План
1. Конституция 1950г., характерные черты, структура и основные положения.
2.Высшие законодательные органы власти: формирование, компетенция, взаимоотношения.
3. Особенности индийского федерализма.
Литература 13
Конституция 1950г., характерные черты, структура и основные положения
Основные принципы конституции были сформулированы лидерами Конгресса, разработка текста велась специальной комиссией, но многие положения конституции формулировались в ходе длительных дебатов в самом Учредительном собрании. Индийский национальный конгресс добился закрепления в конституции тех целей, которые он выдвигал: свобода от колониализма, равные права, политическая и экономическая справедливость, демократическое общество, достоинство личности, содействие миру между народами и др. В конституцию вошли антиэксплуататорские положения, идеи «индийского социализма», «демократического социализма», который понимался как третий путь развития, отличный от капитализма Запада и тоталитарного социализма.
Создатели индийской конституции использовали те правовые институты, которые были знакомы населению издавна (например, панчаяты) и из опыта «косвенного управления» колониальных времен (например, представительные органы в провинциях). С другой стороны, они восприняли и приспособили к индийской специфике положения конституций других стран (Великобритании, США, отчасти СССР и др.).
Конституция Индии была принята Учредительным собранием в 1949 г. и полностью вступила в силу в 1950 г.
Конституция Индии — самая объемная конституция в мире. С учетом последующих изменений она включает 465 статей, 12 крупных приложений, а также более 70 поправок. Одни поправки вносятся в текст конституции, изменяя его, другие прилагаются к ней (есть очень пространные поправки, отдельные из них близки по объему к конституции США).
Основные черты, содержания конституции. Конституция Индии содержит разные по значимости и степени гарантированности нормы, относящиеся не только к конституционному, но и к некоторым другим отраслям права. Отдельные положения конституции могут показаться несущественными (например, один из руководящих принципов политики государства: предотвращать убой коров и телят), хотя в специфических условиях Индии, с учетом верований населения, они приобретают важное значение. Конституция излишне детализирована, но ее основное содержание относится к важнейшим сторонам общественного и государственного строя, правового статуса личности.
В доктрине и практике Верховного суда Индии конституция рассматривается как документ, состоящий из двух частей, разных по своему значению (эти части структурно не обособлены, они выделяются аналитически). Это «основные черты (свойства) конституции», которые считаются неизменяемыми (сюда относятся, в частности, нормы об основных правах граждан и руководящих принципах политики государства), а также остальные положения конституции, которые изменяются в установленном порядке. Теория неизменяемых основных черт и структуры конституции позволяет приспосабливать ее к новым условиям при сохранении ее «каркаса», принципиальных положений.
К основным чертам содержания конституции могут быть отнесены:
1) Закрепление народного и государственного суверенитета, завоеванного в результате антиколониального движения. По существующим в политологии классификациям в Индии действует соревновательная политическая система, хотя и со значительными элементами командноадминистративного вмешательства со стороны государства, существует особая разновидность демократического режима — либеральный политический режим. Основная доля политической власти в Индии принадлежит национальной буржуазии. Хотя в последние годы в ее среде значительно усиливается крупный капитал, но правящий «политический класс» сохраняет прогрессивные тенденции во внутренней и (в меньшей степени) во внешней политике, проводит реформы, облегчающие жизнь широких масс.
2) Отрицательное отношение к эксплуатации и угнетению, хотя и в своеобразной трактовке. В разделе конституции о руководящих принципах политики государства или в вытекающих из них положениях говорится о праве на достаточные средства к существованию, праве на защиту от экономической эксплуатации, праве на прожиточный минимум и др. Право на защиту от эксплуатации включает три положения: о запрещении торговли людьми, принудительного труда, детского труда (ст. 24). Нужно, однако, учесть, что эти и иные антиэксплуататорские (в значительной мере ограниченные) положения сформулированы как руководящие принципы, имеющие ориентирующий характер для деятельности государственных органов: они не подлежат принудительному судебному исполнению, не относятся к основным правам. В практике Верховного суда Индии были различные решения о соотношении основных прав и руководящих принципов. В последние годы суд исходит из установки, что ни основные права, ни положения о руководящих принципах не имеют приоритета по отношению друг к другу, что нужно исходить из гармоничного учета обеих групп прав.
