Государственное управление сферой образования

СОДЕРЖАНИЕ:

Введение
1. Национальная доктрина и управление сферой образования
1.1. Национальная доктрина управления высшим образованием
1.2. Административное законодательство в сфере управления образованием в условиях функционирования рынка образования
2. Управление высшим образованием в РФ
2.1. Управление высшими учебными заведениями в РФ
2.2. Государственные органы управления высшим профессиональным образованием
2.3. Административное регулирование управления в высшем учебном заведении
3. Управление сферой образования в зарубежных странах. Совершенствование управления сферой образования в РФ.
3.1. Управление сферой образования в зарубежных странах
3.2. Переход Российских учреждений высшего профессионального образования на современные механизмы управления
Заключение
Библиография

Государственное управление сферой образования

Отдельной формой самоуправления в вузе может являться попечительский совет. Создание данной структуры предусмотрено п. 2 ст. 35 Закона РФ "Об образовании". Причем, как следует из Закона, функционирование попечительского совета не исключает возможность существования сразу нескольких самоуправляемых структур. Поэтому возможно одновременное осуществление деятельности попечительского и ученого совета. Поскольку, как указано в письме Минобразования России от 24 марта 2000 г. N 15-13ин/15-11 "О попечительском совете вуза",82 попечительский совет вуза действует на основании соответствующего положения, которое утверждается ученым советом вуза. Главной целью попечительского совета вуза является содействие в решении актуальных задач развития образовательного учреждения и формирования его как центраподготовки высококвалифицированных специалистов, оказании финансовой помощи, сохранении и развитии материально-технической базы образовательного учреждения. В современных условиях наличие данного органа в структуре управления является объективной необходимостью в функционировании вуза.
Кроме указанных форм, в вузе могут предусматриваться и иные органы в качестве самоуправляемых структур. В целях активизации студенческой инициативы и реализации принципа управления альтернативой профкому студентов может выступать, например, "ассоциация студенческого самоуправления",83 а также иные самоуправляемые "объединения" вуза.
Новой в законодательстве об образовании является фигура президента высшего учебного заведения. Президент вуза - отдельная (самостоятельная) выборная должность, создаваемая в государственном или муниципальном вузе по решению учебного совета, согласованному с органом исполнительной власти или исполнительно-распорядительным органом городского округа, в ведении которых находится такой вуз.84
Президент не входит в общую структуру органов, хотя находится на одном уровне с ректором вуза. Спектр его компетенции ограничен и определяет взаимодействие с иными органами при решении как внутренних, так и внешних задач жизнедеятельности вуза. Осуществление полномочий "по согласованию" ставит в зависимость реализацию его компетенции от решения руководителя, но тем самым и разграничивает управленческие полномочия.
Отсюда следует, что президент является лицом, осуществляющим функции по стратегическому планированию и решению общих задач в деятельности вуза.
Управление вузом определяется как форма проявления его компетенции. В уставах вузов закрепляются определенные "компетенционные" полномочия, которые в последующем реализуются через правовой статус при осуществлении прав и обязанностей юридического лица.
Как считает Ю.А. Тихомиров, "понятие компетенции может использоваться для характеристики организации внутреннего управления, в рамках любого учреждения и предприятия. При этом в нем обнаруживается корпоративно-публичный смысл",85 с чем, собственно, следует согласиться.
Естественно, что в связи с этим понятие "компетенция" несет в себе "внутреннюю организацию" высшего учебного заведения, реализацию внутренних полномочий как обособленной организационно-правовой структуры. Организация факультетов, кафедр, отделов, формирование научно-преподавательского состава учреждения является самостоятельным правомочием вуза.
При этом М.В. Токмовцева в отношениях по формированию своей организационной структуры видит самостоятельность - автономию вуза, которые нормативно могут определять вертикальную зависимость, предполагающую непосредственное воздействие со стороны государства и его органов.86
Вузы самостоятельны в формировании своей структуры, за исключением филиалов, которые создаются в порядке, предусмотренном гражданским законодательством. Статус и функции структурного подразделения вуза определяются положением, утвержденным в порядке, предусмотренном уставом.
Ведя речь о внутренней организации вуза, необходимо остановиться на его структуре.
