заявлений (указание Банка России N 199-Т).
Подписание указанного акта является правовым основанием для перечисления передающим банком средств обязательных резервов, депонированных в Банке России, на счет Сбербанка.
В соответствии с требованиями Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (ст. 38) и Закона о банках (ст. 25) каждая кредитная организация обязана депонировать часть средств в обязательные резервы. В соответствии с Положением Банка России от 30 марта 1996 г. N 37 "Об обязательных резервах кредитных организаций, депонируемых в Центральном банке Российской Федерации", размер обязательных резервов устанавливается в процентном отношении к обязательствам кредитной организации. При этом в состав обязательств кредитной организации включаются средства в валюте Российской Федерации и иностранной валюте, учитываемые на расчетных, текущих и депозитных счетах, счетах бюджетов различных уровней и внебюджетных фондов. При передаче обязательств по вкладам в Сбербанк России у передающего банка уменьшился общий объем обязательств, в отношении которых требуется осуществлять резервирование части средств. В этой связи средства обязательных резервов подлежали внеочередному регулированию, и высвобождаемый остаток перечислялся Сбербанку России, создавая у последнего один из источников покрытия выплат по требованиям вкладчиков банков.
Порядок перечисления средств обязательных резервов был установлен Указанием Банка России от 27 ноября 1998 г. N 426-У "О порядке передачи Банком России Сберегательному банку Российской Федерации обязательных резервов банков, передающих обязательства по вкладам населения".
Для перечисления этих средств передающий банк после подписания со Сбербанком России совместного акта выверки и приема-передачи реестра и заявлений вкладчиков должен был представить в территориальное учреждение Банка России по месту открытия своего корреспондентского счета следующие документы: письменное согласие передающего банка на перечисление Банком России обязательных резервов, подписанное руководителем передающего банка, на корреспондентский счет Сбербанка России; расчет размера обязательных резервов передающего банка, подлежащих перечислению Банком России на корреспондентский счет Сбербанка России; данные об остатках привлеченных средств, участвующих в расчете обязательных резервов на дату составления расчета; баланс передающего банка на дату составления им расчета размера обязательных резервов, подлежащих перечислению Банком России на корреспондентский счет Сбербанка России; копию акта о выверке и передаче реестра и заявлений вкладчиков, подписанного передающим банком и Сбербанком России, а также ряд иных документов.
Величина обязательных резервов, перечисляемая Банком России на корреспондентский счет Сбербанка России, рассчитывалась пропорционально доле передаваемых обязательств по вкладам населения в общей сумме привлеченных средств, включаемых в расчет регулирования размера обязательных резервов.
На разницу между суммой, требующей "компенсации", и суммой средств обязательных резервов, перечисляемых в Сбербанк России, передающий банк должен был выписать Сбербанку России простые векселя со сроком один, два и три года. Таким образом, изменялась и структура обязательств передающего банка: его "короткие" пассивы заменялись "длинными", что позволяло банку более эффективно оперировать своими активами.
Кроме того, дополнительную ликвидность Сбербанк России получил от Банка России.
Обязательства по вкладам, передаваемые из банков, оформлялись Сбербанком России как вклад "до востребования". Операции по указанным счетам начинались после осуществления всех мероприятий, целью которых являлось получение Сбербанком ликвидности для покрытия текущих выплат по указанным вкладам. Вкладчики были вправе получить денежные средства с указанного счета, либо перевести эти средства на счет, открываемый на других условиях в самом Сбербанке, либо перечислить эти средства третьему лицу.
Бухгалтерский учет операций, связанных с передачей обязательств по вкладам, осуществлялся банками в соответствии с Указанием Банка России от 9 октября 1998 г. N 379-У "О порядке бухгалтерского учета отдельных операций при переводе обязательств по вкладам населения из банков в Сберегательный банк Российской Федерации".
Для разрешения спорных случаев, которые могли бы возникнуть при передаче обязательств по вкладам, Банком России создавались комиссии по рассмотрению жалоб вкладчиков, в состав которых входили представители территориального учреждения Банка России, Сбербанка России и передающего банка. Для предотвращения конфликта интересов было специально указано, что в состав комиссии не могут входить лица, имеющие обязательства перед передающим банком и (или) являющиеся вкладчиками передающего банка.
