Виды законов РФ, проблемы теории и практики

"Введение
Глава I. Содержание понятия «закон»
Глава II. Различные виды законов
2.1. Федеральные законы и законы субъектов РФ
2.2. Конституционные и обыкновенные законы
2.3. Кодифицированные и текущие; постоянные, временные и чрезвычайные законы
Глава III. Коллизии различных видов законов
3.1. Коллизии федеральных законов и законов субъектов РФ
3.2. Коллизии федеральные конституционных и федеральных законов
3.3. Коллизии кодифицированных и текущих законов
Заключение
Список использованной литературы

"

Виды законов РФ, проблемы теории и практики

По юридической силе и предназначению законы делятся на конституционные и обыкновенные. К конституционным законам относятся сама конституция, законы, вносящие в нее изменения и дополнения, законы, прямо предусмотренные конституцией и конкретизирующие ее содержание – федеральные конституционные законы. К обыкновенным законам по российской правовой системе относятся федеральные законы.
Необходимо обратить внимание на тот факт, что в Конституции РФ термин «федеральный закон» употребляется двояко: в широком смысле, в качестве совокупности всех законов, имеющих общефедеральное значение, которые распространяют свое действие на всю территорию Российской Федерации (ст. 4), а также в собственном значении - как закон, принимаемый Федеральным Собранием РФ или на референдуме и по юридической силе стоящий после Конституции РФ, законов о поправках к Конституции и федеральных конституционных законов (ст. 105).
Проблему различного понимания федерального закона отметил и Конституционный Суд РФ в Постановлении от 29 июня 2004 г. N 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» (Постановление Конституционного Суда РФ от 29 июня 2004 г. № 13-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 4).
Говоря о федеральном законе в широком смысле, следует отметить, что его роль менялась на протяжении последних лет, прошедших после принятия Конституции РФ. Так, в прошлом ведущему положению закона в системе источников права составляли конкуренцию указы главы государства, которые, по сути, заменяли собой федеральные законы. В период активного заключения договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов, которые в ряде случаев противоречили не только федеральному законодательству, но и положениям Конституции РФ, федеральный закон также не занимал соответствующего ему положения в системе источников права. В настоящее время практически завершено приведение нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством. В то же время происходит дальнейшее развитие законодательства, так как продолжает свое становление система отношений между государством и личностью, а также совершенствуется структура органов государственной власти и местного самоуправления (Егорова Н. Е. Федеральный закон в системе источников конституционного права РФ // Журнал российского права. 2008. № 2).
Особая роль федерального закона заключается в реализации положений Конституции РФ, являющейся основой всей правовой системы Российской Федерации. Несмотря на то, что Конституция РФ имеет прямое действие на всей территории Российской Федерации, многие ее положения могут получить свою реализацию только посредством принятия федеральных законов. Так, реализация права избирать и быть избранным, которое закреплено в Конституции РФ, осуществляется посредством норм Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253).
Перед тем как перейти к характеристике федерального закона в узком смысле, мы рассмотрим ситуацию, складывающуюся с принятием федеральных конституционных законов, так как они обладают большей юридической силой.
Согласно ч. 1 ст. 108 Конституции РФ федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. В соответствии с Конституцией РФ федеральные конституционные законы принимаются по следующим вопросам: военное положение, чрезвычайное положение, порядок принятия в РФ новых субъектов, образование новых субъектов РФ, порядок изменения статуса субъектов РФ; описание и порядок официального использования Государственного герба, флага, гимна; статус Уполномоченного по правам человека РФ, порядок деятельности Правительства РФ, судебная система, порядок созыва Конституционного Собрания, назначение референдума.
Следует отметить, что в настоящее время отсутствуют федеральные конституционные законы о порядке созыва Конституционного Собрания, об административных судах. В то же время не совсем понятен критерий закрепления в Конституции РФ именно тех общественных отношений, которые следует урегулировать федеральным конституционным законом, так как такие важные вопросы, как, например, формирование Совета Федерации, института гражданства, регулируются обычными федеральными законами.
В юридической литературе высказываются предложения, что на уровне федеральных конституционных законов целесообразно урегулировать также: порядок выборов депутатов Государственной Думы РФ, порядок выборов Президента РФ; общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации; ограничения прав и свобод человека в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья и др.
Что касается возможности урегулирования обычными (текущими) федеральными законами вопросов, которые не отражены в положениях Конституции РФ, то такое право законодатель может реализовать, руководствуясь при этом общими принципами конституционного строя, в частности принципом разделения властей.
В ряде случаев, толкуя положения Конституции РФ, Конституционный Суд РФ в своих решениях предопределял содержание будущего федерального закона. То есть некоторые из положений, содержащиеся в решениях Конституционного Суда РФ, становились частью принимаемых позднее законодательных актов. Так, например, в своем Постановлении от 7 июня 2000 года N 10-П Конституционный Суд РФ указал на то, что нормы Конституции РФ не препятствуют введению федеральным законом института отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. Но законодатель, если он вводит институт отзыва, обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен смысл выборов. Таким образом, Конституционный Суд РФ толкует Конституцию РФ, а определенный смысл, заложенный в его решениях, находит свое отражение в законодательных актах.