3) Провозглашение широкого круга прав, свобод и обязанностей граждан с учетом индийской специфики, кастовой системы, сохраняющегося большого разрыва в уровне развития различных этнических групп.
4) Закрепление принципа смешанной экономики, где государственный сектор играет важную роль. Однако начавшиеся после принятия конституции преобразования (национализация, аграрная реформа и др.) тормозились противодействием правых сил, использовавших содержавшиеся в конституции положения о праве собственности: оно было отнесено к основным правам. Парламент в противоборстве с Верховным судом Индии ограничил это право, а затем вообще исключил его из ч. III «Основные права» и перенес в другую часть конституции. Это дало новые возможности для реорганизации экономики страны, хотя доминирование частного сектора никто и не пытался поколебать. Экономика Индии — капиталистическая экономика со значительным государственным контролем. Конституция предусматривает ограничение и упразднение крупных монополий, действует специальное антимонопольное законодательство, но около 130 крупных монополий и в настоящее время контролируют три четверти всех частных активов. В соответствии с конституцией в Индии действует государственное планирование, в 1996 г. завершен 8й пятилетний план развития экономики (1991—1996). Конституция говорит о цели государства обеспечить такой социальный порядок, для которого характерна экономическая и социальная справедливость, о справедливом распределении материальных ресурсов, о предотвращении концентрации богатств и средств производства. Однако половина населения страны живет за чертой бедности (очень низкой по индийским стандартам), а в руках 3% сельских жителей — богатых землевладельцев — сосредоточено более половины всей земли.
5) Специфическая форма территориальнополитического устройства государства — федерация, учитывающая национальные и лингвистические особенности населения, построенная, по существу, на основе автономии штатов, сочетающаяся с созданием автономных округов в некоторых штатах и характеризующаяся высокой степенью централизации.
6) Установление системы органов государства и их отношений, присущих форме парламентарной республики.
7) Сочетание некоторых традиционных индийских институтов с институтами, порожденными глобальным развитием конституционного права.
8) Политика поддержания всеобщего мира и международной безопасности при выдвижении на первый план приоритетных интересов Индии, особенно в последние годы.
Изменение конституции. Конституция предусматривает комбинированную систему принятия поправок. Поправки к большинству статей принимаются парламентом сравнительно простым способом. Проект поправки может быть внесен любым членом парламента в любую из двух палат (на деле поправки, как правило, предлагаются правительством). Если проект получит одобрение палат (2/3 присутствующих), он передается президенту, который должен подписать и опубликовать закон. Многие поправки принимаются по процедуре принятия обычного закона:
простым большинством присутствующих в каждой палате. Для статей, которые считаются наиболее значимыми, применяется усложненный порядок: после принятия, но до передачи поправки на подпись президенту она должна быть ратифицирована не менее чем половиной легислатур (законодательных собраний, местных парламентов) штатов.
Если поправка невелика, она включается в текст конституции как дополнение или замена соответствующей статьи. Пространные поправки (некоторые из них насчитывают множество страниц) прилагаются к тексту конституции, хотя и не всегда публикуются как приложение к ней. В результате принятия поправок было добавлено около 80 новых статей, исключено около 20^всего было произведено около 500 различных изменений текста. Изменения, внесенные в конституцию, перестроили федеративную структуру государства, впервые включили положения о политических партиях, изменили содержание права собственности и способы ее защиты, ввели в конституцию определение Индии как социалистического государства (42я поправка в 1975 г.) и т.д.
Высшие законодательные органы власти: формирование, компетенция, взаимоотношения
Согласно конституции, парламент в Индии, как и в других странах, где применяются концепции англосаксонского права, — триединое учреждение. Он состоит из президента Индии (главы государства), народной палаты, призванной служить органом общегосударственного представительства, и Совета штатов как органа выражения интересов штатов.