По своему статусу указанные комиссии являлись специальными согласительными органами, создаваемыми на основании решения Банка России. Поэтому руководителями комиссии назначались сотрудники Банка России, а также устанавливалось, что при наличии разногласий в работе комиссии, которые не могут разрешиться на уровне территориального учреждения Банка России, последнее направляет запрос в Банк России для принятия соответствующего решения. Это было связано с тем, что решения должны были приниматься комиссией на основе единогласия, и ответственность за них несли все участники процесса передачи вкладов (Банк России, Сбербанк России и передающий банк).
В соответствии с Указанием Банка России от 22 сентября 1998 г. N 356-У "О реализации некоторых мер, предусмотренных решением Совета директоров Банка России от 1 сентября 1998 г. "О мерах по защите вкладов населения в банках" "были определены следующие основные функции комиссии:
§прием и рассмотрение жалоб и заявлений вкладчиков, связанных с приостановкой операций и передачей обязательств по вкладам населения, а также обращений тех лиц, которые по объективным причинам не успели заявить о желании перевести обязательства по вкладам в Сберегательный банк Российской Федерации;
§оперативное внесение предложений по полученным жалобам и заявлениям вкладчиков руководству передающего банка и Сберегательного банка Российской Федерации для их урегулирования;
§консультация вкладчиков по вопросам, связанным с реализацией мер по защите вкладов населения в банках, в том числе информирование вкладчиков о целях и задачах деятельности комиссии и времени приема вкладчиков.
Порядок работы специальных комиссий определялся рядом актов Банка России, в частности, Указанием Банка России от 5 ноября 1998 г. N 402-У "О порядке работы специальных комиссий для изучения жалоб и заявлений вкладчиков банков, передающих обязательства по вкладам населения в Сбербанк России".
Комиссии создавались в целом по передающему банку. Однако большинство передающих банков представляли собой многофилиальные образования. Поэтому комиссии получили право назначать своих представителей в регионы по местонахождению филиалов передающего банка. В этом случае в состав комиссии включались представители территориального учреждения Банка России, территориального банка Сбербанка России по местонахождению передающего филиала (по согласованию), филиала передающего банка (по согласованию).
Территориальное учреждение Банка России было обязано довести до вкладчиков передающего банка (его филиала) информацию о местонахождении комиссии (ее представителей), о порядке приема и рассмотрения жалоб и заявлений. Указанная информация доводилась до вкладчиков передающих банков (его филиалов) в том числе путем вывешивания объявлений в банке (его филиале), а также через средства массовой информации.
Комиссии предоставлялось право принимать решения по вопросу о передаче в Сбербанк России обязательств банков по вкладам тех лиц, которые не успели в установленный срок подать в передающий банк (его филиал) заявление о передаче своего вклада в Сбербанк России в связи с нарушениями установленного порядка приема заявлений со стороны передающего банка (его филиала); неявкой вкладчика в установленные сроки в связи с болезнью и (или) его отсутствием (командировка, отпуск и т. п.) по местонахождению передающего банка (филиала).
Комиссия при рассмотрении заявлений могла как признать обоснованность требования вкладчика о передаче обязательств по его вкладу в Сбербанк, так и отказать в соответствующей просьбе. В частности, комиссия (представители комиссии) была не вправе включать в реестр вкладчиков, обязательства перед которыми было решено передать в Сбербанк России, лиц, ранее заявивших о своем отказе от передачи вкладов в Сбербанк России, а также сотрудников и руководителей передающего банка (филиала).
Комиссия (представители комиссии в лице сотрудников территориальных учреждений Банка России) была вправе выборочно проверить достоверность сведений, содержащихся в заявлениях вкладчиков, в том числе соответствие суммы вклада, указанной в заявлении, данным бухгалтерского учета, ведущегося в передающем банке (его филиале).
Принятые Банком России решения значительно снизили социальную напряженность вокруг указанных банков. Процедуры передачи обязательств по вкладам первых шести банков были завершены к февралю 1999 г. Общая сумма переданных в Сбербанк России обязательств по вкладам составила 7098,6 млн. руб., а количество переданных вкладов — более 450 000. Эти цифры доказывают эффективность принятых мер. Вместе с тем нельзя не отметить, что указанные действия должны носить эпизодический характер и не могут стать основой для системы гарантирования вкладов, так как являются весьма затратными и порождают иждивенческие настроения со стороны банков и самих вкладчиков.