Одной из проблем, связанных с определением места федерального закона в системе источников конституционного права, является его соотношение с договорами, заключаемыми между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. В прошлом заключение большого количества таких договоров являлось определенным исключением из общего порядка регулирования отношений в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов, так как весьма проблемно учесть в федеральном законе все особенности, присущие субъектам РФ. В ряде случаев положения, закрепленные в них, ограничивали сферу действия федерального законодательства и приводили к нарушению конституционного принципа равноправия субъектов РФ. Большинство таких договоров нарушали положения Конституции РФ и отраслевых федеральных законов. Впоследствии субъекты РФ добровольно прекращали исполнение таких договоров и соглашений.
В настоящее время вопросы о пределах договорного регулирования и вопросы соотношения федерального закона и договора, заключенного между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, нашли свое отражение в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005).
Порядок утверждения федеральным законом договора о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами отличается от порядка принятия обычных федеральных законов и является похожим на порядок ратификации международного договора. В связи с более сложной процедурой принятия федеральных законов об утверждении внутрифедеральных договоров некоторые исследователи делают вывод об их более высокой юридической силе, несмотря на позицию, отраженную в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (См.: Овсепян Ж.И. Система высших органов государственной власти в России (диалектика конституционно-правовых основ с начала XX по начало XXI в.). Ростов н/Д, 2006. С. 355).
Итак, мы рассмотрели такие виды законов, как федеральные конституционные и федеральные законы. Важной чертой этих законов как источника конституционного права является особый характер общественных отношений, обладающих наибольшей стабильностью и устойчивым характером, которые входят в предмет его регулирования. Как правило, отношения, которые могут регулироваться законом, определяются как наиболее важные вопросы государственной и общественной жизни.
А основании изложенного выше мы пришли к выводу, что и федеральные конституционные, и федеральные законы обладают универсальностью; они развивает положения Конституции РФ, способствуют реализации ее норм; регулируют наиболее важные общественные отношения, характеризующиеся стабильностью и устойчивым характером; являются базисом для построения системы подзаконных нормативных правовых актов.
2.3. Кодифицированные и текущие; постоянные, временные и чрезвычайные законы
Федеральные законы в собственном смысле слова можно разделить на кодифицированные и текущие. Кодифицированные законы (кодексы, основы законодательства) представляют собой сводные юридические акты, позволяющие комплексно, на основе системы принципов регулировать определенную сферу общественной жизни. Текущие законы не имеют отмеченных выше признаков, их нормативное содержание может укладываться в несколько статей.
По характеру действия во времени законы подразделяются на постоянные, временные и чрезвычайные. Постоянные законы не имеют установленных ограничений своего действия во времени, тогда как временные законы действуют лишь в пределах определенного срока (например, закон о государственном бюджете на такой-то год). Чрезвычайные (исключительные) законы тоже ограничены во времени, но основанием для их введения в действие или прекращения действия являются не календарные даты, а наличие или отсутствие оговоренных в законе чрезвычайных обстоятельств (природного или социального характера).
Итак, мы рассмотрели существующие в РФ виды законов, беря за основу классификации различные критерии.
Разобравшись в том, что представляет собой тот или иной вид законов, мы сочли необходимым рассмотреть то, какие коллизии порой возникают между разными законами разных видов. Этому посвящена глава 3 нашего исследования.
Глава III. Коллизии различных видов законов
В рамках данной работы не представляется возможным рассмотреть все коллизии, возникающие в российском праве, поэтому мы сконцентрируем внимание на более интересных на наш взгляд.
3.1. Коллизии федеральных законов и законов субъектов РФ
Коллизии федеральных законов и законов субъектов РФ разрешаются в зависимости от того, относится предмет регулирования конкретного нормативного правового акта к ведению Российской Федерации, совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов или к ведению субъектов РФ.
В случае если закон субъекта Федерации противоречит федеральному закону, изданному по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, действует федеральный закон. В соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, а также дублирующим ее положения п. 1 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Несмотря на однозначный смысл приведенной нормы, на практике возникает ряд сложностей, связанных с ее реализацией. Это касается ситуации, когда имеется пробел в регулировании вопросов, относящихся к сфере совместного ведения. Постановлением КС РФ по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области от 1 февраля 1996 г. N 3-П (Вестник Конституционного Суда. 1996. № 1) установлено, что «по смыслу статей 72, 76 (ч. 2) и 77 (ч. 1) Конституции Российской Федерации отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним».
Право субъекта Федерации принять собственный нормативный правовой акт в случае пробела в правовом регулировании вопросов, относящихся к сфере совместного ведения, закреплено п. 2 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В этом случае субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.
Весьма распространенной является практика принятия субъектами РФ законов, дублирующих федеральные акты либо регламентирующих в измененном виде те же вопросы. Само по себе такое дублирование в целом не является противозаконным, хотя и представляется неоправданным с позиции юридической техники. В некоторых случаях оно может привести к явным противоречиям и коллизиям.