Народная палата избирается прямыми выборами сроком на 5 лет в составе не более 547 членов. Из них не более 525 избираются в штатах, не более 20 избираются в союзных территориях и 2 назначаются президентом как представители англоиндийской общины (140 тыс. человек — это лица от смешанных браков англичан и индийцев) в том случае, если президент приходит к выводу, что англоиндийская община недостаточно представлена в парламенте. На практике в последние десятилетия представители англоиндийской общины в парламент не назначаются. Кроме того, из общего числа депутатов за наиболее отсталыми слоями населения (зарегистрированные или списочные племена и касты) резервируются соответственно 38 (племена) и 37 (касты) мест.
Депутаты парламента не обладают иммунитетом, но пользуются депутатским индемнитетом. Они получают сравнительно небольшое вознаграждение: в 80х годах оно составляло 500 рупий в месяц и 61 рупию за каждый рабочий день (последнее равнялось стоимости двухтрех сред них обедов в простом ресторане, но нужно учесть, что, например, швейцар в отеле тогда получал 50 рупий в месяц). Депутатское вознаграждение не дает больших доходов, но положение депутата помогает установить необходимые связи с мире бизнеса и с бюрократией.
Руководящим органом нижней палаты является спикер, который, как и в Великобритании, должен быть беспристрастным, для чего выходит из состава партии. Ему помогает заместитель. Спикер обладает широкими полномочиями: толкует регламент палаты, имеет решающее слово при формировании постоянных комиссий, в какойто мере может выбирать ораторов для выступлений и формулировать поправки при постановке их на голосование, обладает правом наложения дисциплинарных взысканий на депутатов и др.
Как и в других странах, в палате создаются партийные фракции, образуются отраслевые постоянные комиссии, создается секретариат палаты, ведущий в основном техническую работу. Каждая партийная фракция имеет своего лидера и «кнутов», выполняющих такую же роль, как и в Великобритании. Постоянные комиссии также избирают свое руководство (при этом сказывается значительное влияние спикера).
Совет штатов избирается путем косвенных выборов. 232 из 244 членов Совета штатов избираются на 6 лет выборными членами законодательных собраний штатов и союзных территорий (если такой орган есть в союзной территории), остальные 12 членов назначаются президентом из числа лиц, имеющих особые заслуги в области литературы, искусства, науки или общественной деятельности. Совет штатов подлежит ротации: его состав обновляется на 1/3 каждые два года Выборные места в Совете штатов распределяются между штатами не поровну и не пропорционально численности населения. Штатам с особенно малочисленным населением предоставляются некоторые преимущества (штаты представлены в Совете неодинаково: от одного до 34 членов). В каждом штате голосование происходит по системе «единственного передаваемого голоса».
Руководит заседаниями Совета штатов, как и в США заседаниям!' сената, вицепрезидент, роль невелика; на деле руководство заседаниями палаты осуществляет заместитель председателя палаты, избираемый ее членами из своей среды.
Народная палата может быть досрочно распущена президентом по требованию («совету») правительства с назначением даты новых выборов. Совет штатов роспуску не подлежит.
Парламент работает в сессионном порядке, перерыв между сессиями не может продолжаться более шести месяцев, следовательно, парламент может собраться по меньшей мере на две сессии в год. Кворум для заседаний любой палаты составляет не менее 1/10 членов, но это кворум для обсуждений, а не для принятия законов.