В свое время В.М. Голубицкий выделял в структуре вуза три основных уровня управления: аппарат управления вузом в целом, аппараты управления факультетами, аппараты управления кафедрами.87 В настоящее время вуз состоит из административных, учебных, научно-исследовательских и иных структурных подразделений. Структурное подразделение - это организованная, самоуправляемая группа работников, между которыми распределены обязанности и существуют иерархические связи.88
Факультет - наиболее крупное линейное структурное подразделение вуза, объединяющее группу родственных по направлению деятельности или составу обслуживаемых дисциплин кафедр. В его состав входят кафедры, лаборатории, центры и т.д. Факультет имеет собственное наименование, символику, бланки служебной документации, печать, а также субсчет для планирования и ведения своих расходов в рамках вуза. За ним закреплены имущество, помещения, оборудование. Факультет возглавляет декан.
Основные функции декана определяются в соответствующих положениях вузов. Между тем в настоящий момент полномочия декана факультета, представленные в положениях вузов, не отражают его фактических обязанностей, связанных с обеспечением работы и потребностей самого факультета как значительной линейной структуры вуза. Отмечается значительный объем административно-управленческой работы в хозяйственной, коммерческой сфере против руководства научно-педагогической деятельностью89 с одновременным предложением из профессорско-преподавательских перевести должность декана в разряд административных.90
Еще в советский период шла речь о необходимости поиска разумного сочетания централизованного руководства и децентрализации, расширения прав отдельных факультетов. В связи с чем поднимался вопрос о распространении опыта предоставления факультетам прав юридических лиц91 и необходимости выработки критериев для типового решения данного вопроса.92
Между тем в литературе отрицалась возможность внутренних подразделений выступать в качестве самостоятельных участников гражданского оборота (права любых подразделений юридического лица по производственному использованию имущества имеют организационный, административно-правовой характер)93 с одновременным указанием на то, что предоставление имущества структурным подразделениям юридического лица (отделам, цехам, кафедрам и др.) осуществляется лишь в техническое управление.94
В настоящее время законодательная возможность административно-хозяйственных полномочий подразделений вузов подтверждается и судебной практикой. Так, решением Арбитражного суда г. Москвы от 14 октября 1998 г. с биофака МГУ в пользу АО "Мосэнерго" был взыскан долг со ссылкой на п. 39 устава МГУ, где указано что факультет является самостоятельным учебно-научным учреждением, входящим в структуру МГУ с правами юридического лица.95
Думается, что развитие "юридической самостоятельности" подразделений позволяет оперативно решать внутривузовские вопросы, расширяет сферу их автономии.
Кроме того, в пользу такого подхода высказывается ученый-цивилист Е.А. Суханов, поддерживая возможность факультетов и иных крупных подразделений вуза иметь права юридического лица для обеспечения своей основной - образовательной деятельности, одновременно оставаясь в ее рамках частью вуза.96
К числу коллегиальных органов в вузе может быть отнесен совет факультета, который формируют декан, его заместитель, заведующие кафедрами, профессорско-преподавательский состав.
Основной задачей совета факультета является объединение усилий всего коллектива факультета на обеспечение высокого качества подготовки специалистов по всем формам обучения, дальнейшему развитию научных исследований и проведению воспитательной работы среди студентов.
Так, основными функциями совета факультета являются:97 рассмотрение проектов рабочих учебных планов и программ по дисциплинам, отчетов об учебно-методической, научной и воспитательной работе на факультете; обсуждение планов научно-исследовательской и воспитательной работы и планов повышения квалификации профессорско-преподавательского состава факультета; подведение итогов учебной и производственной практики студентов факультета, отчетов декана об учебно-методической, научной и воспитательной работе на факультете; избрание кандидатов на должность декана факультета, заведующего кафедрой и проведение конкурсов на замещение должностей профессорско-преподавательского состава в установленном порядке и другие. Как коллективный орган совет факультета принимает свои решения на заседаниях по вопросам учебной и научной работы факультета открытым голосованием, простым большинством голосов.
В рамках реализации образовательных программ повышения квалификации и переподготовки специалистов в вузе могут создаваться факультеты (центры на правах факультетов), курсы повышения квалификации - структурные подразделения дополнительного профессионального образования. Основная цель их создания - обучение специалистов в целях повышения их профессиональных знаний, совершенствования деловых качеств, подготовки к выполнению новых трудовых функций.
В структуре вуза факультет объединяет кафедры, которые обеспечивают подготовку по широкому спектру (достаточно близких) специальностей. Кафедра - структурная единица факультета или института, она осуществляет учебную, методическую и научную деятельность. Кафедру необходимо рассматривать прежде всего как главное исполнительное звено в системе структурных подразделений вузов, на которые возлагаются функции организации практической, осуществления учебной, научной и воспитательной работы.