Например, в Законе города Москвы от 14 мая 2003 г. N 27 «О землепользовании и застройке в городе Москве» в ст. 46 была предусмотрена норма, устанавливающая ответственность должностных и юридических лиц за осуществление действий, повлекших за собой самовольное занятие земель. Согласно ст. 72 Конституции РФ административное законодательство относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Однако поскольку в ст. 7.1 КоАП РФ уже была предусмотрена административная ответственность за самовольное занятие земельного участка, принятие на уровне субъекта подобной дублирующей нормы являлось нарушением п. 5 ст. 76 Конституции РФ, а также ст. 1.3 КоАП РФ, в соответствии с которой к исключительному ведению Российской Федерации относится установление административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Такое дублирование федерального законодательства является нарушением п. 5 ст. 76 Конституции РФ и ст. 1.3 КоАП РФ (в соответствии с которой к исключительному ведению РФ в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ). В настоящее время Закон города Москвы «О землепользовании и застройке в городе Москве» не действует.
Если коллизии возникают в случае противоречия между федеральным законом и законом субъекта РФ, изданным по предметам ведения субъектов Федерации, то действует нормативно-правовой акт субъекта РФ. Согласно ч. 6 ст. 76 Конституции РФ в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.
В Определении КС РФ от 6 декабря 2001 г. N 250-О по запросу Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений ст. 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации по указанному вопросу была выражена следующая правовая позиция. Нормативный правовой акт субъекта РФ, изданный в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, имеет согласно ч. 6 указанной статьи приоритет над федеральным законом в случае противоречия между ними, что обязывает правоприменителя, в том числе суд, применить закон субъекта РФ, а не федеральный закон. К тому же, в соответствии с ч. 1 ст. 120 Конституции РФ, суды подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону, хотя этим положением не отрицается возможность применения судами конституций (уставов) и других законов субъектов РФ. Таков смысл ч. 2 ст. 120, это прямо предусмотрено ст. 3 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации». Однако такое применение допустимо лишь при условии, что нормативные правовые акты субъекта Федерации не противоречат Конституции РФ.
Таким образом, разрешение коллизий между федеральными законами и законами субъектов РФ будет зависеть от того, по какому из предметов ведения принят соответствующий закон.
3.2. Коллизии федеральные конституционных и федеральных законов
Конституция исходит из верховенства федеральных конституционных законов по отношению к федеральным законам и устанавливает, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 3 ст. 76 Конституции РФ). Это подтвердил и Конституционный Суд РФ в Постановлении от 29 июня 2004 г. N 13-П, на которое мы уже ссылались.
Помимо более высокой юридической силы, федеральные конституционные законы в отличие от федеральных законов принимаются палатами Федерального Собрания в усложненном порядке (квалифицированным большинством в каждой палате парламента), а Президент РФ не обладает по отношению к ним правом вето. Предмет регулирования федерального конституционного закона особый, он должен регулировать наиболее важные конституционные отношения. Поэтому вопросы, по которым принимаются федеральные конституционные законы, закреплены непосредственно в тексте Конституции РФ (ч. 1 ст. 108).
Однако формулировка ч. 1 ст. 108 Конституции РФ допускает ее неоднозначное толкование. Выделяются две различные позиции.
Первая позиция заключается в том, что по важным конституционным вопросам, вошедшим в перечень, закрепленный в Конституции РФ, Федеральное Собрание РФ обязано принять федеральные конституционные законы, а по остальным вопросам может это делать, если считает, что они имеют конституционный характер. Одним из аргументов является урегулирование в Федеральном конституционном законе от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» института федерального референдума целиком, а не только применительно к порядку его назначения, как буквально предусмотрено в п. «в» ст. 84 Конституции РФ.
Другая позиция заключается в том, что федеральный конституционный закон не может быть принят по любому вопросу независимо от его актуальности: федеральные конституционные законы в силу требований ч. 1 ст. 108 принимаются только по вопросам, предусмотренным Конституцией. Если такого упоминания нет либо указано, что данный вопрос регулируется федеральным законом, то принятие федерального конституционного закона по этому вопросу невозможно. Такая точка зрения поддерживается значительной частью ученых (позиции приведены по: Тихомиров Ю. А., О. А. Дворникова, Н. Е. Егорова и др. Юридические приоритеты и коллизии в федеральном законодательстве // Журнал российского права. 2008. № 11).
Отмеченное противоречие относительно предметов регулирования федеральных конституционных законов и федеральных законов неоднозначно разрешается и в правотворческой практике. Так, в 2005 г. группой депутатов Государственной Думы ФС РФ был разработан проект Федерального конституционного закона о Федеральном Собрании РФ, исходя из особой значимости регулируемых правоотношений - статуса Федерального Собрания, а также из того, что федеральные конституционные законы должны регулировать всю систему федеральных органов государственной власти, включая и законодательную.