Кроме того, само решение Совета директоров Банка России от 1 сентября 1998 г. вызвало непонимание и неприятие в обществе (впрочем, так воспринимается любое решение, реализуемое в период кризиса). Следствием этого стало обращение ряда вкладчиков в суд с требованием об отмене указанного решения как нарушающего права граждан, и такое решение было принято Верховным Судом Российской Федерации по жалобе одного из вкладчиков (от 17 ноября 1998 г. N ГКПИ 98-648). В частности, истец счел, что Банк России своим решением не только не предусмотрел полного возмещения вкладов населению, но и значительно уменьшил их ценность, чем нарушил требование ч. 3 ст. 35 Конституции РФ о необходимости предварительного и равноценного возмещения принудительно отчуждаемого имущества.
Однако ограничения по выдаче вкладов были введены Банком России на основании ст. 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", предоставляющей право применять к банкам запрет на осуществление отдельных банковских операций, в состав которых входят действия банков, связанные как с привлечением средств во вклады, так и с выдачей указанных средств. Отсутствие полного возмещения по валютным вкладам также понятно, если рассматривать такого рода возмещение как обязанность, добровольно принятую на себя Банком России.
Поэтому, видимо, заключение Верховного Суда РФ основано на достаточно сомнительных аргументах формального характера оно гласит, что указанное решение Совета директоров является нормативным актом и должно было быть зарегистрировано в Министерстве юстиции. Правда, при этом не были отменены договоры между Сбербанком России и передающими банками, что позволило завершить работу по передаче обязательств. Однако сам факт принятия решения Верховным Судом РФ показал, что необходимо создание более прочной правовой основы для проведения работы по гарантированию вкладов граждан и, в частности, для принятия федерального закона "Об обязательном гарантировании вкладов граждан в банках".
Необходимость принятия закона "Об обязательном гарантировании вкладов граждан в банках"
Система гарантирования (страхования) средств третьих лиц на счетах и во вкладах в кредитных учреждениях широко известна современному банковскому праву и признается одним из существенных моментов поддержания стабильности банковской системы. В частности, в Директиве 94/19/СЕ Европейского парламента и Совета от 30 мая 1994 г. отмечено, что гарантирование депозитов является основой достижения завершенности внутреннего рынка и необходимой составляющей системы надзора за кредитно-финансовыми учреждениями в силу обеспечиваемой им солидарности всех учреждений одного финансового рынка в случае ненадлежащего исполнения обязательств одним их них. В соответствии с указанной Директивой установлено, что государства-члены Европейского Сообщества должны создать и поддерживать функционирование на своей территории одной или нескольких систем гарантирования депозитов.
Объектом системы защиты являются практически все виды вкладов физических и юридических лиц. Почти во всех странах Западной и Северной Европы из этого перечня исключены межбанковские депозиты, однако в США, Канаде и Норвегии они также находятся под страховой защитой. В Японии и Франции не выплачивается страховое возмещение по депозитным сертификатам. В ряде государств не выплачивается возмещение по вкладам в иностранной валюте.
Системы гарантирования вкладов весьма различаются в разных странах. Существуют системы обязательного (США, Нидерланды, Япония) и добровольного (Германия, Франция) страхования, действующие на основе межбанковских соглашений. Также различаются и системы управления: существуют системы государственные (США, Канада), частные (Франция, Италия, Германия), а также смешанные (Япония).
Отличие российского законодательства состоит в том, что в настоящее время признано необходимым создание системы, направленной только на защиту средств граждан в банках. Как ранее указывалось, в соответствии с ч. 1.ст. 38 Закона о банках для обеспечения гарантий возврата привлекаемых банками средств граждан и компенсации потерь дохода по вложенным средствам должен быть создан Федеральный фонд обязательного страхования вкладов. Таким образом, в систему страхования не включаются средства юридических лиц. Система страхования вкладов должна получить социальную направленность. Кроме того, создание системы гарантирования всех видов депозитов (кроме межбанковских), несомненно, требует значительно больше затрат и опыта. Именно поэтому в качестве первого этапа законодатель признал необходимость создания системы защиты средств только граждан в банках.