Главная функция парламента, как и в других странах, — законодательствование. Законопроекты могут быть внесены депутатами (частные билли), но на практике подавляющая часть законопроектов вносится правительством (публичные билли). Законопроект проходит в каждой палате три чтения. Если его принимают обе палаты в одинаковом тексте, он направляется на подпись президенту. Если же в какойлибо палате законопроект подвергается изменениям, он возвращается в палату, принявшую его первой. Совет штатов имеет право в течение четырех месяцев выразить несогласие с законопроектом, принятым нижней палатой (право вето). В этом случае обе палаты пытаются прийти к соглашению путем переговоров, а при их неудаче по решению президента созывается совместное заседание обеих палат и спорный вопрос решается большинством голосов. Обычно принимается решение нижней палаты, имеющей вдвое большую численность, чем верхняя. Совет штатов очень редко отказывается одобрить принятый нижней палатой текст: это имело место всего несколько раз в отношении публичных биллей и полтора десятка раз в отношении частных биллей. Если же в течение 6 месяцев Совет штатов не принимает никакого решения по законопроекту, принятому народной палатой, закон считается принятым в ее редакции. «Денежный» законопроект должен быть рассмотрен Советом штатов в 14дневный срок. Его рекомендации не носят обязательного характера. Если решение Совета штатов является отрицательным, народная палата преодолевает это вето вторичным принятием закона в обычном порядке — простым большинством.
Наряду с законодательствованием парламент выполняет и другие функции. Народная палата формирует правительство и осуществляет контроль за его деятельностью.
Президент республики. Президент Индии избирается на 5 лет косвенными выборами — особой коллегией выборщиков, в состав которой входят выборные, а не назначенные члены обеих палат парламента и выборные члены легислатур штатов, как однопалатных, так и двухпалатных. Каждый член коллегии получает не один, а гораздо больше голосов. Их число определяется с помощью довольно сложных расчетов: учитывается, с одной стороны, соотношение численности выборщиков от парламента и населения страны в целом, а с другой — соотношение численности выборщиков от каждого штата и его населения. В итоге число голосов выборщиков от парламента должно быть равно числу голосов выборщиков от штатов. Такой порядок призван уравнять влияние центра и мест, и, как считается, президент в равной степени является представителем как всей страны, так и населения различных штатов.
Как часть парламента президент обладает вместе с палатами законодательными полномочиями: правом законодательной инициативы, правом вето, правом рассматриваемого ниже резервирования законопроектов и др. Обладая правом вето, он может возвратить законопроект палатам парламента для вторичного обсуждения «в возможно короткий срок» (ст. 111), но обязан подписать закон, если парламент примет его вторично (обычным большинством голосов). Некоторые законопроекты могут вноситься в парламент и легислатуры штатов только с согласия президента. Законы по ряду вопросов, принятые легислатурами штатов, резервируются на рассмотрение президента республики и вступают в силу лишь после одобрения им.
Президент, действуя в качестве главы исполнительной власти, может в период между сессиями парламента издавать указы, имеющие силу закона. После открытия сессии парламента такие указы должны быть представлены парламенту для утверждения. Если в течение 6 недель после созыва палат указы не будут утверждены, они теряют силу. Президент назначает губернаторов штатов, главного судью и членов Верховного суда Индии, членов высоких (высших) судов штатов, генерального прокурора, генерального атторнея, многих высших должностных лиц. Он обладает правом помилования.
Президент — высшее должностное лицо. Как таковое он теоретически, по конституции, возглавляет весь административный аппарат.
Президент несет ответственность в форме импичмента. Любая палата может возбудить этот процесс резолюцией, принятой не менее 1/4 части ее членов и подписанной ими. На основе этой резолюции палата либо сама проводит расследование, либо отдает об этом распоряжение другим органам. После этого палата большинством голосов формулирует обвинение. Оно передается другой палате для решения вопроса об импичменте путем голосования. Отстранение президента от должности осуществляется резолюцией любой палаты, которой представлено сформулированное обвинение, большинством в 2/3 общего числа ее членов.
Вицепрезидент Индии также избирается на 5 лет, но иным путем:
на совместном заседании обеих палат парламента, без участия легислатур штатов. Условия для избрания вицепрезидента такие же, как и для президента, за исключением одного: вицепрезидент должен обладать квалификациями, необходимыми для избрания не в народную палату, как президент, а в Совет штатов, поскольку он председательствует в этой палате. Помимо этого вицепрезидент помогает президенту и замещает его в случае временной или постоянной невозможности президента исполнять свои обязанности. В последнем случае в возможно короткий срок проводятся выборы нового президента.