Совместно с другими подразделениями вуза кафедра обеспечивает подготовку студентов, аспирантов и докторантов.98 Кафедра как структурная основа образовательной и научной деятельности вуза представляет собой объединение профессорско-преподавательского состава и научных работников в одной или нескольких тесно связанных между собой отраслях знаний. Кафедру возглавляет заведующий, компетенция которого персонифицирует компетенцию кафедры.
Кафедры вуза, имеющие функциональное предназначение, являются выпускающими. Выпускающая кафедра - это центр организационно-методической, образовательной и научной деятельности по специальности, главное звено в системе управления реализации основных профессиональных образовательных программ. К выпускающей кафедре, как правило, предъявляются установленные требования, определяющие соответствующий статус (процент сотрудников кафедры, имеющих ученые степени и звания, не менее 60 процентов, т.е. в пределах аккредитационных требований, наличие зарегистрированной темы НИР, соответствующей профилю подготовки по специальности, выпуск монографий и учебных пособий с грифом УМО и т.д.).
Помимо ведения общих дисциплин, учебно-научные комплексы ("выпускающие") кафедры в целом обеспечивают также специализацию студентов старших курсов в рамках той ли иной специальности или направления, подготовку аспирантов и докторантов, проведение научных исследований.99
Кафедры вуза и отделы (или лаборатории) НИИ вуза являются той основной формой, в которой происходит становление и развитие научно-педагогических школ, определяющих (в конечном счете) учебно-научный потенциал университета.100
По типу существовавших в период НТР филиалов кафедр при научно-исследовательских учреждениях Академии наук СССР, отраслевых НИИ и однопрофильных предприятий следует формировать их современную структуру как сложных интегральных управленческих комплексов типа учебно-научно-производственных объединений, что связывалось с возможностью укрепить материально-техническую базу кафедры и приблизить ее к решению научных и производственных задач.101
Сегодня самоуправляемая система являет собой новую форму власти и управления посредством наличия обратных связей и взаимопереходов субъектно-объектных свойств. Такое положение обеспечивает динамическое равновесие между управляемой и управляющей системами.102 Поэтому должны получать развитие функциональные связи кафедр в линейной структуре вуза, что, безусловно, потребует развития в известной мере их самостоятельности, расширения полномочий заведующих кафедрами.
Думается, что рациональная модель управления заключается также в усилении внешней экономической автономии кафедр, научно-исследовательских отделов и других подразделений по отношению к вузу. В условиях возможности вузов создавать на базе научных организаций кафедры, осуществляющие образовательный процесс, а также в качестве структурного подразделения - институт (научно-исследовательский институт) для ведения в рамках вуза образовательной, научной, научно-исследовательской либо творческой деятельности103 им требуются оперативные полномочия в распоряжении внебюджетными источниками финансирования. При этом наличие отдельного лицевого счета в рамках внебюджетных средств поможет обеспечить эффективность деятельности таких структурных подразделений, усилить их финансово-хозяйственную и административную ответственность.
Вместе с тем в системе управления высшим учебным заведением взаимодействие отдельных ее элементов должно совершенствовать учебный процесс и его результат. В условиях рынка достижение задачи качества образовательного процесса становится принципиальным. Поэтому основная цель механизма управления - обеспечивать единство и согласованность действий всех субъектов образовательной деятельности, и в первую очередь координировать работу главных организационно-структурных звеньев и дополнительных структурных единиц вуза. Например, несмотря на представление кафедры как особого звена в цепи обеспечения учебно-методического процесса решение организационно-технических вопросов и определение направлений и развития ее деятельности возможно посредством дополнительных "структурных образований".
Так, с целью повышения эффективности профориентационной работы в рамках формирования системы управления качеством образовательной деятельности в вузе в условиях учебного профиля может быть организован отдел маркетинга и профориентации,104 а также иные подразделения для решения перспективных задач.
Структура органов управления вузом имеет для каждого вуза свои особенности. Вместе с тем в целях правильного распределения компетенции различного уровня в рамках предоставленной автономии необходимо совершенствовать управленческий механизм, в том числе и в структурном аспекте. Изменения в законодательство об образовании в этой связи и закрепление соответствующих способов (методов) управления позволят четко и грамотно решать вопросы деятельности вуза. Для этого, на наш взгляд, в первую очередь следует предпринять следующие шаги:
- передать функции по решению хозяйственно-экономических вопросов от ученого совета вуза к специальным органам в его структуре - административный (управляющий) совет;
- закрепить в законодательстве понятие ректората и его функции в управлении вузом;
- расширить компетенцию основных линейно-функциональных подразделений вуза (факультетов, кафедр) и их руководителей с предоставлением им прав в административно-хозяйственной сфере;
- формировать в вузах специальные подразделения, решающие вопросы стратегического управления - рынка образовательных услуг, конкурентной среды, качества обучения и профориентации студентов (выпускников).