Отметим, что предполагаемая система защиты средств граждан в банках является обязательной для всех банков, как фактически привлекающих, так и не привлекающих средства населения, но имеющих в соответствии с лицензией право на привлечение такого рода средств. Очевидно, что банки будут вынуждены нести определенные издержки для содержания системы такого рода. По-видимому, этот процесс может повлечь за собой специализацию кредитных организаций и даже отказ части кредитных организаций от участия в такой системе, а также, как следствие, от права привлекать средства населения во вклады с возможным их преобразованием в небанковские кредитные организации. Таким образом, появление описанной системы может повлечь за собой развитие системы небанковских кредитных организаций, специализирующихся на определенном виде банковских услуг.
Часть 1 ст. 38 Закона о банках предполагает, что в качестве механизма системы защиты средств граждан в банках должен быть создан Федеральный фонд обязательного страхования вкладов. Часть 2 ст. 38 предполагает, что участниками такого Федерального фонда будут Банк России и банки, привлекающие средства граждан. Одновременно в ч. 3 ст. 38 установлено, что порядок создания, формирования и использования средств федерального фонда обязательного страхования вкладов определяется федеральным законом.
Вместе с тем проект федерального закона "Об обязательном гарантировании средств граждан в банках", разрабатываемый ныне в Государственной Думе, значительно меняет организационную структуру системы защиты вкладов граждан в банках по сравнению с той, которая предполагалась в Законе о банках. В частности, в соответствии с проектом должен быть создан не федеральный фонд, а Федеральная резервная корпорация гарантирования вкладов граждан в банках. Указанная Федеральная корпорация по сути своей является юридическим лицом публичного права, а с учетом недавно принятой поправки в Федеральный закон "О некоммерческих организациях", вполне может быть признана государственной корпорацией, т. е.. независимой организацией, функционирующей на основе закона в интересах всего общества и поэтому находящейся под общественным контролем. В соответствии с проектом в составе Федеральной корпорации не предполагается каких-либо участников. Управление Федеральной корпорацией будет осуществлять наблюдательный совет, в состав которого войдут представители федеральных органов государственной власти, Банка России, а также банков, состоящих на учете в корпорации. В свою очередь, наблюдательный совет должен избирать президента Федеральной корпорации и формировать ее правление. Этот механизм создается для того, чтобы принятие Федеральной корпорацией решений — как связанных с развитием системы гарантирования, так и по конкретным вопросам — было ориентировано на общественный интерес в целом, а не только на интерес банковского сообщества или, тем более, отдельных групп банков.
Предполагается, что ни один из банков не сможет осуществлять привлечение средств граждан во вклады, если не встанет на учет в Федеральной корпорации. При этом для вновь образуемых банков сама процедура выдачи лицензии на привлечение средств физических лиц во вклады будет связана с постановкой на учет.
В соответствии с проектом основной задачей Федеральной корпорации должна стать выплата компенсаций вкладчикам тех банков, которые перестали исполнять свои обязательства перед вкладчиками либо у которых отозвана лицензия (как генеральная, так и на привлечение средств физических лиц во вклады). Планируется, что суммы выплат будут зависеть от размера вклада. Проектом предусматривается, что система гарантирования также будет распространяться на вклады в иностранной валюте. Вместе с тем предполагается, что возмещение по всем видам вкладов будет производиться в валюте Российской Федерации.
В проекте также сказано, что средства, предназначенные для выплаты компенсаций вкладчикам, а также для оказания помощи банкам, будут находиться в резерве корпорации. Данный резерв формируется за счет обязательных взносов банков — вступительного и календарных, а также (это продолжает обсуждаться) за счет взноса Российской Федерации.
Сама схема гарантирования должна исходить из того, что вкладчик при получении возмещения по вкладу, выплачиваемого ему в определенный законом срок после отзыва у банка лицензии, предоставляющей банку право привлекать средства граждан во вклады, уступает требования к банку Корпорации. Корпорации при этом должна получить право удовлетворять требования к банку, уступленные ей гражданами.
Очевидно, что введение системы гарантирования вкладов должно происходить одновременно с работой по оздоровлению банковской системы, так как к участию в системе защиты банковских вкладов могут быть допущены лишь "здоровые" в финансовом отношении кредитные организации. Однако, как показывает практика иных стран и недавний российский опыт, без введения такого рода системы основная нагрузка по нейтрализации последствий кризисов банковской системы ложится на орган банковского надзора.