Правительство Индии — Совет министров. Премьерминистром президент назначает лидера партии большинства в народной палате (с 1989 г. — лидера коалиции партий, обладающих большинством депутатских мандатов, т.е. руководителя ИНК(И). Иной способ выбора премьерминистра невозможен; подобранный им состав правительства не получит доверия палаты, следовательно, правительство не будет сформировано. Только в единичных случаях, в исключительных ситуациях, когда правительство утрачивало опору в нижней палате (например, в результате массового перехода депутатов его партии в другую партию), президент имел определенную свободу выбора. В последние годы ИНК(И) создавал и правительство парламентского меньшинства.
Министры руководят своими ведомствами. Руководители менее важных министерств, не входящие в Кабинет, называются государственными министрами. Министры без портфеля, являющиеся советниками премьерминистра или выполняющие отдельные важные поручения, могут входить в состав Кабинета.
Если народная палата выразит недоверие правительству, оно обязано уйти в отставку или обратиться к президенту республики с просьбой о роспуске палаты и назначении новых выборов. На практике в Индии недоверие правительству не было выражено ни разу. Это и понятно:
правительство — это лидеры партии (партий) большинства в палате. Однако вследствие утраты правительством большинства в палате президент принимал решения о роспуске палаты и досрочных выборах.
Наряду с коллективной ответственностью правительства перед народной палатой его члены несут индивидуальную ответственность перед президентом (на практике — перед премьерминистром). Это значит, что по совету премьерминистра президент может уволить в отставку любого министра.
В федерации и штатах Индии действует единая централизованная система судов, применяющих законы как федерации, так и штатов. Единство судебной системы призвано укреплять целостность страны, служить единообразному применению права. Судьи назначаются президентом Индии (по его поручению — губернаторами штатов) после консультаций с главным судьей Индии (председателем Верховного суда), а также с другими должностными лицами.
Низшей ступенью судов являются суды панчаятов в деревнях (ньянпанчаяты, панчаятыадалаты и др.), которые рассматривают незначительные уголовные и гражданские дела. В городах (городских районах, кварталах) также есть суды по незначительным делам, в том числе i связи с автотранспортными происшествиями. Они называются народны ми судами.
Следующая ступень — суды, мунсифов (мунсиф — судьяиндус, на звание идет от колониальных времен, когда высшую судебную власть осуществляли представители метрополии). Они рассматривают только гражданские дела (с ценой иска от 1000 до 5000 рупий). Выше стоят дополнительные суды (судьи, рассматривающие гражданские дела с неограниченной ценой иска и апелляции на решения мунсифов). Окружной судья рассматривает апелляции на решения дополнительных судей и располагает неограниченной юрисдикцией как судья первой инстанции по гражданским и уголовным делам. В столицах штатов, а также в Калькутте имеются городские судьи, но они выполняют функции только апелляционных судов.
Высшей судебной инстанцией штата является высокий (высший) суд. Некоторые мелкие штаты имеют общий высокий суд в главном городе одного из штатов. Он может выступать в качестве суда первой инстанции и как апелляционный суд. Судей высоких судов штата назначает президент Индии после консультаций с главным судьей и губернатором штата. Судья высокого суда занимает должность до достижения 62 лет. Высокий суд штата осуществляет руководство всеми судами на территории штата, включая военные и административные суды, контролирует их деятельность. Он может издавать судебные приказы об устранении нарушений права по всем вопросам (Верховный суд Индии издает такие приказы только в связи с нарушением конституционных прав). Как отмечалось, он осуществляет конституционный контроль, но окончательное решение принимает Верховный суд Индии — высшая инстанция.