3. Управление сферой образования в зарубежных странах. Совершенствование управления сферой образования в РФ.
3.1. Управление сферой образования в зарубежных странах
Системы управления образованием в зарубежных странах имеют как общие черты, так и отличительные, специфические признаки, которые связаны с историческими, культурными, социально-политическими особенностями конкретной страны.
Формировавшиеся на протяжении ряда десятилетий механизмы управления образованием претерпевают во многих странах существенные изменения, обусловленные, с одной стороны, реформированием национальных систем образования, а с другой стороны - административными реформами, проводимыми в этих странах на разных уровнях публичного управления - федеральном, субфедеральном (региональном) и муниципальном.
Существенное влияние на формирование обновленных национальных моделей управления образованием оказывают также и другие факторы.
В сфере образования это в первую очередь процессы глобализации, которые самым быстрым и существенным образом меняют содержание и институциональную основу государственного управления. Государство постепенно начинает сдавать свои традиционные функции. Прежде всего это касается регулирующей функции. Происходит последовательная интернационализация нормативно-правовых источников. На первые позиции выходит международное образовательное право, которое оттесняет на вторые позиции национальное законодательство об образовании не только формально, то есть по критерию юридической силы источника права, но и содержательно - по характеру нормативно-правового регулирования, спектру охвата образовательных отношений, приемам и методам регулирования.
Существенное воздействие на национальные системы управления образованием оказывают процессы наднациональной интеграции, значительно активизировавшиеся в последнее время на европейском континенте.
Европеизация современного образовательного права, проявляющая себя особенно явно в рамках Болонского процесса, определяет контуры управленческих систем не только в Западной и Восточной Европе, но и в Российской Федерации и других государствах, образовавшихся на постсоветском пространстве.
Особо следует остановиться на тенденции децентрализации управления, представляющей собой важное направление государственных реформ в ряде зарубежных (прежде всего европейских) стран, которое позволяет "использовать преимущества региональных властей, приближенных к своим территориальным сообществам и дать толчок своему региональному развитию".105
Стремительное нарастание центробежных тенденций в государственном управлении образованием во многих зарубежных странах обусловлено, во-первых, передачей ряда управленческих полномочий от центра на места, территориальным органам управления, а во-вторых, усилением автономии образовательных учреждений, которая наделяет управленческие структуры образовательного учреждения более широкими полномочиями.
В поддержке регионального развития государству необходимо определить меру и придерживаться ее на практике. "Чрезмерная" децентрализация может привести даже к возникновению опасных политических тенденций, в перспективе способных привести даже к распаду государства.
Примеры этому можно найти в самом сердце объединенной Европы - Брюсселе. Обострившееся политическое противостояние франкофонной и фламандской общин в Бельгии, сопровождаемое сепаратистскими призывами, привели к затяжному правительственному кризису и поставили под вопрос само существование Бельгии как федеративного государства.
"Лингвистический кризис" в Бельгии, обернувшийся в 2010 году политическим коллапсом, имеет сложную природу. Однако его связь с децентрализованной системой управления, в том числе в сфере образования, весьма очевидна.
С 1989 года в Бельгии сосуществуют три автономные системы образования - для франкофонной, фламандской и германоязычной общин, на которые приходятся 42%, 57,5% и 0,5% бельгийских учащихся соответственно. К полномочиям федерального правительства Бельгии отнесены вопросы установления возрастных рамок обязательного образования, минимальные требования для получения итогового свидетельства об образовании (диплома), а также размеры пенсий для преподавателей.106 Данные полномочия реализуются службой по научным, техническим и культурным вопросам при премьер-министре Бельгии, федерального министерства образовании в Бельгии не существует. При этом, несмотря на чрезвычайную сложность и запутанность территориально-административного и социально-культурного устройства, система образования в Бельгии функционирует слаженно и эффективно (в отличие от политической системы этого государства), представляя собой фактически независимые, хотя и взаимосвязанные системы образования основных лингвистических общин в государстве.107