Особенности индийского федерализма
Созданная конституцией и существовавшая до 1956 г. федерация (в конституции употребляется термин «союз») воспроизводила с небольшими изменениями то административнотерриториальное и полуфеодальное деление (штаты на уровне княжеств), которое сложилось еще во времена британского господства. Она закрепляла структуру федерации в качестве союза трех различных по своему правовому положению групп штатов, границы которых не учитывали национальнолингвистические особенности населения. Реформа 1956 г. перестроила федерацию с учетом национальнолингвистического признака, ликвидировала институт правителей штатов из князей, устранила другие пережитки. В настоящее время в Индии имеется 26 штатов и 6 союзных территорий (1997 г.), не пользующихся правами штата.
Административные органы (исполнительная власть), а также судебные органы федерации и штатов образуют единую систему. Правительство федерации может давать правительствам штатов обязательные указания, касающиеся исполнения федеральных законов. Если правительства штатов отказываются следовать этим указаниям, они могут быть смещены президентом по указанию правительства федерации. Верховный суд федерации также устанавливает общие правила для всех судов, в том числе и для высоких судов штатов. Зависимость штатов от федерации имеет и финансовые основания. Федерация выделяет значительные денежные суммы в целях финансовой помощи штатам, хотя налоги, основные поступления от государственных предприятий, другие крупные доходы идут только в государственный бюджет, 70% этой помощи выделяется штатам в виде займов (с процентами) и лишь 30% в качестве безвозмездных дотаций.
Индийская федерация не только централизованная (хотя, как отмечалось, в штатах могут править партии, находящиеся в оппозиции к правящей партии в центре), но и в определенной мере асимметричная федерация. По конституции все штаты имеют единый правовой статус в союзе, но на деле их правовое положение и полномочия неодинаковы. В составе федерации имеется, по существу, три рода штатов: 1) штаты, которые пользуются наибольшими правами (упомянутый штат Джамму и Кашмир, на который, помимо указанных выше преимуществ, не распространяются и некоторые положения индийской конституции, а также штат Сикким — ранее не входившее в состав Индии бывшее обособленное княжество, законы в отношении которого парламент может принимать только с согласия легислатуры штата); 2) штаты, занимающие обычное правовое положение (подавляющее большинство); 3) некоторые мелкие штаты (Мегхалая, Нагаленд и др.), права которых, с одной стороны, ограничены, а с другой — расширены: им разрешается отступать от федеральных законов, отношения, касающиеся местных дел (пользование лесами, рыбная ловля и др.), могут регулироваться с учетом местных обычаев (в этих штатах значительную долю населения составляют зарегистрированные племена и касты, находящиеся на низкой ступени развития). Асимметрия выражается и в том, что представительство штатов в верхней палате неодинаково (от 1 до 34 представителей) и зависит прежде всего от численности населения, хотя и не пропорционально ему.
Конституция Индии предусматривает однообразную структуру органов штатов (включая Джамму и Кашмир). Управление штатами построено по тому же принципу, что и управление союзом: в его основе лежит парламентская система. Как отмечалось, в каждом штате имеется однопалатная или двухпалатная легислатура. Это понятие охватывает также губернатора штата, который подписывает законы штата и имеет право вето. Нижние палаты и однопалатные легислатуры избираются в штатах прямыми выборами на 5 лет. Верхние палаты, число членов которых не должно превышать трети нижних палат (законодательных собраний), формируются путем одновременного применения нескольких способов: прямых выборов, косвенных выборов и назначения. Выборные члены верхней палаты штата составляют 5/6 ее членов, назначенные — 1/6. Косвенными выборами избираются 2/3 членов: 1 /З — избирательными коллегиями, состоящими из членов органов местного самоуправления в штате (муниципалитетов др.), а 1 /З — другой палатой легислатуры штата (законодательным собранием), но из числа лиц, не являющихся ее членами.
Литература
1. Государственноадминистративный аппарат независимой Индии., М., 1975
2. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1993. Т. 1; М., 1995. Т. 2. В 1996 г.
3. Иностранное конституционное право / Отв. ред. В.В. Маклаков. М., 1996 (гл. 14, 8, 9, 11,
4. Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах М.,1994.
5. Сравнительное конституционное право. М., 1996.
6. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. Учебник. –М., 1997